Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social
1) OBJETIVO
Actualizar el análisis de la cohesión económica y social presentado en el segundo informe sobre la cohesión de enero de 2001 y describir el estado del debate sobre la futura política regional después de 2006.
2) ACTO
Comunicación de la Comisión de 30 de enero de 2002, primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social [COM(2002)46 final - No publicado en el Diario Oficial].
3) SÍNTESIS
Cada tres años la Comisión presenta un informe sobre los avances realizados en la consecución de la cohesión económica y social y la forma en que han contribuido a ello los distintos medios (incluidas las políticas comunitarias) (artículo 159 del Tratado CE - enlace con el sitio). Publicado en enero de 2001, el segundo informe sobre la cohesión económica y social persigue dos objetivos: analizar la evolución de la cohesión económica y social en una Unión Europea de 27 miembros y promover el debate sobre el futuro de la política europea de cohesión.
En diciembre de 2001, en el Consejo Europeo de Laeken se señaló que, de mantenerse el ritmo actual de las negociaciones, todos los países candidatos con excepción de Bulgaria y Rumania podrían convertirse en miembros de la Unión próximamente. Por consiguiente, en el horizonte del año 2004 se perfila una Unión de 25 miembros.
Los objetivos del presente informe intermedio sobre la cohesión económica y social son los siguientes:
- actualizar el análisis de la cohesión económica y social presentado en el segundo informe sobre la cohesión de enero de 2001 y tratar por primera vez las disparidades en una Unión de 25 miembros;
- presentar el estado del debate sobre la futura política de cohesión después de 2006.
SITUACIÓN Y TENDENCIAS
El informe intermedio facilita datos de 1999 en lo que se refiere al PIB regional y de 2000 en lo referente al empleo y al paro. El análisis actualizado del crecimiento, del empleo y de los factores que favorecen el desarrollo sostenible permite confirmar las principales tendencias mencionadas en el segundo informe sobre la cohesión económica y social.
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Las diferencias entre los Estados miembros actuales persisten aunque se han reducido desde 1998.El cambio principal se observa en los países del Fondo de Cohesión. España, Grecia y Portugal han recuperado un tercio de su retraso de desarrollo en diez años. El PIB de Irlanda ha pasado del 64 % al 119 % de la media comunitaria entre 1988 y 2000.
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La reducción de las diferencias regionales se confirma en los Quince pero en menor medida que a nivel nacional.En ocasiones, estas diferencias se agravan en el seno de un mismo país. El proceso de recuperación del retraso sigue siendo un objetivo a largo plazo.
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La ampliación se acompañará de una disminución importante del PIB medio por habitante y de un aumento de las diferencias regionales a una escala desconocida en las anteriores ampliaciones.La disminución del PIB en una Unión de 25 miembros es del 13 %. No obstante, esta caída y el aumento de las disparidades serías menor que en la hipótesis de una Unión de 27 Estados miembros.
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Se siguen distinguiendo tres grupos de Estados en la hipótesis de una Unión ampliada de 27 miembros: A) 9 países candidatos cuyo nivel de vida alcanza el 41 % de la media comunitaria; B) 3 países candidatos (Chipre, Eslovaquia y la República Checa) y 3 países de la cohesión (España, Grecia y Portugal) cuyo PIB se sitúa en el 87 % de esta media; y C) los demás Estados miembros actuales situados muy por encima de esta media futura.
La cohesión económica y social en la Unión actual y los países candidatos
Ya se conoce la evolución del PIB por habitante a nivel regional para el período 1995-1999. El análisis presentado en el informe intermedio pone de manifiesto los aspectos siguientes:
- Con un 3,2 %, el índice de crecimiento en los 11 países candidatos ha sido superior al 2,4 % de la Unión actual durante este período.
