Acceso del público a los documentos de las instituciones

El presente Libro Verde lleva a cabo una consulta pública sobre el acceso a los documentos de las instituciones. La Comisión hace un compendio de la aplicación de la normativa en este ámbito y propone una revisión de las normas actuales, adoptando una política más activa de difusión de documentos, que integre la evolución del sector del medio ambiente en el régimen general de acceso a los documentos, y encontrando un justo equilibrio entre los derechos del público y la protección de los intereses públicos y privados.

ACTO

Libro Verde de la Comisión, de 18 de abril de 2007, «Acceso del público a los documentos de las instituciones de la Comunidad Europea - Revisión» [COM (2007) 185 final - no publicado en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

El presente Libro Verde se propone modificar el Reglamento relativo al acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (Reglamento CE nº 1049/2001). Este Reglamento ha permitido al público tener acceso a un volumen considerable de documentos no publicados hasta la fecha. No obstante, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia, la resolución de reclamaciones por parte del Defensor del Pueblo Europeo y otros desarrollos legislativos imponen la necesidad de revisar este Reglamento.

La Comisión lleva a cabo una extensa consulta desarrollada de mediados de abril a mediados de julio de 2007, sobre cuyos resultados publicará un informe en septiembre de 2007, y presentará sus propuestas de modificación del Reglamento relativo al acceso a los documentos de las instituciones durante el mes de octubre del mismo año.

En el presente Libro Verde, la Comisión recapitula en primer lugar las normas sobre acceso a los documentos; a continuación, sugiere mejoras para dichas normas e invita a los participantes en la consulta a evaluar sus propuestas.

Situación actual de las normas que rigen el acceso del público a los documentos

La experiencia confirma que el Reglamento ha funcionado de manera muy satisfactoria. Por ello, la Comisión da curso favorable a dos de cada tres solicitudes de acceso. El número de solicitudes de acceso iniciales que se le remiten aumenta constantemente, mientras que permanece estable el número de solicitudes confirmatorias, es decir, en las que se pide a la Comisión que reconsidere una denegación de autorización de acceso. Se han presentado recursos ante el Tribunal de Justicia y el Defensor del Pueblo Europeo, pero éstos sólo representan una mínima parte de la totalidad de solicitudes de acceso tramitadas.

La puesta en marcha ha sido satisfactoria, pero es preciso revisar el Reglamento para aclarar determinadas disposiciones, integrar la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia sobre el particular y, por último, tener en consideración los últimos desarrollos sobre acceso y transparencia.

En primer lugar, hay que concretar algunos puntos. Por ejemplo, el derecho de acceso a los documentos se opone al derecho a la protección de datos personales. Asimismo, es conveniente aclarar la relación entre el acceso del público y el derecho de acceso privilegiado a los documentos que no pueden hacerse públicos. Por último, se pueden aportar mejoras en cuanto a la difusión de la información que puede hacerse pública, por ejemplo, en lo relativo al ámbito cubierto por los registros, el número de documentos de acceso directo al público y la facilidad de uso de los sistemas de información electrónicos.

A continuación, la Comisión señala que el Tribunal de Primera Instancia ya ha aclarado numerosas disposiciones del Reglamento, relativas tanto a sus características generales como a cuestiones de procedimiento o también a excepciones al acceso a los documentos. La Comisión considera que sería juicioso integrar esta jurisprudencia en un nuevo acto comunitario.

Por último, otros desarrollos hacen necesaria la revisión del Reglamento, entre los que destacamos los siguientes:

La aplicación del Convenio de Aarhus a las instituciones y a los organismos comunitarios (Reglamento CE nº 1367/2006 ): este Convenio se aplica a la información sobre el medio ambiente. Garantiza al público un derecho de acceso a la información sobre el medio ambiente que esté en posesión de las instituciones y de los organismos comunitarios. Asimismo, estos últimos deben poner esa información a disposición del público en bases de datos electrónicas y de fácil acceso. La Comisión señala que determinadas disposiciones de los Reglamentos nº 1049/2001 y 1367/2006, como el campo de aplicación y los beneficiarios de los mismos, se solapan parcialmente. En efecto, el Reglamento nº 1049/2001 establece un régimen general para el acceso a los documentos, mientras que el Reglamento nº 1367/2006 sólo hace referencia a la información sobre el medio ambiente. Igualmente, el Reglamento nº 1049/2001 sólo se aplica al Parlamento, al Consejo, a la Comisión y a las agencias comunitarias, mientras que el Reglamento nº 1367/2006 se aplica a todas las instituciones y a todos los organismos de la Comunidad. También cabe señalar que determinadas excepciones al derecho de acceso establecidas en ambos Reglamentos no coinciden plenamente. Aunque los dos regímenes son ampliamente convergentes, hay algunas diferencias que pueden dar lugar a interpretaciones distintas, y requieren, por tanto, la revisión del Reglamento.
Transparencia de las reuniones del Consejo: el Consejo ha modificado sus normas de procedimiento con objeto de reforzar la transparencia de sus decisiones. En lo sucesivo, las deliberaciones y debates públicos del Consejo se difunden por Internet en todas las lenguas oficiales de la Unión, lo que va más allá del campo de aplicación del Reglamento nº 1049/2001.

