Segundo informe sobre la cohesión económica y social: conclusiones y recomendaciones

1) OBJETIVO

Analizar la evolución de la cohesión económica y social y de los factores que contribuyen a ésta en una Unión Europea de 27 miembros, y lanzar el debate sobre el futuro de la política europea de cohesión.

2) ACTO

"Unidad de Europa, solidaridad de los pueblos, diversidad de los territorios", segundo informe sobre la cohesión económica y social, de 31 de enero de 2001 [COM(2001)24 final -no publicado en el Diario Oficial].

3) SÍNTESIS

1. La Comisión debe presentar cada 3 años un "informe sobre los avances realizados en la consecución de la cohesión económica y social y sobre la forma en que los distintos medios (incluidas las diferentes políticas comunitarias) hayan contribuido a ello (artículo 159 del Tratado). En su caso, este informe debe ir "acompañado de las propuestas pertinentes".

2. Presentado en el Foro sobre la Cohesión de 21 y 22 de mayo de 2001 en Bruselas, es la continuación del primer informe sobre la cohesión publicado a finales de 1996 y, por la actualización periódica de los datos estadísticos regionales y nacionales, permite seguir la evolución económica y social de los territorios de la Unión.

3. Puesto que los datos relativos a los países candidatos ya están disponibles en casi todos los ámbitos, este informe constituye el primer análisis de la situación de los Estados miembros y de las regiones de la Unión Europea en lo tocante a la cohesión económica y social en una Europa de 27 miembros.

Sin perjuicio del calendario ni de las modalidades de las futuras adhesiones, este documento presenta también una serie de conclusiones y recomendaciones (enlace) con el fin de abrir un debate sobre el futuro de la política de cohesión en el contexto de la Unión ampliada. Estas conclusiones son las que se presentan en esta ficha.

4. El análisis de la situación de los Estados miembros y de las regiones de la Unión Europea en lo que respecta a la cohesión económica y social pone de manifiesto que la política de cohesión ha cosechado notables éxitos, sobre todo visibles en las regiones retrasadas en su desarrollo. De cara a 2006, la futura reforma de la política regional deberá tener en cuenta varios factores:

• el importante aumento de las disparidades económicas, sociales, territoriales que generará la ampliación;
• la mundialización de los intercambios, la evolución de la economía europea hacia actividades basadas en el conocimiento, los cambios demográficos;
• el necesario refuerzo del valor añadido y la visibilidad de la política comunitaria y la garantía de que las demás políticas comunitarias contribuyan al esfuerzo de cohesión económica y social.

5. Las cuestiones y opciones que siguen a continuación pretenden proporcionar las bases de un verdadero debate sobre el futuro de la cohesión económica y social en una Europa ampliada. El objetivo es que este debate preste más atención al contenido de las políticas que a los aspectos meramente financieros.

FOMENTAR LOS FACTORES QUE DETERMINAN LA CONVERGENCIA

6. La política comunitaria de cohesión apoya las actividades que con mayor probabilidad puedan contribuir a la reducción de las disparidades económicas, sociales y territoriales en la Unión. Un sistema fundado simplemente en transferencias presupuestarias no resulta suficiente, la Unión debe concentrar su acción en los factores de competitividad que ayuden a reducir los desequilibrios profundos que afectan a su territorio.

7. Determinada, entre otras cosas, por la calidad de los recursos humanos, las dotaciones en infraestructuras físicas y la capacidad de innovación, la productividad constituye un factor clave del proceso de crecimiento y convergencia. Así, por ejemplo, una dotación suficiente en infraestructuras físicas (transportes, servicios empresariales) sigue siendo una condición indispensable para el desarrollo económico. Las inversiones en conocimientos y en las nuevas tecnologías de la comunicación, así como en capacidad de innovación, forman la base del crecimiento a largo plazo en Europa. La política de cohesión deberá crear las condiciones que permitan a las economías de las regiones menos desarrolladas beneficiarse plenamente de las oportunidades del mercado único. Además, los esfuerzos realizados en favor de la cohesión deben guiarse por el principio de un desarrollo basado en la gestión prudente de los recursos naturales.

