Libro Verde sobre el planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica

El objetivo principal de este Libro Verde consiste en relanzar el debate entre las instituciones de la Unión, los Estados miembros y las organizaciones sociales sobre los procedimientos de admisión de inmigrantes por motivos económicos de nacionales de terceros países. En él la Comisión propone una serie de ideas para instaurar un marco comunitario común en materia de inmigración económica. Propone, entre otras cosas, dotar a la Unión con criterios comunes para la admisión de nacionales de terceros países, simplificar los procedimientos de entrada, y clarificar los derechos y el estatuto jurídico de los distintos tipos de emigrantes. Hace hincapié también en la importancia de medidas complementarias para garantizar una buena gestión de la inmigración. Después del proceso de consulta, la Comisión integrará las conclusiones de este amplio debate y presentará antes de que finalice el año 2005 un plan de acción relativo a la inmigración legal, tal como se prevé en el programa de La Haya.

ACTO

Libro Verde, de 11 de enero de 2005, sobre un enfoque comunitario de la gestión de las migraciones económicas [COM (2004) 811 - no publicado en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

En su Comunicación sobre inmigración, integración y empleo [COM (2003) 336 final] así como en el Libro Verde «Frente a los cambios demográficos, una nueva solidaridad entre generaciones» [COM (2005) 94 final], la Comisión destaca que debido a la evolución demográfica se puede esperar un descenso del empleo después de 2010. La disminución del número de activos entre 2010 y 2030 será del orden de 20 millones de trabajadores para la UE-25. Ante el impacto que la disminución y el envejecimiento de la población tendrán en la economía y la competitividad europea, la Comisión considera que unos flujos de inmigración más constantes serán necesarios para cubrir las necesidades del mercado laboral y que por lo tanto en la UE es necesario adoptar criterios y normas comunes transparentes y más armonizados para la admisión de los inmigrantes económicos.

Desarrollo de un enfoque comunitario de los inmigrantes que llegan en busca de trabajo

Desde el Tratado de Ámsterdam, la UE dispone del fundamento jurídico necesario para adoptar medidas relativas a determinados ámbitos de la política de inmigración. Sin embargo, el derecho a fijar el volumen de entrada de nacionales procedentes de terceros países corresponde a los Estados miembros. La Comisión propone también un enfoque comunitario porque la decisión de admitir a nacionales de terceros países en el territorio de un Estado miembro afecta inevitablemente a los otros Estados miembros. Además, sin criterios comunes para la admisión de inmigrantes económicos, el número de nacionales de países terceros que entran ilegalmente en el territorio de la UE podría crecer. Los criterios comunes deberán responder al imperativo de reducir al mínimo la carga administrativa para los Estados miembros y para los nacionales de terceros países.

Criterios comunes

Con el fin de llegar a un acuerdo en el Consejo, la Comisión analiza los distintos tipos de armonización posibles:

• crear un marco general con arreglo al modelo de la propuesta de 2001, que describe las condiciones de entrada y residencia aplicables a todos los inmigrantes económicos;
• realizar una serie de propuestas legislativas en función de grupos específicos de inmigrantes (por ejemplo, temporeros o empleados trasladados de una misma empresa);
• reflexionar sobre la oportunidad de desarrollar un procedimiento común acelerado para determinados inmigrantes económicos.

«Preferencia comunitaria» *

El principio de «preferencia comunitaria» se define como sigue: «Los Estados miembros sólo tendrán en cuenta las solicitudes de entrada en sus territorios por razones laborales cuando los puestos vacantes en el Estado miembro de que se trate no puedan ser ocupados por los trabajadores nacionales o comunitarios, ni por los trabajadores no comunitarios que residan legalmente y de forma permanente en dicho Estado miembro y que formen parte del mercado laboral del mismo». Por lo tanto y en general, antes de la admisión de un trabajador de un tercer país, los Estados miembros exigirán pruebas de que ningún trabajador ya integrado en el mercado laboral nacional pueda ocupar el puesto vacante, aunque habrá excepciones para algunas categorías específicas (investigadores, etc.).

Por lo que respecta a los nacionales de países terceros, a partir de enero de 2006 (Directiva 2003/109/CE) los residentes de larga duración tendrán preferencia comunitaria en el Estado miembro de residencia con relación a los inmigrantes potenciales.

La Comisión plantea la posibilidad de conceder la preferencia comunitaria (con relación a los inmigrantes potenciales que se encuentran fuera de la UE) también a trabajadores que aún no sean residentes permanentes y que por distintas razones estén buscando un nuevo trabajo.

Además, la Comisión propone conceder la preferencia comunitaria, con relación a quienes nunca hayan trabajado en la UE, a los trabajadores inmigrantes que después de haber trabajado un determinado tiempo en un Estado miembro, regresen por un período limitado a su país de origen y que luego deseen volver a trabajar a ese mismo Estado miembro (con el fin de fomentar la inmigración circular).

El principal objetivo, teniendo en cuenta las necesidades de los mercados laborales de Europa, consiste en ofrecer a los trabajadores nacionales de terceros países que ya se encuentren en el territorio de un Estado miembro o que ya hubieran trabajado legalmente en el mismo antes de partir y a raíz de la finalización de su permiso, la posibilidad de quedarse o de volver. Esta propuesta tiene por objeto aumentar los incentivos a la legalidad y, al mismo tiempo, se inscribe en la idea de favorecer la inmigración temporal y la circulación de cerebros. Sobre todo en el marco de la inmigración circular, la concesión de la preferencia comunitaria podría beneficiar a los emigrantes, a sus países de origen y a la Unión Europea.

