20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/1

1.1

No existe hoy en día un marco armonizado de supervisión de los reaseguros en la UE. En consonancia con ello, los regímenes de supervisión para el ejercicio de las actividades de reaseguros muestran grandes divergencias entre los Estados miembros.

1.2

En este contexto, la Comisión presentó, el 21 de abril de 2004, la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los reaseguros y por la que se modifican las Directivas del Consejo 73/239/CEE y 92/49/CEE y las Directivas 98/78/CE y 2002/83/CE». La propuesta de Directiva tiene las siguientes características principales:

2.1

La Directiva creará un marco armonizado de supervisión para las empresas de reaseguros en general y empresas de reaseguros cautivas (1) en la Unión Europea.

2.2

La propuesta de Directiva establece las condiciones mínimas que deben cumplirse para obtener la autorización oficial. Tales condiciones son, entre otras, tener una forma jurídica específica, presentar un programa de actividades y poseer un fondo mínimo de garantía. Las actividades deben limitarse a los reaseguros y operaciones conexas. Además se procederá a un control con vistas a garantizar una participación cualificada de los accionistas y una gestión adecuada. La autorización concedida será válida en toda la Comunidad.

2.3

La Directiva persigue el objetivo de prohibir para las reaseguradoras, frente a las aseguradoras primarias, el depósito de activos en la medida en que éste se prescribe con carácter obligatorio por la legislación nacional de los Estados miembros. Se excluyen de tal prohibición los que tienen carácter contractual. Además de la creación de un mercado interior eficaz, la Comisión se propone también efectuar una comparación de resultados internacional, con el fin de reducir a escala mundial las cargas inherentes a los depósitos de activos para las reaseguradoras europeas.

2.4

En el marco de las disposiciones sobre solvencia de las empresas, los requisitos sobre margen de solvencia que se exigen al seguro directo no de vida se aplicarán a los reaseguros no de vida. Se podrá incrementar el margen hasta el 50 % en el marco del procedimiento de comitología. Los requisitos de solvencia sobre el reaseguro de vida se basarán en los que rigen para la solvencia sobre seguro directo de vida. Cuando una empresa de reaseguros practique a la vez el reaseguro de vida y no de vida, la suma total se cubrirá con fondos propios. Al igual que en el seguro directo, las empresas de reaseguros deberán disponer también de un fondo mínimo de garantía no inferior a tres millones de euros. En el caso de las empresas de reaseguro cautivas, el fondo de garantía se podrá reducir a un millón de euros.

2.5

En la propuesta de Directiva se especifican facultades de supervisión adecuadas para los casos en que la situación financiera de una empresa de reaseguros se deteriore, no constituya provisiones técnicas adecuadas o su margen de solvencia no alcance el nivel obligatorio. Las facultades son similares a las que rigen para el seguro directo e imponen la exigencia de presentar un plan de financiación, un plan de saneamiento o un plan de recuperación financiera, así como la posibilidad de retirar la autorización.

2.6

Las empresas de reaseguros autorizadas o facultadas para ejercer sus actividades de reaseguros antes de la fecha de entrada en vigor de la Directiva objeto de examen podrán seguir ejerciéndolas sin solicitar autorización. Estarán sujetas a lo dispuesto en la Directiva. No obstante, los Estados miembros podrán conceder un período transitorio adicional de dos años.

2.7

En la propuesta de Directiva se otorgan a la Comisión competencias de ejecución para introducir adaptaciones técnicas a la Directiva («Comitología»).

2.8

Sobre la base de lo dispuesto en materia de supervisión prudencial de las empresas de reaseguros se introducirán modificaciones en las Directivas sobre seguro de vida, no de vida y grupos de seguros. Así, por ejemplo,

3.1

El Comité se congratula de la propuesta de la Comisión, la cual contribuirá a reforzar la plaza financiera europea garantizando que las empresas de reaseguros y cautivas dispondrán de capital suficiente para cumplir con las obligaciones contraídas. Así se fortalecerá a largo plazo la posición de las compañías de reaseguros europeas en los mercados de seguros internacionales.

3.2

El Comité subraya la importancia del negocio del reaseguro para los mercados financieros europeos. En 2002, la prima total de reaseguro de los 40 mayores grupos de reaseguros ascendió a 138 601 200 000 millones de dólares, de los cuales 58 544 000 000 millones de dólares procedieron de reaseguradoras de la UE.

3.3

Las actividades de reaseguro afectan primariamente a la relación entre las empresas de seguro directo y las reaseguradoras. El cese de una o varias compañías de reaseguros, no obstante, puede tener repercusiones en el consumidor cuando una empresa de seguro directo se halla en la imposibilidad de cumplir sus obligaciones debido a dicho cese. Por ello, el Comité reconoce que la propuesta de Directiva mejorará también indirectamente el nivel de protección del consumidor en la UE. El Comité señala al mismo tiempo que una protección del reaseguro apropiada redundará igualmente en beneficio del consumidor. Ello implica la existencia en el mercado europeo de suficiente capacidad de reaseguro con primas adecuadas.

3.4

El Comité acoge con satisfacción el enfoque «por procedimiento acelerado» adoptado por la Comisión, es decir, la adopción de normas para la supervisión de los reaseguros a partir de las normas actuales de supervisión de las empresas de seguro directo. Éste parece ser el enfoque correcto, especialmente en el contexto del proyecto ya en curso «Solvencia II».

3.5

Es de suma importancia el hecho de que el mercado de los reaseguros está marcado por la impronta de la mundialización. Por ello, el Comité pide al Parlamento, al Consejo y a la Comisión que en las consultas siguientes sobre la directiva presten especial atención a la competitividad internacional del sector europeo de reaseguros.

3.6

El Comité reconoce que el sector europeo de reaseguros precisamente acreditó también su solidez financiera tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. Convendría en este contexto someter a un análisis preciso de la relación costes–beneficios toda nueva carga administrativa impuesta al sector.

3.7

El Comité reconoce que existen actualmente distintos sistemas de supervisión en la UE. Se caracterizan por una combinación de normas en materia de solvencia, inversión de capital y depósito. Con la propuesta de la Comisión se suprimirán normas existentes, especialmente las relativas al depósito de activos. Habrá que asegurarse al respecto de que las autoridades de supervisión competentes estarán en condiciones de suscitar suficiente confianza en los futuros mecanismos de supervisión y en su aplicación uniforme en la UE.

4.1

De conformidad con la propuesta de Directiva, lo dispuesto para el cálculo del margen de solvencia aplicable a las empresas de seguro directo de vida se transferirá al reaseguro de vida. Para el reaseguro de vida, la Comisión propone incorporar sin cambios las normas de solvencia existentes para el sector del seguro directo de vida. Dicho cálculo de solvencia se compone de dos elementos, esto es, 0,3 % de los capitales de riesgo y 4 % de las provisiones matemáticas. El Comité estima que ello supone una carga excesiva para las empresas europeas del reaseguro de vida. La propuesta de la Comisión:

4.2

En Europa, las empresas de seguro directo de vida y reaseguro de vida difieren considerablemente en su estructura de riesgo. En el reaseguro de vida, el seguro directo sigue asumiendo por lo general el riesgo de la inversión de capital. Esta sola diferencia muestra ya que la fórmula del margen de solvencia para el seguro directo de vida no puede reproducir adecuadamente la estructura de riesgo para el reaseguro de vida.

4.3

Una comparación con los métodos de cálculo de agencias de calificación indica que los requisitos de la propuesta de la Comisión serían probablemente muy rigurosos. Así, por ejemplo, aunque los requisitos de solvencia en EE.UU se basan en el importe del riesgo, introducen en este caso un factor variable en función del volumen de la respectiva cartera (0,8‰ para participaciones superiores a 25 000 millones de euros: véase anexo). En Canadá, las autoridades de supervisión y agencias de clasificación adoptan enfoques similares.

4.4

Mientras que las actividades de seguro directo entre aseguradoras y clientes siguen estando marcadas por una impronta nacional, el reaseguro tiene desde siempre un carácter internacional. Es algo impuesto ya por la exigencia de diversificar riesgos a escala internacional. Por tanto, es necesario un marco de igualdad de condiciones entre operadores dentro de la Unión frente a sus competidores en EE.UU, Bermudas y Suiza.

4.5

Las reaseguradoras europeas que compiten a escala mundial deberían temer desventajas considerables frente a sus competidoras no europeas, porque éstas están sometidas a requisitos menos rigurosos en materia de patrimonio. Es presumible que el negocio del reaseguro emigre en proporciones importantes a centros de reaseguros no europeos, como las Bermudas o los Estados Unidos. Una deslocalización de las capacidades de reaseguro debilitaría considerablemente los mercados financieros de Europa. Demasiadas exigencias conducirían obligatoriamente a recortar las capacidades o encarecer las primas de reaseguro, o bien a ambas cosas. El encarecimiento de las primas repercutirá forzosamente en los costes del producto del seguro directo y, por consiguiente, en el consumidor. El aumento de las primas tendrá a su vez forzosamente repercusiones negativas en la indispensable creación de organismos de previsión de jubilación con cobertura de capital privado.

4.6

Todo esto no favorece, a juicio del Comité, la potenciación del mercado interior europeo. En particular, los nuevos Estados miembros de la UE están también interesados en que el mercado interior europeo del reaseguro funcione eficazmente y cambios desventajosos en la estructura de la oferta del reaseguro tendrían efectos negativos en ellos.

4.7

El Comité, por tanto, concluye que la propuesta relativa al cálculo del margen de solvencia en el sector del reaseguro de vida podría ser perjudicial para la competitividad de las compañías europeas de reaseguro. Por ello, el Comité considera que hay que proceder a cambios importantes en la propuesta de la Comisión sobre normas de solvencia para las empresas de reaseguro de vida.

4.8

Sobre esta base, el Comité propone que también en el sector del reaseguro de vida se adopte el cálculo del margen de solvencia aplicable al reaseguro no de vida.

4.8.1

Tanto desde el punto de vista del riesgo como del de la competitividad, el método para calcular el margen de solvencia del reaseguro no de vida es más que suficiente. La fórmula para la solvencia no de vida satisface ampliamente los requisitos de solvencia exigidos a escala internacional, con lo cual quedarían ampliamente descartadas las desventajas competitivas para el sector del reaseguro europeo.

4.8.2

La fórmula no de vida responde adecuadamente a las necesidades del reaseguro de vida. Por asumir predominantemente los riesgos de mortalidad, las actividades del reaseguro de vida tienen más puntos en común con el seguro y reaseguro no de vida que con el seguro directo de vida.

4.8.3

Determinados riesgos que no se tienen en cuenta en el marco de la fórmula no de vida pueden integrarse fácilmente en el marco del proyecto Solvencia II.

4.8.4

La fórmula no de vida es desde el punto de vista del tecnicismo jurídico de fácil aplicación, porque la Comisión había presentado ya en el proyecto de propuesta de Directiva (revisión 3) un texto perfeccionado.

4.8.5

El recurso a la fórmula no de vida permite a las empresas de reaseguro de vida determinar a tiempo sus requisitos de solvencia, porque las empresas disponen ya actualmente de los datos necesarios y no hay que esperar a recopilarlos. La fórmula no de vida parece ventajosa debido en especial a la falta de información en las actividades a escala internacional.

4.8.6

La fórmula para el margen de solvencia no de vida resulta especialmente apropiada para un procedimiento acelerado. Es de fácil aplicación, porque no requiere ningún otro tipo de ajustes para casos en que, por ejemplo, se constituyen depósitos por contrato.

5.1

En la propuesta de Directiva se prevé transferir las normas para el cálculo del margen de solvencia del seguro directo no de vida al sector del reaseguro no de vida. En conexión con ello se prevé, en el marco del procedimiento Lamfalussy, la posibilidad de incrementar el margen hasta el 50 % en los reaseguros no de vida.

5.2

El Comité considera oportuno transferir sin modificaciones al reaseguro no de vida, en el marco del procedimiento acelerado, lo dispuesto sobre solvencia para el seguro no de vida. El Comité, no obstante, manifiesta su seria reserva con respecto a la extensión del procedimiento Lamfalussy a los requisitos de solvencia.

5.3

La Directiva actual se concibió como procedimiento acelerado, y no como directiva marco, dentro del procedimiento Lamfalussy. Las modificaciones de los requisitos de solvencia deben acometerse primero en el marco del proyecto Solvencia II, de más amplio alcance.

5.4

La aplicación, no obstante, del procedimiento Lamfalussy tampoco se justifica objetivamente. Los requisitos sobre patrimonio para las empresas de reaseguro no son en modo alguno medidas de ejecución para cuya adopción esté previsto el procedimiento Lamfalussy. Al igual que en el caso de las arduas negociaciones para el acuerdo Basilea II en el sector bancario, los requisitos relativos al patrimonio constituyen la «piedra angular» del futuro sistema de supervisión y no son en modo alguno una reglamentación de detalle con carácter subsidiario.

5.5

Los requisitos concretos sobre patrimonio deberían especificarse ya, a juicio del Comité, en la propia Directiva, y no en legislación comunitaria ulterior. En apoyo de esta diferenciación está también el actual proyecto de la Convención, que establece que los elementos esenciales se regularán en la propia Directiva. Por ello, la referencia de la Comisión a una amplia consulta de los medios interesados es demasiado somera.

6.1

En la propuesta de Directiva se prevé que en el cálculo del margen de solvencia las retrocesiones a otras reaseguradoras sólo se tendrán en cuenta hasta un límite del 50 % de la siniestralidad bruta. Esto está en consonancia con la normativa actual sobre seguro directo de vida y no de vida. La propuesta de directiva sobre la supervisión de los reaseguros debería contribuir en gran medida a fortalecer la solidez financiera del ramo de reaseguros dentro de la Unión Europea. En este contexto, el Comité estima justificado reconocer plenamente las cesiones del sector del seguro directo y las retrocesiones de las reaseguradoras en la medida en que el cesionario o el retrocesionario estén sujetos a la supervisión de la Unión Europea.

6.2

El Comité considera también recomendable un aumento de los factores del reaseguro y retrocesión, especialmente en el contexto de las exigencias crecientes al sector de los seguros para la solución de problemas que se plantean a toda la sociedad. En particular, los llamamientos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 en favor de la cobertura de industria y aviación contra los riesgos del terrorismo no encontraron eco adecuado en la medida en que no siempre se pudieron ofrecer soluciones rentables a causa del bajo factor del reaseguro y retrocesión. En algunos Estados miembros no se han podido desarrollar aún soluciones para la cobertura contra los riesgos del terrorismo debido al bajo factor de retrocesión.

7.1

El Comité acepta el enfoque adoptado en el artículo 34 sobre normas prudenciales cualitativas (principio de prudencia). Este enfoque es –por las peculiaridades y, en particular, el carácter internacional de las actividades de reaseguro– más idóneo que un planteamiento cuantitativo rígido. La UE adopta así un enfoque moderno que también recomienda la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (AISS). Al mismo tiempo, no obstante, el Comité reconoce que un planteamiento cualitativo no significa dar carta blanca, sino que requiere de las empresas un control y mejora permanentes del proceso de inversión del capital.

7.2

Teniendo en cuenta que con la Directiva se limitarán o suprimirán las normas de supervisión actuales (como el depósito de activos), se recomienda que en ella se otorgue a los Estados miembros el derecho discrecional de imponer a las compañías de reaseguros domiciliadas en sus territorios la aplicación de normas complementarias sobre inversión con un planteamiento cuantitativo. Se deberá cumplir la condición de que tales normas se justifiquen desde los puntos de vista del principio de prudencia y de las obligaciones contraídas.

9.1

El Comité, sin perjuicio de las reservas expresadas, suscribe la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los reaseguros y por la que se modifican las Directivas del Consejo 73/239/CEE y 92/49/CEE y las Directivas 98/78/CE y 2002/83/CE. El Comité considera que la propuesta abarca casi todos los ámbitos de la supervisión de las empresas de reaseguros. Con la plena transposición de la Directiva se hará una importante contribución al fortalecimiento y estabilidad de los mercados de reaseguros en la Unión Europea, lo cual es conforme con los objetivos de la Comisión.

9.2

El Comité, tras examinar el documento de la Comisión, ha elegido temas concretos de la propuesta de Directiva al objeto de transmitir a ésta observaciones y sugerencias concretas que sirvan igualmente para ulteriores revisiones y análisis. El Comité propone aplicar también al sector del reaseguro de vida el cálculo del margen de solvencia que rige para el reaseguro no de vida. Además, los requisitos sobre solvencia no deberían integrarse en el ámbito de aplicación del procedimiento Lamfalussy. El Comité reconoce la importancia de la propuesta de la Comisión y se pronuncia a favor de un rápido procedimiento legislativo.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/6

1.1

Las sustancias «existentes» son las que ya se comercializaban en la Comunidad Europea entre el 1 de enero de 1971 y el 18 de septiembre de 1981. En el Inventario Europeo de Sustancias Químicas Comercializadas (EINECS), publicado en el Diario Oficial en 1990 (1), figuran 100 195 sustancias de dicha categoría. Las sustancias comercializadas después del 18 de septiembre de 1981 se denominan «nuevas» y para su comercialización se requiere una notificación previa de conformidad con la normativa comunitaria aplicable.

1.2

El peligro para la salud humana y el medio ambiente que suponen las sustancias existentes se evalúa habitualmente con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 793/93 del Consejo (2). Hasta ahora se han confeccionado cuatro listas de sustancias cuya evaluación prioritaria han de realizar las autoridades competentes de los Estados miembros. La más reciente es del 25 de octubre de 2000 (3). Las referidas 141 sustancias, que pueden suponer cierto riesgo ya sea por su estructura específica, sus interacciones bioquímicas conocidas o previsibles o sus grandes volúmenes de producción (HPV), suscitan cierta inquietud.

1.3

Los Estados miembros evalúan cada sustancia en cada una de las etapas de su fabricación y uso, tanto en lo que se refiere al riesgo que representa como a la exposición a la misma para determinar si supone o no un peligro para la salud humana o el medio ambiente y, en su caso, para adoptar las medidas necesarias para reducir dicho riesgo. Si se comprueba que, pese a figurar en una lista prioritaria en materia de evaluación, los usos actuales o previstos de una sustancia determinada no suponen ningún riesgo, o bien son éstos muy reducidos, las medidas de control pueden resultar innecesarias, y en el caso de aplicarse, tener poco impacto o resultar poco provechosas.

1.4

Los informes de la evaluación del riesgo (RAR) elaborados por los Estados miembros son examinados, a su vez, por el Comité científico de toxicología, ecotoxicología y medio ambiente (CSTEE). Si el CSTEE está de acuerdo con las conclusiones del RAR y con el procedimiento de evaluación en su conjunto, las eventuales medidas de reducción del riesgo pueden proponerse como enmiendas al anexo 1 de la Directiva 76/769/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (4). La propuesta de Directiva sobre la que versa el presente dictamen constituye la vigésimoctava de este tipo.

1.5

Las dos sustancias (tolueno y triclorobenceno) que contempla la propuesta de Directiva fueron evaluadas con arreglo al procedimiento antes descrito. Las dos fueron recogidas en la segunda lista de sustancias prioritarias establecida por el Reglamento (CE) no 2268/95 de la Comisión, de 27 de septiembre de 1995 (5). La evaluación de las dos sustancias mencionadas se encargó a Dinamarca. En esencia, el CSTEE aprobó y suscribió el correspondiente RAR mediante los informes adoptados respectivamente en sus plenos 24o y 25o celebrados los días 12 de junio de 2001 y 20 de julio de 2001.

1.6

La propuesta de Directiva que nos ocupa impone medidas de reducción del riesgo inherente a las dos sustancias, que habrán de aplicar los Estados miembros en un plazo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de la Directiva. La Comisión publicó su propuesta de Directiva el 28 de abril de 2004. Tras aplicar los procedimientos establecidos, en el caso de que se alcance un acuerdo acerca de las modificaciones necesarias, debería entrar en vigor en los Estados miembros antes de junio de 2006.

2.1

Con su propuesta de Directiva, la Comisión pretende proteger la salud humana y el medio ambiente, así como establecer (o proteger) el mercado interior de las dos referidas sustancias. Se considera que ello puede lograrse con un coste nulo o muy bajo dado que las aplicaciones especificadas ya son menos frecuentes y, al parecer, se dispone de productos alternativos de fácil acceso.

2.2

En lo referente al tolueno, que es una sustancia HPV versátil empleada como materia prima de base para realizar síntesis químicas y como solvente con muchas aplicaciones industriales y domésticas, se propone prohibir su uso en concentraciones iguales o superiores al 0,1 % en masa en adhesivos o pinturas en spray destinados a la venta al público en general. Ello no debe afectar a las aplicaciones industriales y tiene por objeto proteger la salud de los consumidores.

2.3

En cuanto al triclorobenceno, que se emplea sobre todo para producir determinados herbicidas y como disolvente de proceso en sistemas cerrados, se propone prohibir su empleo en concentraciones iguales o superiores al 0,1 % en masa para cualquier uso, salvo como producto intermedio. Así, se prohíbe cualquier venta al público en general y se refuerza la protección de la salud en el lugar de trabajo.

2.4

Las dos sustancias a las que se refiere la modificación figuran en el anexo a la Propuesta de Directiva con las referencias CAS no 108-88-3 y 120-82-1. Las restricciones a su utilización deben pasar a figurar en el anexo I a la Directiva 76/769/CEE.

2.5

Los Estados miembros dispondrán de un año para promulgar las disposiciones necesarias para ajustar su Derecho interno a lo dispuesto en la futura Directiva y seis meses para efectuar los controles. Dichos plazos comenzarán en el momento de la entrada en vigor de la Directiva propuesta, tras consultar al Comité Económico y Social Europeo, conforme a lo dispuesto en el artículo 95 del Tratado y con arreglo al procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo.

3.1

Como en el caso de la vigésimosexta modificación de la Directiva 76/769/CEE (por la que se limitan la comercialización y el uso del nonilfenol, de los etoxilatos de nonilfenol y del cemento) (6), sobre la que el CESE emitió un dictamen en marzo de 2003, la propuesta que nos ocupa se refiere a sustancias no relacionadas entre sí que se examinarán separadamente para mayor claridad. (Entretanto, la vigesimoséptima modificación relativa a determinados hidrocarburos aromáticos policíclicos en aceites diluyentes y en neumáticos ya ha sido publicada, pero el CESE no se ha pronunciado todavía al respecto).

4.1

El tolueno es un líquido transparente e incoloro, con un olor característico. Denominado asimismo metilbenceno, posee tras el benceno la estructura aromática más sencilla: un anillo de carbono de seis miembros con una cadena adyacente (alquilo) de un miembro de carbono. Está presente de manera natural en el petróleo crudo y en determinadas plantas y árboles, así como en las emisiones producidas por los volcanes e incendios forestales y se puede producir artificialmente en grandes cantidades a partir de carbón o petróleo crudo.

4.2

Según los representantes del sector, la capacidad y niveles mundiales de producción de tolueno producido artificialmente ascendieron en 2002 a 20 millones y 14 millones de toneladas respectivamente. El 75 % de dicha capacidad corresponde a EE UU, Asia y Japón. Con arreglo al informe del CSTEE, la producción de EE UU ascendió en 1995 a 2,6 millones de toneladas. Sin embargo, de la producción habitual de gasolina proceden cantidades mucho mayores, que acrecientan el riesgo global; dichas cantidades no se incluyen en el referido total (7).

4.3

El tolueno se emplea fundamentalmente como materia prima en sistemas cerrados para producir benceno, espumas de uretano y otros productos químicos y, en cantidades mucho menores, como disolvente portador en pinturas, tintes, adhesivos, productos farmacéuticos y cosméticos. Sus efectos sobre la salud humana y el medio ambiente han sido objeto de estudios pormenorizados y, en general, todas las partes interesadas admiten su existencia. Existe una necesidad clara de minimizar cualquier riesgo incontrolado, ya sea real o hipotético, en particular al existir productos alternativos cuya solubilidad es equivalente.

4.4

Los dos usos finales que se especifican en la propuesta de Directiva corresponden a esta última categoría. El empleo del tolueno como solvente para fabricar adhesivos o pinturas en spray destinados a la venta al público en general no es necesario ni apreciado por los productores europeos. Al parecer, las ventas actuales correspondientes a los dos referidos usos finales son bajas o inexistentes. Por consiguiente, se trata de una medida esencialmente cautelar, cuyo efecto sobre los costes de producción o sobre la elección o salud de los consumidores se prevé que sea muy pequeño.

4.5

El CESE reconoce que el objetivo principal consiste en asegurarse de que el tolueno pueda manejarse en grandes cantidades en sistemas cerrados situados en lugares de trabajo. Con la propuesta de Directiva se pretende alcanzar una adecuada protección actual y futura del público en general, fuera de los lugares de trabajo controlados, frente a riesgos innecesarios. El CESE respalda el referido aspecto de la propuesta de Directiva.

