Apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables

La Comisión analiza los avances conseguidos en materia de fuentes de energía renovables y presenta un balance del crecimiento de la producción y de la circulación de la energía renovable en el mercado interior. Las ayudas públicas se inscriben en un proceso de cooperación entre los Estados miembros. La Comisión no considera posible, de momento, una armonización de las normas sobre energía renovable, si bien indica que se trata, a largo plazo, del camino adecuado.

ACTO

Comunicación de la Comisión, de 7 de diciembre de 2005, sobre el apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables [COM (2005) 627 final - Diario Oficial C 49 de 28.2.2006].

SÍNTESIS

En esta Comunicación se indican los avances en la consecución de los objetivos definidos por los Estados miembros en materia de fuentes de energía renovables, tal como preveía la Directiva anterior de 2001. Se hace hincapié en las ayudas públicas concedidas para favorecer la penetración comercial de la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables (E-FER).

Los sistemas de apoyo existentes incluyen:

• Los sistema de primas en las tarifas existen en la mayoría de los Estados miembros. Estos sistemas se caracterizan por un precio específico, fijado en principio por un período de siete años, que deben abonar las empresas eléctricas, generalmente los distribuidores, a los productores nacionales de electricidad generada a partir de fuentes renovables.
• Los certificados verdes se utilizan actualmente en Suecia, el Reino Unido, Italia, Bélgica y Polonia. La E-FER se vende a los precios del mercado de la energía convencional. A fin de financiar el coste adicional del suministro de energía procedente de fuentes renovables y de garantizar que se produzca la cantidad deseada, todos los consumidores están obligados a adquirir un determinado número de certificados verdes a los productores de E-FER de acuerdo con un porcentaje fijo, o cupo, de su consumo/producción total de electricidad.
• Los sistemas basados en licitaciones existen en dos Estados miembros (Irlanda y Francia). En este procedimiento, el Estado convoca una serie de concursos para el suministro de E-FER, que entonces se ofrece a precios de mercado. Los costes suplementarios se repercuten en el consumidor final de electricidad a través de un gravamen específico.
• Los incentivos fiscales se utilizan exclusivamente en Malta y Finlandia.

Para evaluar el rendimiento de estos sistemas de apoyo, es necesario:

• Tener en cuenta las diferencias considerables entre los recursos nacionales, regionales y agrícolas de los distintos Estados miembros. Cuanto mayor es la divergencia entre los «costes de producción» y el «apoyo», menor es la rentabilidad del sistema.
• Tener en cuenta la eficacia de los distintos sistemas de apoyo. La eficacia se relaciona con la capacidad de un sistema de apoyo para suministrar electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables.
• Comparar los beneficios desde el punto de vista de los inversores y la eficacia para ver si el éxito de una política específica se basa principalmente en los elevados incentivos financieros o si, en los países considerados, otros aspectos han tenido una repercusión crucial en la difusión del mercado.

Las distintas formas de energías renovables a que se refiere este apoyo son:

• La energía eólica, cuyos análisis muestran que, en una cuarta parte de los Estados miembros, el apoyo es demasiado reducido para permitir el despegue. Otra cuarta parte facilita apoyo suficiente, pero con todo obtiene resultados mediocres. Los sistemas más eficaces en el caso de la energía eólica son actualmente los sistemas de primas de Alemania, Dinamarca y España.
• La silvicultura para biomasa supone el uso de la paja que se incluye en los análisis de la silvicultura para biomasa. Dinamarca es el principal país en el uso de este tipo de biomasa. En casi la mitad de los países europeos, el apoyo a la silvicultura para biomasa es insuficiente para seguir desarrollando más el gran potencial de este sector.
• El sector del biogás está íntimamente ligado a la política medioambiental para el tratamiento de residuos. Casi el 70 % de los países de la UE no proporcionan apoyo suficiente para el desarrollo de esta tecnología.
• Las demás fuentes de energía renovables que reciben apoyo son la energía hidráulica y la energía solar fotovoltaica (sobre todo en Alemania). Existen otras fuentes de energía renovables (energía geotérmica, energía del oleaje y mareomotriz, energía solar térmica de concentración, etc.), que sólo reciben apoyo en algunos Estados miembros y no se aplican aún a escala industrial.