Propuestas de mejoras de las normas sobre acceso a los documentos

A la luz de este balance, la Comisión concluye que es necesario modificar las normas actuales, con los siguientes objetivos:

mejorar el acceso directo a los documentos;
informar mejor al público sobre las actividades de las instituciones;
clarificar el marco jurídico;
encontrar un justo equilibrio entre los derechos del público y la protección de los intereses públicos o privados.

A fin de satisfacer estos objetivos, la Comisión inicia una consulta sobre diversas propuestas de medidas. Con ello, propone que se mejoren las normas sobre acceso a los documentos mediante la adopción de una política de difusión más activa, la integración de las normas de acceso a la información sobre el medio ambiente en el régimen general de acceso y, también, la clarificación de las disposiciones del Reglamento que puedan originar conflictos de intereses.

En primer lugar, la Comisión propone que el proceso legislativo de las instituciones sea más transparente y más fácilmente accesible al público en general, y sugiere para ello que se concrete el concepto de «documentos legislativos», que deben ponerse en principio directa e íntegramente a disposición del público. También será conveniente especificar en qué fase del procedimiento deben publicarse, y facilitar su acceso.

Posteriormente, la Comisión invita a los participantes en la consulta a evaluar varias propuestas, entre ellas:

Difusión más sistemática de los documentos de las instituciones al público. Las instituciones ya difunden sin duda grandes cantidades de información en sus páginas de Internet, como Eur-Lex, Prelex, el Observatorio Legislativo del Parlamento Europeo (EN) (FR) o también los registros de los documentos del Parlamento, la Comisión, el Consejo y el Registro sobre comitología. Sin embargo, la Comisión se plantea si la información facilitada en el marco de los registros de documentos y en las páginas de Internet de las instituciones es exhaustiva y de fácil acceso. También quiere saber si la difusión activa de la información no debería basarse en determinados ámbitos específicos.
Integración de las normas de acceso a la información sobre el medio ambiente en el régimen general de acceso a los documentos. Como ya se ha dicho anteriormente, el Reglamento nº 1049/2001 y las normas de acceso a la información sobre el medio ambiente se distinguen en diversos puntos y pueden dar lugar a interpretaciones diferentes. La Comisión propone, por consiguiente, que se modifique el Reglamento nº 1049/2001 añadiéndole las normas de acceso a la información sobre el medio ambiente. Esa modificación mantendría un régimen único para el acceso a los documentos del Parlamento, el Consejo y la Comisión, lo que aportaría mayor coherencia y claridad jurídica para el ciudadano. Con objeto de poner en marcha un régimen único, debería revisarse el sistema de excepciones al derecho de acceso, por ejemplo, añadiendo las excepciones destinadas a proteger el medio ambiente.

Asimismo, la Comisión presenta soluciones concretas para conseguir un justo equilibrio entre determinados intereses que a veces entran en conflicto, entre los que podemos destacar:

Acceso del público y protección de datos personales: para contrarrestar esos dos derechos a veces contradictorios, la Comisión propone a las instituciones que el nuevo Reglamento defina una serie de criterios para la divulgación de datos personales. Dichos criterios se basarían en dos principios: en primer lugar, la divulgación de datos debe estar justificada por el interés general; luego, dicha divulgación no debe poner en riesgo la vida privada o la integridad de la persona.
Acceso del público e intereses comerciales o económicos: existen normas sobre acceso específicas a la información obtenida en el marco de investigaciones sobre ayudas estatales, antitrust, concentraciones, defensa comercial o lucha contra el fraude, así como en el marco de procedimientos de adjudicación de contratos públicos y subvenciones. Para la Comisión, es preciso fijar una coherencia entre esas normas específicas y el Reglamento. Por ello, propone que el nuevo Reglamento establezca que no puede concederse acceso a documentos que contengan información, conocida por un número limitado de personas, cuya divulgación pueda ocasionar un daño grave a la persona que la haya proporcionado o a terceros.
Acceso del público y buena administración: algunas solicitudes de documentos pueden dar lugar a una enorme carga de trabajo. A fin de conciliar transparencia y buena administración, la Comisión propone que se tomen en consideración tres parámetros: el volumen de la documentación solicitada, la definición de documentos de las instituciones, y el efecto del paso del tiempo en la aplicación de las excepciones al acceso a los documentos. La Comisión sugiere de esta manera que se establezcan disposiciones específicas para tratar las solicitudes, cuando éstas sean claramente excesivas o inadecuadas, en particular por lo que se refiere a los plazos: efectivamente, en la actualidad, en caso de solicitudes voluminosas o complejas, las instituciones sólo pueden ampliar el plazo de respuesta en quince días hábiles; por otro lado, con la normativa actual tampoco pueden denegar las solicitudes cuya finalidad sea claramente bloquear el normal funcionamiento de un servicio. La Comisión sugiere también que se aclare el concepto de «documento de la institución» y se incluya en él la información contenida en bases de datos electrónicas que puedan extraerse utilizando las herramientas de búsqueda existentes. Para terminar, la Comisión propone que se indiquen los acontecimientos antes y después de los cuales serían aplicables o no las excepciones.

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