5.1

La situación del triclorobenceno difiere significativamente de la antes descrita por lo que el CESE propone realizar determinadas modificaciones de la propuesta de Directiva y solicita algunas aclaraciones.

5.2

El triclorobenceno es un producto químico producido artificialmente que no se encuentra en la naturaleza, salvo en caso de que se degraden otros compuestos aromáticos clorurados. Existen tres isómeros distintos, en función de la posición de los átomos de cloro respecto del anillo de carbono de seis miembros. Cada uno presenta (marginalmente) propiedades físicas distintas y da lugar a interacciones bioquímicas diferentes, lo cual se refleja, por ejemplo, al medir sus valores LD50. A cada uno corresponden unos números CAS y EINECS específicos. Además, tanto el repertorio CAS como el EINECS incluyen una rúbrica para el triclorobenceno en general. Se pueden adquirir en EE UU y otros países. Al parecer, en Europa ya no se produce el 1,3,5-triclorobenceno. Los detalles son los siguientes (8):

5.3

El RAR y el informe del CSTEE mencionan específicamente el 1,2,4-triclorobenceno atribuyéndole los referidos números EINECS y CAS. La propuesta de Directiva que nos ocupa confirma en su anexo –aunque no en el título ni en el texto– la existencia de dicho número CAS (y, por consiguiente, se trata del único isómero analizado).

5.4

Los distintos isómeros se fabrican, con elevados grados de pureza, como productos intermedios empleados en sistemas cerrados para realizar la síntesis de determinados herbicidas, pesticidas, tintes y otros productos químicos especiales. Cuando resulta menos importante contar con una estructura isométrica determinada, se puede emplear en los sistemas cerrados una mezcla de isómeros ya sea como disolvente portador para fabricar tintes, o bien como regulador de proceso o medio de transferencia térmica, como inhibidor de corrosión para fabricar sprays o en los fluidos operantes para metales.

5.5

En la UE (y en otros países), se emplea sobre todo el 1,2,4-triclorobenceno (1,2,4-TCB), con distintos grados de pureza. Al parecer, desde los años ochenta la cantidad producida disminuye paulatinamente. Los datos facilitados por la OSPAR (Comisión para la protección del entorno marino) estiman que en 1994 se produjeron entre 7 y 10 mil toneladas de 1,2,4-TCB; de 1,2,3-TCB se produjeron menos de dos mil toneladas y de 1,3,5-TCB se produjeron menos de 200 toneladas (9). En junio de 2000, la OSPAR añadió expresamente los tres isómeros a su lista de sustancias peligrosas que requieren actuaciones prioritarias. En su informe de julio de 2001, el CSTEE indica que en 1994-95 se produjeron en Europa 7 000 toneladas. El nivel de producción ha seguido disminuyendo y se estima que actualmente se sitúa en la mitad de las referidas cantidades, destinándose la mayor parte a la exportación (10).

5.6

Actualmente se considera que sólo queda un productor en la zona UE/OSPAR. Al parecer, los isómeros 1,2,4-TCB y 1,2,3-TCB sólo se pueden vender para su uso como productos intermedios, a lo que debe comprometerse cada comprador mediante una declaración previa por escrito.

5.7

La Comisión y el CSTEE reconocen un número limitado de usos adicionales en sistemas cerrados, por ejemplo como disolvente de proceso sin que se produzcan emisiones al medio ambiente exterior. Dado que con la Propuesta de Directiva se pretende autorizar la producción indispensable, pero limitando muy estrictamente las emisiones derivadas de los usos en espacios abiertos, convendría incluir éste en la lista de los usos autorizados que recoge el anexo de dicha propuesta.

5.8

El CESE considera que, sin perjuicio de las consideraciones antes expuestas, la Directiva reforzaría la protección en los lugares de trabajo y eliminaría, además, cualquier riesgo de exposición fuera de éstos. Los productores y usuarios del triclorobenceno y de sus productos alternativos parecen haberse anticipado en gran medida a la propuesta de Directiva. Así, el impacto en los costes que asumen los productores y usuarios será probablemente mínimo. En consecuencia, el CESE respalda el referido aspecto de la propuesta de Directiva.

6.1

El CESE considera, como se ha indicado supra, que la Propuesta de Directiva debe basarse en el RAR y en el informe pertinente del CSTEE de manera que ha de referirse únicamente al 1,2,4-TCB. Ello debe explicitarse en el título y en el texto. Afortunadamente, el efecto de las limitaciones en cuanto al uso serán las mismas, habida cuenta de que dicho isómero es el componente principal de la mezcla de isómeros TCB que anteriormente se comercializaba para fabricar solventes o sprays.

6.2

Se podrían autorizar otros usos en sistemas cerrados, añadiendo la expresión «o en otros sistemas cerrados en los que no sea posible las emisiones al medio ambiente» en la disposición que prevé la prohibición de que se trate.

6.3

Como en el caso de las anteriores modificaciones de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, el CESE lamenta que el mismo texto contemple sustancias no relacionadas entre sí, de manera que éste deberá sufrir continuas modificaciones puntuales para adaptarse a la realidad. Ello no corresponde al objetivo de una buena gobernanza, oportuna y eficaz. Si de la limitación de los recursos en la fase crítica final de autorización se deduce la necesidad de adoptar medidas de reducción del riesgo, dichas limitaciones deberán aplicarse lo más pronto posible.

6.4

El CESE señala que la lista de sustancias prioritarias en materia de evaluación se publicó en octubre de 2000. El CESE lamenta que se haya abandonado dicho enfoque mucho antes de que puedan aplicarse otros procedimientos como REACH, y deplora la actual situación de punto muerto.

6.5

El CESE destaca el papel que desempeñó anteriormente el CSTEE y confía en que se adopten las medidas necesarias para que prosiga su labor en el futuro, pese a los cambios anunciados en lo que se refiere a la estructura y responsabilidad de los comités científicos.

6.6

El CESE comparte la preocupación generalizada sobre el lapso de tiempo que requiere evaluar las sustancias con arreglo al sistema actual. Así, habrán transcurrido casi once años hasta la entrada en vigor de la normativa relativa a las dos sustancias de que se trata. Cinco de ellos habrán transcurrido desde que el CSTEE se pronunció a favor del RAR. La entrada en vigor de la normativa prácticamente no supondrá coste alguno –ni tampoco mejoras perceptibles en materia de salud o medio ambiente– para ninguna de las partes interesadas. A falta de más información, es imposible predecir si ello resulta positivo (por ejemplo, el mercado se adapta en función de la presión derivada de la evaluación continua de los riesgos) o negativo (los resultados obtenidos al término del referido procedimiento son muy limitados, pese a un coste global considerable) ni cómo introducir las mejoras necesarias.

6.7

Por consiguiente, el CESE considera que, como complemento a otras propuestas tales como REACH y para asegurarse de que los procedimientos existentes vayan a mejorarse realmente en lugar de entorpecerse, deben analizarse los motivos de dichos retrasos sin más demora. Ello debe hacerse paralelamente a otros estudios que se están realizando sobre el impacto, coste y ventajas que representan las medidas para cada parte interesada en los procedimientos establecidos para mejorar la salud y el medio ambiente, en el marco de una economía comunitaria eficaz, competitiva y basada en el conocimiento.

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C 120/10

1.1

Al solicitar al CESE el presente dictamen exploratorio, la Comisión Europea señaló que el papel de las PYME y de las EES resulta especialmente relevante en el marco de la estrategia de Lisboa y sugirió que se desarrollasen instrumentos que permitan identificar el marco normativo y de apoyo necesario para estos agentes.

1.2

Esta solicitud se cursó a raíz de la publicación de un dictamen de iniciativa del CESE sobre la función que desempeñan las PYME y las EES en la diversificación económica de los países adherentes, que fue aprobado por unanimidad el 1 de abril de 2004. En dicho dictamen se trataban ya conjuntamente los dos tipos de empresas referidos, facilitándose una definición de las mismas y mencionándose la importancia que revisten en la UE en su conjunto por su contribución a la economía, al empleo y a la cohesión social, así como por sus profundas interacciones y sinergias. También se señalaba que el concepto de transformación económica es mucho más amplio y dinámico que el de reestructuración. Se mencionaba el informe Gyllenhamme, redactado por el grupo de alto nivel creado por la Comisión Europea «Gestión del cambio», en el que se hace hincapié en la creación de empleo y se considera válida la estrategia de la evaluación comparativa, la innovación y la cohesión social. En dicho dictamen se proponía un programa integrado de diez puntos para fomentar la participación de las PYME y las EES en la diversificación económica de los países adherentes, programa inspirado en gran medida en determinadas buenas prácticas aplicadas por las EES de la UE.

1.3

En efecto, basándose en las buenas prácticas que aplican las EES en la UE podrían producirse interacciones y sinergias entre EES y PYME, así como abrirse vías innovadoras habida cuenta del espíritu de cooperación e innovación y el dinamismo de las EES y su gran utilidad potencial para las PYME, a las que aportan un verdadero valor añadido en materia de expansión, generando por su propia estructura la cooperación, representatividad y confianza necesarias entre ellas.

1.4

La estrategia de Lisboa se propuso en el Consejo Europeo de marzo de 2000, estableciendo el objetivo de que Europa se convierta en la economía del conocimiento más dinámica y competitiva del mundo, a la vez que se subrayó la necesidad de crear un «entorno propicio para el inicio y el desarrollo de empresas innovadoras, PYME en particular», y se añadió que «la competitividad y el dinamismo de las empresas dependen directamente de un clima regulador que motive la inversión, la innovación y el espíritu empresarial»  (1). Sobre esta base, el Consejo Europeo de Feira de los días 19 y 20 de junio de 2000 aprobó la Carta Europea de la Pequeña Empresa, en la que se afirma que «las pequeñas empresas son la columna vertebral de la economía europea. Son una fuente clave de puestos de trabajo y un criadero de ideas empresariales»  (2). Además, conforme a la estrategia de Lisboa se considera asimismo que el crecimiento económico es un factor clave para garantizar la cohesión social en Europa. La Comisión señaló más tarde que los desafíos que se plantean para adoptar la agenda de Lisboa son la necesidad de incrementar la oferta de trabajo y la tasa de empleo, de mejorar los conocimientos técnicos y de garantizar un flujo ordenado de la agricultura y la industria hacia los servicios sin agravar las disparidades regionales en cada país (3).

1.5

Las PYME, concepto que engloba también a las microempresas, que tienen sus características propias, son empresas que responden a unos criterios numéricos precisos, definidos del siguiente modo por la Comisión Europea (4):

1.6

Las EES pertenecen a un conjunto de cuatro familias: cooperativas, mutualidades, asociaciones y fundaciones. Estas empresas se caracterizan por la primacía de su objeto social con respecto a la maximización de los beneficios, lo que a menudo genera un vínculo con el territorio y el desarrollo local. Sus valores básicos son: solidaridad, cohesión social, responsabilidad social, gestión democrática, participación y autonomía (5).

1.7

La mayoría de las EES quedan incluidas en la definición estándar de PYME que emplea la UE (6). Generalmente, las que no corresponden a dicha definición debido a su tamaño también tienen características comunes con las PYME, como un nivel reducido de inversión exterior, la ausencia de cotización en bolsa, la cercanía respecto de los propietarios-accionistas y un estrecho vínculo con el tejido social.

1.8

Las instituciones comunitarias han establecido un marco normativo en lo que se refiere a las políticas sobre las PYME. Hasta 2005, las PYME estaban sujetas como tales a una normativa vinculante principal: la Decisión 2000/819/CE del Consejo relativa al Programa plurianual en favor de la empresa y el espíritu empresarial, en particular para las PYME (2001-2005). Dicho programa, que sirvió también para progresar en la consecución de los objetivos establecidos por la Carta Europea de la Pequeña Empresa, persigue los objetivos siguientes:

1.9

Mediante su Comunicación (COM (2003) 26 final) de 21 de enero de 2003, la Comisión presentó cinco documentos sobre las políticas de la UE en materia de PYME: dos informes sobre la aplicación de la Carta Europea de la Pequeña Empresa en la UE y en los nuevos Estados miembros; un informe sobre las actividades que desarrolla la UE en favor de las PYME; un informe del representante para las PYME; y el Libro Verde sobre el espíritu empresarial. Entre los retos planteados, el informe sobre las actividades de la UE destaca el compromiso adoptado por la UE, en particular a través de los Fondos Estructurales, el referido programa plurianual y el FP6. Por último, a raíz del Libro Verde se creó un plan de acción comunitario en favor del espíritu empresarial y de la competitividad de las empresas (2006-2010).

1.10

La Comisión Europea ha establecido asimismo un marco normativo para las empresas de la economía social. A las más relevantes, es decir las cooperativas, les ha dedicado su Comunicación sobre las sociedades cooperativas en Europa de 23 de febrero de 2004. En esta Comunicación se propone mejorar la visibilidad y el conocimiento de las cooperativas, así como fomentar la convergencia del marco jurídico establecido al respecto en los distintos Estados miembros de la UE (7). Asimismo se mencionan las normas básicas que regulan dicho tipo de empresas tal como las definió la OIT en la Recomendación sobre el fomento de las cooperativas que fue aprobada a nivel mundial en junio de 2002, con el apoyo en particular de los representantes de los Gobiernos de los 25 Estados miembros de la UE y de la mayoría de las organizaciones nacionales de empresarios y trabajadores, recomendación que se remite también a las principales normas internacionales en materia laboral señalando que se aplican íntegramente a los trabajadores de las cooperativas. Por otra parte, en un reciente documento de trabajo sobre «Las mutualidades en una Europa ampliada», de 3 de octubre de 2003, la Comisión Europea indica las normas básicas que regulan dicho tipo de EES (8).

2.1

La Comisión ha reconocido que las PYME son la columna vertebral de la economía europea, ya que representan el 66 % del empleo total y generan el 60 % del valor añadido total de la UE, con exclusión del sector agrario. Las regiones en las que se concentran muchas PYME, como Emilia-Romaña, Baden-Wurtemberg y Jutlandia, gozan también del PNB por habitante y de la tasa de empleo más elevados (9).

2.2

En su dictamen titulado «Economía social y mercado único»  (10), el CESE destacó la relevancia socioeconómica de las EES, afirmando que desempeñan un papel esencial para la pluralidad empresarial y la diversificación de la economía (11). Dicho reconocimiento surgió de la propia Comisión Europea, que lo plasmó en su Comunicación sobre las sociedades cooperativas en Europa y en el documento de consulta titulado «Las mutualidades en una Europa ampliada», ya mencionado en el punto 1.10. En la UE, cada vez es mayor la importancia social y económica de las empresas y organizaciones de la economía social: con alrededor de nueve millones de trabajadores directos en equivalente a tiempo completo, representan un 7,9 % del empleo asalariado civil (12). Además, engloban una proporción considerable de la sociedad civil: según la Comisión Europea, las cooperativas tienen 140 millones de miembros en total, y las mutualidades 120 millones. Así, se considera que más del 25 % de los ciudadanos de la UE forma parte de las EES, en las que desempeñan funciones socioeconómicas muy definidas, a saber: productores, consumidores, ahorradores, habitantes de una vivienda, asegurados, estudiantes, voluntarios, etc. Las EES se desarrollan en todos los sectores, pero especialmente en materia de servicios de utilidad pública e interés general (13), como la sanidad, el medio ambiente, los servicios sociales y la educación (14). Desempeñan así un papel fundamental en la creación de capital social, la capacidad de emplear a personas desfavorecidas, el bienestar social, la revitalización de las economías locales y la modernización de los modelos locales de gestión. Algunas de ellas han desarrollado sistemas de evaluación societaria donde se calculan sus respectivos impactos sociales y medioambientales.

2.3

Las PYME y las EES son instrumentos esenciales de empleo y reempleo en el contexto de las importantes transformaciones industriales que se están produciendo desde los sectores en declive y en los que se reduce el empleo hacia sectores tradicionales (artesanía, oficios) y otros en expansión, como los servicios a las empresas, las NTIC, los sectores de alta tecnología, la construcción y las obras públicas, los servicios de proximidad (incluida la salud) y el turismo.

2.4

Sin embargo, las PYME y las EES se enfrentan a determinados retos particulares. La Carta Europea de la Pequeña Empresa reconoce que estas últimas son las más sensibles a los cambios que se producen en el entorno empresarial. El Libro Verde de la Comisión Europea sobre el espíritu empresarial afirma que como las EES tienen que aplicar «la eficacia y los principios empresariales para alcanzar objetivos sociales y societales (...) se enfrentan a retos particulares a la hora de conseguir financiación, formación para la gestión y asesoramiento» (15).

2.5

Las PYME y las EES pueden ejercer una gran influencia en dichos cambios socioeconómicos de diferentes maneras, y existen numerosos casos de buenas prácticas: el empleo de nuevas personas en el mercado laboral; el apoyo a la capacidad innovadora de las microempresas y pequeñas empresas; el reempleo de personas desempleadas procedentes de industrias que se han visto obligadas a recortar su plantilla o a cerrar; la creación de mutualidades en el ámbito de la previsión social; la creación de empresas en los sectores en desarrollo; el desarrollo de los servicios y la subcontratación; la transferencia de empresas en crisis a sus trabajadores; el apoyo a la creación de microempresas y de empleos por cuenta propia y la transformación cualitativa dentro de un mismo sector. Además, las EES también pueden contribuir de manera específica a estas transformaciones, tanto mediante su capacidad para formar al empresariado, que ya se ha demostrado, como por los valores que promueven, como el empresariado socialmente responsable, la democracia y la participación ciudadana, la participación –incluso financiera– de los trabajadores en la empresa, la integración social y el interés por el desarrollo local y el desarrollo sostenible.

2.6

En la UE existe una fuerte interacción entre las PYME tradicionales y las EES, que presentan un potencial de desarrollo aún más importante. Dicha interacción se produce al menos con arreglo a las tres modalidades siguientes:

3.1.1

La Comisión Europea ha descrito ejemplos de buenas prácticas en varios documentos sobre las acciones BEST emprendidas en el marco de un programa plurianual,«es decir, determinadas prácticas que ilustran adecuadamente el enfoque de una acción emprendida para apoyar a las empresas que merezca llamar la atención y despertar el interés de los profesionales del sector»  (16). No se trata necesariamente de las mejores prácticas («best practice»), sino que el objetivo consiste en suscitar cambios y fomentar la adopción de prácticas más adecuadas («better practice») que permitan inferir conclusiones y orientaciones para las políticas de la UE.

3.1.2

El CESE es consciente de que durante los últimos años ya se ha trabajado mucho para crear modelos de buenas prácticas en materia de PYME (por ejemplo, las referidas acciones BEST). Los tipos de buenas prácticas que se describen a continuación se refieren únicamente a la interacción existente o potencial entre las PYME y las EES. En la documentación que figura como anexo se ilustran mediante ejemplos concretos, que demuestran además la capacidad de adaptación de dichos modelos y su carácter evolutivo en función del dinamismo económico en el marco del mercado único y de la globalización.

3.1.3

La extrapolación por tipos resulta útil para suscitar propuestas de políticas públicas que puedan reforzar la dinámica de las PYME y de las EES en relación con la estrategia de Lisboa. Se trata de casos de buenas prácticas entre EES que podrían adoptar las PYME o de interacciones entre PYME y EES en las que las PYME ya utilizan directamente a las EES, y podrían hacerlo con mayor frecuencia.

3.1.4

La hipótesis de trabajo, que en ciertos supuestos ya ha sido parcialmente demostrada, es que cada modalidad proporciona un coste de oportunidad («opportunity cost»)  (17) sustancial o incluso beneficios netos para el presupuesto público a medio plazo.

3.2.1

Creación y mantenimiento de empleos mediante el lanzamiento y la reestructuración de empresas. Las experiencia adquiridas por las EES en distintos Estados miembros de la UE demuestran que determinados sistemas de financiación a los trabajadores que han perdido su empleo para ayudarles a relanzar su empresa en situación de crisis o a crear una nueva, combinados con un acompañamiento suficiente, pueden no sólo crear o salvar empleos y crear o mantener ciertas actividades, sino que permiten además que el Estado u otros financiadores recuperen en un período de tiempo relativamente breve el importe global de las ayudas concedidas, o incluso cantidades superiores (18).

3.2.2

Sistemas y agrupaciones («clusters») de empresas enfocadas hacia el desarrollo, la innovación y la competitividad. Las EES han constituido clusters regionales que se han integrado posteriormente en sistemas o grupos horizontales o paritarios, en particular en el norte de Italia y en el País Vasco español, transformando las empresas en cuestión (la mayoría pequeñas o medianas) en algunos de los principales protagonistas económicos de sus respectivas regiones, y dando lugar a la creación de centros punteros de innovación en materia tecnológica y de gestión.

3.2.3

Puesta en común de los recursos para realizar economías de escala. En varios Estados miembros, una parte sustancial de las PYME convencionales que actúan en determinados sectores, inclusive determinadas microempresas y trabajadores por cuenta propia (como los minoristas en Italia, los peluqueros y carniceros en Francia o los panaderos en Alemania), constituyen agrupaciones, generalmente en forma de cooperativas, para poner en común las compras, la comercialización o algunos servicios. Cada PYME sigue siendo completamente autónoma, a la vez que puede reforzar su competitividad, conservar y ampliar sus mercados, evitar la subcontratación y los intermediarios así como realizar economías de escala. Para la colectividad, este sistema garantiza el mantenimiento del empleo y el desarrollo local (19).

3.2.4

Acceso a la financiación y disminución de los riesgos. La garantía recíproca permite acceder a los créditos a las PYME, incluidas las microempresas y los trabajadores por cuenta propia, que no pueden hacer valer garantías suficientes. La sociedad de garantía mutua (que frecuentemente se constituye en forma de mutualidad) tiene por objeto actuar como garante exclusivamente en favor del prestador. En caso de impago, la sociedad soporta el coste final con cargo al fondo de garantía alimentado por las PYME que la constituyen. Determinados fondos comunes constituidos entre varias EES se han empleado en proyectos de creación, reconversión o desarrollo de empresas para impulsar préstamos bancarios mediante la aportación de un factor de confianza (20).

3.2.5

Servicios prestados a la colectividad. Las EES han resultado ser un protagonista relevante en materia de servicios sociales, de salud, educativos y culturales, en particular en el marco de las privatizaciones, aunando el espíritu empresarial a la salvaguarda del interés general, que constituye la razón de ser de dichos servicios. Así, se ha comprobado que a menudo dichas empresas realizan prestaciones de mejor calidad por un precio inferior a las que ofrecía el Estado. En determinados casos, se crean asociaciones locales entre los sectores público y privado para prestar tales servicios, como por ejemplo agencias de empleo, centros de salud, ayudas a domicilio, etc.

3.2.6

Cadenas de producción y comercialización de calidad y con valores éticos. Las EES se han especializado en la comercialización de productos cuya calidad pueden garantizar permanentemente y elaborados con arreglo a procesos de producción de cuyo carácter ético pueden también responder de manera continua (ausencia de explotación, cumplimiento de las normas laborales, remuneración justa, etc.

4.1.1

La relevancia crucial de la combinación de las PYME con las EES para la economía europea y la aplicación de la estrategia de Lisboa, así como el potencial de interacción positiva existente entre estos dos tipos de agentes mediante la utilización de modelos y estructuras de las EES, aconsejan realizar un nuevo esfuerzo combinado de alcance comunitario para fomentarlas y apoyarlas.

4.1.2

El CESE tiene en cuenta los programas existentes para apoyar a las PYME en particular, pero toma nota también de las carencias que acusan las estructuras actuales para respaldar a las EES así como para fomentar aquellas iniciativas que refuercen la interacción entre PYME y EES.

4.1.3

Constata además la falta de estudios fiables, exhaustivos, transeuropeos y multidisciplinarios que demuestren y evalúen el coste de oportunidad de las buenas prácticas que favorecen el refuerzo de las PYME y las EES mediante su interacción mutua.

4.1.4

Tal carencia entorpece gravemente la elaboración de políticas públicas de fomento de las PYME y las EES mediante su interacción mutua. En efecto, para establecer dichas políticas, es esencial efectuar un seguimiento continuo y analizar sus costes y beneficios.

4.2.1.1

El CESE propone crear un Observatorio europeo de las empresas de la economía social, encargado de estudiar no sólo las propias EES sino también la interacción existente y potencial entre las PYME y las EES, así como la manera en que dicha interacción podría resultar esencial para el desarrollo económico de las PYME y las EES y para reforzar la responsabilidad social de las empresas y la lucha contra la exclusión.

4.2.1.2

Dicho observatorio debería contar con el respaldo de la Comisión Europea y de los gobiernos de los 25 Estados miembros de la UE. En él deberían participar las organizaciones de EES así como los centros de estudio de las EES de nivel universitario. Colaboraría estrechamente con el Observatorio de las PYME.

