Responsabilidad ambiental - Libro Blanco
Como etapa preparatoria de la elaboración y aprobación de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental que aplica el principio de «quien contamina, paga», el Libro Blanco establece la estructura del futuro régimen comunitario de responsabilidad. Asimismo, describe los principales elementos que harán posible que dicho régimen sea eficaz y viable.
ACTO
Libro Blanco de 9 de febrero de 2000 sobre responsabilidad ambiental [COM (2000) 66 - no publicado en el Diario Oficial].
SÍNTESIS
La responsabilidad ambiental tiene por objeto obligar al causante de daños al medio ambiente a pagar la reparación de tales daños (principio de quien contamina paga).
Para que pueda aplicarse el principio de responsabilidad, es preciso que:
Por otra parte, el principio de responsabilidad no puede aplicarse si se trata de una contaminación generalizada y difusa (por ejemplo, debida al cambio climático).
La responsabilidad medioambiental constituye un medio de aplicación de los principios fundamentales de política ambiental recogidos en el artículo 174 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (CE) y, en particular, del principio de «quien contamina paga». Los contaminadores deben sufragar los costes que su contaminación ha provocado. La aplicación de este método animará a las distintas partes a tomar más precauciones y reducirá la contaminación.
La mayoría de los Estados miembros ha establecido una legislación nacional relativa a la responsabilidad por los daños derivados de actividades que resultan peligrosas para el medio ambiente, pero sólo se aplica cuando se producen daños a la salud humana o a la propiedad. Es necesario un régimen de responsabilidad ambiental que cubra los daños causados a los recursos naturales, cuando menos en relación con los recursos ya protegidos por la legislación comunitaria (en virtud de las directivas sobre «aves silvestres» y sobre «hábitats»).
Principales características de un régimen comunitario de responsabilidad ambiental
Este régimen debe tener un carácter no retroactivo, es decir, aplicarse exclusivamente a los daños futuros.
Su ámbito de aplicación debe establecerse teniendo en cuenta:
Debe establecerse un ámbito de aplicación cerrado y vinculado al acervo comunitario de legislación medioambiental existente («aves silvestres» y «hábitats»). La contaminación de lugares y los daños causados a la biodiversidad sólo quedarán incluidos cuando sean resultado de una actividad peligrosa o potencialmente peligrosa, regulada por la legislación comunitaria. Los daños a la biodiversidad sólo quedarán incluidos en la medida en que ya esté protegida por la red Natura 2000.
El tipo de responsabilidad, por su parte, es un asunto muy delicado. Existen dos posibilidades: responsabilidad con causa o sin ella. Cada una presenta sus ventajas. Parece adecuado optar por la responsabilidad objetiva para los daños derivados de actividades consideradas peligrosas y aplicar la responsabilidad basada en la culpa cuando los daños a la biodiversidad se deriven de una actividad no peligrosa. En el régimen comunitario de responsabilidad ambiental, debería ser responsable la persona que ejerza la actividad.
Los daños causados a la biodiversidad no suelen estar cubiertos por la normativa de los Estados miembros, por lo que se podría empezar cubriendo las zonas de la red Natura 2000 con la aplicación de un umbral mínimo. Los criterios que habrán de aplicarse en este contexto han de basarse en la interpretación de la Directiva sobre hábitats.
La evaluación de los daños a la biodiversidad es un ejercicio difícil que debe realizarse teniendo en cuenta los costes de restauración o los costes de las soluciones alternativas si la restauración no es posible. El contaminador debería verse obligado a abonar indemnizaciones o compensaciones para la restauración o la descontaminación. Si, por razones técnicas o económicas, el contaminador no puede sufragar toda la reparación de los daños, el importe de la compensación por el valor del daño que queda sin reparar deberá emplearse en proyectos similares. La asegurabilidad también es importante para garantizar la consecución de los objetivos del régimen de responsabilidad ambiental. La cobertura del riesgo de daños al medio ambiente todavía está poco desarrollada, aunque se está progresando en áreas del mercado de seguros que se especializan en este campo.
Debe mejorar el acceso a la justicia en los casos de daños ambientales. El régimen comunitario de responsabilidad ambiental podría contribuir a la aplicación del Convenio de Aarhus, en el que se incluyen disposiciones específicas a este respecto que podrían ser la base de las distintas acciones emprendidas por particulares y por grupos de defensa de los intereses públicos.