PRIORIDADES PARA LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

8. Los problemas a que debe hacer frente la Unión determinan las prioridades de carácter económico y territorial que ya se tienen en cuenta en la política de cohesión actual:

• Las regiones menos desarrolladas siguen siendo la prioridad principal de la política de cohesión de la Unión debido a la persistencia de las disparidades regionales de renta y desarrollo. La ampliación aumentará aún más estas divergencias.
• La cuestión urbana se sitúan en el núcleo del cambio económico, social y territorial. Las ciudades representan un potencial estratégico para la cohesión y el desarrollo duradero. Deben tener en cuenta las problemáticas siguientes: sus múltiples disparidades internas, la presión que ejercen sobre el medio ambiente y su papel de vector para el desarrollo de las zonas vecinas.
• La diversificación de las zonas rurales y sus relaciones con las zonas urbanas condicionarán su adaptación a los cambios actuales. La agricultura ya no constituye una de las grandes fuentes de empleo, de modo que la revitalización de las zonas rurales y del mantenimiento de la población dependen de un desarrollo rural favorable para la aparición de nuevas actividades competitivas, sobre todo en el sector de servicios.
• La cooperación transfronteriza, transnacional e interregional es una prioridad para la Unión con el fin de promover la integración y reducir la fragmentación que generan las fronteras nacionales. Con la ampliación se harán necesarias nuevas acciones transfronterizas para fomentar la cooperación entre los antiguos y nuevos Estados miembros.
• Las zonas en reestructuración industrial seguirán siendo objeto de intervenciones de la futura política de cohesión. Las pérdidas de empleo en sectores como la industria textil, la automoción y la industria pesada requieren medidas complementarias que favorezcan el desarrollo de nuevas actividades.
• Las zonas con graves desventajas geográficas o naturales tienen dificultades importantes para integrarse en la economía europea a causa de los sobrecostes que su situación implica. Por otro lado, las regiones (ultra)periféricas, insulares y montañosas no pueden retener a su población por falta de oportunidades de desarrollo y deben, pues, ser objeto de medidas estructurales.

9. Las prioridades de la política de cohesión económica y social relativas al empleo deben tener en cuenta los problemas actuales y al mismo tiempo también anticipar las necesidades futuras. Estas prioridades se refieren, en particular, a los siguientes ámbitos:

• Empleos más numerosos y mejores: un planteamiento más estratégico de la política laboral y la capacidad de anticipar los cambios industriales permitirán aumentar el bajo índice actual de creación de empleo en la Unión.
• Apoyar la nueva economía y la sociedad del conocimiento: con el fin de evitar una posible fractura digital y el consiguiente riesgo de exclusión, es primordial reforzar los sistemas de educación, formación y aprendizaje a lo largo de la vida, así como el acceso a la sociedad de la información.
• Favorecer la inserción social y luchar contra un nivel de pobreza y exclusión social que sigue siendo inaceptablemente elevado en la Unión Europea.
• Promover la igualdad de oportunidades y luchar contra todas las formas de discriminación, que representan un desperdicio de talentos.

10. La futura política de cohesión requiere una visión global y de más largo plazo. En la continuidad del trabajo emprendido en la Perspectiva Europea de Orientación Territorial (PEOT) (DE, EN, FR) la Comisión quiere promover un desarrollo equilibrado del territorio comunitario y podría proponer una estrategia de desarrollo territorial como base para la futura política en este campo.

REORGANIZAR EL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA FUTURA POLÍTICA DE COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

11. La reforma de los Fondos Estructurales iniciada con la Agenda 2000 permitió mejorar el sistema de aplicación de la política europea de cohesión. El nuevo contexto de la ampliación, la reformulación de las prioridades y la necesidad de buscar una mayor eficacia suscitan una reflexión adicional sobre la forma de aplicar la política. En esta fase sólo es posible abordar las grandes cuestiones y proponer opciones. En 2004, el tercer informe de cohesión aclarará las modalidades de aplicación de la próxima generación de la política de cohesión.

12. Los principales temas abordados en las partes que siguen son a) la canalización efectiva o la concentración de los limitados recursos disponibles en una Unión ampliada, b) el particular desafío de la ampliación en el período actual, y c) la política de cohesión en la Unión ampliada después de 2006.