4.2.1.3

El CESE propone además que dicho observatorio emprenda un estudio multidisciplinario e intereuropeo de tres años de duración para identificar las buenas prácticas de los sistemas de EES que desarrollan directamente las PYME o cuyo modelo ofrece a las PYME un potencial de desarrollo, en particular en los ámbitos mencionados en el apartado 3.

4.2.1.4

El objetivo de dicho estudio consiste en demostrar el coste de oportunidad, centrándose en particular en el cálculo:

4.2.1.5

Las conclusiones de los estudios que realice el Observatorio europeo de las EES debería publicarse realizando un importante esfuerzo de comunicación de cara a las instituciones europeas, los gobiernos de los Estados miembros y los ciudadanos en general.

4.2.1.6

El CESE se asegurará de que el Observatorio europeo de las empresas de la economía social realiza adecuadamente dicho estudio y evaluará las conclusiones que éste alcance tras el período de tres años, analizando el posible impacto de éstas sobre las políticas de la Comisión Europea relativas a las PYME y las EES.

4.2.2.1

El CESE solicita a la Comisión Europea que se asegure de que las EES puedan participar en condiciones equitativas en el nuevo Programa plurianual en favor del espíritu empresarial 2006-2010, y que fomente las iniciativas relativas a las interacciones entre las PYME y las EES, en particular la utilización de las EES en materia de cooperación entre PYME.

4.2.2.2

El CESE sugiere asimismo que el grado de participación de las PYME y de las EES en los programas de la UE para el acceso a la investigación, a la innovación y a los mercados mundiales figure entre las principales prioridades políticas europeas.

4.2.2.3

El CESE considera que se debería mantener el apoyo que prestan los Fondos Estructurales a los proyectos en favor de las PYME y aumentar la envergadura de los proyectos en favor de las EES y de la interacción entre las EES y las PME, especialmente en lo que se refiere a los proyectos que favorecen la creación de nuevos empleos y el desarrollo de las regiones rurales. El acceso a los Fondos Estructurales no debe limitarse en función del sector de actividad de la empresa.

4.2.3.1

El CESE propone asimismo que la Comisión Europea retome las conclusiones políticas de la Conferencia interministerial de la OCDE sobre las PYME celebrada en Estambul y las extienda a las EES. Solicita en consecuencia a la Comisión Europea que adopte un enfoque más adaptado a las necesidades y características de las PYME y las EES, en particular mediante:

4.2.4.1

En varios países de la UE, en particular en algunos de los nuevos Estados miembros, las PYME no están suficientemente representadas en las instancias nacionales de diálogo social. El CESE considera que deberían estarlo más, aunque sólo sea por mor de la eficacia de las políticas públicas de promoción y regularización de dichas empresas y para que las grandes empresas y el sector de las PYME puedan expresar su opinión en condiciones de igualdad.

4.2.4.2

En la mayoría de los Estados miembros de la UE, así como en el ámbito comunitario, las EES no están en absoluto representadas en materia de diálogo social. El CESE sugiere que las organizaciones que representan a las EES, tanto en el ámbito comunitario como en los distintos Estados miembros de la UE, se estructuren y refuercen aún más y participen en el diálogo social de ámbito tanto comunitario como nacional. Se debería tener más en cuenta el punto de vista de dichas organizaciones en lo que se refiere a la elaboración de normas relativas a las empresas (22).

4.2.5.1

Las EES han desarrollado unos conocimientos especializados en el ámbito de la participación de los trabajadores en el sistema de toma de decisiones y en el capital de sus propias empresas. En particular, parte de las cooperativas han desarrollado el «trabajo asociado cooperativo»  (23), conforme al cual la totalidad o la mayor parte de los asociados de una cooperativa son los trabajadores y viceversa, y en el que cada uno tiene un voto en las tomas de decisión, independientemente de la cuantía de sus participaciones financieras en la empresa, que por otra parte son nominales y no transferibles. Esta forma de asociación es uno de los principales factores que explica el éxito de varios ejemplos de buenas prácticas. Apela a la responsabilidad directa de los trabajadores en la marcha de su empresa y les permite participar en pie de igualdad en su estrategia de desarrollo. En un momento en el que cada vez se reconoce más, en el marco de la «economía del conocimiento» preconizada por los objetivos de Lisboa, que el recurso fundamental de una empresa es su «capital humano», esta forma de asociación revela progresivamente su carácter moderno e innovador.

4.2.5.2

El CESE propone a la Comisión que en el observatorio propuesto más arriba y en los seminarios temáticos que organiza se examine esta forma específica de asociación bajo los puntos de vista:

5.1

Las PYME constituyen la base de la economía y del empleo de la UE, razón por la cual son el principal agente interesado en la consecución de los objetivos de Lisboa. Las relevancia de la función que desempeñan las EES en materia de cohesión social y desarrollo local es cada vez mayor. La capacidad de interacción entre las PYME y las EES, en particular mediante una utilización frecuente de las EES por parte de las PYME, que beneficia a los dos tipos de empresas, ha sido hasta ahora infrautilizada.

5.2

En consecuencia, el CESE propone a la Comisión Europea que vuelva a analizar la interacción existente y potencial entre las PYME y las EES y que ayude a demostrar que dicha interacción favorece el desarrollo de los dos tipos de empresa en el marco de los profundos cambios impuestos por el dinamismo económico, especialmente en lo que se refiere a las políticas de desarrollo regional, cohesión social e innovación.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/17

1.1

El grupo de estudio permanente reanudó sus trabajos en enero de 2003 ampliando los temas objeto de examen (1) a todas las cuestiones relacionadas con el desarrollo de los corredores paneuropeos de transporte. En diciembre de 2002, la Asamblea tomó nota de las actividades llevadas a cabo en el curso del mandato anterior y las aprobó por amplia mayoría. Además de continuar y desarrollar las acciones relativas a estos corredores, los años 2003-2004 se han caracterizado por las nuevas e importantes directrices adoptadas por la Comisión Europea en relación con el desarrollo de las redes transeuropeas de transporte (RTE-T), que afectan también a los trabajos sobre los diez corredores paneuropeos de Helsinki. La ampliación de la Unión Europea en mayo de 2004 y las perspectivas de adhesión de los países del Sudeste de Europa modifican las condiciones marco relativas a la política común de infraestructuras y a la cooperación en los corredores.

1.2

El presente Dictamen de iniciativa no sólo tiene por objeto informar sobre las actividades y la posición del Comité Económico y Social Europeo con respecto a los «corredores paneuropeos de transporte» durante los dos últimos años, sino también formular recomendaciones sobre cuáles deberían ser las próximas etapas para las partes interesadas y cuál podría ser la contribución del Comité al respecto.

2.1

La revisión de la RTE-T puesta en marcha por la Comisión a mediados de 2003 comenzó con el informe elaborado por el grupo de expertos presidido por el Sr. Van Miert. Como resultado, se propuso la ampliación de la lista de los proyectos prioritarios establecida en 1996, nuevas fórmulas de financiación con cargo a la UE y una nueva forma de coordinación mejorada (2). Se había previsto inscribir el concepto de corredores de transporte en la política europea de infraestructuras. En el futuro se debía pasar en la UE de una política de infraestructuras aplicada a las redes en general a una política de prioridades centrada en algunos grandes ejes de transporte. Este enfoque, preconizado por el grupo de expertos del Sr. Van Miert, no obtuvo respaldo.

2.2

El CESE discutió en detalle el tema del futuro de la RTE-T en el marco de la reunión externa de la Sección Especializada que tuvo lugar en Roma en septiembre de 2003 conjuntamente con la Comisión V «Grandes trabajos y redes de infraestructuras» del CNEL italiano (Consejo nacional de economía y trabajo). Como resultado de esta reunión se aprobó una resolución común (3). En la resolución se aboga por un mayor compromiso en favor de la realización de una red de transportes integrada que englobe verdaderamente a los nuevos Estados miembros pero no se limite a eso. La intermodalidad y la sostenibilidad deben pasar a un primer plano, la financiación debe reforzarse conjuntamente y, cuando proceda, completarse mediante un fondo europeo para las redes transeuropeas de transporte.

2.3

A raíz de una petición de la Presidencia italiana, el CESE elaboró un dictamen de iniciativa que tenía por objetivo profundizar el debate iniciado en Roma. El Dictamen, titulado «Las infraestructuras de transporte del futuro: planificación y países limítrofes – movilidad sostenible – financiación» (4), presentaba las ideas esenciales de la actual posición del Comité sobre la política europea en materia de infraestructuras de transporte. En una perspectiva de futuro, el CESE propone probar nuevas fórmulas de financiación, dar mayor prioridad a la protección del medio ambiente y a la sostenibilidad social y medioambiental y, en la planificación y la realización de una red de transporte paneuropea, conservar el trabajo positivo llevado a cabo con los corredores de Helsinki, al mismo tiempo que se aplican nuevos métodos para afrontar nuevos retos.

2.4

La Unión Europea ha otorgado especial prioridad a la reconstrucción pacífica de la región de los Balcanes occidentales y, por lo tanto, ha hecho hincapié en la creación de infraestructuras de transporte operativas. Para completar los corredores ya existentes que resultan relevantes para esta región, es decir los corredores X, V, VII, IV y VIII, y sobre la base de la Declaración de Helsinki de 1997 y de las experiencias realizadas con el proceso ENIT (5), se elaboró un plan en materia de transportes para los Balcanes occidentales. Este plan incluye una red de infraestructuras intermodal, la denominada red básica de transporte regional del Sudeste de Europa («South East Europe Core Regional Transport Network»), que deberá crearse de manera conjunta y coordinada. Los Estados afectados (6) han preparado un memorándum de acuerdo que se refiere explícitamente, entre otras cosas, a la cooperación con los grupos de interés socioeconómicos de la región y el grupo de estudio permanente del CESE.

2.5

La coordinación de los trabajos de los comités directores en los diez corredores de Helsinki (7) y en las cuatro zonas de transporte (de los programas PETRA) (8) ha cambiado de enfoque. Una vez al año, la Comisión invita a los presidentes y jefes de las secretarías de los corredores, así como a otros representantes o instituciones europeos, a un intercambio de ideas sobre la situación y las nuevas perspectivas de los trabajos. El antiguo Grupo de Trabajo «Transportes» del G-24 será sustituido en principio por una estructura de trabajo más pequeña y más eficaz. Al mismo tiempo, los responsables de la Comisión son conscientes de que sólo ella está en condiciones de garantizar determinados aspectos de la coordinación y la ayuda a nivel técnico y organizativo. Los últimos encuentros tuvieron lugar en junio de 2003 y el 15 de marzo de 2004. En los capítulos 3 y 4 se recogen las principales conclusiones de estas reuniones.

2.6

La ampliación y «la nueva política de vecindad»de la UE tienen cierto impacto en la planificación futura de la política de transportes en el interior de la Unión y más allá de sus fronteras. En junio, la Comisión y el Parlamento Europeo celebraron una reunión conjunta para buscar una estrategia en la materia a la que se invitó a representantes del sector del transporte europeo, y en particular a los de los países vecinos en sentido amplio. Se decidió crear un grupo de alto nivel, con la tarea de preparar el terreno para la creación de acuerdos sobre la ampliación de los grandes ejes transeuropeos, especialmente en dirección a los vecinos del Este: la Federación de Rusia, la región del Mar Negro y los Balcanes. Para el Mediterráneo, se puso en marcha un proyecto con vistas a la creación de una red euromediterránea de transporte. Actualmente se estudian las necesidades de infraestructura de transporte en Turquía.

3.1.1

Siete años de aplicación de la Declaración de Helsinki, de consolidación de la cooperación en los comités directores y –supervisando el conjunto– de participación de la Comisión Europea apenas han mejorado la transparencia y la coordinación de los diferentes procesos de planificación. Las nuevas orientaciones de la RTE-T, los corredores y las zonas de transporte, la red básica de transporte regional de Europa del Sudeste («South East Europe Core Regional Transport Network»), los trabajos de la CEMT (Conferencia Europea de los Ministros de Transportes) y de la CEPE (Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas), así como distintas iniciativas regionales destinadas a reforzar la cooperación, están en general restringidas a un pequeño círculo de expertos.

3.1.2

La falta de transparencia se hace sentir aún más en la sociedad civil organizada. Una de las tareas clave del grupo de estudio permanente ha sido, y sigue siendo, servir de instrumento para transmitir información a las instancias oficiales y a las organizaciones de la sociedad civil interesadas. La Comisión está trabajando en la instauración de un sistema de información (GIS) al que debería ser posible acceder para la planificación y la evaluación de resultados. En la actualidad, este sistema de información solamente está disponible para uso interno, pero eventualmente podría incrementarse con datos socioeconómicos, lo que lo haría más útil para el CESE. Esta posibilidad debe discutirse con la Comisión.

3.2.1

Los resultados presentados por el Grupo Miert resaltan la dificultad de superar la diferencia existente entre unos planes ambiciosos a nivel europeo y su aplicación. En ellos se señala que, para obtener mejores resultados, en el futuro se necesitarán más procedimientos transfronterizos de planificación y una mayor participación de los grupos de interés de la sociedad civil. Estas preocupaciones se reflejan en las nuevas directrices de la TEN.

3.2.2

La participación de las organizaciones de la sociedad civil es una de las claves para un desarrollo equilibrado que tenga en cuenta los intereses locales y regionales y anime la gestión y el uso de las vías de transporte. Los proyectos de infraestructuras con interés a escala europea solamente cumplirán su función si responden a intereses en materia de sostenibilidad y los tienen en cuenta. Para ello se requiere una participación de asociaciones empresariales, empresas de transporte, sindicatos, asociaciones de defensa del medio ambiente y organizaciones de consumidores que funcione a nivel transfronterizo europeo. El impulso necesario para crear vías «europeas» de transporte necesita estar respaldado por una idea y un consenso socialmente arraigados de lo «europeo». El CESE ha ofrecido en varias ocasiones su contribución al logro de este consenso. Para ello debe utilizarse sistemáticamente el instrumento de las audiencias a nivel europeo. Sin embargo, el CESE advierte del peligro de que se convierta en un ejercicio obligatorio, cuyos resultados no se tomen en consideración. La audiencia celebrada en el marco del proceso ENIT en 1998, organizada por el CESE conjuntamente con la Comisión, no fue tenida en cuenta en el informe final, a pesar de su considerable interés y de la claridad de sus conclusiones finales.

3.3.1

El CESE ha trabajado durante muchos años en el ámbito de la política paneuropea de transportes, y durante buena parte de este periodo ha puesto gran énfasis en los aspectos de la consulta y la participación. Las instancias que actúan a nivel europeo se han hecho eco de esta preocupación en buena medida, y el CESE ha podido beneficiarse de unas buenas relaciones de trabajo. Ahora falta por satisfacer también su reivindicación de participar en el trabajo de los comités directores y de otros órganos, tanto en la fase de reflexión como en la de puesta en práctica.

3.3.2

El reciente Dictamen de iniciativa sobre «Las infraestructuras de transporte del futuro», que define explícitamente los principios de la política europea de transporte desde la perspectiva del Comité, puede servir de base para la cooperación en la fase de reflexión. El objetivo de la sostenibilidad, los modelos de mejora de la financiación y la organización de la infraestructura de transporte a escala paneuropea son sus tres temas centrales. Además, se fijan las prioridades para la extensión de los corredores de transporte. Como pueden servir para orientar el trabajo del grupo de estudio permanente, se resumen aquí brevemente del siguiente modo (9):

3.3.3

La Comisión ha tenido en cuenta algunos de estos objetivos en las directrices revisadas de la TEN. La dificultad reside en llevar a cabo su aplicación de manera práctica y comprensible por medio de una cooperación transfronteriza. El CESE se halla en una buena posición para contribuir a este proceso a través de acciones específicas y de importancia práctica.

3.4.1

El trabajo de los comités directores avanza entretanto al mismo ritmo en los diferentes corredores. Al mismo tiempo cabe observar que se establecen conexiones regionales, lo que significa que en la actualidad puede hablarse más bien de una red de corredores que de ejes de transporte separados. Paralelamente al planteamiento por áreas de transporte se va desarrollando en medida cada vez mayor un componente regional en la cooperación, como puede verse en los corredores IV, V, VII y X en el Sudeste de Europa y en los corredores I y IX en la región del Báltico. Sin embargo, en las áreas de transporte definidas oficialmente (PETRA) la actividad es mucho menor.

3.4.2

Ambos planteamientos, el desarrollo de redes extensas de conexiones regionales y el establecimiento de grandes ejes de transporte, son complementarios. En el futuro, el grupo de estudio permanente deberá centrarse en mayor medida en las cuestiones de desarrollo regional. Mediante la participación de varias de sus secciones, el CESE hace una contribución sustancial al vincular la política de transportes, el desarrollo regional y los temas centrales de las relaciones exteriores del CESE (vecinos del Este, dimensión septentrional, Europa del Sudeste).

3.5.1

El CESE se congratula de la reunión estratégica celebrada por la Comisión y el Parlamento Europeo en junio de 2004; no obstante, el Comité siempre ha insistido en que el papel de la UE en el establecimiento de conexiones europeas de transporte no debe debilitarse como consecuencia de la ampliación. En una carta destinada al CESE, la Comisión describe la reunión como punto de partida para un procedimiento de coordinación más amplio y abierto al que podrán contribuir todas las partes interesadas. Esta apertura resultará crucial para el éxito y la continuidad de la nueva planificación del transporte a nivel europeo.

3.5.2

Es fundamental que esta nueva planificación saque provecho de las experiencias previas, y en particular del trabajo de los comités directores. La contribución específica del CESE a que se hace referencia en el presente Dictamen, que es el resultado de muchos años de experiencia práctica, podría utilizarse en una fase temprana de la planificación de infraestructuras. Es importante hacer uso de estos recursos.

4.1

En el corredor II  (10) se ha creado un grupo de trabajo sindical, que celebró su primera reunión en Moscú los días 10 y 11 de abril de 2003. El CESE participó en la reunión oficial del comité director celebrada los días 15 y 16 de mayo de 2003, en Berlín. Ambas reuniones ofrecieron perspectivas prometedoras para nuestro trabajo. El problema en el corredor II reside en la difícil cooperación con Belarús. Como consecuencia, se ha ido afirmando una tendencia a eludir Belarús por el norte –y, con Belarús, también una parte extensa y muy bien desarrollada del corredor–, debido a las dificultades fronterizas. En la actualidad se está incrementando la cooperación con empresas ferroviarias. Recientemente se propuso extender el corredor hasta Ekaterimburgo. Resulta de especial interés encontrar mejores maneras de tratar los problemas de transporte por carretera y los procedimientos aduaneros. Se trata de cuestiones que el CESE puede contribuir a resolver.

4.2

La participación en el trabajo del corredor IV  (11) se ha ido consolidando. En el marco de la reunión del comité director en Sopron (Hungría) el 20 y 21 de mayo de 2003, los representantes de las empresas ferroviarias y de los sindicatos ferroviarios del corredor IV celebraron una reunión en la que tuvo lugar un fructífero debate sobre el fomento del transporte por ferrocarril, debate que debe continuarse. Esto ocurrió en la última sesión, los días 10 y 11 de noviembre de 2003, en Dortmund. Los obstáculos técnicos y organizativos y las soluciones propuestas para cruces fronterizos se señalaron como el tema principal para nuevas discusiones. Para asegurar la continuidad, un representante del sindicato ferroviario participará en los comités directores como observador. Es posible que ahora puedan abordarse los temas de la situación económica y social del transporte de mercancías por carretera, así como los aspectos técnicos y organizativos del sector en el corredor IV.

4.3

El CESE considera de especial interés el fomento del corredor X  (12). Con este fin, se han intensificado los contactos con el comité director correspondiente. En la reunión del comité director que se celebró en Eslovenia los días 18 y 19 de julio de 2003 se concretizaron las posibles actividades del CESE. El 3 de noviembre de 2003, el CESE celebró una conferencia para el diálogo en Belgrado, que tuvo gran éxito, y presentó una declaración conjunta (13). Le siguieron nuevas iniciativas para intensificar esta actividad, en particular en el ámbito del transporte por ferrocarril. Otros aspectos que deben abordarse son los contactos de trabajo en Sarajevo y la cooperación con el grupo director de la red básica de transporte regional del Sudeste de Europa. Desde la perspectiva de una política de puertos equilibrada y de su integración en las redes de transporte de superficie, el corredor V  (14) es un importante eje de conexión.

4.3.1

Para principios de noviembre de 2004 se ha planeado, en cooperación con la Comunidad de Trabajo Ferroviaria del corredor X, un evento conjunto para la promoción de mejores servicios ferroviarios que incluirá una manifestación y actos en Villach (Austria), Zagreb (Croacia), y Sarajevo (Bosnia y Hercegovina) (15).

4.4

El CESE ha elaborado una serie de propuestas (16) para fomentar la navegación interior y el corredor VII (17) (Danubio). La última reunión del comité director se celebró en julio de 2004. En el marco de las actividades del grupo de estudio permanente siguen manteniéndose debates, que se están centrando en los obstáculos actuales para el crecimiento del transporte fluvial en el corredor VII y en las medidas legislativas para superarlos, además de examinar las opciones y necesidades de inversión para una mayor integración en un sistema de transporte intermodal (18).

4.4.1

En su Dictamen sobre «Las infraestructuras de transporte del futuro», aprobado el 28 de enero de 2004 (19), el CESE mencionó la necesidad de «integrar los puertos, fomentar de forma especial el corredor fluvial VII, el del Danubio, construir enlaces con las líneas ferroviarias y elaborar las normativas técnicas y sociales apropiadas para la navegación interior transfronteriza».

4.4.2

Además, con el fin de que el Danubio optimice su papel de corredor paneuropeo de transporte, el Comité Consultivo Mixto UE-Rumania propuso (en Bucarest, reunión de los días 23 y 24 de mayo de 2002) que se realizaran obras y se aportara una mayor ayuda financiera para lograr su navegabilidad y conexión con el Mar Negro.

4.5

Desde la conferencia sobre los corredores III  (20) y VI  (21) que se celebró en Katowice en 2001, el CESE no ha llevado a cabo actividad alguna en relación con estos corredores. Sin embargo, en un documento de la secretaría del corredor III con fecha de agosto de 2004 se invita a presentar propuestas para el programa de trabajo de 2003/2004.

4.6

En el curso de los últimos dos años, el trabajo del CESE se ha visto respaldado por la cooperación sindical organizada recientemente por la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) entre sindicatos que representan a empleados del sector del transporte en las redes paneuropeas o que trabajan en áreas a lo largo de los corredores. El proyecto de la ETF ha contribuido de forma sustancial al éxito del trabajo del CESE, y ello en todos los sectores del transporte y gracias a la aportación de ideas y a contribuciones prácticas. Esta cooperación se intensificará cada vez más.

4.7

Por último, debe señalarse que el presidente del grupo de estudio permanente, en colaboración con la secretaría de la Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información (TEN) y con el apoyo de los servicios competentes de la Comisión Europea, ha elaborado una ficha con los datos básicos para cada corredor (22).

5.1

El grupo de estudio permanente ha hecho suyos los nuevos objetivos de la política paneuropea de transportes, según se han descrito arriba, y los ha incorporado a sus actividades de planificación, y ello al nivel regional, en la fase de reflexión y en la puesta en práctica. Más que nunca, el poder de atracción del CESE reside en su capacidad de reconciliar intereses y presentar propuestas de carácter práctico. El énfasis debe ponerse en las actividades y la presencia in situ.

5.2

Las partes interesadas de dentro y fuera del CESE pueden utilizar al grupo de estudio permanente del Comité como una especie de centro de información y presentación de iniciativas. Las principales tareas del grupo de estudio permanente son la información y la coordinación de las actividades del CESE, así como la participación responsable en las acciones de coordinación general al nivel europeo. Su trabajo se basa en trece años de participación activa del Comité en la elaboración de la política paneuropea de transportes.

5.3

Para los próximos dos años, las actividades del CESE deberían centrarse prioritariamente en la cooperación y participación prácticas in situ de las organizaciones de la sociedad civil. Se trata de contribuir a la realización de los objetivos en materia de política de transportes expuestos en el punto 3.3.2, de tal modo que las principales organizaciones de la sociedad civil puedan formular su parecer, su crítica y sus propuestas de mejora en relación con cada uno de los corredores, regiones o proyectos de infraestructura.

5.4

Convendría seguir mejorando la cooperación del CESE con los comités directores de los corredores y la Comisión Europea. Se deberá prestar especial atención al nuevo papel del grupo de estudio permanente en el marco de la realización de la «red básica de transporte regional del Sudeste de Europa» véase punto 2.4).

5.5

El grupo de estudio permanente debería reflexionar sobre el mejor modo de tener en cuenta los aspectos operativos del servicio de transportes en la realización de los ejes paneuropeos de transporte: en especial, convendría concretar los aspectos de intermodalidad, protección medioambiental, seguridad, condiciones sociales y eficacia en relación con la política en materia de corredores.

