Comunicación relativa a la aplicación práctica de las directivas sobre salud y seguridad en el trabajo

El presente informe examina la transposición y aplicación en los Estados miembros de la directiva marco de 1989 y de cinco de sus directivas específicas. Extrae asimismo conclusiones sobre su aplicación para la legislación europea sobre salud y seguridad y sus efectos en la economía y la sociedad.

ACTO

Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación práctica de las disposiciones de la Directiva nº 89/391 sobre salud y seguridad en el trabajo (directiva marco) y de las Directivas 89/654 (lugares de trabajo), 89/655 (equipos de trabajo), 89/656 (equipos de protección individual), 90/269 (manipulación manual de cargas) y 90/270 (equipos que incluyen pantallas de visualización) [COM (2004) 62 - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

EFECTOS JURÍDICOS EN LOS ESTADOS MIEMBROS

La Directiva 89/391/CEE modificó la visión práctica de la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores con la introducción de un enfoque preventivo e integrado y la mejora constante de las condiciones de salud y seguridad en el trabajo. Este nuevo enfoque se basa en los principios fundamentales establecidos en la Directiva marco 89/391/CEE, a saber, la responsabilidad del empresario, la prevención, la información, la formación, la consulta y la participación de los trabajadores. La Directiva 89/39/CEE y las Directivas 89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE y 90/270/CEE permitieron racionalizar y simplificar los corpus legislativos nacionales. La transposición de las directivas obligó a los Estados miembros a pasar de una legislación a menudo basada en principios de corrección a un enfoque de prevención centrado en los comportamientos individuales y las estructuras organizativas.

CONTROL DE LA TRANSPOSICIÓN

El análisis de la transposición de la directiva marco puso de manifiesto la existencia de lagunas en la casi totalidad de los Estados miembros, en particular por lo que se refiere al ámbito de aplicación, la responsabilidad del empresario, los principios de prevención, el alcance de la obligación de evaluar los riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores, los servicios de protección y de prevención, la obligación de documentar la evaluación de los riesgos en todos los tipos de empresas y finalmente la información, la consulta, la participación y la formación de los trabajadores.

Por lo que se refiere a las directivas específicas, la situación en cuanto a la transposición es más positiva y la mayoría de las lagunas observadas se subsanaron sin tener que recurrir a los procedimientos por incumplimiento, aunque éstos fueron necesarios en algunos casos.

MEDIDAS SOBRE EL TERRENO: LA APLICACIÓN PRÁCTICA

Se observa una gran heterogeneidad en la aplicación práctica de las distintas directivas en función de los países, los distintos sectores de actividad y el tamaño de las empresas. Sin embargo, se han alcanzado los principales objetivos destinados a garantizar normas mínimas comunes de protección gracias a la armonización de las condiciones en materia de salud y seguridad y la reducción del número de accidentes laborales y enfermedades profesionales.

Publicidad y medidas de acompañamiento

Aunque los esfuerzos a nivel nacional (planes de acción y campañas de sensibilización) y europeo (papel de la Agencia europea para la salud y la seguridad en el trabajo) hayan contribuido ampliamente a una mejor comprensión de la nueva legislación y a una mayor sensibilización de los empresarios y los trabajadores en cuanto a sus derechos y obligaciones, el impacto de estas medidas varía en función de los agentes económicos a los que se aplican. Así pues, los resultados positivos en las grandes empresas contrastan con la situación en numerosas pequeñas y medianas empresas (PYME), en las que es necesario un salto cualitativo.

Medidas de sensibilización

A pesar del volumen de información disponible, el nivel de información de los empresarios y los trabajadores resulta insuficiente, en particular en las PYME. Los empresarios señalan dificultades en la comprensión de la legislación. Ello puede explicarse por la naturaleza de la legislación, que prevé la consecución de un objetivo general y, a nivel nacional, por la falta de información que les permita elaborar planes de prevención adaptados a los riesgos definidos en la evaluación de los riesgos.

Evaluación, documentación y control de los riesgos

Los aspectos que deben mejorarse en relación con la aplicación práctica de las disposiciones relativas a la evaluación de los riesgos son los siguientes:

• los procedimientos esquemáticos y superficiales tienen principalmente en cuenta los riesgos manifiestos, mientras que se descuidan los efectos a largo plazo (como los factores mentales y psicosociales) y los riesgos menos obvios el caso, en particular, de los riesgos vinculados a los productos químicos);
• los riesgos no se analizan ni evalúan globalmente de modo que se adoptan medidas aisladas sin un enfoque integrado;
• la evaluación de los riesgos se considera a menudo como una obligación puntual y carece de continuidad;
• los empresarios no supervisan suficientemente la eficacia de las medidas aplicadas.