La circulación de la energía renovable en el mercado interior

Este apoyo a la E-FER no puede disociarse del mercado interior de la electricidad. La compatibilidad de los distintos sistemas de apoyo a estas energías con el desarrollo del mercado interior de la electricidad es esencial a medio y largo plazo. El apoyo a las fuentes de energía renovables está contemplado en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, mientras que, a escala nacional, la normativa sobre las ayudas estatales puede influir en la naturaleza del sistema de apoyo.

La Comisión subraya el dominio de una o varias empresas de energía, a menudo demasiado integradas verticalmente. La existencia de gestores de redes de distribución y transporte debería garantizar unas condiciones equitativas de acceso de conformidad con las normas de competencia. Por consiguiente, es esencial la independencia de estos gestores para que funcionen adecuadamente estos sistemas de apoyo.

Los Gobiernos también tienen que informar a los consumidores acerca del modo en que se repercute al usuario el coste del apoyo a las energías renovables.

Es necesario hacer una distinción entre el intercambio comercial real de la energía eléctrica y el valor ecológico de la electricidad. El comercio de la E-FER está sometido a las mismas restricciones aplicables a la electricidad convencional, incluido el sistema de obligatoriedad de información, en virtud del cual los consumidores han de ser informados sobre la contribución de cada fuente energética a la mezcla global de combustibles.

El apoyo regulado por las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente puede suponer un falseamiento de la competencia. Esos efectos de índole económica podrían justificarse y compensarse por los efectos beneficiosos para el medio ambiente. Habida cuenta de que el uso de las fuentes de energía renovables es una prioridad en la política de la Comunidad, las citadas directrices son bastante generosas con este tipo de sistemas. Durante el periodo 2001 a 2004, la Comisión aprobó unos 60 sistemas de ayudas a la E-FER.

¿Hacia una armonización de las normas?

La armonización entre el potencial y los niveles de desarrollo de las energías renovables es muy variable en los distintos Estados miembros. Una armonización a corto plazo parece poco probable. La Comisión considera deseable una armonización de las normas en este sector, ya que cualquier cambio a corto plazo que se introduzca en el sistema podría perturbar algunos mercados.

Las posibles ventajas de la armonización son las siguientes:

• Una integración de fuentes de energía renovables en el mercado interior, que permita a la E-FER ser más competitiva.
• Una reducción de los costes previstos para alcanzar el objetivo de la cuota de E-FER en 2010 en función de la armonización de los certificados verdes o de los sistemas de primas. Estas previsiones suponen la eliminación del falseamiento comercial derivado del apoyo concedido a las fuentes de energía convencionales.
• La creación de un sistema de certificados verdes a escala europea mayor y por tanto más líquido, con unos precios más estables que en los mercados nacionales.
• Un sistema de primas en las tarifas a escala europea que tuviera en cuenta la disponibilidad de los recursos locales podría hacer descender los costes de todas las tecnologías FER en los diferentes Estados miembros, puesto que las instalaciones no se limitan a algunos de ellos.

Las posibles desventajas de la armonización son las siguientes:

• La ausencia de fluctuaciones importantes en el precio de los certificados verdes para evitar que aumente la incertidumbre de los inversores y se frene el desarrollo de las FER.
• Los costes de la información sobre las tecnologías y los relacionados con el mantenimiento de unas tarifas reducidas.
• El desarrollo exclusivo de tecnologías competitivas en el contexto de los certificados verdes, ya que este sistema favorece ante todo la rentabilidad. La inversión en otras tecnologías prometedoras sería insuficiente.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que los Estados miembros importadores de E-FER pueden no tener intención de correr con los gastos si no se benefician de los efectos benéficos locales que podrían obtener si las energías renovables se produjesen en su territorio. Por otra parte, los países exportadores pueden no estar dispuestos a contar con más capacidad de FER, ya que esto podría crear una oposición de la población frente a futuras instalaciones de FER en su territorio.