5.6

Actualmente está en marcha la planificación de nuevos ejes de transporte en el marco de la Política Europea de Vecindad. La Comisión ha mostrado al respecto un espíritu abierto y convendría que el grupo de estudio permanente aportase su contribución.

5.7

Las actividades de la Comisión y de los comités directores en los corredores y las correspondientes zonas de transporte deberían estar mejor interconectadas. La Comisión tiene al respecto una importante función de coordinación que también debería incluir una asistencia técnica y organizativa. Sería conveniente prestar mayor atención a la organización común –con participación de todas las partes– de las distintas actividades al nivel europeo y una mayor participación del Parlamento Europeo.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/22

1.1

El Comité acoge con satisfacción el análisis y las recomendaciones de la Comunicación de la Comisión COM(2004) 61 final «Conectando Europa a alta velocidad: evolución reciente del sector de las comunicaciones electrónicas». Se trata de un informe perspicaz y oportuno que combina la precisión estratégica con la voluntad de actuar para guiar al sector europeo de las comunicaciones electrónicas en su siguiente fase de desarrollo.

1.2

Al tiempo que respalda el análisis y las ideas de la Comunicación, el presente Dictamen también se centra en aspectos que inquietan concretamente al Comité.

2.1

El 3 de febrero de 2004, la Comisión aprobó su Comunicación «Conectando Europa a alta velocidad: evolución reciente del sector de las comunicaciones electrónicas». Esta Comunicación responde a la petición del Consejo Europeo de primavera de 2003 de un informe sobre la evolución del sector con vistas a su reunión en primavera de 2004. Se trata de un informe de síntesis sobre el sector europeo de las comunicaciones electrónicas y su influencia en la estrategia de Lisboa e incluye un análisis de las cuestiones esenciales que afectan a su crecimiento futuro. También es una llamada al respaldo político para las acciones necesarias de apoyo al futuro desarrollo del sector.

2.2

La estrategia de Lisboa reconoce que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son los principales motores del crecimiento y de la mejora de la productividad y la competitividad. Además, contribuyen a mejorar los resultados económicos y la cohesión social. La Comunicación subraya la importancia del sector de las comunicaciones electrónicas –que incluye un segmento de servicios y un segmento de equipos– para la solidez de la economía europea y su influencia clave en el fomento de la productividad. El sector de las comunicaciones electrónicas desempeña tan importante papel por sus dimensiones, su dinamismo y su incidencia en casi todas las demás actividades económicas. Datos recientes indican que ha sido el sector que más ha contribuido al crecimiento de la productividad laboral europea.

2.3

Pese a un claro crecimiento a principios de los años noventa y a las ambiciones de la estrategia de Lisboa, Europa está rezagada respecto a Estados Unidos y algunos países asiáticos en el ritmo de producción y utilización de las tecnologías de la información y la comunicación, y esta falta de inversiones es perjudicial para la competitividad europea (1). El progreso en el sector de las comunicaciones electrónicas en los próximos dieciocho meses es esencial para el éxito del Plan de acción eEurope 2005 y para los objetivos a largo plazo de la estrategia de Lisboa. Este sector experimentó un fuerte crecimiento a finales de los años noventa, pero en 2000 y 2001 sufrió un fuerte revés que llevó al Consejo y a la Comisión a supervisar atentamente la situación y a presentar un informe antes de la reunión del Consejo Europeo de primavera de 2003.

2.4

Tras dos años de consolidación, ahora parecen darse las condiciones adecuadas para que el sector recupere unos índices de crecimiento más elevados. Según la Comisión, estas condiciones incluyen un mejor entorno financiero para los operadores y el crecimiento continuado de los ingresos obtenidos por los servicios. Sin embargo, el crecimiento sostenible de este sector sólo puede conseguirse reactivando el gasto de capital y desarrollando servicios nuevos e innovadores.

2.5

Desde que explotó la llamada burbuja de Internet, los operadores de telecomunicaciones han reducido el gasto de capital como parte de sus planes de consolidación. Para que todo el sector recobre el ritmo de crecimiento es necesario recuperar el gasto de capital. A su vez, el ritmo de la inversión se verá afectado por las actuaciones de la administración pública: la aplicación del nuevo marco regulador aportará una mayor seguridad jurídica a la inversión, la aplicación de las estrategias nacionales de banda ancha hará crecer el acceso a este servicio, el fomento de nuevos servicios y la existencia de contenidos innovadores estimularán la demanda, y la supresión de las barreras reglamentarias y técnicas facilitará el despliegue de las redes de 3G.

Por ello se establecen en la Comunicación cuatro áreas prioritarias de actuación:

2.6

En la reunión del Consejo Europeo de Telecomunicaciones, que se celebró los días 8 y 9 de marzo de 2004 en Bruselas, el Consejo subrayó el compromiso político con los objetivos de crecimiento sostenible, empleo y cohesión social de la estrategia de Lisboa y respaldó el llamamiento a la acción de la Comunicación [COM(2004) 61 final] y la Comunicación Revisión intermedia del Plan de acción eEurope 2005 [COM(2004) 108 final].

3.1

La Comunicación se ocupa de un ámbito amplio y complejo que tiene la máxima importancia para la visión de Lisboa: el sector de las comunicaciones electrónicas. A lo largo de los años el Comité ha aprobado numerosos dictámenes que trataban distintos aspectos de la política para este sector (3). Ahora acoge con agrado la oportunidad para presentar sus observaciones sobre la situación general del sector de las comunicaciones electrónicas, el establecimiento de la banda ancha, el desarrollo del sector de las comunicaciones móviles y el nuevo marco regulador para el sector.

3.2

La Comisión ha desarrollado un excelente trabajo respaldando el desarrollo y la aplicación de la política de apoyo al crecimiento del sector de las comunicaciones electrónicas. Con el decidido esfuerzo de los intereses comerciales y sociales para conseguir sus propios objetivos, apoyados por el claro respaldo político del Consejo de Ministros, de los gobiernos nacionales y de los entes regionales, se trata de un ámbito en rápido movimiento y continua evolución.

3.3

Dado el carácter complejo y dinámico de esta cuestión y su importancia para el desarrollo económico y social de la Unión, el Comité considera importante que todas las partes interesadas puedan manifestar su opinión periódicamente, a fin de poder aplicar una política más completa e integrada. El Comité apoya la intención de la Comisión de continuar trabajando con las partes interesadas para elaborar una política en ámbitos como los derechos de propiedad intelectual, la gestión de los derechos digitales, cuestiones de fiabilidad y seguridad, interoperabilidad y normalización, gestión del espectro y cobertura de zonas rurales y apartadas. El Comité seguirá interesándose por este sector y por todas estas cuestiones.

3.4

El Comité reconoce especialmente la atención que la Comisión ha prestado a la necesidad de interoperabilidad y apertura en distintos ámbitos de la tecnología y los servicios: de dispositivo a red, de dispositivo a dispositivo, de red a red y entre contenidos y aplicaciones. Sin una interoperabilidad adecuada y sin apertura en las plataformas, el desarrollo de un mercado de masas para las nuevas tecnologías se verá gravemente impedido.

3.5

Como se ha señalado en el punto 1.1 supra, el Comité respalda la Comunicación y felicita a la Comisión por el magnífico trabajo que viene desarrollando en este ámbito. Cabe señalar las exhaustivas investigaciones y consultas para comprender el sector de las comunicaciones electrónicas y el desarrollo de una política que fomente un crecimiento sólido y sostenido: el Comité apoya plenamente el Plan de acción eEurope 2005 y respalda las acciones que se recomiendan en la Comunicación COM(2004) 61 final.

3.6

En aras de la claridad, a continuación se enumeran los aspectos que revisten especial interés para el Comité.

3.6.1.1

El Comité apoya el nuevo marco regulador para las comunicaciones electrónicas, que proporciona mayor previsibilidad y coherencia y un enfoque más armonizado del funcionamiento de los mercados en toda la Unión. La mayor certidumbre y transparencia que aporta este marco fomentarán la inversión en el sector de las comunicaciones electrónicas y aumentarán el ritmo de la competencia y la introducción de servicios nuevos e innovadores.

3.6.1.2

El Comité coincide con la Comisión en que un enfoque coordinado, tecnológicamente neutro y con normas abiertas del desarrollo de la competencia basada en las instalaciones en la oferta del sector de las comunicaciones electrónicas es fundamental para la creación de un mercado vivo y competitivo. El Comité considera positivo que el nuevo marco fomente la competencia leal entre distintas tecnologías de acceso (banda ancha, 3G, TV digital, etc.). De este modo se reducirán los costes de las redes y los precios de los servicios y aumentará la facilidad de uso y la movilidad de los clientes. Un enfoque tecnológicamente neutro y de plataforma abierta también estimulará notablemente la demanda de servicios.

3.6.1.3

Por tanto, el Comité acoge con satisfacción este enfoque tecnológicamente neutro del nuevo marco regulador para reflejar la convergencia entre servicios fijos y móviles, contenido en línea y de radiodifusión y una gran variedad de plataformas de entrega. El Comité desea que la Comisión garantice la implantación de plataformas interoperables de conformidad con la Directiva marco 2002/21/CE.

3.6.1.4

Un mercado de servicios verdaderamente competitivo depende de unos precios competitivos para la conexión del hogar o el local del usuario (bucle local). En estos momentos, en la mayoría de los mercados hay problemas para introducir nuevos servicios y precios más bajos debido a que el bucle local está controlado por los operadores dominantes. La Comisión debe comprobar si el marco regulador es adecuado para que el bucle local quede libre del control de los operadores dominantes en todos los mercados.

3.6.1.5

El Comité lamenta que la Comisión se viera obligada a iniciar procedimientos de infracción contra distintos Estados ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por no aplicar el nuevo marco regulador y solicita a la Comisión que continúe trabajando por la plena aplicación de este marco en todos los Estados, incluidos los de reciente incorporación.

3.6.1.6

El Comité respalda el reciente acuerdo del Grupo de organismos reguladores europeos para una posición común sobre cómo resolver los problemas de competencia en los mercados de las comunicaciones electrónicas recientemente liberalizados (4). Puesto que reconoce que el propósito del marco regulador es reducir la reglamentación y promover la competencia, el Comité pide a la Comisión que garantice la aplicación del marco de tal forma que estimule los mercados y servicios emergentes y no impida su desarrollo. El Comité pide a la Comisión que examine la idoneidad de los recursos por infracción y su aplicación coherente en los Estados miembros.

3.6.2.1

Una infraestructura extensa y segura para la banda ancha es esencial para el desarrollo y la prestación de servicios y aplicaciones como la salud, los negocios, la administración y el aprendizaje en línea, en los que la banda ancha resulta vital para el crecimiento de Europa y la calidad de vida en los próximos años. El acceso a la banda ancha es un bien público, un derecho de todos los ciudadanos de la UE. El Comité recomienda a la Comisión estudiar la inclusión de la banda ancha en la lista de servicios universales.

3.6.2.2

El Plan de acción eEurope 2005 aboga por la oferta generalizada de la banda ancha y su utilización en la Unión Europea en 2005, pero estos ambiciosos objetivos aún quedan lejos. Si no aumenta el ritmo de despliegue de la banda ancha, en particular fuera de los centros urbanos, la Unión no conseguirá el objetivo de Barcelona (5).

3.6.2.3

El Comité celebra que los quince antiguos Estados miembros de la UE hayan presentado sus estrategias nacionales para el despliegue de la banda ancha y recuerda que los nuevos Estados miembros harán lo propio antes de que finalice 2004. Asimismo, toma nota de que la primera evaluación de la Comisión es positiva (6) y espera recibir en junio un informe más detallado sobre dichas estrategias.

3.6.2.4

No obstante, el Comité rechaza la definición vaga de «banda ancha» que se utiliza en distintos estudios e informes (por ejemplo, una capacidad de acceso de tan sólo 144 Kb se considera «banda ancha» en el informe COCOM04-20 FINAL que se menciona a continuación, y en este mismo informe se incluyen las conexiones 3G en el total de las líneas de acceso a banda ancha de Italia, pero no de los demás Estados miembros). Esta falta de definición precisa reduce enormemente la transparencia y utilidad del término «banda ancha» en todas las deliberaciones. Se solicita a la Comisión que legisle para establecer una definición precisa y clara del término «banda ancha» que se utilizará en la Unión.

3.6.2.5

Tampoco se admite que las estadísticas de cobertura de la banda ancha no se ocupen de la calidad del acceso actual. El Comité pide a la Comisión que se incluya una norma mínima de calidad de la conexión en esa definición precisa de «banda ancha», pues sólo así tendrán valor las estadísticas sobre la banda ancha.

3.6.2.6

El Comité es muy consciente de la necesidad de reducir la brecha digital que está abriéndose en Europa y que resulta perjudicial para los más desfavorecidos y para el concepto de universalidad en línea. Si bien recuerda que el Consejo de Ministros ha respaldado que la política se aleje de la conectividad y se centre en el desarrollo y el uso eficaz de unos servicios innovadores, el Comité manifiesta su inquietud por la falta de ímpetu y el escaso despliegue de la banda ancha. En especial señala su preocupación por la disparidad entre determinados países y regiones en las últimas estadísticas de penetración de la banda ancha elaboradas por el Comité de Comunicaciones de la Comisión (7). En la UE de los Quince, el 20 % de la población no dispone actualmente de acceso a banda ancha porque la cobertura de la red es insuficiente. El Comité acoge con satisfacción que la Comunicación de la Comisión preste especial atención a la necesidad de llevar la banda ancha a zonas insuficientemente atendidas. Respecto a la revisión detallada de las estrategias nacionales de banda ancha, pide a la Comisión que insista en la necesidad de ampliar las redes de banda ancha para que pronto abarquen toda la Unión y que en futuros informes señale las carencias de la red.

3.6.2.7

El Comité apoya las iniciativas Quick-Start y la utilización de los Fondos Estructurales para dar acceso a las zonas rurales y menos atractivas desde el punto de vista comercial de la Unión, si bien desea que la Comisión mantenga una estrecha vigilancia de la aplicación de las estrategias nacionales de banda ancha de los Estados miembros y que se centre en los problemas de plazos, cobertura y calidad.

3.6.2.8

El Comité lamenta que la Comunicación de la Comisión sólo aborde la fractura digital geográfica (zonas insuficientemente atendidas) y no se ocupe de la fractura digital financiera (falta de recursos financieros para pagar el acceso a la red). El argumento de la Comisión consistente en que los servicios de alta velocidad mejoran el nivel de vida al acortar las distancias, facilitando el acceso a la atención sanitaria, la educación y los servicios públicos, es tan válido para los ciudadanos geográficamente aislados como para los más desfavorecidos.

3.6.2.9

El Comité considera que la afirmación de la Comisión de que la intervención pública para combatir la fractura digital debe realizarse respetando los principios reguladores y la legislación sobre competencia constituye de por sí una contradicción: existe fractura digital porque el mercado no se interesa por la población afectada. Existe, pues, la necesidad de una misión de servicio público que deberá confiarse mediante un acto oficial donde se señale la naturaleza exacta de las obligaciones de servicio público.

3.6.3.1

El Comité acoge favorablemente que la Comisión creara el pasado mes de octubre la Plataforma sobre Tecnología y Comunicaciones Móviles, que reúne a representantes destacados de los operadores móviles, los fabricantes de equipos y componentes y los proveedores de contenidos. Asimismo, recibe con satisfacción el primer informe de este grupo (8), en el que se recogen veinte recomendaciones sobre las medidas necesarias para apoyar y sostener el despliegue de las redes y servicios móviles en toda Europa, incluidas medidas en investigación, normas, contenidos, seguridad, espectro, cooperación internacional y reglamentación.

3.6.3.2

El Comité se congratula de que en el informe de la Plataforma sobre Tecnología y Comunicaciones Móviles, así como en declaraciones de la Comisión, el centro de atención respecto a la 3G sea proporcionar un entorno seguro y orientado hacia el cliente que permita el acceso en todo momento y en todo lugar a servicios móviles de datos y ocio a alta velocidad a través de diversos dispositivos habilitados para la banda ancha.

3.6.3.3

El Comité respalda plenamente las opiniones expresadas por todas las partes de que el objetivo son unas redes abiertas e interconectadas y la interoperabilidad de aplicaciones y servicios, y se felicita por el compromiso de la Plataforma sobre Tecnología y Comunicaciones Móviles de preparar un plan estratégico de investigación para un futuro «Mundo sin cables» dentro del Séptimo Programa Marco de Investigación.

3.6.3.4

El Comité desea que la Comisión presione en la medida de lo posible para facilitar y hacer más rentable el despliegue de las nuevas redes 3G. En particular, los Estados miembros deben contribuir a resolver rápidamente la planificación y los problemas de impacto medioambiental que impiden el despliegue de esta importante plataforma.

3.6.3.5

El Comité señala su inquietud por el alto precio que han pagado los operadores de redes por las licencias 3G en algunos Estados miembros y por los efectos negativos que ello pudiera tener en la futura estrategia. Desea que la Comisión comparta plenamente su opinión sobre este asunto y proponga medidas para aliviar los efectos negativos sobre la estrategia de la Unión para el despliegue y el uso de las TIC.

3.6.3.6

En interés de los consumidores y del uso eficaz de los recursos en la UE, el Comité desea que la Comisión estudie la posibilidad de una legislación para que los operadores de 3G compartan las instalaciones cuando sea viable, pues de ese modo se agilizaría el acceso y se reducirían los problemas medioambientales y los costes de la prestación de servicios. El Comité toma nota de la observación de la Comisión de que algunos grandes operadores son contrarios a compartir las instalaciones por motivos de competencia, pero cree que los intereses de la Unión en conjunto deben prevalecer sobre los mezquinos motivos comerciales de algunos operadores.

3.6.3.7

El Comité señala que la Plataforma sobre Tecnología y Comunicaciones Móviles cree necesario un nuevo marco político general para resolver con coherencia los problemas de la 3G. Este grupo se reúne de nuevo en junio y el Comité espera con interés la Comunicación prometida por la Comisión en respuesta a las conclusiones de esa reunión.

3.6.4.1

La Comisión señala que incluso en aquellas zonas donde el acceso a la banda ancha llega al 90 % la implantación es lenta (media del 12 %) y está ralentizándose. Esto se debe a los elevados precios, a la escasa calidad y a la falta de contenido adecuado: los consumidores no tienen suficiente interés por contratar un servicio de banda ancha.

3.6.4.2

Desarrollar los contenidos y servicios para estimular la implantación de las conexiones de banda ancha se considera vital para la implantación de las TIC y, por tanto, para la competitividad, el aumento de la productividad y el empleo en toda la Unión Europea. En este sentido, el Comité acoge con satisfacción la reciente propuesta de la Comisión para un programa eContentplus (2005-2008) (9), que pretende crear las condiciones para un acceso y un uso más generalizados de los contenidos digitales.

3.6.4.3

El Comité reconoce que la estimulación de la demanda de banda ancha y redes de 3G instaladas, la necesidad de servicios nuevos e innovadores, la competencia y el desarrollo de redes están interrelacionados: cada avance favorece los demás. Una vez mencionados los problemas de oferta, el Comité acoge favorablemente todas las iniciativas de la Comisión encaminadas a fomentar el desarrollo de servicios nuevos e innovadores que fomenten la demanda de los consumidores y saquen partido a la capacidad de las nuevas tecnologías y redes.

3.6.4.4

El Comité cree que la interoperabilidad entre redes, plataformas y dispositivos representará un gran estímulo para la adopción y el desarrollo de los servicios, por lo que anima a la Comisión a fomentar la interoperabilidad dentro del marco regulador y a establecer acuerdos con los interesados del sector de las comunicaciones electrónicas.

3.6.4.5

El Comité respalda la petición de la Comisión a los Estados miembros de que mantengan el ritmo de despliegue de los servicios gubernamentales (como la salud y el aprendizaje en línea, etc.) y que reconozcan que el sector público es un motor esencial de la demanda en las primeras fases de desarrollo de estos nuevos servicios de información.

3.6.4.6

En particular, el Comité se congratula por el compromiso de la Comisión de trabajar con el sector para resolver los problemas que impiden el desarrollo de nuevos servicios: sistemas de gestión de derechos digitales, interoperabilidad, micropagos, pagos, pagos móviles, etc. En este sentido, el Comité acoge positivamente la reciente Comunicación (10) y el proceso consultivo sobre los derechos de propiedad intelectual, y llama la atención de la Comisión hacia el Dictamen de 2003 del Comité sobre los derechos de propiedad intelectual.

3.6.4.7

El Comité subraya la importancia de las cuestiones de seguridad para que los consumidores acepten nuevos servicios. La confianza de los consumidores en las nuevas tecnologías y servicios dependerá de las garantías de protección de sus intereses.

3.6.4.8

El Comité pide a la Comisión que continúe los contactos con operadores, proveedores de servicios de Internet, proveedores de contenidos, empresas de radiodifusión y el sector del ocio para estudiar la forma de adaptar sus actividades, mediante nuevas formas de asociación, para crear nuevos modelos comerciales y servicios para una Unión convergente y móvil.

3.6.4.9

El Comité también acoge favorablemente el respaldo dado a las actividades de I+D dentro del Sexto Programa Marco de Investigación y Desarrollo. En el sector de la tecnología de las comunicaciones electrónicas, como en todas las demás áreas de desarrollo tecnológico, el Comité insiste en la necesidad de que Europa invierta en I+D e innovación, en línea con los objetivos establecidos en la estrategia de Lisboa. El Comité, que reconoce que este sector ha vivido un período de consolidación y racionalización de las inversiones, pide a todas las partes interesadas –la UE, los Estados miembros y el sector privado– que renueven su compromiso de invertir en el futuro de las comunicaciones electrónicas aumentando de forma significativa la escala y el ritmo de las actividades de I+D.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/28

1.1

Después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y del 11 de marzo de 2004, el mundo ha descubierto que la guerra contra el terrorismo seguramente durará mucho tiempo. Desde un primer momento, la Comisaria DE PALACIO pidió al CESE que elaborara un Dictamen exploratorio sobre protección de los transportes. El CESE ofreció una serie de criterios (1) para una futura política comunitaria sobre la protección de los transportes y se complace al comprobar que han sido adoptados por la Comisión.

1.2

Tras una Comunicación de la UE sobre la mejora de la protección del transporte marítimo y un Reglamento sobre la mejora de la protección de los buques y las instalaciones portuarias, el CESE presentó un dictamen (2) relativo a la protección de las terminales portuarias.

1.3

El 30 de junio de 2004, el CESE aprobó otro dictamen (3) relativo a la propuesta de Directiva sobre mejora de la protección portuaria. La propuesta modificada complementa las medidas de protección introducidas por el Reglamento de mejora de la protección de los buques y las instalaciones portuarias al garantizar que todo el puerto esté cubierto por un único régimen de protección.

2.1

Tras los debates en el Consejo sobre la propuesta de Directiva sobre la mejora de la protección portuaria, la Comisión propone (4) una modificación del artículo 7 según la cual el plan de protección portuaria garantizará, mediante una evaluación de riesgos, que las autoridades nacionales competentes llevarán a cabo controles de seguridad adecuados sobre los automóviles y vehículos de transporte de mercancías que se dispongan a embarcar a bordo de buques en los que viajen también pasajeros.

2.2

La propuesta es de aplicación a buques de transbordo rodado en rutas nacionales e internacionales. En el segundo caso, los Estados miembros afectados colaborarán en la evaluación de riesgos.

3.1

El CESE respalda plenamente un enfoque equilibrado que mantenga la seguridad sin impedir el libre desarrollo del comercio. Por tanto, entiende la preocupación que la Comisión expresa en el nuevo considerando octavo de la propuesta de Directiva.

3.2

En línea con dictámenes anteriores, el CESE está absolutamente de acuerdo con la modificación de la propuesta de Directiva sobre mejora de la protección portuaria. Aunque es imposible conseguir una protección total, el CESE reitera que es necesario proteger toda la cadena logística de transporte mediante medidas de seguridad, y comprobar que no exista ningún eslabón débil. Debe darse prioridad al transporte de pasajeros, en el que serían más graves las consecuencias de un acto terrorista por la posible pérdida de vidas humanas.

3.2.1

Los buques de transbordo rodado son especialmente vulnerables a las acciones terroristas, en particular si transportan pasajeros. De hecho, los vehículos que se transportan en estos buques pueden convertirse en modernos «caballos de Troya» para la seguridad.

3.2.2

Deben tomarse las medidas que permitan garantizar que los automóviles y vehículos de transporte de mercancías que viajen a bordo de buques de transbordo rodado no representen ningún peligro. Tales medidas deben aplicarse en el puerto o sus proximidades antes del embarque y de forma que estorben lo menos posible la fluidez de las operaciones.