Servicios de protección y prevención

No todas las empresas, sobre todo las PYME, cumplen la obligación de establecer servicios de protección y prevención de los riesgos profesionales, ya sea recurriendo a personal de la propia empresa, o, en su defecto, dirigiéndose a un servicio externo.

El recurso a dichos servicios se ve obstaculizado por la falta de personal cualificado, la baja calidad de las prestaciones (importancia unilateral concedida a los aspectos técnicos, pocos servicios pluridisciplinares) y la tendencia de los empresarios a utilizar servicios que sean lo menos costosos posible.

Información, consulta, participación y formación de los trabajadores

Si bien los datos disponibles en cuanto a la información son relativamente escasos permiten, no obstante, concluir que la aplicación concreta de la obligación de informar a los trabajadores deja mucho que desear con relación a las otras obligaciones que incumben a los empresarios. Esto se observa en la casi totalidad de los sectores industriales, en todos los Estados miembros y en empresas de todos los tamaños, y constituye un problema manifiesto entre los trabajadores temporales. La participación de los trabajadores no se organiza tampoco de manera satisfactoria, a pesar de las numerosas posibilidades que prevén las directivas.

Organización y gestión de la salud y la seguridad en el trabajo

La complejidad creciente de los procesos de trabajo, la evolución de las condiciones de trabajo y la modificación de los tipos de riesgos que resultan de todo ello requieren un enfoque transparente y sistemático de la salud y la seguridad en el trabajo. Sin embargo, a excepción de las grandes empresas, la salud y la seguridad raras veces forman parte integrante de los procesos de gestión general de las empresas.

Aplicación de la legislación

Las inspecciones de trabajo son los principales órganos encargados de hacer cumplir la legislación sobre salud y seguridad en el trabajo. Su trabajo se solapa a menudo con el de otras autoridades de control especializadas en algunos sectores de actividad. Los esfuerzos de aplicación realizados por los Estados miembros se miden, en general, sobre la base de la relación entre el número de inspectores de trabajo y el número de inspecciones efectuadas cada año. En la Unión Europea, alrededor de 12 000 inspectores realizan 1 400 000 controles al año.

La entrada en vigor de la legislación europea no parece acompañarse de un aumento en el número de inspecciones. En sus informes, los Estados miembros lamentan la insuficiencia crónica de medios de que adolecen en sus inspecciones del trabajo y que les impide controlar todos los aspectos de esta nueva legislación, en particular en las PYME.

El análisis efectuado pone de manifiesto que las intervenciones de las inspecciones de trabajo contribuyen a reducir el absentismo debido a los accidentes laborales o a las enfermedades profesionales y a estimular cambios en el comportamiento de los agentes responsables de la prevención en el lugar de trabajo. Siguen siendo necesarios esfuerzos para mejorar los controles en las PYME y en los sectores de riesgo elevado y para dar más importancia disuasiva a las advertencias y las sanciones.

Análisis de dos casos específicos: las PYME y el sector público

Las PYME

El análisis puso de relieve la existencia de graves lagunas en la aplicación de aspectos fundamentales de la legislación europea en materia de salud y seguridad en las PYME, en particular por lo que se refiere a la evaluación de los riesgos y a la participación y la formación de los trabajadores, sobre todo en sectores tradicionalmente de riesgo elevado como son la agricultura y la construcción. Estas lagunas obedecen fundamentalmente a los motivos siguientes:

• la falta de información y de orientaciones específicas (información orientada y distribuida localmente) y comprensibles;
• la falta de capacidades y competencias en materia de salud y seguridad;
• la falta de medios para formar adecuadamente al personal y los directivos;
• las dificultades de acceso a una asistencia técnica competente, específica y especializada.

El sector público

La inclusión del sector público en el ámbito de aplicación de la legislación sobre salud y seguridad en el trabajo es una novedad en la mayoría de los Estados miembros.