Recomendaciones frente a los obstáculos administrativos y de acceso a la red

Se trata de los obstáculos con que se enfrentan los responsables de proyectos y los inversores a la hora de instalar nuevas capacidades de producción o de acceder a la red. La Comisión lanzó un procedimiento de consulta pública sobre el modo en que se percibían estos obstáculos y recomienda algunas acciones en relación con:

• El gran número de autoridades implicadas (nacionales, regionales y municipales) y la falta de coordinación entre ellas provoca incertidumbre, especialmente en materia de inversión. Deberían crearse servicios únicos de autorización.
• Los periodos de espera necesarios para obtener los permisos pertinentes pueden durar varios años y congelar por completo el desarrollo del mercado. Los Estados miembros deben establecer orientaciones claras y un reparto preciso de responsabilidades.
• Las fuentes de energía renovables no se tienen suficientemente en cuenta en la ordenación territorial. Esta situación puede mejorar, para lo que debería animarse a los poderes públicos a que actúen previendo el desarrollo de futuros proyectos de FER mediante la instauración de mecanismos de preordenación. El proceso de planificación y concesión de permisos supone asimismo el cumplimiento de la normativa europea de medio ambiente.

Los problemas de acceso a las redes son cruciales para el incremento de la producción de E-FER. Casi todos los Estados miembros han adoptado las disposiciones legislativas necesarias para que los gestores de red garanticen el transporte y la distribución. La Comisión considera que es preciso disponer de normas transparentes para asumir y compartir los costes necesarios de inversión en la red, ya que la falta de estas normas provoca muchas dificultades.

Dinamarca, Finlandia, Alemania y los Países Bajos han establecido normas de buenas prácticas para repartir el coste de las distintas inversiones en la red, que permiten la aplicación del enfoque de «costes parciales», en virtud del cual los costes de conexión corren a cargo de los responsables de proyectos que solicitan la conexión o son compartidos con los gestores de la red. Esas normas deben ser totalmente transparentes y no discriminatorias.

La Comisión subraya la necesidad de desarrollar la infraestructura de la red para ajustarse al aumento futuro de la producción de E-FER.

Por último, la Comisión recomienda un sistema que permita garantizar el origen de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, a fin de facilitar el comercio y de garantizar la transparencia a los consumidores.

Es preferible un enfoque coordinado

La Comisión considera que la armonización se halla de momento en una fase experimental, por lo que convendría adoptar un enfoque coordinado de los sistemas de apoyo a las fuentes de energía renovables que se base en los siguientes puntos:

• Cooperación entre países, que sin duda será útil para desarrollar los distintos sistemas de apoyo en Europa, antes de pasar a una armonización parcial.
• Optimización de los sistemas nacionales, dada la ineficacia de esos sistemas, que se suele traducir en costes más elevados para los consumidores.

Para optimizar su sistema nacional, los Estados miembros deberán actuar del siguiente modo:

• Incrementar la estabilidad legislativa y reducir el riesgo de inversión derivado del carácter de restricción-expansión de los sistemas de apoyo nacionales. El sistema necesita ser considerado estable y fiable por los participantes en el mercado a largo plazo para contribuir en última instancia a una mayor transparencia de los precios de mercado.
• Fomentar la diversidad tecnológica, aunque la tecnología FER sea la más competitiva hasta la fecha. Para ello deberán aprovecharse mejor las posibilidades de exenciones y reducciones fiscales aplicables a las FER.
• Garantizar la compatibilidad con el mercado interior de la electricidad para integrar estos sistemas de apoyo en un mercado de la energía liberalizado.
• Fomentar el empleo y los beneficios a escala local y regional.
• Incluir en los sistemas nacionales medidas sobre eficiencia energética y gestión de la demanda para evitar que queden anulados los avances de la E-FER por un aumento excesivo del consumo.

Contexto

La Comisión seguirá muy de cerca la evolución de la situación en la política europea sobre las fuentes de energía renovables. A más tardar a finales de 2007, elaborará un informe sobre el nivel fijado en los sistemas de los Estados miembros para fomentar la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables. Procurará dar cuenta del grado de desarrollo en curso del mercado interior de la electricidad y analizará en profundidad las posibilidades y las consecuencias de una posible armonización.

ACTOS CONEXOS

Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad [Diario Oficial L 283 de 27.10.2001].

Última modificación: 21.05.2007