3.2.3

Las inspecciones de seguridad de los automóviles y vehículos de transporte de mercancías en buques de pasajeros de transbordo rodado plantean dificultades debido a la naturaleza de la carga. Una larga experiencia indica que la forma más apropiada de controlar el contenido de estos vehículos es hacerlo antes del embarque, en la zona portuaria, a fin de poder utilizar dispositivos de seguridad sofisticados y contar con personal debidamente formado.

3.3

El CESE desea llamar la atención sobre las cuestiones de responsabilidad derivadas de las inspecciones. Obviamente, la responsabilidad sobre los controles de seguridad en automóviles y vehículos de transporte de mercancías ha de corresponder a las autoridades nacionales competentes y no al buque en el que embarquen posteriormente los vehículos.

3.4

Por lo que se refiere a la identificación de la tripulación y el personal del puerto que participen en los controles de seguridad, los criterios deben aplicarse de modo pragmático para no dificultar innecesariamente las operaciones comerciales.

3.5

El CESE señala que, como consecuencia de la modificación propuesta, la Comisión, en colaboración con las autoridades nacionales, iniciará una serie de inspecciones para verificar las modalidades de vigilancia de la aplicación de los planes nacionales adoptados en virtud de la Directiva, seis meses después de la fecha de aplicación de ésta. Subraya la necesidad de preparar de modo inmediato los puertos comunitarios y de los de Estados no pertenecientes a la UE en cuanto a las nuevas medidas de seguridad (código PBIB) para terminales portuarias, que entraron en vigor internacionalmente el 1 de julio de 2004.

3.6

Por último, el CESE aprovecha la ocasión para instar a que se estudie, a escala de la UE, la dimensión económica de la protección portuaria, y a que se desarrolle un enfoque armonizado que evite la distorsión de la competencia entre puertos y entre diferentes medios de transporte, que afecta en particular al tráfico de buques de transbordo rodado. Invita asimismo a la Comisión a elaborar un estudio de impacto global sobre las repercusiones financieras de la protección portuaria y a diseñar un plan comunitario para financiar, cuando corresponda, las medidas de aplicación.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/30

1.1

Los hidrocarburos aromáticos policíclicos (HAP) son sustancias presentes en la naturaleza que se liberan durante toda combustión incontrolada de compuestos de carbono a baja temperatura. Este fenómeno se produce en los incendios forestales y los volcanes, en actividades humanas como el fumar, en la calefacción doméstica, en la producción de energía y los motores de automóviles que usan combustibles fósiles, durante la cocción de alimentos y la combustión de residuos, así como en determinados procesos industriales. Los HAP están presentes de forma natural en el petróleo crudo y el carbón y, dado que se forman fácilmente y son estables, se acumulan en las primeras fases del craqueo y la destilación.

1.2

Este proceso de oxidación parcial produce una mezcla de compuestos con anillos enlazados, insaturados, de cinco o seis carbonos, que pueden repetirse en prácticamente cualquier dirección. Se han identificado aproximadamente 600 estructuras, pero sólo se han caracterizado o aislado unas pocas para darles un uso intermedio. Ninguna se ha producido de forma deliberada en cantidades significativas. Si continúa la oxidación, se genera hollín (es decir, partículas impuras de carbono) con el que se suelen asociar los HAP.

1.3

Dado que siempre se forman en grupos no diferenciados, es difícil (y, por lo tanto, poco relevante) determinar las características específicas de los HAP. Sin embargo, al demostrarse que algunos son carcinógenos para los animales, es razonable clasificar las mezclas como sustancias que pueden provocar cáncer en las personas. En consecuencia, el etiquetado de los aceites y algunos otros preparados que contienen HAP debe incluir información sobre riesgos y seguridad y sobre el uso correcto para garantizar la seguridad en el lugar de trabajo. Los procesos que pueden liberar HAP al medio ambiente deberían controlarse o evitarse en la medida de lo posible.

1.4

Dentro de estos procesos figura el uso de aceites diluyentes en neumáticos para turismos, vehículos de transporte de mercancías, motocicletas, coches de carreras y aviones. Estos aceites, que pueden suponer hasta un 28 % de la banda de rodamiento, confieren las características esenciales de adherencia que no se requieren en la carcasa. Si la banda de rodamiento no funciona de forma adecuada o no permanece estable con el uso, la seguridad y el rendimiento no están garantizados, con consecuencias obvias para los conductores de los vehículos.

1.5

Desde el punto de vista técnico, los aceites deben ser capaces de disolver el caucho natural y sintético y demás sustancias utilizadas en los neumáticos, deben ser duraderos y estables, deben repartirse fácilmente y permanecer integrados en la matriz de caucho, deben ser operativos en diversas condiciones de temperatura y humedad, y su manipulación no debe entrañar riesgos en los procesos de fabricación y uso. Asimismo, los aceites deben producirse en grandes cantidades, de acuerdo con especificaciones establecidas a nivel mundial, por diversos proveedores que compitan entre sí y con un coste inferior al del caucho para reducir el coste global de los neumáticos.

1.6

Los aceites intensamente aromáticos que cumplen estas especificaciones son suministrados en general por los principales productores de petróleo bajo la denominación de extracto aromático destilado (en inglés, DAE). La capacidad disolvente necesaria depende del contenido aromático total de los aceites que, a su vez, depende de que haya un nivel elevado de HAP. A medida que la banda de rodamiento se desgasta, es de suponer que se liberan HAP al medio ambiente. No existe acuerdo sobre la mayor o menor importancia de estas emisiones en comparación con otras. No obstante, en Europa ya se ha iniciado el proceso de cambio a otros aceites y debe culminar de manera satisfactoria.

1.7

Ello es especialmente importante dado que el suministro mundial de DAE también comienza a reducirse, debido a que las mejoras de las refinerías se centran ahora en la elaboración de productos completamente hidrogenados (es decir, menos aromáticos y con menor capacidad disolvente) y en gasolinas y combustibles «limpios».

1.8

En Europa se producen unos 300 millones de neumáticos al año y el mercado mundial de aceites diluyentes y para los procesos de fabricación de la industria de los neumáticos prácticamente asciende al millón de toneladas. Por lo tanto, lograr dicho cambio de manera rentable sin reducir los esfuerzos en favor de la seguridad y de un alto rendimiento, con un coste bajo o aceptable, supone un enorme reto para los proveedores de aceite, los fabricantes de neumáticos y los legisladores.

1.9

Hasta ahora, se han propuesto dos formulas de aceites no carcinógenos, que imponen diversos grados de inversión a los proveedores de aceite y nuevas combinaciones a los fabricantes de neumáticos. Éstos aceites se conocen como solvato de extracción suave (en inglés, MES) y extracto aromático destilado y tratado (en inglés, TDAE). Es posible que otros proveedores fuera de Europa estén desarrollando otros aceites.

1.10

En la medida en que puede determinarse (dado que los detalles no se hacen públicos en el mercado sumamente competitivo de los neumáticos), ya se ha producido cierta substitución, por ejemplo, en los neumáticos de invierno y de camiones en los que es menos importante la tracción en suelo mojado de la banda de rodamiento. Sin embargo, la opinión generalizada es que la conversión de los neumáticos de verano que tienen mayor rendimiento, por no hablar de los neumáticos de coches de carreras y de aviones, llevará bastante más tiempo. Asimismo, la capacidad de producción instalada de MES y TDAE es escasa, lo que se suma a la limitada disponibilidad de DAE ya mencionada.

1.11

Para alcanzar los cambios deseados, en el momento adecuado y de manera coherente con la legislación comunitaria sobre competencia y sobre salud y seguridad, los representantes de los sectores industriales (Organización europea de compañías petroleras (Concawe), IISRP y Asociación europea de la industria del caucho (BLIC)) han colaborado con la Comisión y demás organismos reguladores para acordar un planteamiento adecuado de fabricación y un marco reglamentario. A este respecto, todavía no existen ensayos para determinar los aceites cuyo uso es aceptable en Europa ni ensayos para todos los tipos de neumáticos comercializados, independientemente de que se fabriquen dentro o fuera de la UE, que permitan verificar si se utilizan aceites con bajo contenido en HAP en los productos acabados.

2.1

En julio de 2003 la Comisión propuso una restricción general de los metales pesados y los HAP en el aire ambiente. El CESE emitió un dictamen sobre esta primera propuesta en febrero de 2004. La propuesta analizada, que también se publicó en febrero de 2004, intenta establecer un mercado interior y lograr un elevado nivel de protección de la salud humana y el medio ambiente añadiendo determinados HAP al anexo 1 de la Directiva 76/769/CEE. Los HAP enumerados no forman parte de las sustancias que se producen en grandes cantidades y tampoco figuran en ninguna de las cuatro listas prioritarias para la evaluación de las sustancias existentes. No obstante, se consideran un grupo al ser contaminantes orgánicos persistentes con arreglo al Convenio y al Protocolo de la CEPE correspondientes.

2.2

Un HAP concreto, el benzo(a)pireno ((BaP) No CAS 50-32-8), que se clasifica como carcinógeno, mutagénico y tóxico para la reproducción de la categoría 2 en el marco de la Directiva 67/548/CEE, se propone ahora como indicador cualitativo y cuantitativo de la presencia de otros HAP.

2.3

Los aceites diluyentes no se podrán comercializar ni usar para la fabricación de neumáticos si contienen más de 1mg/kg de BaP, o más de 10mg/kg de la suma de todos los HAP incluidos en la lista.

2.4

La Comisión reconoce que todavía deben superarse diversos problemas técnicos, por lo que se establece como fecha de aplicación general el 1 de enero de 2009. Los neumáticos de coches de carreras se incluirán a partir del 1 de enero de 2012 y los de aviones en una fecha posterior aún por determinar. La falta de métodos de ensayo armonizados sobre el contenido en HAP de los aceites diluyentes y los neumáticos, por ejemplo, del Comité Europeo de Normalización (CEN) o la Organización Internacional de Normalización (ISO), no debe retrasar la entrada en vigor de la Directiva.

2.5

La Comisión señala que ha consultado al Comité Científico de Toxicología, Ecotoxicología y Medio Ambiente (CCTEMA) respecto de los resultados científicos sobre las repercusiones perjudiciales para la salud de los HAP.

2.6

Los Estados miembros dispondrán de un año con el fin de publicar las disposiciones necesarias para cumplir con esta Directiva. Este plazo se calculará a partir de la fecha de entrada en vigor de la propuesta, tras consultar al Comité Económico y Social Europeo de conformidad con el artículo 95 del Tratado CE y con arreglo al procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo.

3.1

Esta propuesta, que completa otros controles sobre HAP, se basa en informes sobre los efectos posibles de los restos de neumáticos para la salud y el medio ambiente publicados por el Instituto Federal del Medio Ambiente alemán (Umweltbundesamt UBV), el 18 de marzo de 2003, y la Inspección Nacional de Productos Químicos de Suecia, (KEMI), el 27 de marzo de 2003. El Cctema analizó estos informes, tal como se señala en el dictamen que aprobó en el 40o Pleno de los días 12 y 13 de noviembre de 2003.

3.2

El Cctema se mostró de acuerdo, por los motivos ya expuestos, en que los HAP, como grupo, deben considerarse agentes carcinógenos probables para el hombre y en que se liberan HAP al medio ambiente debido al desgaste de los neumáticos. Sin embargo, sólo apoyó de manera parcial el uso del BaP como indicador cualitativo y cuantitativo de otros HAP y puso seriamente en duda el impacto global de estas emisiones.

3.3

En resumen, las emisiones de HAP debido al desgaste de los neumáticos suponen menos del 2 % de la exposición humana total, mientras que las fuentes mencionadas en el punto 1.1. representan el 98 % restante. Ello coincide con las repetidas afirmaciones de la OMS de que las causas primordiales de la contaminación atmosférica y de las enfermedades consiguientes, incluido el cáncer, son el tabaco y la combustión de madera y de carbón para la calefacción y la cocina. Por lo tanto, el Cctema llegó a la conclusión de que la limitación de los HAP en los neumáticos no afectará de manera significativa a la concentración de HAP en el aire ambiente y los sedimentos.

3.4

Asimismo, se señaló que la afirmación repetitiva de que la «Directiva será beneficiosa al asegurar un elevado nivel de protección de la salud humana y el medio ambiente» no es aplicable tan claramente en este supuesto. Los aceites diluyentes ya figuran en las etiquetas y pueden manipularse de forma segura en el lugar de trabajo de conformidad con la legislación vigentes sobre sustancias peligrosas. Por lo tanto, el efecto beneficioso de esta propuesta será nulo en el lugar de trabajo y mínimo para el medio ambiente.

3.5

También debe indicarse que esta propuesta, al igual que la vigesimosexta modificación de la Directiva 76/769/CEE del Consejo destinada a limitar la concentración natural de cromo (VI) en el cemento, sobre la que el CESE emitió un dictamen en marzo de 2003, amplia el ámbito de dicha Directiva hasta los límites previstos, y puede que los supere. Los HAP no se fabrican de forma deliberada ni se comercializan como tales. Esto queda claro en el anexo en que, de forma correcta, se restringen los productos que contienen HAP, pero no en el título que debe modificarse en consecuencia.

3.6

El título y el texto también son confusos al hacer referencia a «determinados hidrocarburos aromáticos policíclicos» como grupo específico y significativo. Dado que, como señala el Cctema, se han caracterizado muy pocos HAP –y, de éstos, aún son menos los que probablemente no sean carcinógenos– debe concluirse que todo el grupo presenta riesgos cuando el ser humano se ve expuesto a ellos. Por lo tanto, las restricciones a la comercialización y uso deberían aplicarse a «aceites ricos en HAP utilizados en la fabricación de neumáticos y a los neumáticos que contienen estos aceites».

3.7

Habida cuenta de lo expuesto, y del solapamiento con la propuesta anterior de la Comisión sobre metales pesados y HAP en el aire ambiente, se ha afirmado que esta Directiva es innecesaria y debe retirarse. El mercado está fragmentado y existen, como mínimo, dos productos para sustituir al que se estaba utilizando. La capacidad instalada es insuficiente para satisfacer la demanda. Por último, todavía existen dudas sobre la seguridad de las nuevas sustancias, por lo que si las bandas de rodamiento fabricadas con aceites que tienen bajo contenido en HAP no resultan seguras, se producirán realmente casos de muerte y no hipotéticamente como ahora se alega para justificar la actuación preventiva.

3.8

El CESE comprende estas preocupaciones; no obstante, considera decididamente que la Directiva, en estrecha consulta con las industrias afectadas, debe favorecer el éxito de la transición hacia el uso a nivel mundial de aceites diluyentes con bajo contenido en HAP destinados a fabricar neumáticos. Estos aceites sustitutivos deben alcanzar el mismo nivel de rendimiento mínimo en todos los aspectos relacionados con la seguridad. Por lo tanto, la realización en Europa de un mercado interior eficaz, competitivo y fiable de estos nuevos productos es un motivo suficiente y adecuado para presentar la propuesta de que se trata.

3.9

Respecto de los plazos, es esencial alcanzar un acuerdo sobre los ensayos necesarios para determinar los aceites que podrán utilizarse. En el anexo actual se sugiere la realización de ensayos para detectar la presencia de HAP concretos. Ello no se adapta al funcionamiento continuo de las operaciones de refinería a gran escala, ya que los componentes químicos de las corrientes específicas varían a medida que se trata el petróleo crudo. Otros ensayos, como el IP-346 puesto a punto por el Institute of Petroleum (que controla el contenido total de HAP midiendo la cantidad de HAP de entre tres y siete anillos extraíble mediante el solvente DMSO) ya se aplica en la industria del petróleo como medida aceptable de la carcinogenicidad, de conformidad con la Directiva 67/548/CEE. Los estudios de la Concawe para la industria petrolera apoyan el dictamen del Cctema en el que se señala que la medida específica del BaP no ofrece una idea adecuada del potencial carcinógeno global. Por consiguiente, se recomienda firmemente la aplicación del IP-346 para determinar y analizar los distintos aceites diluyentes.

3.10

Para proteger la industria europea de los neumáticos, así como el medio ambiente en caso de que existan beneficios concretos, debe existir una prueba similar para los aceites utilizados en neumáticos importados. Un proyecto de norma de la Organización Internacional de Normalización (ISO TC 45/SC 3 N de 29 de octubre de 2003) propone, con vistas a su estudio y análisis, un método de ensayo para determinar el tipo de aceite de los compuestos de caucho. Este trabajo debería concluir con un resultado satisfactorio antes de que se aplique esta Directiva.

3.11

Habida cuenta de lo expuesto, debería ser posible solventar las restricciones actuales de suministro, especialmente de TDAE, que requiere mayor inversión que el MES. No obstante, todo ello necesita tiempo, por lo que el requisito actual de que el cambio se complete para todos los neumáticos de uso normal antes del 1 de enero de 2009 resulta cada vez menos realista. Dado que muy probablemente los beneficios de esta propuesta serán mínimos, mientras que los costes y los riesgos de fórmulas ineficaces son considerables, el CESE propone que el plazo inicial se amplíe en doce meses hasta el 1 de enero de 2010. De todas formas, ello implicará negociaciones considerables entre las diversas partes interesadas. La Comisión seguirá teniendo un papel clave para facilitar este proceso, dentro de los límites de la legislación comunitaria, y lograr que acabe con éxito.

4.1

De acuerdo con todo lo expuesto, el título de la propuesta analizada y las referencias consiguientes deben adaptarse al objetivo general de establecer restricciones a la comercialización y uso de «aceites ricos en HAP utilizados en la fabricación de neumáticos y a los neumáticos que contienen estos aceites».

4.2

Esto debería reflejarse en el anexo imponiendo restricciones a la comercialización y uso de aceites utilizados en la fabricación de neumáticos que contengan más de 3 % de componentes extraíbles con DMSO mediante el IP-346 y, por lo tanto, considerados carcinógenos de conformidad con la Directiva 67/548/CEE. Asimismo, deberían suprimirse todas las referencias al BaP como indicador y a cualquier otro HAP concreto.

4.3

Debería desarrollarse un método de ensayo normalizado a nivel internacional para caracterizar los aceites presentes en los compuestos de caucho, especialmente los neumáticos, e incluirse en la Directiva analizada.

4.4

Debería concederse un plazo de tiempo adecuado a las industrias del caucho y de neumáticos para completar la actual labor de transformación, así como a la industria petrolera para invertir y poder suministrar las materias primas necesarias. En la actualidad, se considera que todas las partes podrán cumplir estos requisitos antes del 1 de enero de 2010, por lo que dicha fecha debe ser el plazo inicial que fije la propuesta. Las excepciones para los neumáticos de coches de carreras, aviones y otros usos finales de alto rendimiento deberían acordarse con las partes interesada. Por último, a la vista los puntos anteriores, es difícil apreciar los beneficios cuantificables que aportarán estos cambios frente a los riesgos evidentes para todos los interesados en caso de falta de rendimiento de los productos.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/34

1.1

La cofinanciación por la UE de las campañas de información y de las actividades de promoción en favor de productos agrícolas en el interior y en el exterior de la UE se produjo hasta 1999 en el marco de las diferentes organizaciones comunes de mercado. A partir de esa fecha, las disposiciones sectoriales fueron sustituidas por una estrategia más horizontal, en virtud de los Reglamentos (CE) no 2702/1999 y (CE) no 2826/2000, para las medidas que afectaban respectivamente a terceros países y al mercado interior y que tenían por objeto respaldar las acciones de promoción de los Estados miembros y de las propias empresas. Si no se prorroga su vigencia, dichos reglamentos dejarán de estar en vigor a finales del año 2004. En cumplimiento de la obligación que se recoge en los reglamentos, la Comisión presentó en marzo de 2004 un informe detallado sobre el modo en que se habían aplicado dichos Reglamentos, al tiempo que recogía diversas propuestas de simplificación y mejoras.

1.2

En la UE, problemas como la EEB, las dioxinas y la listerelosis han aumentado la necesidad de reforzar la confianza en los alimentos europeos mediante información sobre los sistemas de control que garantizan la calidad, la seguridad y la trazabilidad. Por ello, y con vistas a mejorar la imagen de los productos europeos ante el consumidor, se concede una gran importancia a la difusión de información sobre la legislación referente a temas como la calidad, la seguridad, el etiquetado, la trazabilidad, las indicaciones geográficas protegidas, las denominaciones de origen, el certificado de especificidad, la agricultura ecológica y la producción integrada.

1.3

En terceros países el régimen actual tiene también por objetivo la difusión de informaciones sobre los esfuerzos de la UE para garantizar la calidad y la seguridad, así como sobre las características de productos relacionados con comarcas específicas y las exigencias relativas a la calidad de los productos procedentes del modo de producción ecológica. Tanto en la UE como en terceros países, se recurre a campañas de información y de relaciones públicas, a medidas de promoción y publicidad, así como a la participación en ferias y exposiciones que pueden preparar el terreno para campañas nacionales y privadas destinadas a aumentar la cuota de mercado de los productos en cuestión.

1.4

Por regla general, la UE aporta a los programas de promoción el 50 % de la financiación, en tanto que las organizaciones profesionales e interprofesionales interesadas aportan el 30 % y los Estados miembros el 20 %, lo que, para estos dos últimos, puede hacerse mediante exacciones parafiscales. Las gastos efectuados por los Estados miembros se consideran intervenciones y la Comisión los reembolsa.

1.5

Son las propias organizaciones, europeas o nacionales, las que deben tomar la iniciativa de los programas, en tanto que los Estados miembros se responsabilizan de la gestión, la supervisión y los pagos. Para garantizar que se tiene en cuenta la dimensión europea se concede prioridad a los programas presentados por dos o más Estados miembros y organizaciones profesionales. Sin embargo, en la práctica estos programas tropiezan con una serie de dificultades que son el resultado de las diferentes reglamentaciones y procedimientos administrativos, y de una falta de implicación por parte de algunos Estados miembros. Además, en conjunto, la coordinación, la supervisión y la administración exigen a los proponentes una cantidad de tiempo y de recursos desproporcionados.

1.6

Con las propuestas actuales se pretenden reducir los inconvenientes que se plantean (normas complicadas, cargas administrativas), como explica la Comisión con más detalle en su informe. Además, con los cambios propuestos se pretende que los programas tengan sustancialmente un mayor interés europeo.

2.1

La reforma de la política agraria común y la intensificación de la competencia en los mercados, confirman la necesidad del nuevo régimen. También el apoyo que prestan los países en competencia a las campañas de información y promoción en los mercados de exportación justifican que continúe el régimen de la UE en el interior y en el exterior de la Unión.

2.1.1

Sin embargo, urge introducir simplificaciones y mejoras. Gracias a las consultas que ha realizado con organizaciones profesionales y otros participantes, la Comisión ha elaborado una propuesta completa relativa a la revisión prevista, con objeto de lograr una simplificación de los procedimientos administrativos para, de ese modo, hacer que el régimen funcione de la manera más satisfactoria posible.

2.2

No obstante, como señala la Comisión, es demasiado pronto para evaluar los resultados del nuevo régimen. La aplicación no comenzó hasta comienzos de 2001 –y de manera gradual– para terceros países; en 2002 se aplicó al mercado interior, y en realidad 2003 fue el primer año en que el régimen se aplicó íntegramente. Por ello, tal como propone la Comisión, convendría elaborar un nuevo informe hacia finales de 2006, en el que se analice el modo en que funciona el régimen después de la reforma. Este informe permitiría, además, evaluar su aplicación en los nuevos países miembros de la UE.

2.3

Por ello, hasta ahora numerosas organizaciones no se habían familiarizado con las disposiciones y las exigencias administrativas del régimen. Sin embargo, como señala la Comisión, una parte de los programas propuestos sólo tenía un interés europeo limitado. Por ello, conviene conceder más importancia, por una parte, a programas de cierta envergadura a escala de la UE y, por otra parte, a la necesidad de crear sinergias entre las actividades nacionales y las de la UE.

2.4

Convendría –sobre todo, después de la ampliación– que la UE se esfuerce de manera general por elaborar reglamentaciones lo más sencillas y claras posibles en aras de la transparencia. Independientemente de los diferentes objetivos internos y externos y del contenido de los programas, la separación en dos reglamentos está justificada por razones históricas. Sin embargo, con vistas a una simplificación aún mayor convendría refundir lo antes posible los reglamentos en una reglamentación común, para simplificar su utilización. La mayor parte de los disposiciones son idénticas, y las diferencias que existen, en la mayor parte de los casos, ya no tienen razón de ser. Las cambios que se proponen a los reglamentos son también idénticos en cuanto a la presentación de las propuestas de programa, la toma de decisiones y la supervisión.

2.5

Además, las actividades de información, promoción y publicidad de productos agrícolas y alimentos se benefician, en las disposiciones relativas al desarrollo rural, de ayudas otorgadas en virtud de disposiciones cuya formulación difiere del régimen del que tratamos aquí. Pese a que últimamente se ha intentado delimitar mejor los diferentes ámbitos de aplicación de los regímenes afectados, la Comisión debería haber valorado ya qué posibilidades existen de eliminar el solapamiento. Por tanto, no existe razón alguna para posponer, como propone la Comisión, este debate.