A - Canalización efectiva de los limitados recursos en una Unión ampliada

13. La futura política de cohesión estará dirigida no sólo a las regiones de los nuevos Estados miembros sino también a las regiones de la Unión actual en que subsistan graves disparidades regionales y territoriales. El principio básico deberá seguir siendo idéntico, es decir, la concentración de recursos limitados en un número reducido de temas de interés comunitario o de zonas geográficas prioritarias, con el fin de alcanzar la necesaria masa crítica para un desarrollo verdadero. Se impone un esfuerzo de recentrado de las intervenciones.

14. Mantener la prioridad para las regiones retrasadas en su desarrollo. El mantenimiento de la zonificación directa constituye, por razones de objetividad y transparencia, el método más apropiado para concentrar las ayudas en estas regiones. En este método intervienen tanto el criterio del producto interior bruto (PIB) per cápita (medido en paridad de poder adquisitivo) como el criterio del nivel de aplicación de la intervención (medido en unidades territoriales estadísticas - NUTS).

15. El umbral de subvencionabilidad para estas regiones es actualmente del 75 % del PIB medio comunitario por habitante. En el futuro, deberán tenerse en cuenta dos elementos:

• Por simple efecto mecánico, la aplicación de este criterio en una Unión ampliada reduciría en más de la mitad la cobertura de la población de los Quince subvencionable en virtud del objetivo nº 1. ¿Cómo tratar entonces a aquellas regiones de los Quince que verán su situación mejorada en términos relativos pero cuyos problemas seguirán siendo los mismos?
• En la Unión ampliada, las disparidades entre las regiones retrasadas en su desarrollo serán mayores que ahora, pues algunas tendrán una renta per cápita que representará una cuarta parte de la futura media comunitaria.

16. Es, pues, necesario reflexionar a fondo sobre las ventajas y los inconvenientes de los criterios aplicados en el periodo de programación actual para determinar las zonas que pueden optar a las intervenciones estructurales. Estos criterios presentan ventajas e inconvenientes:

• La focalización regional directa se utiliza para los objetivos 1 y 2. La Comisión define de antemano una lista restrictiva de zonas subvencionables. Este sistema permite una concentración objetiva y transparente de las intervenciones en las regiones realmente desfavorecidas pero carece de flexibilidad en caso de evolución de la situación socioeconómica de las regiones.
• La focalización regional indirecta se utiliza para las iniciativas comunitarias URBAN y LIDER+. Los Gobiernos nacionales determinan las zonas seleccionables con arreglo a criterios fijados de antemano por la Comisión. Este sistema es más flexible que el precedente y podría solucionar algunos problemas de competencia de la Comisión en cuanto a delimitación de zonas subvencionables. La condición en este caso sería alcanzar la masa crítica que permita una utilización eficaz de los recursos.
• La focalización horizontal se aplica al objetivo nº 3. La programación de las acciones estructurales con destino al capital humano se aplica en todo el territorio nacional.

17. A la luz de lo que precede, la solidaridad comunitaria con las regiones menos desarrolladas podría adoptar una de las cuatro formas siguientes:

• Aplicación del actual umbral del 75 % del PIB por habitante independientemente del número de países que se adhieran a la Unión. Esta opción eliminaría automáticamente a un gran número de regiones de los Quince. En el futuro, su admisibilidad a una futura ayuda comunitaria dependería de las prioridades y de los criterios de subvención fuera de las regiones poco desarrolladas.
• Aplicación del actual umbral del 75 % del PIB por habitante, pero creando para las regiones de los Quince que entonces pierdan su subvencionabilidad una fase transitoria (o phasing out) con un nivel de ayuda tanto más elevado cuanto más próximo se encuentre su PIB del umbral de subvencionabilidad.
• Fijación de un umbral superior al 75 % de modo que reduzca o suprima el efecto automático de exclusión de las regiones de los Quince, aunque sin mantener las subvenciones en las regiones que ya habrían salido de su retraso en una Unión de Quince.
• Fijación de dos umbrales de subvencionabilidad, uno para las regiones de los Quince y otro para los países candidatos, lo cual llevaría de hecho a dos categorías de regiones retrasadas. La intensidad de la ayuda europea dependería del nivel de prosperidad de cada región.