A pesar de los problemas observados en algunos países (en particular en el sector militar), la transposición de la legislación europea en el sector público puede considerarse, en general, correcta. Su grado de aplicación plantea sin embargo algunas dificultades por las siguientes razones:

• en la administración pública existe la convicción de que los niveles de riesgo son poco importantes con relación al sector privado;
• por lo general, las inspecciones de trabajo no son competentes para intervenir en la administración pública o los servicios internos que ejercen esta función no disponen de la suficiente independencia jerárquica;
• los presupuestos asignados son, a menudo, limitados.

EVALUACIÓN DE LA EFICACIA DE LA LEGISLACIÓN

De los informes nacionales se desprende que la mayoría de los Estados miembros consideran que el tiempo transcurrido es insuficiente para realizar una evaluación adecuada y completa de la eficacia de la legislación. Casi todos los Estados miembros señalan que si bien esta última ha tenido un efecto positivo, no se dispone de cifras ni estadísticas que permitan demostrar directamente este efecto. No obstante, las estadísticas generales sobre salud y seguridad en el trabajo indican que la legislación ha hecho que los lugares de trabajo sean más seguros.

Efectos sobre los accidentes laborales y las enfermedades profesionales

Las estadísticas más recientes (para el año 2000) indican que las tasas de incidencia de accidentes para 100 000 trabajadores ha pasado desde el año 1994 de 4 539 a 4 016. Se observa asimismo una neta mejoría desde 1994 en las tasas de incidencia de los accidentes mortales en Europa, que pasaron de 6 423 a 5 237 casos en 2000.

La encuesta de población activa de 1999, así como las efectuadas por la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, indican, por su parte, que la población activa no considera que las condiciones de trabajo hayan mejorado en general. Queda mucho por hacer en relación con el control y la organización del trabajo, por ejemplo, la prevención de los elevados ritmos de trabajo, los problemas causados por el trabajo con pantallas de ordenador, los movimientos repetitivos y los riesgos psicológicos.

Costes y ventajas para las empresas

Los Estados miembros indican en sus informes que la falta de indicadores no les ha permitido realizar una evaluación exhaustiva, pero reconocen que una disminución del número de accidentes laborales conlleva una reducción clara de los costes económicos, lo que debería acompañarse de un aumento de la productividad.

Consecuencias económicas generales

En la Unión Europea, se calcula que los costes por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales representan entre un 2,6 % y un 3,8 % del producto nacional bruto (PNB), lo que supuso una pérdida de 158 millones de días de trabajo en el año 2000 para el conjunto de la Unión. Unos 350 000 trabajadores se vieron obligados a cambiar de empleo por causa de accidente, 300 000 sufren de incapacidad permanente en distintos grados y 15 000 han quedado excluidos definitivamente del mercado de trabajo.

Por otra parte, se considera que la disminución del número de accidentes laborales desde la entrada en vigor de la legislación comunitaria se ha traducido en un ahorro de 25 millones de días de trabajo.

Por lo tanto, la aplicación de esta legislación, si bien no es completamente satisfactoria, ha generado ya claros beneficios económicos.

Efectos sobre el empleo y la competitividad

Los efectos positivos de las inversiones en materia de salud y seguridad en el trabajo únicamente son visibles al cabo de un determinado tiempo. Por consiguiente, resulta muy difícil extraer actualmente conclusiones sobre la influencia de la legislación en la competitividad de las empresas. Será necesario llevar a cabo un análisis de costes/beneficios para evaluar las repercusiones a corto y largo plazo. Sin embargo, los Estados miembros consideran que, en general, las medidas de protección de la salud y la seguridad en el trabajo contribuyen a mejorar las condiciones de trabajo y a estimular la productividad, el empleo y la competitividad.

EVALUACIÓN GENERAL DE LA APLICACIÓN

Efectos positivos, dificultades de aplicación y propuestas para mejorar las directivas

Directiva marco 89/391/CEE

Entre las principales ventajas de esta Directiva, los Estados miembros señalan la tendencia a la baja en el número de accidentes y la mayor sensibilización de los empresarios. Se han mencionado asimismo los siguientes aspectos positivos:

• la importancia de la cultura de la prevención;
• el ámbito de aplicación amplio;
• la obligación para los empresarios de evaluar los riesgos y documentarlos;
• la obligación para los empresarios de informar a los trabajadores y de formarlos;
• los derechos y las obligaciones de los trabajadores;
• la ocasión de consolidar, racionalizar y simplificar las normativas nacionales en vigor.