2.6

La cofinanciación de la UE debería mantenerse en las condiciones actuales y convendría incrementar la dotación presupuestaria para tener en cuenta la ampliación y las necesidades futuras. De este modo, el régimen podría contribuir a la integración y realización del mercado interior de los diferentes sectores de productos teniendo en cuenta las variedades y la diversidad gastronómica. Por ello las organizaciones profesionales europeas deberían implicarse más en campañas de información que proporcionen datos sobre la calidad de los productos y sobre las variaciones en cuanto a preferencias de los consumidores en el interior de la UE. Por lo que respecta a los mercados de terceros países, convendría –a la vez que se suprimen progresivamente las restituciones a la exportación– establecer unas prioridades en función de las posibilidades que existen, desde una perspectiva realista, de llevar a término programas eficaces.

2.7

El hecho de que el régimen actual se utilice de manera limitada en los mercados de terceros países debe atribuirse a la exigencia de que los programas se refieran únicamente a campañas genéricas. Consecuencia de ello es que las empresas más importantes afiliadas a organizaciones profesionales muy a menudo se muestran reacias y se abstienen de contribuir a la financiación de los programas. La posibilidad de otorgar apoyo a marcas –y, por consiguiente, a empresas concretas– queda excluida pero, para que las medidas tengan un efecto perceptible en los mercados de exportación, la Comisión debe mostrar una cierta flexibilidad en las campañas y actividades similares en lo que respecta a la aceptación de un número equilibrado de marcas como parte integrante de la campaña genérica, de modo que se pueda ver una relación entre el mensaje de la campaña y los productos presentes en el mercado, tratando de compaginar lo genérico con lo particular y creando así sinergias comunes. Esto no afectará en sí al mensaje de la campaña pero, en la práctica, permitirá a los compradores y clientes encontrar los productos a los que ésta se refiere. Por lo demás, es preciso que los responsables de las compras y los clientes puedan, en la práctica, encontrar los productos que son objeto de una campaña. Además, cada vez se presta más atención al origen de los productos en el ámbito de la UE. Si, por el contrario, un mercado se halla dominado ya por las marcas, el valor añadido que aportará la promoción comercial de la UE será limitado, dado que, en esos casos, las marcas privadas se lanzan la mayoría de las veces a una dura competencia movilizando importantes recursos publicitarios para aumentar sus cuotas de mercado.

2.8

No hay razón para modificar los porcentajes de cofinanciación entre los Estados miembros y las organizaciones profesionales. El problema es que algunos Estados miembros no se comprometen lo suficiente o consideran que no se hallan en condiciones de cumplir con la obligación de la cofinanciación: se impide así a las organizaciones comerciales interesadas que utilicen este régimen, salvo si la financiación procede de exacciones parafiscales. Con el fin de simplificar los trámites administrativos convendría suprimir los actuales tipos descendentes de cofinanciación para los programas plurianuales y fijar en un 50 % la parte de cofinanciación correspondiente a la UE.

2.9

La aceptación de exacciones parafiscales como medio de financiación tiene como consecuencia que ciertas organizaciones cubren ya, en realidad, el 50 %. Conviene mantener esta posibilidad, pero como consecuencia de ello, se deberían flexibilizar las normas relativas a la parte que obligatoriamente deben aportar los Estados miembros, que es del 20 %, de modo que ellos puedan decidir, «caso por caso», la importancia de la financiación que desean aportar a un programa. Sin embargo, convendría prever una contribución mínima obligatoria por parte de la organización en cuestión, que podría ser, por ejemplo, del 20 %.

2.10

El CESE considera que debería ser posible apoyar las medidas de promoción comercial de flores y vegetales en los mercados de terceros países de la misma manera que se hace en el mercado interior.

2.11

El hecho de que en el marco del dispositivo, las contribuciones financieras de los Estados miembros se deriven de las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas estatales resulta una carga desde el punto de vista administrativo y carece de una finalidad objetiva. Por ello, la excepción propuesta al procedimiento de notificación, excepción que funciona de manera similar a la que contempla el reglamento sobre el desarrollo rural, debería haber existido desde el principio.

2.12

Teniendo en cuenta las cargas administrativas y el elevado número de programas de pequeña envergadura que no tienen ningún efecto en los mercados afectados, la posibilidad de fijar un presupuesto mínimo y máximo para los programas seleccionados parecería algo positivo. Es necesario conceder prioridad a programas cuya duración sea suficientemente larga y cuya dotación presupuestaria sea lo suficientemente importante como para garantizar un efecto óptimo.

2.13

En lo que se refiere a los productos procedentes de la agricultura ecológica en la UE, es preciso, en la medida de lo posible, integrar los regímenes nacionales y privados de certificación y de control en el régimen común de la Unión Europea aplicable a los productos procedentes de la agricultura ecológica. Esta evolución ha comenzado ya y conviene apoyarla, siempre que ello sea posible, mediante campañas de información para crear un auténtico mercado interior de los productos procedentes de la agricultura ecológica que substituirán a los regímenes nacionales y privados. Las campañas de información organizadas en terceros países para los productos procedentes de la agricultura ecológica de la UE sólo han tenido, hasta el momento, un efecto limitado. La creación del mercado interior de productos procedentes de la agricultura ecológica es una condición previa a la comercialización en terceros países de dichos productos. A ello vienen a añadirse problemas referentes al reconocimiento mutuo, por ejemplo, por parte de la UE y de los Estados Unidos, de sus regímenes respectivos.

3.1

Debería estudiarse la posibilidad de ir más allá de lo que se propone actualmente en lo que respecta al reparto interno del trabajo y de las competencias entre los Estados miembros y la Comisión. Lo mismo cabe decir de la necesidad de simplificar y de proceder a un reparto más preciso de las competencias en materia de participación en los diferentes comités y organismos que participan en la elaboración de normas, la selección, la puesta en práctica, el seguimiento y el control. Se propone, por tanto, ampliar el número de estos comités y organizaciones, con grupos de trabajo «ad hoc» compuestos de representantes de los Estados miembros o de expertos que posean conocimientos especializados en el ámbito de la promoción y de la publicidad y puedan aconsejar a la Comisión en la elaboración de estrategias de aplicación del régimen y en la elaboración de las medidas que hayan de adoptarse para dicha aplicación.

3.2

La modificación propuesta que se refiere a la selección de los organismos de ejecución constituye una importante simplificación. Es conveniente también que, cualquiera que sea el carácter de la campaña, las organizaciones afectadas desempeñen ellas mismas determinadas actividades en el marco de un programa, y que el órgano de ejecución sólo sea seleccionado tras la decisión de la Comisión.

3.3

Las modificaciones propuestas significan un progreso dado que responden a las críticas referentes a la utilización del periodo que media entre la transmisión de las propuestas y la decisión final y el grado de detalle que se exige en esa fase previa, así como la falta de transparencia de las decisiones. Sin embargo, sigue siendo necesario prever una flexibilización de las pesadas exigencias que se imponen en cuanto a la realización de informes.

3.4

La flexibilidad que se propone, que permitiría a la Comisión tomar por sí misma la iniciativa de las campañas de información y promoción para garantizar un reparto más equilibrado entre los diferentes sectores de productos, debe considerarse positiva, teniendo en cuenta la sobrecarga de solicitudes en los sectores de frutas y hortalizas, cuando otros sectores reciben escasa o ninguna atención. Sin embargo, la aplicación práctica suscita una serie de cuestiones, como la mención taxativa de los anexos que limitan el número de países y productos que pueden ser objeto de una promoción de la UE.

3.5

Conviene que el logotipo UE de agricultura ecológica se asocie claramente a las actividades de información y comercialización con objeto de dar a conocer mejor el régimen comunitario de certificación y control y de promover la armonización de los regímenes nacionales. Dicho logotipo contiene las doce estrellas y simboliza la Unión Europea, de modo que conviene atenuar la obligación de hacer que figure la bandera de la Unión sobre el material de las campañas, según principios que habrán de precisarse. Las exigencias actuales dan lugar a la presencia de diferentes logotipos de la UE en el mismo material de campaña. A ello vienen a añadirse los logotipos nacionales de la agricultura ecológica, así como el logotipo del expedidor, lo que altera la claridad del mensaje. Así, las campañas que se benefician del apoyo del programa LIFE muestran el logotipo «LIFE», que contiene también doce estrellas, pero no la bandera de la Unión Europea.

3.6

El requisito actual de que los logotipos nacionales de la agricultura ecológica sólo podrán utilizarse cuando intervengan normas nacionales de mayor alcance es discriminatoria y va en contra de la armonización. En el proyecto de Plan de actuación europeo sobre la alimentación y la agricultura ecológicas (1), se propone, por ello, prever la utilización de logotipos nacionales al mismo tiempo que el logotipo de la UE.

3.7

El CESE invita a la Comisión a que elabore una guía de procedimiento para los operadores, que ayudaría tanto a éstos como a las autoridades en su labor de control y, por tanto, al conjunto de esta nueva política de promoción comunitaria.

3.8

La aplicación de estos reglamentos es reciente, pero ya empiezan a detectarse necesidades de fondo, que han de ser consideradas cara al futuro. La Comisión debe poner cuidado en coordinar las acciones en los diferentes mercados para evitar en el futuro solapamientos o mensajes cruzados, que sólo restan eficacia a la promoción.

4.1

Teniendo en cuenta las observaciones presentadas aquí y que se refieren a la necesidad de nuevas simplificaciones, la propuesta de la Comisión merece ser aprobada.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/37

1.1

El presente dictamen de iniciativa se centra en la relación entre las transformaciones industriales y las ayudas de Estado, como ilustra el ejemplo del sector siderúrgico.

1.2

Los autores del presente dictamen de iniciativa entienden que el término «transformaciones industriales» se refiere al proceso normal y progresivo, dentro del sector industrial, de reaccionar de manera proactiva a las tendencias dinámicas en un sector de la economía a fin de seguir siendo competitivos y de crear oportunidades de crecimiento.

1.3

Europa no puede quedar apartada de las transformaciones industriales que se están produciendo. Dado que los mercados se están convirtiendo cada vez más en mercados globales, las estructuras económicas han de adaptarse, más tarde o más temprano, a la evolución del mercado mundial. En este contexto, la Unión Europea debe esforzarse por desempeñar un papel activo en la definición de las condiciones marco a nivel internacional.

1.4

El presente dictamen de iniciativa ha estado motivado por:

Tomando como ejemplo la industria siderúrgica, el presente dictamen de iniciativa analiza la manera en que las ayudas de Estado pueden afectar a las transformaciones estructurales necesarias.

1.5

Las empresas que no reciben ayudas de Estado para salvaguardar su competitividad sufren a menudo desventajas en comparación con sus competidores que las reciben; los efectos adversos sobre el desarrollo de dichas empresas pueden ser graves, e incluso pueden verse obligadas a abandonar el mercado. A pesar de esta experiencia adquirida tras varias décadas de reestructuraciones, el ejemplo de la industria siderúrgica europea demuestra que a los responsables políticos de las decisiones a menudo les resulta difícil desistir de autorizar el pago de subvenciones a empresas importantes que, en consecuencia, tienen un elevado número de trabajadores y sobre las que pesa la amenaza de cierre. En general, esto significa que el exceso de capacidad y las actividades poco rentables se mantienen después de la fecha en que el mercado determina su retirada. Los procesos de ajuste esenciales sólo se ponen tímidamente en marcha.

1.6

No obstante, en el mundo de la política, la economía y los sindicatos impera un acuerdo general sobre la inevitabilidad de las transformaciones industriales, así como sobre la necesidad de que estas transformaciones se produzcan en el contexto de convenios marco (como, por ejemplo, de la OMC, OCDE, OIT, etc.). Este reconocimiento se basa en las experiencias de las transformaciones experimentadas por la industria del carbón y del acero durante varias décadas. Las reestructuraciones y consolidaciones, así como el diálogo social que las acompaña, son actualmente condiciones previas generalmente reconocidas o marcos para asegurar la competitividad de las empresas europeas en unos mercados cada vez más interconectados.

1.7

En la Comunicación sobre política industrial publicada a finales de abril de 2004 (1), la Comisión Europea subrayó que las transformaciones industriales no deben equipararse a la desindustrialización total. Este último fenómeno se caracteriza por una disminución simultánea del empleo, la producción y el aumento de la productividad. La desindustrialización absoluta tiene como resultado la pérdida de puestos de trabajo de escasa productividad que van a parar a países en desarrollo o recién industrializados donde los costes de la mano de obra son inferiores. La causa principal de este traslado de puestos de trabajo es que las estructuras comparativas de costes resultan más favorables en terceros países.

1.8

No obstante, en su análisis de la política industrial, la Comisión Europea llega a la conclusión de que actualmente se está produciendo una desindustrialización en la minería y en un pequeño número de otros sectores (textil, confección, marroquinería, construcción naval, coquerías, refinerías de petróleo y la fabricación y procesado de combustible nuclear y material fértil). Aunque las transformaciones estructurales son sin duda dolorosas para las distintas regiones, resultan, sin embargo, beneficiosas desde un punto de vista económico general, siempre que dichas transformaciones se prevean, identifiquen y apoyen de manera adecuada.

1.9

El descenso proporcional del porcentaje de actividad económica general que representa la industria refleja un proceso estructural a largo plazo. Aunque la mayoría de los sectores industriales, como el siderúrgico y del hierro, han reducido de manera importante su número de trabajadores en las últimas décadas, han experimentado al mismo tiempo un claro aumento del valor añadido de sus productos y de la productividad de su mano de obra.

1.10

El aumento de la importancia social del sector de los servicios es considerado con frecuencia por el público como evidencia de un proceso de transformación estructural en detrimento de la industria. No obstante, es necesario apreciar esta transformación en su justo valor, habida cuenta de la interconexión creciente entre estos dos sectores. En las últimas décadas las industrias de transformación han subcontratado distintas actividades (transporte, logística, proceso de datos, etc.) a proveedores de servicios externos. Por consiguiente, hay que tener cuidado y mucha prudencia a la hora de interpretar las estadísticas relativas a las transformaciones industriales. Unas conclusiones erróneas, basadas en análisis superficiales o en medias verdades políticamente motivadas pueden tener graves consecuencias para la industria.

1.11

En una Unión Europea basada en el conocimiento, el valor añadido generado por la industria sigue siendo esencial. Si se tiene en cuenta todo el valor añadido generado para la industria en otros sectores de la economía, está claro que, desde principios de los noventa, la industria ha seguido teniendo una gran importancia para la UE. Por ejemplo, en Alemania, tomando en consideración este «input» combinado, la industria sigue representando un 40 % del valor añadido bruto.

1.12

A la luz de la experiencia –en ocasiones muy dolorosa–, con la privatización y la reestructuración que se remonta a casi 30 años, la Comisión Europea propone ahora que las futuras medidas estructurales (adoptadas por los PECO en el sector siderúrgico y en otros sectores) deberían basarse en la experiencia adquirida por el sector siderúrgico de la UE a la hora de aplicar medidas de ajuste.

1.13

En las últimas décadas se han producido considerables transformaciones en el entorno político, técnico y económico en que opera el sector siderúrgico de la UE. La crisis del petróleo, la realización del mercado interior comunitario, la ampliación de la UE y la globalización han tenido una repercusión profunda en este sector primario, que es importante para otros sectores industriales. Pese a todas las fluctuaciones cíclicas y estructurales sufridas desde el primer año de la crisis de 1975, el nivel de producción de acero en la UE ha permanecido, no obstante, prácticamente estable. Todavía se produce acero en prácticamente todos los Estados miembros de la UE de los Quince. No obstante, en la actualidad, debido al progreso tecnológico, sólo es necesaria una tercera parte de la mano de obra existente en 1975 para producir este acero. El porcentaje de empresas siderúrgicas en la UE de los Quince en las que el Estado tiene una participación dominante ha descendido del 53 % en 1985 a menos del 10 % en la actualidad. Además, las empresas públicas están sujetas actualmente a condiciones económicas similares a las privadas.

1.14

Con este telón de fondo, la Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI) del Comité Económico y Social Europeo se siente atraída por la tarea de estudiar el papel que las ayudas de Estado desempeñan, en general, en el contexto de las transformaciones estructurales y el papel que han desempeñado, en particular, con respecto a la industria siderúrgica europea. A efectos del presente dictamen de iniciativa, se considera que el término «sector siderúrgico» se refiere a todas las actividades industriales vinculadas a la producción y a la comercialización del acero y al importante papel que desempeña en relación con los sectores consumidores de acero en la UE.

2.1

Las ayudas de Estado son beneficios selectivos que los organismos estatales conceden a determinadas ramas de la industria y, en último término, a grupos particulares. Para determinar qué medidas son ayudas de Estado, hay que distinguir entre las medidas destinadas a apoyar a determinadas empresas o la producción de determinados bienes de conformidad con el artículo 87(1) del Tratado CE, y las medidas generales que se aplican de igual manera en los Estados miembros, pero que están destinadas a beneficiar a la economía en su conjunto. Las medidas incluidas en esta última categoría no constituyen ayudas de Estado de conformidad con el artículo 87(1), sino que son medidas de política económica general que también son aplicables a todas las empresas (como, por ejemplo, los incentivos fiscales generales para desgravaciones por inversión).

2.2

No obstante, debería tenerse en cuenta que en las economías de mercado las actividades económicas están dirigidas por la situación de la oferta y la demanda y coordinadas por el mecanismo de los precios. Toda medida que comprometa el papel del factor precio facilitando información, instrucciones y estímulos puede, por lo tanto, en principio resultar perjudicial.

2.3

Las ayudas de Estado pueden poner en peligro de manera constante la libre competencia, impedir la asignación eficaz de los recursos y representar una amenaza para el mercado interior de la UE. Por lo tanto, la Unión Europea reconoce que salvaguardar una competencia libre y sin distorsiones es uno de los principios básicos de la Comunidad.

2.4

La asignación específica de ayudas de Estado (ayudas financieras o concesiones fiscales) sólo puede justificarse si el mercado no es plenamente operativo y si existe la posibilidad real de que la concesión de subvenciones vaya a proporcionar unos mejores resultados económicos. En caso de fracaso del mercado, la intervención estatal, en forma de concesión de ayuda financiera, puede ayudar a evitar una distribución inadecuada de los recursos. No obstante, las ayudas de Estado rara vez se conceden con el conocimiento necesario para garantizar que en caso de fracaso del mercado se inyecte la financiación pública adecuada. Las empresas que luchan por obtener ayudas de Estado sólo pueden ser consultadas de manera limitada como fuentes de información.

2.5

Otra dificultad consiste en que las condiciones del mercado están en constante mutación. Una ayuda de Estado que en principio estaba justificada puede, con el tiempo, revelarse como económicamente innecesaria, pero seguir existiendo debido a la lentitud del proceso político o como resultado de la influencia ejercida por grupos de interés regionales o sectoriales.

2.6

La concesión de ayudas de Estado también conlleva con frecuencia cambios en los modelos de comportamiento de los agentes del mercado. Al recibir subvenciones se reduce su disposición a realizar los ajustes necesarios para mantener o restablecer la competitividad de las empresas; las empresas subvencionadas también pueden desarrollar una «mentalidad de la subvención».

2.7

Al menos a medio plazo, las ayudas de Estado también pueden incrementar la presión fiscal. La reducción de las ayudas de Estado no sólo es fundamental para lograr una consolidación presupuestaria sostenible, sino que también es necesaria por motivos económicos y de regulación. Se impide la transformación estructural si se adopta un planteamiento erróneo en relación con las subvenciones.

2.8

Con miras a efectuar la reducción necesaria del volumen global de ayudas de Estado, en las conclusiones elaboradas tras diversas reuniones del Consejo de Ministros de la UE se hizo un llamamiento para que se pusiese menos énfasis en facilitar apoyo a empresas o sectores concretos de la economía y se hiciese mayor hincapié en lograr objetivos horizontales de interés común, incluidos los objetivos de cohesión. Las ayudas de Estado otorgadas con la finalidad de lograr objetivos horizontales están dirigidas, por lo general, a compensar el fracaso de una parte del mercado y habitualmente conllevan menos distorsiones de la competencia que las ayudas sectoriales y las destinadas a fines específicos. La mayor parte de esta última forma de ayudas se concede con el objetivo de rescatar o reestructurar empresas en dificultades.

2.9

Entre los principales objetivos horizontales que persigue la concesión de ayudas de Estado se encuentran los siguientes:

2.10

El Estado ha ejercido tradicionalmente una importante influencia sobre la industria siderúrgica; las consideraciones de carácter militar y de seguridad han desempeñado, en parte, un papel decisivo a este efecto. A fin de ilustrar la importancia de la influencia del Estado, cabe señalar que en 1980 un 60 % de la producción mundial de acero correspondía a empresas controladas directa o indirectamente por el Estado.

2.11

Cuando las empresas siderúrgicas son propiedad del Estado, esta situación origina por lo general pérdidas que en gran parte son absorbidas por el Estado, que facilita así a las empresas una garantía virtual de supervivencia. Desde el punto de vista de lograr una competencia eficaz, esta situación es tan perjudicial como la concesión de ayudas de Estado para fortalecer la posición competitiva de empresas o la introducción de medidas destinadas a evitar el cierre inminente de empresas que no son propiedad directa del Estado. Las medidas económicas adoptadas para evitar estos cierres también están apoyadas por medidas políticas. Como resultado de ello, el peso de la realización de estos ajustes puede trasladarse a empresas más competitivas. Estas medidas también pueden desencadenar una espiral de intervenciones.

2.12

Aparte de las ayudas concedidas a empresas que dejan de operar, las únicas ayudas que todavía pueden concederse a la industria siderúrgica europea son las ayudas horizontales. Dado que el proceso de transformación estructural se producía a un ritmo muy lento hasta finales de los noventa, la industria siderúrgica europea aceptó finalmente la necesidad de pasar de las ayudas sectoriales y ad hoc a las ayudas horizontales. En su régimen de ayudas, la industria siderúrgica europea incluso ha llegado actualmente a renunciar también a la ayuda regional (2).

2.13

En la Unión Europea se otorga una importancia considerable al control del conjunto del gasto nacional. La Comisión Europea debe garantizar que su política de ayudas comunitarias se base en un control y un uso transparentes de las ayudas de Estado, como ya sucede con el sector siderúrgico.

2.14

La Comisión Europea está continuando actualmente con la revisión de sus orientaciones generales y disposiciones básicas que regulan las ayudas de Estado. Estas medidas deben redactarse de manera más sencilla y clara. Deberían eliminarse las discrepancias. La Comisión dará prioridad a las medidas siguientes: revisión de las disposiciones que regulan las ayudas concedidas para rescatar y reestructurar empresas en dificultades; la reforma de las disposiciones comunitarias que regulan las ayudas regionales tras la ampliación de la UE; la elaboración de nuevas disposiciones básicas para regular la valoración de qué constituye ayudas relativamente pequeñas; y aclaraciones relativas al ámbito de los servicios de interés económico general.

2.15

El desarrollo del régimen general de ayudas comunitarias en los próximos años ha de tomar en consideración el contexto internacional y, en particular, los compromisos multilaterales. Las ayudas destinadas a los bienes y productos no agrícolas están sujetas al Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

3.1

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 1952 contenía normas claras sobre si estaba permitido o no a los Estados miembros conceder ayudas a empresas del sector del carbón y del acero: «Se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad, en las condiciones previstas en el presente Tratado: las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma». Esta prohibición de cualquier tipo de apoyo por parte de los Estados a las empresas, que figura en el artículo 4c, era consecuencia lógica de la supresión de todas las medidas nacionales de protección dentro del mercado común.

3.2

No obstante, tras la creación del mercado común, pronto resultó evidente que sin el apoyo estatal en Europa no sería posible garantizar ni el abastecimiento energético ni la producción siderúrgica con la producción interna de carbón. La búsqueda de una solución que no exigiese modificaciones del Tratado CECA llevó a los responsables políticos a proponer que ciertos tipos de ayudas de Estado pudiesen reinterpretarse como ayudas comunitarias, que, en principio, estaban permitidas. El artículo 95, la disposición adoptada para cubrir circunstancias imprevistas una vez firmado el Tratado, se utilizó como base para ello. Permitía la intervención comunitaria en caso necesario para lograr uno o más de los objetivos del Tratado.

3.3

Uno de estos objetivos era mantener operativa la minería del carbón, en particular los puestos de trabajo a ella asociados. A partir de entonces, las ayudas que los Estados miembros otorgaban a sus empresas de la minería del carbón a cambio de la seguridad en el abastecimiento energético y la producción siderúrgica se consideraron ayudas comunitarias.