18. Habida cuenta de las mayores disparidades de renta entre las regiones menos desarrolladas, podría establecerse un porcentaje de cofinanciación específico que tuviera en cuenta la prosperidad y la capacidad presupuestaria de los Estados miembros menos prósperos.

19. Por otro lado, procede abordar también otras cuestiones:

• ¿Hay que completar los criterios utilizados actualmente (población, prosperidad regional y nacional, desempleo) con el criterio de tasa de empleo?
• ¿Debe el grado de convergencia real de las regiones subvencionables figurar entre los criterios de asignación financiera si resulta estructuralmente insuficiente?
• ¿Debe la asignación de recursos estar más condicionada a los resultados de las intervenciones mediante el refuerzo presupuestario de la reserva de eficacia?

20. Las regiones menos desarrolladas no son las únicas que experimentan dificultades de desarrollo. La política de cohesión deberá intervenir también en otras partes de la Unión que sigan confrontadas con cambios estructurales importantes. Dado que los recursos disponibles son limitados, es necesario concentrar los esfuerzos de tal modo que las intervenciones alcancen la masa crítica necesaria para tener un impacto real en el desarrollo de los territorios.

21. Para estas otras regiones, el método de la zonificación indirecta tendría la ventaja de favorecer la concentración requerida, como demuestra la experiencia de las iniciativas comunitarias URBAN y LEADER+. La Comisión definiría simplemente un nivel mínimo de intensidad de ayuda pública comunitaria y nacional. La programación de los distintos ámbitos prioritarios se efectuaría sobre la base de una asignación financiera por Estado miembro establecida en función de los indicadores socioeconómicos apropiados.

22. Dados los resultados alentadores que alcanzaron en el marco de las intervenciones estructurales específicas durante el período 1995-1999 y habida cuenta de su importancia estratégica para la ampliación, las regiones fronterizas podrían integrarse en la programación general (o mainstream)de los Fondos Estructurales.

B - El desafío particular de la ampliación para el período actual

23. Para preparar su entrada en la Unión Europea, los países candidatos han empezado a familiarizarse con la gestión de los Fondos Estructurales a través del programa PHARE. En efecto, una parte importante de los recursos de este programa se dedica a acciones a medio plazo de tipo objetivo nº 1 que prepara la vía para la programación del futuro apoyo comunitario de los Fondos Estructurales.

24. La instauración de una política de desarrollo regional constituye un descubrimiento para las autoridades de los países candidatos. El enfoque descentralizado de la gestión de las intervenciones es un fenómeno nuevo que pone a prueba su capacidad administrativa para absorber y administrar las financiaciones comunitarias. El proceso de construcción administrativa (o institutional building) ocupa, pues, un lugar esencial y persigue varios objetivos:

• crear una política a nivel nacional mediante la constitución de una administración competente y el establecimiento de procedimientos administrativos adecuados;
• apoyar la descentralización mediante la consolidación de la democracia, el desarrollo de la cooperación y una mayor eficiencia económica;
• definir una estrategia de intervención en favor de la cohesión.

25. Es ya muy probable que algunos países candidatos se convierten en miembros de la Unión antes de 2006. En el marco de la Agenda 2000, el Consejo Europeo de Berlín de 1999 había ratificado unas perspectivas financieras para el período 2000-2006 que no consideraban esa posibilidad. Dado que los países candidatos deben poder beneficiarse de las intervenciones estructurales desde el momento de su adhesión, podría pensarse en un sistema de transición (o phasing in) con aumento progresivo de las transferencias.

26. ¿Cuál sería entonces la distribución de los recursos entre el Fondo de Cohesión y los Fondos Estructurales? El primero sucedería al instrumento ISPA y el segundo, al programa PHARE y al instrumento SAPARD. Asignar al Fondo de Cohesión una proporción de aproximadamente un tercio del total de los futuros fondos comunitarios destinados a la cohesión parece justificado por las necesidades de los países candidatos en materia de infraestructuras de transporte y medio ambiente. Además, contrariamente a los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión implica una gestión por proyectos que parece adaptarse mejor a las administraciones que todavía carecen de experiencia de programación y de gestión de fondos comunitarios. Por otro lado, permite una tasa de cofinanciación elevada sin imponer la aplicación del principio de adicionalidad.