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La Unión Europea ha creado 3 millones de puestos de trabajo en 2000.En el año 2000, el empleo aumento en un 1,8 % en la Europa de los Quince. El desempleo alcanzó su nivel más bajo de los últimos 10 años, pasando del 9,1 % al 8,4 %. Esta disminución benefició a las categorías más desfavorecidas, tales como desempleados de larga duración, jóvenes y mujeres. No obstante, persisten grandes diferencias entre las regiones: en las regiones menos afectadas por el paro (regiones que totalizan el 10 % de la población de la Unión) esta tasa se sitúa en el 2,7 %. Por el contrario, es del 21,9 % en las regiones más afectadas (regiones que totalizan asimismo el 10 % de la población total de los Quince.Durante el mismo período, el empleo disminuyó en un 1,4 % en los países candidatos, lo que representa 600 000 puestos de trabajo perdidos. Esta tendencia podría agravarse en el futuro con las reestructuraciones en curso en sectores como la agricultura y la industria. En Europa Central y Oriental, el sector terciario -comercio, servicios, finanzas- sólo representa las tres cuartas partes de la media registrada en la Unión.En estos países, el desempleo de larga duración y el paro juvenil es superior al desempleo femenino.
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Se intensifica el fenómeno de concentración demográfica.Las regiones que ven aumentar su población cada año son las que ya están muy pobladas. De la misma forma, las regiones en las que disminuye la población son las de menor densidad demográfica.A nivel regional, la tendencia general a la disminución del crecimiento demográfico y al envejecimiento de la población se manifiesta de forma distinta.
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Si bien ha aumentado el nivel educativo de la población siguen existiendo considerables diferencias regionales.El factor humano será decisivo para superar el retraso de las regiones menos favorecidas. Por lo tanto, la educación y la formación constituyen dos apuestas esenciales para que todos los europeos puedan adquirir los conocimientos y competencias necesarios para vivir y trabajar en la sociedad de la información. Para ello es necesario incitar y ayudar a las regiones para que mejoren sus infraestructuras técnicas y su capacidad de innovación y de investigación.La población con menor nivel educativo sigue estando concentrada en el sur de la Unión (Portugal, Grecia, España e Italia), pero también está presente en Irlanda y en algunas regiones del Norte de Francia y de Bélgica. Los países nórdicos, el Reino Unido, Alemania, el Benelux, París, Madrid y el País Vasco presentan los mayores índices de instrucción de Europa.El nivel de acceso a Internet (porcentaje de hogares con acceso a Internet) sigue siendo inferior al 30 % en los países de la cohesión, mientras que en los países nórdicos y en los Países Bajos se sitúa en torno al 60 %.
Los datos disponibles confirman la considerable concentración de las actividades en un triángulo comprendido entre Yorkshire septentrional (Reino Unido), Franco Condado (Francia) y Hamburgo (Alemania).
Aumenta la importancia socioeconómica de las regiones fronterizas, tendencia que se acentuará con la ampliación. Las zonas de montaña, las regiones costeras y marítimas, las islas y los archipiélagos son una parte importante de la Unión ampliada. Las necesidades específicas de estas zonas se tratan en estudios sobre sus desventajas naturales. Se ha iniciado un análisis sobre las regiones insulares (incluidas las regiones ultraperiféricas) y otro sobre las zonas de montaña (incluidas las zonas árticas). Estos estudios constituirán una base de datos específica con información estadística sobre el desarrollo sostenible (indicadores socioeconómicos, medioambientales, demográficos, etc.) a todos los niveles administrativos, con el fin de realizar un diagnóstico objetivo de la situación de estas regiones.
La Unión de 25 Estados miembros
El informe intermedio realiza una primera evaluación de la cohesión económica y social en una Unión de 25 Estados miembros:
- Si se mantiene el criterio actual de elegilibilidad en el objetivo nº 1 de los Fondos Estructurales, las regiones cuyo PIB por habitante es inferior al 75 % de la media comunitaria en una Unión de 25 miembros representaría 115 millones de habitantes, es decir, el 25 % de la población total.
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Las regiones consideradas en retraso de desarrollo de acuerdo con los criterios actuales serían más numerosas en los países candidatos.De estos 115 millones de habitantes, el 40 % estaría situado en las regiones de los 15 Estados miembros actuales, y el 60 % en los países candidatos. Se prevé un deslizamiento hacia el Este de la futura política regional.
- Las regiones actualmente beneficiarias del objetivo nº 1, que se situarían después de la ampliación por encima del umbral del 75 % del PIB medio por habitante, representarían 37 millones de habitantes.Para dos tercios aproximadamente de la población de estas regiones, es decir 25 millones, esta evolución resultaría de un simple efecto mecánico de expulsión, debido a la disminución estadística del 13 % del PIB medio comunitario.El tercio restante ya se encuentra por encima del umbral del 75 % con independencia de toda ampliación. Este fenómeno pone en evidencia la convergencia real de un cierto número de regiones europeas.