Distintas opciones para una actuación comunitaria
La adhesión de la Comunidad al Convenio sobre responsabilidad civil por los daños causados por actividades peligrosas para el medio ambiente (Convenio de Lugano) presentaría numerosas ventajas. El Convenio incluye regímenes de responsabilidad que cubren todos los tipos de daños causados por actividades peligrosas, aunque su ámbito de aplicación no es exhaustivo. El Convenio va mucho más allá que varios Estados miembros, cuyos regímenes tienen un ámbito de aplicación cerrado y limitado y, por último, el convenio es conforme al principio de subsidiariedad a escala internacional. Su único inconveniente es el nivel escaso de seguridad jurídica y el hecho de que no exige la restauración de los recursos de forma específica. Por consiguiente, si la Comunidad decide adherirse, deberá completarse el convenio con un acto comunitario que aclare la aplicación de la responsabilidad ambiental en materia de daños ambientales.
Se considera inadecuado un régimen aplicable a los daños transfronterizos, ya que daría lugar a un tratamiento totalmente distinto de los problemas dentro de un Estado miembro. Sólo algunas personas involucradas en un eventual asunto de daños transfronterizos serían objeto de acciones judiciales mientras que otras personas, responsables de lo mismo dentro del país, podrían aprovechar los vacíos del régimen nacional a este respecto.
Resulta muy difícil contemplar la posibilidad de un régimen sectorial centrado en las biotecnologías, ya que sería muy difícil explicar a un sector que le corresponde asumir disposiciones normativas, mientras que otros sectores que se exponen a riesgos similares no deben hacerlo.
La solución más coherente parece ser la creación de una Directiva comunitaria, que ofrecería mayor seguridad jurídica que el Convenio de Lugano, al tiempo que delimitaría el ámbito de aplicación y elaboraría mejor los regímenes aplicables a los daños a la biodiversidad. En este contexto, el Convenio podría constituir una fuente de inspiración.
Subsidiariedad y proporcionalidad
Los Estados miembros no han aplicado de forma óptima los principios de la política medioambiental (precaución, corrección, principio de quien contamina paga, etc.) y no disponen de medidas que les permitan cubrir eficazmente los daños ambientales transfronterizos.
Un régimen comunitario que respete los principios de subsidiariedad y proporcionalidad podría establecer requisitos mínimos esenciales, dejando a los Estados miembros elegir los medios e instrumentos para cumplirlos.
Impacto económico global del régimen comunitario de responsabilidad ambiental
Cabe esperar que la incidencia del régimen comunitario de responsabilidad sobre la competitividad exterior sea reducida. El análisis de los datos de que se dispone en relación con los regímenes de responsabilidad vigentes pone de manifiesto que su incidencia a escala nacional sobre la competitividad industrial no ha adquirido dimensiones desproporcionadas. Para resultar eficaz, todo régimen jurídico de responsabilidad requiere un sistema de garantía financiera viable, basado en la transparencia y la seguridad jurídica con respecto a la responsabilidad. Por otra parte, la estructura del régimen deberá permitir la reducción al mínimo de los costes de transacción.
En definitiva, en opinión de la Comisión, la solución óptima consiste en la adopción de una Directiva marco que contemple la responsabilidad objetiva de la persona que ejerce una actividad, pero con circunstancias eximentes y atenuantes en lo que se refiere a los daños tradicionales y a los daños causados al medio ambiente, y que contemple la responsabilidad basada en la culpa en los casos de daños a la biodiversidad derivados de actividades no peligrosas.
Contexto
Este Libro Blanco ha ido precedido del Libro Verde publicado por la Comisión en 1993, una comparecencia común convocada por el Parlamento y la Comisión ese mismo año, una resolución del Parlamento en la que se pedía una directiva comunitaria, así como un dictamen del Comité Económico y Social Europeo en 1994. Se ha consultado con las partes interesadas a lo largo del proceso de preparación del Libro Blanco.
ACTOS CONEXOS
Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales [Diario Oficial L 143 de 30.4.2004].
Se ha aceptado la solución propuesta por la Comisión en el Libro Blanco y el proceso iniciado hace más de diez años ha conducido finalmente a la aprobación de esta directiva, que es el primer acto legislativo que incluye entre sus objetivos principales la aplicación del principio de «quien contamina, paga».
Última modificación: 03.11.2004