C - La política de cohesión en una Unión ampliada después de 2006

27. Las reformas estructurales de la Agenda 2000 reforzaron la descentralización, fomentado la cooperación y la evaluación, así como una gestión y un control financiero rigurosos basados en una división más clara de las responsabilidades entre los Estados miembros y la Comisión. Aunque el impacto de esta evolución en la política de cohesión se estudiará a más fondo en el próximo informe de cohesión, ya empiezan a perfilarse algunos elementos:

• Descentralización progresiva del proceso de toma de decisión en las políticas nacionales y comunitarias. A través de la cooperación debería reforzarse el papel de las autoridades regionales y locales y de los agentes de terreno, por ejemplo mediante una programación a nivel local cuando proceda.
• La programación podría efectuarse en dos fases: en un primer momento, la Comisión podría elaborar una estrategia global y definir las prioridades de interés comunitario. A continuación, la programación podría descentralizarse al nivel más apropiado: transnacional, regional, local o urbano.
• Podría revisarse la aplicación del principio de adicionalidad, que exige que los fondos comunitarios se añadan en lugar de sustituir a los fondos nacionales. Aunque está demostrada su contribución al valor añadido de la cohesión, este principio se aplica a nivel nacional para todos los programas que dependen de un mismo objetivo, lo que merma un poco su transparencia. Se podría calcular la adicionalidad del programa en lugar de hacerlo a nivel del Estado miembro, especialmente en el caso de las regiones menos desarrolladas.
• Es necesario reforzar la vinculación entre los recursos asignados y los resultados conseguidos.

28. En aras de una mayor coherencia, el Fondo de Cohesión y los Fondos Estructurales podrían integrarse en un marco único. Por ejemplo, independientemente de la zona geográfica de intervención, el Fondo de Cohesión se convertiría en el único instrumento financiero de apoyo a las inversiones en medio ambiente e infraestructuras de transporte.

29. Aspectos financieros de la política de cohesión después de 2006. El segundo informe de cohesión pone de manifiesto la mayor necesidad de cohesión en una Unión ampliada. El hincapié del esfuerzo financiero deberá centrarse en los Estados miembros nuevos, pero no podrá descuidar los problemas que subsisten en los Estados miembros actuales.

30. En el marco de la Agenda 2000, la propuesta inicial de la Comisión consistía en mantener el nivel de apoyo financiero alcanzado en 1999 durante el período 2000-2006, lo que para la política de cohesión representa un presupuesto del 0,46 % del PIB de la Unión. El Consejo Europeo de Berlín asignó 213 mil millones de euros a las acciones estructurales para este período de siete años. A este importe hay que añadir las ayudas de preadhesión de 3 mil millones de euros anuales, los importes reservados a los países que se adhieran antes de 2006, así como las dotaciones previstas para los nuevos Estados miembros. La suma total corresponde al 0,45 % del PIB de una Unión ampliada en 2006 a 21 Estados miembros.

31. Según la reglamentación financiera para el período 2000-2006 las transferencias anuales de los Fondos Estructurales y de Cohesión deben limitarse a un máximo del 4 % del PIB de cada Estado. Este límite tendrá consecuencias importantes para los países candidatos menos prósperos para responder a la vez al esfuerzo de cohesión y tener en cuenta su capacidad de absorción de los fondos.

32. La ayuda a la preadhesión, adaptada en caso necesario, debería continuarse para los países que aún sean candidatos el 1 de enero de 2007.

La primera ficha sobre la situación y las tendencias de la cohesión económica y social trata de la contribución de las otras políticas comunitarias a este esfuerzo de convergencia. Este punto sigue siendo válido cuando se aborda la cuestión del futuro de la política regional.

Para más información sobre el segundo informe de cohesión, consúltese:

• el informe en su versión íntegra en la página INFOREGIO de la Comisión;
• el primer informe de situación sobre la cohesión económica y social (enero de 2002) y la ficha SCAD+ correspondiente;
• el acta de los debates en el Foro sobre la Cohesión;
• la primera ficha sobre la situación y las tendencias de la cohesión económica y social durante el período 1995-1999;
• la ficha SCAD+ sobre las 10 preguntas para el debate público sobre la futura política regional.

Última modificación: 20.04.2004