BALANCE DEL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN
El Foro Europeo sobre la cohesión
Organizado los días 21 y 22 de mayo de 2001, el Foro Europeo sobre la cohesión reunió a más de 1 800 responsables políticos de la Europa de los Quince y de los países candidatos que tuvieron ocasión de expresar su opinión sobre el futuro de la política de cohesión.
Existe un amplio consenso acerca de la necesidad de aumentar la cohesión. Esta política es la expresión de la solidaridad de la Unión Europea y refleja la existencia en la Comunidad de un modelo específico de desarrollo. Con la ampliación aumentarán las diferencias regionales y será indispensable ayudar a las regiones más necesitadas. Para no perder credibilidad deberá mantenerse el esfuerzo financiero de cohesión en el nivel actual del 0,45 % del PIB comunitario, tal como se decidió en el Consejo Europeo de Berlín. Por otra parte, la política de la cohesión tiene un efecto impulsor, ya que beneficia tanto a las regiones que reciben la ayuda financiera como a sus socios en el mercado interior.
Las principales conclusiones del Foro son las siguientes:
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La cohesión no debe limitarse únicamente a la política estructural.Las demás políticas comunitarias y, en particular, la política agrícola común (PAC) a través del desarrollo rural, y las políticas de medio ambiente y de transportes deben contribuir más eficazmente a la consecución del objetivo de cohesión.
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La Unión necesita una política de cohesión que se dirija a tres categorías de regiones y de problemas estructurales: 1) regiones menos desarrolladas, de las cuales el 60 % están situadas en los países candidatos; 2) regiones de los Quince que no han finalizado el proceso de convergencia real (en particular en los tres países de la cohesión); y 3) regiones con dificultades estructurales graves, como algunas zonas urbanas, regiones en proceso de reconversión industrial, zonas rurales dependientes de la agricultura o de la pesca y zonas con desventajas naturales o demográficas (islas, montañas, regiones ultraperiféricas, etc...).Con el fin de evitar la dispersión financiera, la política de cohesión deberá concentrarse en las acciones que tengan un real valor añadido comunitario. Se fortalecerá los vínculos entre la atribución de las asignaciones financieras, el valor añadido de las intervenciones y los resultados previstos.
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Las regiones y las colectividades locales desean el establecimiento de una cooperación real con las instituciones europeas.Hay que avanzar en la descentralización y la definición de funciones para evitar que la cooperación se limite al nivel nacional. De conformidad con el Libro Blanco sobre la gobernanza, las regiones desean que se reconozca plenamente su acción sobre el terreno en el ámbito de la cohesión económica y social y esperan desempeñar un papel cada vez mayor en la definición de las políticas que les conciernen directamente.En lo que respecta a la subsidiariedad, la Comisión deberá definir mejor el reparto de responsabilidades entre los diferentes niveles administrativos.
Debates a escala institucional
Los días 13 y 14 de julio de 2001, la presidencia belga tomó la iniciativa de celebrar en Namur una reunión informal de los ministros responsables de la ordenación territorial. El debate giró en torno al reto que supone de la cohesión económica, social y territorial en la perspectiva de la ampliación. Se manifestó la necesidad de mantener una fuerte política de cohesión. Además, en una Unión ampliada, las regiones menos desarrolladas serán prioritarias. Se perseguirá la concentración de las intervenciones en las acciones de mayor valor añadido, junto con la implicación de las demás políticas comunitarias.
En el debate intervinieron varios Estados miembros que adoptaron una posición sobre el futuro de la política de cohesión. El Gobierno español envió en junio de 2001 un memorándum sobre las consecuencias de la ampliación en la política regional y, en particular, en los países del Fondo de Cohesión. Lituania, Italia, los Países Bajos y Alemania también presentaron documentos y estudios sobre esta cuestión.