Movilidad intracomunitaria

Con el fin de responder más efectivamente a situaciones de escasez de mano de obra, la Comisión desea discutir la posibilidad de mejorar la movilidad intracomunitaria de los trabajadores de países terceros. Los residentes de larga duración tendrán a partir de 2006 la posibilidad de desplazarse y establecerse en un segundo Estado miembro para estudiar, trabajar o con otros fines.

Con respecto a los trabajadores que aún no cumplan las condiciones para obtener el estatuto de residentes de larga duración, la Comisión analiza la conveniencia de darles una posibilidad más limitada que a los residentes de larga duración de desplazarse y establecerse en un segundo Estado miembro para responder mejor a las necesidades de los mercados laborales nacionales.

Sistemas de admisión

Para poder decidir cuándo hay necesidad de contratar a nacionales de terceros países, deben establecerse condiciones muy estrictas y al mismo tiempo más flexibles. Cualesquiera que sean los sistemas decididos en la UE, deben permitir facilitar empleos específicos y cubrir necesidades reconocidas a corto y largo plazo del mercado laboral.

Sería necesario contar también con un procedimiento para los nacionales de terceros países que desean entrar en la UE para ejercer una actividad económica, pero que realmente no se incorporan al mercado laboral europeo.

La Comisión presenta una lista de criterios potenciales para determinar la existencia de una necesidad de admisión de nacionales de terceros países en el mercado europeo:

• evaluación individual, es decir, que si después de un período determinado los empresarios no hubieran recibido candidaturas aceptables procedentes del mercado laboral europeo, podrían contratar fuera de la UE (como norma general) y
• una condición de ingresos anuales y/o
• un determinado nivel de calificación y/o
• una necesidad constatada por sector y/o región en un Estado miembro.

Responder a las necesidades de cualificación

Para responder a las necesidades de cualificaciones específicas, la Comisión propone crear un sistema europeo de selección (por ejemplo, con arreglo a criterios de experiencia, formación, conocimientos lingüísticos, oferta de empleo). Una alternativa podría ser la existencia de varios sistemas, por ejemplo, un sistema para los trabajadores poco cualificados y otro para los bastante o muy cualificados. En este contexto, la Comisión propone estudiar la forma en que los servicios públicos europeos de empleo y el portal EURES podrían adaptarse.

Por lo que se refiere a los nacionales de terceros países que desean ser admitidos para trabajar como autónomos, la Comisión propone armonizar las condiciones de admisión. A estas personas podría exigírselas un plan empresarial detallado y financieramente viable y un certificado de recursos financieros. Para contratos específicos celebrados con un cliente europeo por un período de tiempo inferior a un año, la Comisión recomienda procedimientos más flexibles.

Solicitudes de permiso de residencia y de trabajo

En la mayoría de los Estados miembros, los nacionales de terceros países deben previamente contar con un permiso de trabajo para que su demanda de permiso de residencia sea examinada. El Libro verde prevé la posibilidad de establecer un procedimiento nacional único combinado de demanda de permiso de residencia y de trabajo para simplificar los procedimientos existentes mediante la concesión de un título único.

Posibilidad de cambiar de empresa o de sector

En este ámbito, el Libro Verde plantea dos cuestiones:

• ¿debe limitarse la movilidad del trabajador nacional de un tercer país en el mercado laboral del Estado de residencia?
• ¿quién debería ser el titular del permiso: el empresario, el trabajador o ambos?

Estatuto jurídico y derechos

Al precisar que los trabajadores de terceros países ya gozan en el acervo de algunos derechos, el Libro Verde recuerda las cuestiones que deben considerarse para clarificar el estatuto jurídico de los trabajadores inmigrantes:

• ¿el disfrute de derechos debe supeditarse a una estancia de una duración mínima (principio de diferenciación de derechos en función de la duración de la estancia)?;
• ¿se deben establecer medidas de fomento, por ejemplo mejores condiciones para la reagrupación familiar o para la obtención del estatuto de residente de larga duración con el fin de atraer a determinadas categorías de trabajadores nacionales de terceros países?

Medidas complementarias: integración, retorno y cooperación con terceros países

Una política europea eficaz en materia económica exige una fuerte política de integración y gestión de los flujos migratorios en cooperación con los países de origen y tránsito, teniendo en cuenta sus realidades y necesidades. Algunos puntos especialmente sensibles deben examinarse prioritariamente:

• el hecho de que los países de origen inviertan en el desarrollo de la formación de las personas que irán trabajar al extranjero;
• cómo fomentar la circulación de cerebros;
• medidas complementarias y de acogida (programa introductorio de formación lingüística y educación cívica para los recién llegados);
• gestión del retorno de los inmigrantes económicos temporales y reinserción en su sociedad de origen;
• posibilidad de conceder a terceros países preferencia en la admisión de sus nacionales, por ejemplo en el marco de la política europea de vecindad o de las estrategias previas a la adhesión.

Contexto

Basándose en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, la UE comenzó a elaborar una política general de inmigración y ya se han adoptado varias directivas:

• Directiva relativa al derecho a la reagrupación familiar;
• Directiva relativa al estatuto de los residentes de larga duración;
• dos directivas relativas a la admisión de estudiantes e investigadores.

En 2001, la Comisión propuso una Directiva relativa a las condiciones de entrada y de residencia de nacionales de terceros países para trabajar como asalariados o ejercer una actividad económica independiente. Sin embargo, el debate en el Consejo se limitó a una primera lectura del texto.

La Comisión tuvo en cuenta las reservas y preocupaciones de los Estados miembros en el debate de esta propuesta de Directiva de 2001 y relanzó el debate gracias a propuestas alternativas presentadas en el presente Libro Verde. Las respuestas a la consulta (EN) se publicaron en el sitio web de la Comisión. En junio de 2005, la Comisión también organizó una audición pública para debatir esta cuestión con todos los protagonistas implicados.

Última modificación: 13.11.2007