Las principales dificultades señaladas por los Estados miembros se sitúan en el sector de las PYME y se refieren a las obligaciones y los trámites administrativos, las cargas financieras y el tiempo necesario para elaborar las medidas adecuadas. Entre las demás dificultades señaladas, cabe destacar:

• la ausencia efectiva de participación de los trabajadores en los procesos operativos;
• la ausencia de criterios de evaluación de las inspecciones nacionales de trabajo;
• la ausencia de un sistema estadístico armonizado a nivel europeo con respecto a los accidentes laborales y las enfermedades profesionales;
• las dificultades de aplicación de algunas disposiciones en las PYME.

La mejora del grado de aplicación de la Directiva requiere los siguientes esfuerzos:

• mejorar la aplicación en las PYME;
• garantizar la disponibilidad de estadísticas completas y armonizadas sobre los accidentes laborales;
• proporcionar un acceso fácil a la información y una ayuda a los empresarios y a los trabajadores con el fin de sensibilizarlos sobre sus derechos y obligaciones;
• intensificar las acciones y proporcionar los medios necesarios para garantizar una aplicación uniforme, eficaz y equivalente;
• determinar las disposiciones de las directivas que han quedado obsoletas debido a los avances tecnológicos y que deben ser revisadas;
• dedicar una atención especial a la situación específica de los trabajadores temporales.

Directiva 89/654/CEE sobre los lugares de trabajo

Aspectos positivos:

• reglamentación de distintas situaciones que sin la directiva no habrían recibido la atención necesaria: ventanas, paredes translúcidas, puertas y portones que se abren hacia arriba, vías y salidas de emergencia, etc.;
• refuerzo de la normativa sobre las obligaciones de los empresarios con relación a los lugares de trabajo utilizados por primera vez y a los ya existentes.

Dificultades de aplicación:

• nivel de detalle excesivo con relación a algunos aspectos, que ha perjudicado la transposición correcta de la Directiva;
• falta de claridad en la distinción que establece la Directiva entre los lugares de trabajo utilizados por primera vez y los ya existentes;
• las inversiones necesarias para la aplicación de las nuevas disposiciones en las PYME.

Propuestas de mejora:

• necesidad de un enfoque coordinado de los problemas relativos al medio ambiente, en particular, mediante intercambios de experiencias entre los Estados miembros;
• publicación de las directrices y recomendaciones (acompañadas de datos actualizados, gráficos y esquemas) con el fin de clarificar algunos aspectos (ventilación, alumbrado, temperatura, dimensiones de los lugares de trabajo, etc.);
• oportunidad de estudiar las condiciones aplicables al teletrabajo.

Directiva 89/655/CEE relativa a los equipos de trabajo

Aspectos positivos:

• establecimiento de niveles mínimos de seguridad para los equipos de trabajo;
• uniformización y armonización de las reglamentaciones nacionales, en el sentido de una simplificación;
• extensión del ámbito de aplicación de la legislación a un mayor número de equipos de trabajo;
• mejora general de la claridad y la precisión de las normas;
• más sensibilización por parte de los empresarios en cuanto al nivel de seguridad de los equipos de trabajo;
• adaptación, autorización oficial y modernización de los equipos de trabajo en uso;
• prevención más activa de los riesgos asociados a la utilización de los equipos de trabajo;
• mejor análisis de los factores que deben tenerse en cuenta en la compra de nuevos equipos.

Dificultades de aplicación:

• coste excesivo para las PYME, que no disponen de los medios financieros necesarios;
• necesidad de realizar inversiones a largo plazo para adaptar los equipos de trabajo;
• falta de claridad en la distinción práctica entre la Directiva sobre la utilización de equipos de trabajo y la relativa a las máquinas;
• definición de niveles de seguridad diferentes para las máquinas ya en uso y para las nuevas, lo que dificulta la adaptación a las condiciones de la Directiva.

Propuestas de mejora:

• clarificación de los distintos niveles de seguridad para las máquinas ya en uso y para las nuevas máquinas;
• medidas complementarias para facilitar la aplicación de la Directiva, en particular para las PYME: ayudas financieras, préstamos, etc.;
• publicación de directrices para la aplicación práctica de las directivas.

Directiva 89/656/CEE relativa a los equipos de protección individual

Aspectos positivos:

• armonización, simplificación y coordinación de las legislaciones nacionales;
• ampliación de la normativa a otros sectores y equipos;
• obligación para el empresario de evaluar los riesgos antes de seleccionar los equipos de protección individual y mejor sensibilización en cuanto a las condiciones que deben cumplir dichos equipos;
• reglamentación más detallada, que permite conocer el tipo exacto de actividades para las que son obligatorios determinados equipos de protección individual.

