Ventas libres de impuestos

1) OBJETIVO

Análisis de los medios para afrontar las potenciales repercusiones en el empleo de la supresión de las ventas libres de impuestos, inclusive mediante una eventual prórroga limitada de las disposiciones transitorias.

2) MEDIDA DE LA COMUNIDAD

Comunicación de la Comisión al Consejo, de 17 de febrero de 1999, relativa a la incidencia en el empleo de la decisión de suprimir las ventas libres de impuestos para los viajeros intracomunitarios.

3) CONTENIDO

La creación del Mercado Único implicaba la eliminación de las fronteras fiscales. A corto plazo, algunos sectores podían sufrir las consecuencias de la eliminación de dichas fronteras.

Entre las medidas destinadas a permitir a determinados sectores adaptarse a las reglas del mercado interior, el Consejo instauró un régimen transitorio que expira el 30 de junio de 1999 y por el que se permite a las tiendas libres de impuestos seguir vendiendo una cierta cantidad/valor de bienes bajo el control del vendedor. Así, en 1991 (para el IVA) y en 1992 (para los impuestos especiales), el Consejo otorgó a los Estados miembros la posibilidad de aplicar una exención del IVA y/o de los impuestos especiales a los bienes adquiridos por los viajeros a bordo de los transbordadores, de los aviones y en los aeropuertos. No se han admitido en cambio las ventas libres de impuestos a bordo de trenes y autocares.

En el Consejo Europeo de Viena de los días 11 y 12 de diciembre de 1998, se invitó a la Comisión y al Consejo (ECOFIN) a examinar, para el mes de marzo de 1999, los problemas de empleo que pueden derivarse de la supresión de las ventas libres de impuestos y a abordar, sobre la base de propuestas de la Comisión, las posibilidades de solucionar estos problemas, inclusive mediante la prórroga limitada de las disposiciones transitorias.

Los precios libres de impuestos son a menudo superiores a los practicados por los minoristas normales por cuanto la exención fiscal concedida a los concesionarios de las tiendas libres de impuestos les permite fijar márgenes de beneficios más elevados que los aplicados generalmente en el comercio al por menor. La exención fiscal subvenciona en realidad los beneficios de los vendedores de tiendas libres de impuestos. Además, las ventas libres de impuestos están sujetas a límites en términos de valor o cantidad y los bienes que cuestan más de 90 euros no pueden venderse libres de impuestos.

Desde 1991 hay una progresión de las ventas a escala intracomunitaria que muestra claramente que durante el período transitorio concedido a los concesionarios de tiendas libres de impuestos el sector ha intensificado su actividad en vez de prepararse progresivamente para la abolición, que era el objetivo del período transitorio.

Sobre la base de las cifras de 1996 establecidas por el propio sector, el sector libre de impuestos emplea a 140.000 personas en total, incluidos 100.000 empleos vinculados a las actividades libres de impuestos intracomunitarias.

Dos fuentes permiten medir la incidencia en el empleo de las decisiones unánimes del Consejo - de 1991 y 1992 - de suprimir el 30 de junio de 1999 las ventas libre de impuestos comunitarias:

• En opinión del sector: la supresión de las ventas libres de impuestos pone directamente en peligro 50.000 empleos e indirectamente, 140.000. Esta evolución responde a la disminución del volumen de negocios y de los beneficios, que aumentaría los precios en el sector de los transportes, debilitaría la demanda e implicaría pérdidas de empleo. Pero esta evaluación no es la más pertinente. Plantea problemas metodológicos y sólo tiene en cuenta los efectos negativos de la abolición, sin examinar los efectos positivos en el empleo, y especialmente en el comercio al por menor, que no practica las ventas libres de impuestos. La reducción del empleo en las tiendas libres de impuestos se verá compensada por el correspondiente aumento del empleo en las tiendas ordinarias. Los consumidores no se sienten exclusivamente atraídos por el precio del producto, sino también por el propio producto, y así un fumador no va a dejar de fumar porque se suspenda el régimen libre de impuestos. La demanda total de los consumidores finales va simplemente a desplazarse hacia los comercios normales sin disminuir en términos globales. Ciertas líneas de transbordadores podrían verse afectadas, y algunas de ellas, como los trayectos cortos entre Alemania y Dinamarca, podrían experimentar reducciones.
• Según los estudios realizados por los Estados miembros: la supresión tan sólo debería tener una incidencia específica y local en el empleo, principalmente en el sector marítimo. El empleo en el sector de las ventas libres de impuestos está directamente vinculado al sector de los transportes. La mayoría de la gente viaja por necesidad, de manera que la creciente demanda de servicios de transporte no debería verse seriamente afectada por la supresión de las ventas libres de impuestos. El sector marítimo es el único en el que los viajeros podrían ser proclives a tomar el barco para hacer compras.