3.4

En los años setenta numerosos Estados miembros ni siquiera se molestaron en utilizar este pretexto para justificar las ayudas que concedían a las empresas siderúrgicas. En cambio, desembolsaron miles de millones, en gran parte sin que se formularan objeciones, inicialmente para fomentar la expansión en el sector siderúrgico, y después para mantener operativas a estas empresas, que en su mayoría eran de propiedad estatal. Incluso a principios de los ochenta, el entonces Director General de la Competencia de la Comisión declaró abiertamente que la prohibición de las ayudas que figuraba en el Tratado CECA era obsoleta.

3.5

A partir de 1978, las empresas siderúrgicas privadas, que habían sufrido mucho por las distorsiones de la competencia como resultado de la «carrera por las ayudas», tuvieron cada vez más éxito en sus intentos por que la prohibición de subvenciones volviese a entrar en vigor.

3.6

Los códigos relativos a las ayudas a la siderurgia, basados en el artículo 95, estipularon a partir de 1980 que las ayudas a las empresas siderúrgicas sólo podrían garantizarse en circunstancias estrictamente definidas. No obstante, entre los tipos de ayudas todavía permitidas inicialmente se encontraban casi todas las ayudas que los Estados miembros ya estaban pagando de todos modos a sus empresas. Así, el primer código en materia de ayudas sólo sirvió en su mayor parte para legalizar las prácticas existentes. Los tipos de ayudas más perjudiciales para la competencia, como las ayudas de rescate, operativas y de inversión sólo se prohibieron por completo de manera gradual.

3.7

A partir de la segunda mitad de los ochenta, sólo se seguían permitiendo con arreglo al código en materia de subvenciones las ayudas al desarrollo, medioambientales y por cierre. Pese a esta circunstancia, algunas empresas siderúrgicas de propiedad estatal siguieron recibiendo fondos estatales hasta mediados de los noventa para el pago de la deuda y la reestructuración, basándose en nuevas excepciones en virtud del artículo 95.

3.8

Por último, la concesión de nuevas «ayudas comunitarias» se supeditó a reducciones importantes de la capacidad de producción. Al final se alcanzó un consenso entre los Estados miembros de la UE, en virtud del cual no se permitirían nuevas excepciones a la prohibición de subvenciones distintas de las permitidas en el código en materia de subvenciones.

3.9

Esta legislación estricta en materia de ayudas a la siderurgia, que los padres fundadores de la CECA ya tenían en mente y cuya responsabilidad asumió la Comisión Europea al expirar el Tratado en 2002, se logró en parte gracias a los esfuerzos políticos continuados y a las acciones legales de la industria siderúrgica. Aun cuando los asuntos planteados ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no siempre condujeron a la retirada de la autorización de las ayudas recurridas, contribuyeron, no obstante, a garantizar que se definieran con precisión y se restringieran nuevamente los límites legales de las excepciones a la prohibición de ayudas a la siderurgia.

3.10

El importe total de los fondos canalizados a las empresas siderúrgicas de la CECA ha sido considerable: ¡más de 70 000 millones de euros desde 1975! Dicho importe puede desglosarse de la manera siguiente:

3.11

Con arreglo al Marcador de ayudas más reciente de la Comisión Europea, la proporción de toda la ayuda comunitaria correspondiente a la industria siderúrgica en la actualidad equivale a menos de 2/1000 del total. Esta ayuda se destina casi por completo a medidas de protección del medio ambiente. En la actualidad, la legislación y las prácticas en materia de ayudas a la siderurgia son claramente más severas que las medidas relativas a las ayudas comunitarias en otros sectores industriales.

3.12

En los años sesenta y en la primera mitad de los setenta, el consumo mundial de acero experimentó un crecimiento fuerte y sostenido, con un promedio superior al 5 % anual. En 1974 la producción bruta de acero en la Comunidad Europea de los Nueve alcanzó un nivel récord de casi 156 millones de toneladas, con una utilización del 87 % de la capacidad.

3.13

No obstante, un año después, en 1975, la crisis del petróleo desencadenó un fuerte descenso de la producción siderúrgica y, como consecuencia, en el período de un año la producción de la CE se redujo en 30 millones de toneladas (19 %). La caída correspondiente de los precios del acero fue superior al descenso de la producción. Al mismo tiempo, las empresas siderúrgicas de la CECA afrontaban un aumento del mercado de las importaciones, con una caída igualmente clara de sus propias exportaciones. El descenso de la utilización del acero en el mercado único se vio agravado por la circunstancia de que los «stocks» de acero se agotaron.

3.14

En un principio, parecía como si sólo se tratase de un cambio desfavorable de la coyuntura cíclica especialmente grave. Por lo tanto, todos los expertos creyeron que pronto iría seguida de un cambio favorable de la coyuntura. Los institutos económicos consultados por la Comisión Europea confirmaron que la recuperación sería especialmente fuerte y duradera. Las previsiones de la Comisión a largo plazo, los Objetivos generales de 1985, elaborados conjuntamente con los productores, consumidores y comerciantes, predecían que la producción siderúrgica alcanzaría como mínimo los 188 millones de toneladas en los nueve países de la CE en 1985. No obstante, sólo se produjeron en realidad 120 millones de toneladas. La planificación de inversiones a largo y medio plazo de las empresas siderúrgicas se basó, por consiguiente, en parámetros totalmente erróneos; se generó un exceso de capacidad y la oferta y la demanda se distanciaron cada vez más.

3.15

La actividad inversora de los consumidores de acero se ha visto reducida drásticamente como consecuencia de la desaceleración del crecimiento económico a escala mundial, y esta circunstancia ha afectado de manera muy negativa al consumo de acero, ya que aproximadamente dos terceras partes del mismo en los países altamente industrializados van asociadas a actividades de inversión.

3.16

Otro motivo principal para el estancamiento de la demanda mundial de acero desde 1975 reside en que se está utilizando menos acero para fines específicos, ya que actualmente se utiliza de manera más eficaz. La constante transición del crecimiento cuantitativo al cualitativo y la expansión del sector terciario también han conducido al hundimiento de la demanda de acero en Europa.

3.17

Pese al estancamiento del consumo de acero desde 1975, la capacidad siderúrgica volvió a incrementarse de manera importante. La capacidad nominal de producción de acero bruto aumentó en 150 millones de toneladas tan sólo entre 1974 y 1983, mientras que la demanda global de acero se redujo en 44 millones de toneladas durante el mismo período. Al mismo tiempo, el desarrollo de la capacidad en los «nuevos» países productores de acero y en los países del Bloque del Este cayó de manera especialmente pronunciada. En comparación con la producción siderúrgica real, el exceso de capacidad nominal en 1974 ascendió a 130 millones de toneladas en todo el mundo, y casi se triplicó en diez años (343 millones de toneladas).

3.18

Puesto que el colapso de la demanda en esas fechas seguía considerándose un fenómeno meramente cíclico, se mantuvo la capacidad a pesar de las medidas de crisis. Estas medidas no lograron contrarrestar con éxito la presión de la oferta, evitando guerras de precios en el mercado europeo del acero o reduciendo el hundimiento de los precios. Las empresas con altos costes de producción y escasas reservas pasaron a afrontar dificultades crecientes. Solicitaron el apoyo del Estado y, por lo general, lo recibieron de sus gobiernos nacionales. Los problemas que hubieron de afrontar las distintas empresas se convirtieron, por lo tanto, en los problemas de todo el sector. El sistema de restricciones voluntarias adoptado por los miembros de la recién fundada «European trade association for the steel industry» (Asociación comercial europea de la industria siderúrgica), «Eurofer», acabó fracasando cuando dejaron de participar en ella todas las empresas importantes.

3.19

Tras el hundimiento del sistema voluntario, en otoño de 1980 la Comisión se vio obligada a declarar que existía una crisis clara y a establecer un sistema obligatorio de cuotas de producción (reglamentación obligatoria de cuotas) para todas las instalaciones de la CE. A partir de entonces, las cuotas de producción las fijó la Comisión para cada trimestre. El sistema preveía la posibilidad de sanciones en caso de incumplimiento. También se establecieron precios mínimos especiales para productos específicos. Además, entre los puntos centrales del planteamiento adoptado se encontraban la estabilización de los precios y unas reducciones de la capacidad soportables desde los puntos de vista social y regional. Se estipularon cuotas de producción y cuotas para el abastecimiento del mercado común para todas las empresas productoras de acero en la CE. También se celebraron acuerdos de limitación voluntaria con quince países importadores. En vista de los bajos precios del mercado mundial para los productos siderúrgicos, era importante evitar pérdidas en las exportaciones que habrían exigido mayores subvenciones de la CE con arreglo al sistema de crisis. Alrededor del 70 % de la producción siderúrgica europea estaba sujeta al sistema de cuotas a principios de los ochenta.

3.20

No obstante, el objetivo político de una reducción gradual de la capacidad no se logró en un principio. Las esperanzas que albergaban las empresas participantes en cuanto al aumento de la demanda y la eliminación de competidores, así como a las ayudas de Estado y el control del suministro, obstaculizaron la reducción de capacidad de las empresas menos competitivas. La reducción de capacidad sólo empezó a hacerse efectiva de forma gradual con el segundo código en materia de subvenciones, que establecía que la aplicación de un programa de reestructuración sería una condición para conceder las ayudas. La reglamentación obligatoria de cuotas, que inicialmente sólo se preveía que estuviese vigente hasta 1981, tuvo que ampliarse una y otra vez por motivos de competencia.

3.21

La Comisión eligió las ayudas de Estado prohibidas por el Tratado CECA como medio de ejercer presión y decidió legalizar la práctica que antes era ilegal con el código de subvenciones introducido al mismo tiempo, a fin de efectuar la inevitable reducción de capacidad; pero al mismo tiempo exigía un sistema de licencias vinculado a la reducción de requisitos de capacidad. Esta fase de la política siderúrgica duró hasta finales de 1985. Como contrapartida a la aprobación de ayudas de Estado, se desmanteló una capacidad equivalente a alrededor de 44 millones de toneladas de acero bruto y 32 millones de toneladas de productos laminados en caliente («hot rolled steel») en virtud de la protección de existencias del sistema de cuotas.

3.22

Sólo entre 1983 y 1985 se concedieron unos 15 000 millones de euros en ayudas de Estado a las empresas siderúrgicas. En vez de armonizar las normas de la competencia, los responsables políticos apenas aprovecharon la oportunidad de imponer una reducción adecuada de la capacidad a empresas fuertes desde el punto de vista financiero. En consecuencia, retrasaron el ajuste de la capacidad superflua que desde hacía tiempo venía exigiendo el mercado.

3.23

En 1985, con la afirmación de que la crisis evidente había pasado, la Comisión Europea solicitó finalmente una reorientación radical de la política del mercado siderúrgico de la CE, poco después de la concesión de ayudas de Estado por un importe de 15 000 millones de euros. Como parte de las maniobras destinadas a flexibilizar más el sistema de cuotas y, a continuación, liberalizar por completo el mercado, debería haberse producido un recorte del exceso de capacidad impulsado por el mercado, algo que obviamente no podía lograrse con medidas intervencionistas desde Bruselas. No obstante, en el curso de este repentino cambio de rumbo, la Comisión ignoró la circunstancia de que los miles de millones que había concedido en ayudas hasta finales de 1985 contribuirían a la competitividad sólo en los años siguientes. Para finales de 1986 había recortado de manera drástica el porcentaje de productos regulados.

3.24

A pesar de un ajuste de la capacidad de alrededor de 40 millones de toneladas y de la supresión de decenas de miles de puestos de trabajo, un potencial de producción excesivo de alrededor de 25 millones de toneladas seguía presionando el mercado en ese momento.

3.25

Un aumento de la demanda a corto plazo después de 1987 corroboró finalmente el argumento de la Comisión consistente en que ya no debería seguir considerándose que la industria siderúrgica estaba en crisis. Se abolieron medidas reguladoras como los certificados de producción y el registro obligatorio de suministros. Aumentó la presión sobre los gobiernos nacionales y la Comisión, de modo que se publicaron el tercer (1985), cuarto (1989) y quinto (1992) códigos de subvenciones a fin de cerrar de manera permanente el grifo de las subvenciones comunitarias. En el futuro, en los Estados miembros de la UE sólo se concedería ayuda para la investigación y el desarrollo, la protección del medio ambiente y ayudas especiales de cierre (3), por lo cual las ayudas se sacaron casi exclusivamente de Fondo de la CECA financiado por la contribución minerosiderúrgica.

3.26

Tras un breve auge en 1990, la demanda de acero volvió a hundirse; los precios del acero también cayeron en un 20 %. En 1992 se solicitó nuevamente, cada vez con mayor frecuencia, la intervención de la Comisión. De manera específica, se solicitaron estimaciones trimestrales de la producción y la oferta de distintos productos, la simplificación de las fusiones, la protección de las importaciones con respecto a Europa Oriental y ayudas de reestructuración. A fin de reducir el exceso de capacidad, propusieron un cártel para las crisis estructurales, un sistema para compartir las cargas entre las empresas y una reducción definitiva de la capacidad en un 20 % para finales de 1996, con el despido de 50 000 trabajadores.

3.27

No obstante, la Comisión rechazó la idea de un cártel para las crisis estructurales y un nuevo sistema de cuotas de producción; en 1993 presentó su propia propuesta, consistente exclusivamente en medidas indirectas. Las medidas contemplaban la financiación previa del cierre de capacidad por la Comisión, el fomento de fusiones y de la cooperación en la producción, la protección temporal del mercado del acero frente a las importaciones de Europa Oriental, una mayor transparencia del mercado mediante la información sobre la producción y la oferta a la UE y medidas sociales de acompañamiento como incentivo para reducir la capacidad. Se introdujo un proceso de reestructuración, durante el cual se redujo la capacidad de producción en otros 19 millones de toneladas y se despidió a unos 100 000 trabajadores de la industria siderúrgica comunitaria. No se utilizó el modelo de financiación previa, que ya había sido aprobado por el Consejo de Ministros.

3.28

En diciembre de 1993, a pesar del quinto código de subvenciones, el Consejo de Ministros de la UE aprobó por unanimidad nuevas ayudas de Estado por un importe de casi 7 000 millones de euros para distintas empresas siderúrgicas de la UE, a propuesta de la Comisión, a cambio de reducir su capacidad, pero señalando el carácter excepcional de estas ayudas.

3.29

El Tratado CECA introdujo una prohibición estricta de las ayudas de Estado en su artículo 4c. No obstante, la prohibición de las ayudas sólo impidió de manera limitada que los Estados miembros de la CE apoyasen a sus industrias siderúrgicas, contando con la plena aprobación de las más altas instancias europeas. Más de 70 000 millones de euros del dinero de los contribuyentes, pagados hasta la expiración del Tratado CECA, retrasaron los ajustes necesarios para las transformaciones industriales, pero no pudieron evitar que éstas se produjeran en último término. La Comisión Europea también mantuvo el planteamiento básico ya probado consistente en aprobar ayudas de Estado a cambio de reducir la capacidad en los noventa, también para reestructurar las industrias siderúrgicas de los PECO como parte de los preparativos para la adhesión a la UE.

3.30

Los Estados miembros de la CE se pusieron de acuerdo políticamente en 1982, pasando por alto el principio de libre mercado, para repartir la reducción de capacidad necesaria por igual entre los países de la CE, contradiciendo así el Tratado CECA, que en su artículo 2 señala que el acero deberá producirse allí donde los costes de producción resulten más favorables. En lugar de fomentar la pronta eliminación del mercado de las empresas no rentables amortiguando al mismo tiempo las consecuencias sociales y, de esta manera, volver rápidamente al equilibrio entre la oferta y la demanda, los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea utilizaron los instrumentos de crisis previstos en el Tratado CECA, y no necesariamente en beneficio de todas las empresas siderúrgicas. Se mantuvieron capacidades no rentables por motivos de política social, regional y de distribución, se perdieron empresas rentables –sobre todo en el sector privado– con sus correspondientes puestos de trabajo, que si se hubiese efectuado una evaluación comparativa deberían haberse considerado seguras.

3.31.

No obstante, de todos modos debe señalarse que los años de crisis de la industria siderúrgica de la UE se superaron, aunque con más pena que gloria. La industria siderúrgica comunitaria ha creado, sin embargo, recientemente las estructuras competitivas necesarias. Para ello ha tenido que pagar un precio muy alto con la destrucción de más de 550 000 puestos de trabajo en unas condiciones sociales en su mayor parte socialmente aceptables. Este proceso sólo podía llevarse a cabo conjuntamente mediante un diálogo intensivo de los agentes sociales.

3.32

Muchas de las innovaciones técnicas que transformaron la industria siderúrgica europea se iniciaron o se desarrollaron con mucha mayor intensidad en el marco del programa de investigación de la CECA autofinanciado por la contribución minerosiderúrgica. El Tratado CECA buscaba poner los recursos de investigación a disposición de la investigación comunitaria a fin de fomentar la competitividad de la industria en general y mejorar la seguridad del empleo.

3.33

El primer programa de investigación de la CECA se inició en 1955. A partir de entonces, investigadores e ingenieros en la vanguardia de la innovación tecnológica orientaron su trabajo cada vez más hacia un enfoque europeo basado en la cooperación. La industria siderúrgica, y con ella la sociedad europea, se benefició de este tipo de investigación cooperativa, donde se coordinan los empeños, se realizan esfuerzos conjuntos y se ponen los resultados a disposición de todas las partes interesadas. Por consiguiente, la innovación industrial progresó rápidamente a través de mejoras constantes.

3.34

La investigación de la CECA también pudo obtener resultados significativos en materia de medio ambiente, que resulta tan importante para la sociedad. Las emisiones de dióxido de azufre se redujeron en un 70 % y las emisiones de hollín en un 60 %. Las emisiones de dióxido de carbono se redujeron a la mitad en comparación con el inicio de los ochenta. Los fabricantes europeos de acero utilizan actualmente un 40 % menos de energía por tonelada de acero producido que hace veinte años.

3.35

En un principio sólo se asignaron 7 millones de euros anuales para la investigación comunitaria en el presupuesto de la CECA correspondiente a 1955. En los noventa, en la UE de los Quince esta cifra aumentó hasta aproximadamente 50 millones de euros anuales. El programa de investigación de la CECA apoyaba actividades de investigación en sus proyectos comunitarios para mejorar los procedimientos, los materiales y el medio ambiente en un 60 %. En 1983, se asignó una ayuda adicional de investigación del 40 % a proyectos piloto y de investigación.

3.36

De esta manera, cada euro invertido en investigación de la CECA produjo un beneficio medio de 13 euros. En este contexto, no resulta, por lo tanto, sorprendente que con la expiración del Tratado CECA los Estados miembros de la UE acordaran por unanimidad utilizar los recursos restantes, procedentes de las contribuciones de las empresas del carbón y del acero, exclusivamente para continuar la investigación sectorial en la industria del carbón y del acero. Las directrices adoptadas intentan utilizar los intereses anuales post-CECA de aproximadamente 60 millones de euros exclusivamente para la investigación sobre el carbón y el acero, y, en particular, en el caso del acero:

3.37

La industria siderúrgica de la UE está bien equipada para afrontar la competencia global con la ampliación de la Unión Europea. En los últimos años, la industria europea del acero ha reforzado su posición, no sólo desde el punto de vista técnico y económico, sino también en materia medioambiental. Algunas antiguas empresas estatales han hecho un uso específico de la ayuda financiera que han recibido y, con la ayuda de la adaptación tecnológica y de unas estructuras más modernas, han avanzado hasta convertirse en líderes en el mercado mundial.

3.38

La industria siderúrgica ha logrado con éxito adaptarse a las demandas de la globalización y el desarrollo sostenible. No cabe duda de que la industria siderúrgica europea ha aprendido de las crisis del acero de los años setenta, ochenta y noventa. El sector siderúrgico es ahora tan competitivo que, incluso en tiempos difíciles desde el punto de vista económico, puede tener casi siempre un saldo positivo.

3.39

La fuerte demanda de acero en el mercado interior de la UE pone de relieve los grandes esfuerzos de las empresas locales para lograr con éxito la rentabilidad mejorando al mismo tiempo la calidad y la proximidad a los clientes. A través de fusiones y absorciones y aumentando la eficacia y recortando costes, los productores de acero de la UE han sentado las bases para una industria siderúrgica competitiva en el siglo XXI. Los términos «ayuda de rescate y reestructuración» han desaparecido del vocabulario de los productores de acero. Al abogar claramente por mantener las normas estrictas que rigen las ayudas de Estado, aun después de la expiración del Tratado CECA, las empresas productoras de acero de la UE han destacado que desean que se considere definitivamente superada la época de la mentalidad de las subvenciones y distorsiones de la competencia.

3.40

No obstante, los procesos de consolidación y transformaciones industriales no han finalizado en modo alguno. Algunas empresas ya están intentando lograr fusiones transcontinentales. El auge de China como protagonista industrial está teniendo actualmente repercusiones importantes sobre la competitividad de las empresas. La creciente demanda de acero en China está exacerbando la situación de la demanda en las bolsas internacionales de contratación. Por ejemplo, las importaciones chinas de mineral de hierro y chatarra están causando escasez en los mercados mundiales y están teniendo como resultado la escalada de los precios de las materias primas y de los fletes.

3.41

El ritmo de las transformaciones estructurales en las industrias siderúrgicas de los nuevos Estados miembros también está acelerándose en la actualidad. Los desafíos que afrontan estos Estados por la reestructuración de sus industrias siderúrgicas son más o menos comparables a la situación que experimentó Europa occidental hace 25 años, aun cuando los mercados se han globalizado mucho más desde entonces. Siendo así, es fundamental que los socios de Europa Central y Oriental se beneficien de las experiencias adquiridas con motivo de la reestructuración de la industria siderúrgica en Europa occidental, incluido el diálogo social.

3.42

A cambio de recibir ayudas especiales (durante el «período de gracia»), los Acuerdos europeos de principios de los noventa exigieron a los PECO que aplicaran medidas de reestructuración efectivas, redujeran ampliamente el exceso de capacidad y demostrasen que las empresas que han recibido ayudas han pasado a ser más viables. A fin de garantizar una competencia justa en el mercado del acero en la UE también después de la ampliación, los nuevos Estados miembros están obligados, en virtud de los tratados de adhesión, a cumplir las disposiciones comunitarias vigentes (por ejemplo, directivas y decisiones marco en materia de competencia y ayudas de Estado, medio ambiente, política social, etc.). La Comisión Europea deberá vigilar estrechamente la situación a fin de garantizar que las ayudas de Estado concedidas por los gobiernos nacionales de los PECO se ajusten al riguroso régimen de ayudas acordado por la UE y también que, teniendo en cuenta el nivel actual de la demanda, se reduzca realmente la capacidad de producción ineficiente, como está previsto.

4.1

Las consecuencias de la difícil situación del mercado mundial del acero en los Estados Unidos hicieron que la Administración norteamericana estableciese aranceles temporales a la importación en marzo de 2002, de conformidad con el artículo 201 de la Ley de Comercio de los Estados Unidos, a fin de proteger el mercado interior del acero, vulnerando así las disposiciones de la OMC. En el contexto de un comercio del acero altamente volátil, originado por la existencia de un exceso de capacidad ineficaz en todo el mundo, la Administración Bush también anunció que estaba dispuesta a apoyar negociaciones internacionales para la eliminación de capacidades de producción ineficaces y la restricción a nivel mundial de las ayudas de Estado a la industria siderúrgica.

4.2

Los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea apoyan todos los esfuerzos realizados para introducir una mayor disciplina en la concesión de las ayudas a la industria siderúrgica en todo el mundo. El inicio de las negociaciones multinacionales bajo los auspicios de la OCDE en París en diciembre de 2002 brindaron a la UE la oportunidad de proponer que su régimen de ayudas, que ha resultado efectivo para la industria siderúrgica, sirva de base para un Acuerdo internacional en materia de subvenciones a la siderurgia (SSA).

4.3

El Comité Económico y Social Europeo apoya la acción de la Comisión Europea a pesar de que la industria siderúrgica comunitaria parece tener serias dudas sobre la intención firme de otros Estados y regiones de recortar las subvenciones a la siderurgia y, por lo tanto, de añadir sus firmas a un SSA eficaz que incluya la obligatoriedad de la notificación y de las sanciones. El Comité también expresa su preocupación por que no se estén debatiendo las cuestiones relativas a las ayudas y a la capacidad al mismo tiempo que la cuestión de los instrumentos de defensa del comercio que se introducen a menudo de manera injustificada y conducen a distorsiones del mercado.

4.4

Los productores de acero de la UE van más lejos que la mayoría de los representantes nacionales en la OCDE en lo que se refiere al alcance de un posible SSA. En las negociaciones de la OCDE, los productores de acero de la UE son unánimes a la hora de pedir que se prohíban en virtud del SSA todas las ayudas de Estado que contribuyan a incrementar la capacidad o a mantener una capacidad no rentable. Por consiguiente, esta exigencia no sólo cubre las ayudas específicas limitadas a determinados productores de acero, sino que también es aplicable a las ayudas no específicas o genéricas.