El Comité Económico y Social emitió su dictamen [DO C 193 de 10.7.2001] sobre el segundo informe sobre la cohesión económica y social. Se pronuncia en favor del aumento del umbral actual del 75 % para poder ser incluido en el objetivo nº 1 de los Fondos Estructurales que cubre a las regiones menos desarrolladas. En su dictamen sobre el mismo informe, el Comité de las Regiones concluye que es necesario reforzar la dimensión regional y garantizar la subvencionabilidad de las actuales regiones del objetivo nº 1 que no hayan finalizado su proceso de convergencia tras la ampliación. Asimismo, desea evitar una suspensión brutal de la ayuda estructural mediante la ayuda transitoria. La resolución del Parlamento Europeo de 7 de febrero de 2002 insiste en la necesidad de reducir las diferencias regionales de desarrollo. Desde un punto de vista más técnico, lamenta que no puedan ser sancionados los Estados miembros que violan el principio de adicionalidad. En su opinión, el Fondo de Cohesión debe convertirse en un instrumento de política estructural sujeto a las normas de los Fondos Estructurales. El Parlamento Europeo desea igualmente crear mecanismos destinados a aumentar la coordinación entre los Fondos Estructurales y los programas FED, Phare y MEDA.
Durante el año 2002, la Comisión organiza seminarios sobre las 10 cuestiones sobre el futuro de la política regional después de 2006. Con el fin de identificar las acciones de alto valor añadido, los debates tratan las cuestiones siguientes:
- Frente al agravamiento de las diferencias regionales, la importancia de la acción en favor de las regiones más desfavorecidas se reconoce unánimemente. La cuestión es ahora saber cómo definir las regiones menos desarrolladas y fijar los límites y las modalidades de la ayuda comunitaria.El informe recuerda las cuatro opciones para la futura elegibilidad de las regiones menos desarrolladas: 1) aplicación del umbral actual del 75 % con independencia del número de países que se adhieran; opción que eliminaría un gran número de regiones de los Quince; 2) mismo enfoque, pero todas las regiones actualmente incluidas en el objetivo nº 1 que estuvieran por encima de este umbral se beneficiarían de una ayuda transitoria modulable; 3) fijación de un umbral de subvencionabilidad superior al 75 % con el fin de eliminar el efecto mecánico de expulsión de las regiones de los Quince debido a la disminución del PIB medio por habitante en una Unión ampliada; y 4) fijación de 2 umbrales de subvencionabilidad, uno para las regiones de los Quince y otro para los países candidatos, lo que llevaría de facto a la creación de dos categorías de regiones menos desarrolladas.
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¿Un enfoque nacional o regional?Algunos estudios prefieren un enfoque nacional en relación con la subvencionabilidad de los países candidatos al objetivo nº 1, la estrategia de desarrollo económico que seguirán los Estados miembros, la distribución de los fondos comunitarios o la definición de los diferentes niveles políticos y administrativos. Este enfoque deja más libertad a los Estados miembros. No obstante, implica la definición de criterios de subvencionabilidad que parecen difícilmente conciliables con el Tratado y el Derecho comunitario derivado. El enfoque regional es más ambicioso en la medida en que actúa en favor de una mayor autonomía y flexibilidad a escala local.
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El segundo informe sobre la cohesión no abordó las implicaciones financieras de la ampliación para la política de cohesión.El informe se limitó a recordar el porcentaje del 0,45 % del PIB dedicado a la política regional de 2000 a 2006. La Comisión considera que este porcentaje corresponde a un umbral mínimo de credibilidad.
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La simplificación de los mecanismos de transferencia y de gestión de los Fondos Estructurales debe seguir siendo un objetivo principal de la futura política de cohesión.La Comisión se compromete a adoptar medidas adicionales. Anuncia que los textos de base de la futura política de cohesión se adoptarán lo antes posible con el fin de poder iniciar las intervenciones en las regiones desde el inicio del próximo período de programación en 2007.
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Las demás políticas comunitarias deben tomar más en consideración la dimensión regional.Para alcanzar un desarrollo equilibrado del territorio, no deben limitarse a concentrar sus acciones en las zonas más prósperas de la Unión.
Consciente del desafío que supone la ampliación para la política regional, la Comisión elaborará sus propuestas para la política de cohesión después de 2006 teniendo en cuenta las propuestas nacidas de esta reflexión en profundidad.
Los interesados en obtener mayor información sobre el segundo informe sobre la cohesión pueden consultar:
Última modificación: 20.04.2004