Desde el punto de vista de los ingresos fiscales, según los cálculos efectuados por la Comisión en 1996, el régimen de ventas libres de impuestos podría haber representado para los Estados miembros una pérdida de ingresos fiscales de un importe que alcanza los 2.000 millones de euros. Los ingresos fiscales procedentes de la supresión de las ventas libres de impuestos podrían utilizarse para apoyar el empleo, o incluso para sanear la Hacienda Pública. Corresponde a cada Estado miembro decidir cómo va a utilizar estos fondos logrados mediante la abolición de la exención fiscal actual.

La prórroga del período transitorio, que permitiría extender más allá del 30 de junio de 1999 las ventas libres de impuestos intracomunitarias, podría adoptar varias formas, examinadas por la Comisión en este documento:

• Prórroga temporalmente limitada.
• Prórroga limitada tanto temporalmente como a determinados sectores (por ejemplo, los transbordadores).
• Progresiva introducción de los impuestos especiales (sobre los alcoholes y los tabacos) y aplicación inmediata del IVA. Se trataría en tal caso de disociar el IVA de los impuestos especiales, estableciendo la aplicación del IVA a partir del 1 de julio de 1999 y un escalonamiento gradual de la aplicación de los impuestos especiales hasta el nivel europeo medio (tabaco y alcohol). Entre el momento en que se alcance ese nivel y una fecha posterior se procedería a la armonización de los impuestos especiales o, en su defecto, cada Estado miembro los situaría a su nivel nacional.

En conclusión, la Comisión considera que una prórroga, más allá del 30 de junio de 1999, de las disposiciones actualmente aplicables a las ventas libres de impuestos no abordaría de una forma eficaz los problemas de empleo, de naturaleza limitada y específica, identificados por la Comisión. Se trataría de un instrumento de un alcance excesivo y muy costoso, habida cuenta del limitado impacto de la supresión de las ventas intracomunitarias libres de impuestos en el empleo. Por otra parte, la experiencia demuestra que el mantenimiento de las medidas de adaptación relativas a este tipo de ventas no ha animado a los operadores a prepararse para la nueva situación impositiva.

Por otra parte, semejante enfoque mantendría entre los medios de transporte (aplicación exclusiva a los transportes marítimos y aéreos y a las tiendas situadas en las dos extremidades del túnel que atraviesa el Canal de la Mancha) y entre los operadores una discriminación susceptible de ser impugnada ante los tribunales, y afectaría a la credibilidad de cualquier período transitorio contemplado por las disposiciones comunitarias.

El análisis llevado a cabo por la Comisión sobre la base de los elementos de información disponibles indica que la supresión del régimen de ventas libres de impuestos no tendría ninguna incidencia microeconómica o macroeconómica. La Comunidad debe actuar de una manera coherente para combatir cualquier problema local, regional o social constatado por los Estados miembros. Los fondos estructurales, los fondos de cohesión y las ayudas estatales podrían resultar instrumentos útiles.

En el caso de que los instrumentos mencionados no parecieran suficientes, podría recurrirse, si así lo decide el Consejo, a un nuevo instrumento distinto que proporcionara una asistencia específica y selectiva. Dicho instrumento podría tener como objetivos:

• Proporcionar una asistencia específica y selectiva a las zonas especialmente dependientes de las ventas libres de impuestos, en términos de empleo y rentas.
• Contribuir a la reconversión de las empresas más afectadas del sector con vistas al mantenimiento del empleo a través de la diversificación de actividades (y la creación de empleos sustitutivos).

Las soluciones propuestas por la Comisión en esta comunicación se inscriben en el marco general de una política europea para el empleo. En efecto, la propia existencia del régimen de ventas libres de impuestos tiene repercusiones en el conjunto de la economía en la medida en que falsea la competencia. En realidad, las iniciativas adoptadas por la Unión Europea en relación con el régimen de ventas libres de impuestos son la prueba de su voluntad de recurrir a la coordinación de las políticas fiscales para combatir la competencia fiscal nociva que, al adoptar la forma de subvenciones disfrazadas, tiene efectos en el coste de la mano de obra y frena la creación de empleo.