Libro Verde sobre las pensiones complementarias

1) OBJETIVO

Procurar que, cualquiera que sea el papel que los Estados miembros asignen a los regímenes complementarios de pensiones financiados mediante capitalización, éstos puedan desarrollarse eficazmente en el contexto del mercado único y de la libre circulación de los trabajadores.

2) MEDIDA COMUNITARIA

Libro Verde de la Comisión, de 10 de junio de 1997: las pensiones complementarias en el mercado único.

3) CONTENIDO

Las pensiones constituyen un aspecto fundamental de la protección social en la Unión Europea.

En las últimas décadas se ha asistido a dos evoluciones demográficas importantes:

• el descenso de la tasa de natalidad;
• el aumento de la esperanza de vida.

Dichas evoluciones conllevan un aumento del índice de dependencia: si, en la actualidad, cinco personas en edad de trabajar financian las necesidades de un jubilado mediante sus cotizaciones sociales, se considera que en el año 2040, estas cinco personas deberán financiar las necesidades de dos jubilados.

En la actualidad, las pensiones pagadas por el Estado representan aproximadamente el 10 % del PIB. Si no se modifica la política, esta cifra aumentará considerablemente de aquí al año 2030, lo que planteará problemas a los Estados miembros debido al nivel ya elevado de los gastos públicos en la Unión y el compromiso de practicar el rigor presupuestario.

Actualmente, las pensiones pagadas por el Estado (primer pilar) constituyen el 88% del conjunto de las prestaciones de jubilación, muy por delante de los regímenes profesionales de jubilación (segundo pilar, 7%) y los planes individuales de pensiones (tercer pilar, 0,9 %).

Varios Estados miembros han emprendido reformas que tienen por objeto atenuar las repercusiones de la evolución demográfica en las pensiones públicas: aumento de las cotizaciones y/o reducción de las prestaciones. Un enfoque diferente consiste en crear un régimen de seguro de vejez mediante capitalización que funcione de manera paralela al régimen mediante reparto. Una de las posibilidades que se prevé, y que ya está comenzando a hacerse realidad, sería que los Estados miembros creen de manera gradual condiciones más propicias para el desarrollo de regímenes complementarios privados mediante capitalización.

El desarrollo de los regímenes mediante capitalización no constituirá en sí mismo una solución para los problemas actuales, pero puede facilitar la reforma de los sistemas mediante reparto ofreciendo prestaciones sustitutorias.

Los fondos que se invierten para atender los compromisos relativos a las pensiones son ya enormes:

• 1 200 miles de millones de ecus en virtud de los regímenes complementarios (el Reino Unido y Países Bajos representan por sí solos el 89%)
• 1 600 miles de millones de ecus de activos de las empresas de seguros vida, de los que una parte modesta, pero importante está constituida por pensiones.

Es posible que estos fondos continuen aumentando.

Actualmente, en los regímenes complementarios de pensiones, se concede un lugar importante a los títulos de renta fija, sobre todo a las obligaciones públicas, siendo el porcentaje de acciones mucho más bajo.

Es posible que algunos fondos de pensiones puedan aumentar su índice de rendimiento actual diversificando su cartera y sacando partido de un mercado único de las inversiones.

El desarrollo de los regímenes complementarios de pensiones financiados mediante capitalización aumentará el volumen de los activos financieros que han de invertirse. Es poco probable que la oferta de obligaciones públicas aumente en las mismas proporciones. Los mercados de capitales deberán adaptarse para absorber estos fondos. La moneda única, la competencia entre instituciones y plazas financieras, así como el aumento de los recursos financieros disponibles, deberían permitir mejorar el funcionamiento de los mercados europeos de capitales.

A parte de las normas generales relativas al principio de la libre circulación de capitales, no hay ninguna medida comunitaria específica que armonice el régimen de inversiones de los fondos de pensiones. El Tratado sólo autoriza las restricciones justificadas por razones de prudencia. Parece que algunas de las normas prudenciales impuestas por los Estados miembros van más allá de lo que es objetivamente necesario y obstaculizan la realización del mercado único.

Otros métodos de control prudencial pueden ofrecer una seguridad equivalente, al tiempo que son compatibles con el mercado interior y que permiten a los fondos de pensiones aumentar su rendimiento.

Mientras que hay disposiciones relativas a los regímenes legales para facilitar la libre circulación de los trabajadores, no hay legislación comunitaria en materia de movilidad en el contexto de los regímenes complementarios. Consultado sobre esta cuestión, el Grupo de alto nivel sobre la libre circulación de las personas, que preside la Sra. Veil, ha llegado a la conclusión de que es necesaria una iniciativa legislativa comunitaria que incluya al menos los tres elementos siguientes:

• el mantenimiento de los derechos adquiridos de los afiliados que dejan de pertenecer a un régimen complementario porque abandonan un Estado miembro para instalarse en otro;
• la adopción de las medidas necesarias para garantizar el pago en los demás Estados miembros de todas las prestaciones debidas en virtud de los regímenes complementarios;
• la supresión de los obstáculos a la afiliación transfronteriza, para permitir en particular que los trabajadores temporalmente destacados por su empresario en otro Estado miembro sigan estando afiliados al régimen complementario del país en el que trabajaban anteriormente.

La Comisión piensa presentar próximamente una propuesta de directiva que incluya estos aspectos.

No obstante, sigue habiendo otros obstáculos:

• el carácter restrictivo de los requisitos que se imponen para adquirir los derechos en los regímenes complementarios, en particular la longitud de los plazos de adquisición definitiva;
• las dificultades para transferir los derechos adquiridos de un Estado miembro a otro, incluida la falta de acuerdo sobre los mecanismos de reconocimiento de los derechos adquiridos en otros fondos de jubilación (modo de cálculo de los importes que deben transferirse y que penaliza a los afiliados, protección insuficiente de los derechos "detenidos");
• los problemas fiscales relacionados con la adquisición de derechos en más de un Estado miembro;
• la penalización relacionada con el cambio de régimen en el caso específico de las personas que van a trabajar durante un período de tiempo limitado a un Estado miembro distinto de aquél en que han acumulado derechos a pensión.

La creación de un foro comunitario sobre las pensiones podría contribuir de manera eficaz a resolver las dificultades técnicas relacionadas con la transferencia de los derechos a pensión.

La gran diversidad de las normas fiscales en materia de pensiones puede constituir un obstáculo a la libre circulación de las personas y a la libre prestación de servicios. En efecto, los incentivos fiscales sólo se conceden generalmente a los regímenes que se ajustan a una serie de normas muy detalladas y, por ello, es poco probable que un régimen autorizado en un Estado miembro pueda satisfacer los criterios fiscales aplicables a los regímenes de pensiones de otro Estado miembro. Si bien los convenios bilaterales tienen la gran ventaja de poder cortarse a la medida, presentan los inconvenientes de la pesadez (actualmente deberían firmarse 105 convenios en la Unión) y de la posibilidad de dar lugar a desigualdades de trato. Podría resultar útil mejorar la coordinación y el alcance de las normas fiscales correspondientes a la financiación de las pensiones dentro del respeto del principio de subsidiariedad.

La Comisión invita los Estados miembros, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones, a los interlocutores sociales, a los agentes económicos, a las organizaciones representativas, a los consumidores y a todas las demás partes interesadas a presentarle sus observaciones hasta el 31 de diciembre de 1997.