Dificultades de aplicación:

• falta de asistencia a las PYME, que tienen dificultades para elegir por sí mismas equipos de protección adecuados;
• coste económico de los nuevos equipos para las pequeñas empresas;
• trabajadores insuficientemente sensibilizados con respecto a la utilización de equipos de protección individual.

Propuestas de mejora:

• publicación de directrices precisas y de códigos de buenas prácticas que incluyan criterios de selección de los equipos de protección individual;
• completar los anexos de la Directiva para facilitar a las empresas la selección de los equipos;
• sincronización y simplificación de los informes de la aplicación.

Directiva 90/269/CEE relativa a la manipulación manual de cargas

Aspectos positivos:

• refuerzo de la normativa en vigor en algunos Estados miembros;
• claridad de la normativa, cuya aplicación se ha realizado, en general, sin problemas;
• mayor sensibilización de los empresarios (consideración del aspecto ergonómico en la evaluación de los riesgos);
• puesta en práctica de estas obligaciones en la casi totalidad de los sectores industriales;

Dificultades de aplicación:

• alto grado de mecanización y costes elevados, lo que conlleva el riesgo de pérdida de empleos;
• la Directiva se considera demasiado detallada en los algunos aspectos (otros Estados miembros consideran, sin embargo, que esto es positivo);
• algunos lugares de trabajo pueden dejar de considerarse adaptados a las mujeres;
• ausencia de otros criterios, además del peso de las cargas y las distancias de transporte, para determinar los períodos e intervalos de descanso.

Propuestas de mejora:

• varios Estados miembros consideran que deberían fijarse valores límite, ya que el margen de interpretación relativo a la manipulación manual de cargas es demasiado amplio;
• la Comisión debería proporcionar más información en cuanto a los modelos de evaluación y las directrices;
• debería prestarse más atención a la aplicación de principios ergonómicos a la manipulación de materiales.

Directiva 90/270/CEE relativa a los equipos con pantalla de visualización

Aspectos positivos:

• nuevo impulso en favor del control y la mejora de los aspectos ergonómicos de los puestos de trabajo en los que se utilizan pantallas de visualización;
• introducción de períodos de descanso y del derecho de los trabajadores a una mejor vigilancia sanitaria (en particular en forma de controles de la vista);
• aplicación de estas obligaciones en casi todos los sectores industriales.

Dificultades de aplicación:

• dificultad de solucionar algunos problemas (gestión de la luz natural, ergonomía de los asientos, imposibilidad de neutralizar algunos campos electromagnéticos);
• falta de claridad sobre quién puede o debe practicar los controles de la vista;
• problemas vinculados al teletrabajo y a la vigilancia de las condiciones de trabajo en ese marco.

Propuestas de mejora:

• precisar las disposiciones relativas a los cambios de actividad o a los períodos de descanso, así como las personas a las que se aplican;
• examinar los problemas causados por las radiaciones electromagnéticas de las terminales, los láser y los campos magnéticos;
• varios Estados miembros consideran que sería conveniente revisar la Directiva con el fin de adaptarla al progreso tecnológico.

CONTEXTO

El presente análisis se refiere a la transposición y la aplicación de la Directiva marco 89/391/CEE sobre la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo, así como a las cinco primeras directivas específicas relativas a determinados entornos de trabajo o riesgos profesionales, a saber:

• condiciones mínimas para los lugares de trabajo (Directiva 89/654/CEE);
• utilización de equipos de trabajo (Directiva 89/655/CEE);
• equipos de protección individual (Directiva 89/656/CEE);
• manipulación manual de cargas (Directiva 90/269/CEE);
• equipos con pantalla de visualización (Directiva 90/270/CEE).

El informe constituye la respuesta de la Comisión a la invitación formulada en la directiva marco y en las cinco directivas específicas de «presentar periódicamente al Parlamento, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo un informe sobre la ejecución práctica de las distintas directivas».

La presente Comunicación se inspira esencialmente en los informes nacionales proporcionados por los Estados miembros en virtud de las directivas que estipulan que estos últimos informarán a la Comisión cada cinco años (cada cuatro años en el caso de las Directivas 90/269/CEE y 90/270/CEE) sobre la aplicación práctica, indicando los puntos de vista de los interlocutores sociales. Se basa también en un informe realizado por expertos independientes.

Última modificación: 15.02.2007