4.5

El Comité Económico y Social Europeo comparte el punto de vista de los productores de acero de la UE consistente en que las ayudas de Estado sólo deberían autorizarse mientras no tengan una influencia perjudicial en el desarrollo de la capacidad de producción, la competencia justa y los flujos comerciales. En estas circunstancias, el Comité apoya las siguientes excepciones en las negociaciones de la OCDE:

4.6

En relación con un acuerdo sobre subvenciones, también debería reconocerse que, al menos, algunas economías en desarrollo ya poseen una industria siderúrgica plenamente competitiva. Los productores de acero de los países en desarrollo o emergentes disfrutan de ventajas competitivas como un bajo coste de la mano de obra, acceso a las materias primas, normas medioambientales menos exigentes y la protección de unos elevados aranceles a las importaciones. Por lo tanto, las ayudas de Estado a las empresas siderúrgicas en estas economías sólo pueden considerarse a condición de que las ayudas de Estado correspondientes:

5.1

Las experiencias anteriores en la reestructuración de la industria siderúrgica europea demuestran que las ayudas de Estado son un arma de doble filo: concedidas como subvenciones a las empresas, sólo aprovechan a determinadas empresas y conducen a asignaciones inadecuadas; se mantienen a medio plazo capacidades no competitivas en el mercado. Las ayudas de Estado, siempre que se concedan en el marco de un programa de reestructuración acordado, pueden, sin embargo, suavizar las repercusiones sociales negativas y fomentar así la aceptación y las consecuencias de las transformaciones industriales. La conducción de este proceso mediante el diálogo social ha probado su eficacia.

5.2

También se plantea la cuestión de si no podrían utilizarse mejor las grandes sumas de dinero aportadas por los contribuyentes, por ejemplo, en la formación o la investigación.

5.3

Otro problema consistió en que, durante los años de crisis en la industria siderúrgica, aunque la posición jurídica (artículo 4c del Tratado CECA) con respecto a las ayudas de Estado parecía clara (estaban prohibidas todas las ayudas de Estado), distintos códigos en materia de subvenciones, decisiones del Consejo de Ministros y sentencias judiciales suavizaron la línea adoptada y la hicieron impredecible. Las empresas siderúrgicas echaron en falta cierta seguridad en materia de datos básicos y de planificación.

5.4

En el contexto de la adhesión de diez y, más adelante, doce nuevos Estados miembros, es mucho más importante el estricto cumplimiento de las normas inequívocas relativas a las ayudas destinadas a la industria siderúrgica, respondiendo con prontitud ante cualquier infracción, como se hizo en el caso de USS Kosice.

5.5

No deben repetirse los errores cometidos en la UE de los Quince.

5.6

Las negociaciones en el seno de la OCDE actualmente interrumpidas sólo valen la pena si conducen a una mejora sostenible de la situación actual, esto es:

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/47

1.1

La seguridad sanitaria de los ciudadanos europeos, que es uno de los aspectos fundamentales de la salud pública, requiere que las autoridades competentes instauren una mejor obligación colectiva (incluso en caso de bioterrorismo) y que, a partir de ahí, los ciudadanos ejerzan su nuevo derecho a recibir información de manera transparente sobre las decisiones de dichas autoridades.

1.2

La seguridad y el sistema de atención sanitaria son dos conceptos que suelen asociarse pero que están relacionados de manera invisible, mientras que el concepto de salud pública todavía se identifica con inercias sociológicas y prácticas médicas marcadas por los resultados diagnósticos y terapéuticos individuales.

1.3

En un momento en que las crisis que ha padecido Europa ponen claramente de manifiesto que el riesgo sanitario ha abandonado el campo exclusivamente médico para entrar, con fuerza, en el social y político, establecer una estrategia de salud protectora se ha convertido en responsabilidad colectiva, especialmente de los representantes políticos: en lo sucesivo, los ciudadanos deberán estar seguros de que dispondrán de estas garantías.

1.4

La seguridad sanitaria no parte de cero, sino que enriquece y completa los ámbitos tradicionales de la salud pública, especialmente la epidemiológica; se basa en la reflexión y los sistemas de control desarrollados en relación con los medicamentos; por último, se impone a medida que se descubren los efectos iatrogénicos de todas las prácticas médicas.

1.5

El planteamiento de la seguridad sanitaria no difiere del planteamiento médico. Procede por etapas y es una sucesión de decisiones probabilistas en un momento dado que se rigen por la valoración entre costes y beneficios y los riesgos existentes. La calidad de la seguridad sanitaria refleja la calidad del sistema de atención sanitaria.

1.6

La seguridad sanitaria se basa en un planteamiento de tipo médico y requiere con urgencia una metodología de seguridad sanitaria, verdadero compromiso de la actuación pública. El ámbito de la seguridad sanitaria es, sin lugar a dudas, mucho más extenso, ya que se adapta a las constantes innovaciones médicas.

1.7

El concepto de seguridad sanitaria es evolutivo por necesidad, especialmente cuando, por ejemplo, se teman atentados bioterroristas, y es incompatible con fórmulas hechas: debe encontrarse un equilibrio entre la búsqueda de una seguridad absoluta inalcanzable y la negligencia o la abstención positiva. La eficacia creciente del sistema de salud se basa en la necesidad de una seguridad sanitaria, aunque sin dejar de establecer una comparación con los países más pobres, cuyo único problema actualmente es adquirir primero los componentes en los que se sustenta un sistema de salud pública.

1.8

En la Unión Europea, más rica y vinculada a las técnicas de distribución de los riesgos, la consideración institucional de la seguridad sanitaria es la próxima etapa. A la hora de debatir las decisiones de seguridad sanitaria y, sobre todo, difundirlas a la opinión pública, hay que utilizar todos los medios disponibles con el fin de ofrecer a los ciudadanos de la Unión Europea alternativas a la precipitación y el disimulo, para que ésta se convierta en una democracia adulta en cuanto a salud pública.

2.1

Antes del Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, los textos comunitarios sólo hacían referencias indirectas a las políticas sanitarias. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, de 25 de marzo de 1957, incluía disposiciones específicas referidas a la protección sanitaria de la población contra los peligros de las radiaciones ionizantes.

2.2

En el Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957, la «protección de la salud» sólo se mencionaba en el artículo 36 del Tratado que establecía lo siguiente:

2.2.1

«Las disposiciones de los artículos 30 a 34, ambos inclusive, no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros».

2.3

La introducción mediante el Acta Única Europea de 1986 del artículo 118 A amplió las competencias de las instituciones comunitarias, lo que permitió a la Comisión Europea presentar propuestas sobre salud de acuerdo con el criterio de un alto nivel de protección.

2.4

Otra referencia indirecta a la protección de la salud figuraba en el artículo 130 R del Tratado de Roma, añadido también por el Acta Única Europea, que establecía que la acción de la Comunidad respecto del medio ambiente tenía por objeto «contribuir a la protección de la salud de las personas».

2.5

El Tratado de la Unión Europea modificó en profundidad las perspectivas de la construcción europea en el ámbito de la salud al introducir un Título X titulado «Salud Pública» en el que se establece que «La Comunidad contribuirá a la consecución de un alto nivel de protección de la salud humana». En el apartado 4 del artículo 129 se dispone que el Consejo, para la consecución de los objetivos, podrá adoptar medidas de fomento, con arreglo al procedimiento del artículo 189 B, o recomendaciones.

2.6

El concepto de protección de la salud también aparece en otros artículos que introdujo el Tratado de la Unión Europea, como en el artículo 129 A, dedicado a la protección de los consumidores, que hace referencia, entre otras cosas, a la protección de la salud y la seguridad de los consumidores.

2.7

Un marco jurídico concreto permitirá a las instituciones europeas desarrollar sus actividades en el ámbito de la salud pública. Este marco mejorará con el artículo 179 del Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa:

2.8

Las nuevas estructuras creadas (la Agencia Europea de Evaluación de Medicamentos, etc.) pueden tener una repercusión aún mayor, dado que las instituciones europeas han emprendido una política de mayor cooperación con terceros países y las grandes organizaciones internacionales –en especial, con la Organización Mundial de la Salud, el Consejo de Europa, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la Agencia Internacional de la Energía Atómica para la protección contra las radiaciones, la Oficina de las Naciones Unidas para el Control de las Drogas y la Prevención del Crimen respecto de la toxicomanía– que debe mantenerse.

3.1.1

La decisión médica se inscribe en un marco caracterizado por la incertidumbre: incógnitas sobre el conocimiento de las patologías, los efectos de los tratamientos y los riesgos respectivos; carencias de la información médica sobre el paciente, la elección de los exámenes complementarios y los equipamientos sanitarios; imprecisiones de la entrevista médica dominada por la emoción o la inquietud y del examen clínico, aproximativo por naturaleza.

3.1.2

Un acto médico suele ser el resultado de una cascada de decisiones probabilistas que se adoptan en situación de incertidumbre: cuantas más opciones o decisiones implica un diagnóstico o tratamiento, mayores son los riesgos o incluso las probabilidades de cometer un error, sin que sea necesariamente doloso.

3.1.3

En cada decisión o acto médico hay una parte imponderable: el azar que los conocimientos científicos no permiten controlar, el riesgo estadístico ineludible y consustancial a la ciencia médica.

3.1.4

La inseguridad sanitaria tiene inicialmente una causa humana, como la falta o el error no doloso del médico, y causas fácticas: los riesgos conocidos pero estadísticamente inevitables con el estado actual de la ciencia y los riesgos desconocidos que no pueden excluirse.

3.1.5

No es posible hablar de seguridad sanitaria sin recordar estas características fundamentales de toda decisión médica. Cuando están en juego la salud o la vida, suele ser difícil conformarse sólo con lo posible. Sin embargo, no hay actuación médica sin riesgos porque éstos son consustanciales a la vida.

3.2.1

Toda decisión sanitaria tiene las mismas implicaciones que las decisiones médicas, y la abstención es una decisión del mismo calado que la intervención, por lo que la abstención puede ser censurable.

3.2.2

Se trata de sopesar el riesgo terapéutico y los riesgos de evolución espontánea. La negación irracional del riesgo en materia de salud es tan irresponsable como la negligencia.

3.2.3

La cultura de la relación entre beneficios y riesgos no figura entre las preocupaciones de una sociedad europea que ha logrado reducir de forma considerable los riesgos naturales.

3.2.4

Para valorar la seguridad sanitaria de un acto o un producto, es importante utilizar una escala de riesgo que permita determinar el riesgo mínimo y no el riesgo nulo. En la relación entre beneficios y riesgos, deben tenerse presentes cinco criterios:

3.2.5

Después, corresponde a las autoridades públicas sometidas a las presiones convergentes o contradictorias de la opinión pública y de los productores de atención sanitaria decidir entre optar, en la incertidumbre, por la hipótesis más pesimista desde el punto de vista de la salud pública, que será la más conservadora, o adoptar la estimación más plausible.

3.2.6

Por añadidura, la decisión sanitaria debe adoptarse a veces en situaciones de crisis. En tal caso, las autoridades soportan de forma simultánea la acumulación de problemas, la disfunción de determinados sistemas y el afloramiento de divergencias profundas sobre las decisiones que deben tomarse.

3.2.7

Para no caer en la improvisación debido a la urgencia, debe contarse con procesos de evaluación, de control y de intervención predeterminados y probados que requieren una reflexión sobre las crisis anteriores y una metodología de la seguridad sanitaria.

3.2.8

Independientemente de las garantías científicas y médicas, la valoración de la relación entre beneficios y riesgos suele implicar, en último término, una convicción íntima.

4.1.1

Dado que la supervisión epidemiológica es un componente esencial de la protección de la salud pública, debe establecerse una vigilancia sanitaria específica mediante un Centro europeo para garantizar la seguridad sanitaria (véase el punto 6.3).

4.1.2

El cometido de esta vigilancia es detectar los accidentes médicos y las patologías iatrogénicas, determinar los efectos imprevistos o indeseables vinculados a la utilización de protocolos terapéuticos, realizar controles y analizar las conclusiones y evaluar la eficacia de los sistemas de intervención sanitaria; en definitiva, las funciones esenciales para la seguridad sanitaria están incluidas en esta vigilancia.

4.1.3

Esta función de vigilancia tiene un desarrollo internacional dado que la OMS y la Unión Europea han establecido determinados mecanismos de intercambio de información y de alerta mutua.

4.1.4

Existen documentos multilaterales para organizar una cooperación en todos los niveles, especialidades y continentes. Ello permite adoptar rápidamente medidas sanitarias que garanticen lo mejor posible la seguridad sanitaria.

4.2.1

La calidad y la seguridad de la elección de la estrategia terapéutica dependen prioritariamente de los conocimientos científicos y, en consecuencia, de lo que sabe el médico.

4.3.1

Todas las autoridades controlan el respeto de las obligaciones; asimismo, existe una jurisprudencia abundante y reiterada que precisa la obligación de medios que tienen los profesionales del ámbito sanitario y el concepto de atención cuidadosa, atenta y conforme a los conocimientos científicos actuales.

4.3.2

Es evidente que la realización de los actos depende de los regímenes de seguridad sanitaria, muy variables en función del carácter de éstos y la existencia de los riesgos «naturales».

4.3.3

La comparación de las dificultades inherentes a la realización de los actos, es decir, aparte de los riesgos estadísticamente evitables, aunque sean marginales, es la única que permite establecer las condiciones de seguridad sanitaria de obligado cumplimiento. Se trata de algo similar a la relación entre beneficios y riesgos para fijar el nivel normal de seguridad sanitaria aceptado y esperado.

—

La calidad de la organización y del funcionamiento del sistema de atención sanitaria condicionan en gran medida la seguridad sanitaria.

—

En efecto, la seguridad sanitaria impone una obligación de medios a todos los centros públicos o privados, medios que están previstos en la normativa y sujetos a una autorización especial. El sistema sanitario debe ser capaz de responder a las necesidades de la población y asumir la atención sanitaria en las mejores condiciones de seguridad.

4.5.1

Los productos sanitarios que se utilizan para la prevención, el diagnóstico o el tratamiento están sujetos a regímenes jurídicos rigurosos, a «normas llamadas tópicas»:

4.5.2

Las normas de seguridad sanitaria aplicables a estos productos constituyen una verdadera cadena de seguridad.

5.1.1

La salud pública de los países de la Unión Europea todavía no ha incorporado los principios de seguridad sanitaria.

5.1.2

La seguridad sanitaria no se basa en ningún cálculo o modelo preestablecido, sino en las ideas de precaución y contradicción.

5.1.3

La seguridad sanitaria requiere una sensibilización y una estructuración transfronterizas. Hay que rechazar el espejismo de una Línea Maginot que soslayaría fácilmente la próxima epidemia. Los riesgos sanitarios son proteiformes, infinitamente variados y, en general, imprevistos. El comportamiento ante la enfermedad evoluciona, los virus mutan y los agentes infecciosos se adaptan o se esconden.

5.2.1

Ante la falta de instrumentos jurídicos específicos de protección de la salud pública, en algunos Estados miembros de la Unión Europea se ha adoptado a veces la práctica de utilizar vías sinuosas o inciertas, con el uso abusivo de la normativa de seguridad social, de tal manera que se mezclan en un mismo debate los retos sanitarios y económicos: aunque es legítimo evaluar el coste de la sanidad y lograr un uso lo más racional posible de los recursos limitados que se le asignan, no deja de ser peligroso mezclar ambos asuntos.

5.2.2

No es lo mismo valorar la eficacia, calidad e inocuidad de un producto o una terapéutica que decidir su reembolso por parte de la Seguridad Social. Las dificultades del proceso decisorio en materia de salud pública se ven agravadas por la competencia entre varios poderes.

5.2.3

Determinar las competencias implica delimitar las responsabilidades y, por consiguiente, designar la persona que ejerce la autoridad sanitaria y que soporta la carga moral, administrativa y legal. La responsabilidad sólo puede asumirse plenamente si las normas, debido a errores o ambigüedades, no favorecen los conflictos y las intervenciones capaces de desnaturalizar las decisiones que deben adoptarse.

5.3.1

En el nivel europeo, la administración sanitaria en el marco de la salud pública es insuficiente y el respaldo jurídico es muy escaso. También carece de legitimidad médica debido a la escasez de medios. Todo esto debe mejorarse.

5.3.2

La actuación pública sólo es eficaz si dispone de una legitimidad real, y la administración sanitaria no puede ejercer plenamente su función de seguridad sanitaria si no cuenta con una doble legitimidad: el reconocimiento de las autoridades competentes de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea y, por supuesto, de la opinión pública, esto es, los consumidores.

5.3.3

La credibilidad científica, médica y técnica requiere un refuerzo de los medios, la contratación de personal técnico altamente cualificado y, además, la cooperación de todas las instituciones europeas y nacionales.

5.3.4

Hay cinco funciones fundamentales: recomendar, supervisar, controlar, valorar y evaluar.

5.3.5

La instauración de la red europea de salud pública demuestra la voluntad de todos los poderes públicos europeos de coordinar a los agentes de la salud pública y de dar coherencia y mayor eficacia a los instrumentos de vigilancia sanitaria de cada Estado miembro de la Unión Europea.

5.4.1

Independientemente de la excelencia técnica y científica de los servicios de seguridad sanitaria, el principio tradicional y respetado de la contradicción debe aplicarse necesariamente a las funciones de seguridad sanitaria.

5.4.2

El recurso a expertos independientes responde al interés de que las autoridades europeas cuenten con las competencias más notables o especializadas, ya que ello permite, mediante el diálogo, precisar y completar la información previa a la decisión.

5.4.3

En los ámbitos más sensibles o avanzados, puede ser indispensable ampliar la valoración externa a personalidades extranjeras de fama mundial. Esta apertura internacional permitirá lograr un consenso entre todos los países interesados y evitar desfases perjudiciales para todos (enfermos y agentes en general).

5.4.4

Esta valoración permite superar los particularismos propios de las prácticas culturales de la atención sanitaria y de los tipos de formación de los médicos de los distintos países.

5.5.1

La función de policía sanitaria que es, en realidad, competencia del responsable (autorizar o no, prohibir o no) no puede ejercerse de forma legítima si no se tienen en cuenta todos los datos del problema de salud pública tratado.

5.5.2

Hay que valorar siempre la relación entre beneficios y riesgos. Esta valoración no puede ser exclusivamente científica ni debe imponerla el gestor o un agente con un interés material o intelectual en su difusión.

5.5.3

El fin último de esta clarificación de las funciones de experto y responsable es garantizar la transparencia de la relación entre expertos y gestores. Debe establecerse y respetarse una ética rigurosa de la valoración. Pero no siempre es tan evidente, sobre todo si el problema planteado es muy delicado, dado que hay muy pocos expertos y, a menudo, tienen vínculos con las instituciones o empresas interesadas.

5.5.4

La transparencia propia del proceso decisorio sobre seguridad sanitaria hace imprescindible que cada experto envíe una declaración a las autoridades sanitarias respecto de los vínculos que tiene con organismos, empresas o personas con intereses en las valoraciones.

5.5.5

La Unión Europea ya ha comenzado a determinar estos procedimientos: la generalización de los procedimientos de transparencia que defienden los propios expertos permite garantizar lo mejor posible la objetividad de las valoraciones.

5.6.1

Los nuevos peligros sanitarios, al igual que toda innovación en general, perturban y ponen en entredicho certidumbres o prácticas establecidas.

5.6.2

La actitud intelectual debe ser siempre la misma: «la escucha del silencio».

5.6.3

Sea cual sea la calidad del sistema de vigilancia establecido, no puede pasarse por alto la posibilidad de una ceguera colectiva.

5.6.4

El debate público es imprescindible. Los pacientes y los médicos ajenos al círculo de expertos deben poder opinar, plantear las cuestiones que les inquietan y dar la alarma.

5.6.5

Es necesario organizar esta comunicación, para no alarmarse inútilmente.

5.6.6

Este «pluralismo sanitario» indispensable para multiplicar las posibilidades de evitar nuevas tragedias requiere la evolución de los procedimientos decisorios hacia una mayor transparencia. Sin violar el secreto médico o industrial, deben darse a conocer los resultados de la valoración y los motivos de las decisiones de tipo sanitario.

5.7.1

A pesar de su generalización, la comunicación sobre salud pública tiene rasgos específicos que adquieren aún mayor importancia en el ámbito de la seguridad sanitaria.

5.7.2

Hablar de estos asuntos suele ser sinónimo de hacer referencia a la enfermedad o la muerte. La transparencia y la mesura deben regir la organización de esta función delicada del sistema de atención sanitaria.

5.7.3

La transparencia es indispensable para garantizar la confianza y evitar la inquietud que suscita una información desvelada cuyo sensacionalismo se debe a la impresión de secretismo que la rodeaba.

5.7.4

Es una obligación que incumbe a las autoridades y las instituciones sanitarias, igual que el médico debe informar al paciente. A la hora de hablar de los riesgos y la salud, el deber de decir la verdad no admite excepciones.

5.7.5

Pero esta obligación moral se completa con un deber de mesura. La información, que suele estar dominada por la urgencia, debe ser comprensible y científica, y debe evitar los riesgos de cacofonía, sensacionalismo y alarmismo. También requiere normas de trabajo en común de los medios de comunicación, los profesionales del sector sanitario, las asociaciones de pacientes y las autoridades públicas. La alternativa no es la precipitación o el disimulo.

5.8.1

En el ámbito de la salud, siempre es posible que los pacientes reciban la información con una sensibilidad especial.

5.8.2

La información destinada a los médicos y la que va destinada al público en general tiene un carácter diferente.

5.8.3

La primera goza de los requisitos científicos previos del grupo de personas al que se dirige. Esta comunicación tiene sus propios vectores: cursos, conferencias, congresos, asociaciones profesionales y de la industria.

5.8.4

En cambio, la comunicación destinada al público en general no puede, sin riesgo de provocar equivocaciones o pánico, dar por supuestos los conocimientos médicos necesarios para juzgar el alcance de la información difundida. Por lo tanto, debe alcanzar un equilibrio entre, por una parte, la necesidad de informar sobre las terapias nuevas o tradicionales y, por otra, los riesgos que entraña una interpretación incorrecta de la información.

5.8.5

La información facilitada puede generar un pánico inútil o exagerado de la población o, al contrario, esperanzas terapéuticas infundadas. Esta información facilita la educación sanitaria de la población, lo que contribuye directamente a la eficacia de las políticas sobre higiene, prevención de los riesgos y asunción precoz por el sistema de atención sanitaria.

5.9.1

En situaciones de urgencia sanitaria o de grave riesgo para la salud pública, la comunicación debe respetar tres principios:

5.9.2

En todo caso, el papel de la prensa es determinante para el éxito de una comunicación de crisis. A veces, los medios de comunicación deben aceptar que no pueden transmitir la noticia a la opinión pública mientras no se haya informado plenamente a los profesionales del sector sanitario. Por lo tanto, también es necesario formar a periodistas especializados capaces de comprender los asuntos de seguridad sanitaria y de informar de forma correcta al respecto.

5.9.3

Se trata de un ejercicio difícil ya que, por ejemplo, la cuantificación de los efectos no deseados, su imputación, el efecto de los medios de comunicación sobre el porcentaje de notificación o la evaluación general del riesgo requieren análisis largos y complejos, mientras que la opinión pública espera recibir información de forma inmediata y con un lenguaje simple y emotivo.

6.1

El Comité Económico y Social Europeo, al tomar conciencia de las crisis sucesivas que han azotado el mundo durante las dos últimas décadas (explosión del SIDA, catástrofes de la sangre contaminada, crisis de salud pública debido al síndrome respiratorio agudo severo (SRAS), legionelosis, bioterrorismo con la amenaza del ántrax), propone la celebración periódica de congresos europeos sobre salud pública de alto nivel.

6.2

Estas conferencias estarían dedicadas a debatir las medidas colectivas que deben adoptarse, dar información precisa sobre estas crisis, aportar respuestas coordinadas, evaluar las amenazas de riesgos procedentes del exterior, facilitar diagnósticos rápidos y ofrecer respuestas adecuadas.

6.3

El Comité Económico y Social Europeo defiende que se conceda ya al futuro Centro europeo para la prevención y el control de las enfermedades de Estocolmo un amplio y reforzado mandato para elaborar informes pertinentes y continuos en materia de salud pública y hacer que los Estados miembros de la Unión Europea adopten las medidas necesarias, con arreglo al principio de subsidiariedad.

6.4

El Comité Económico y Social Europeo considera que es el órgano ideal para sensibilizar y alertar a la sociedad civil europea.

6.5

El Comité Económico y Social Europeo pide que la salud pública sea objeto de una actitud activa por todas las partes interesadas: la visión global de las crisis de salud pública debe permitir el intercambio de todas las experiencias al respecto dada la globalización de las crisis sanitarias.

6.6

El Comité Económico y Social Europeo considera que debe desarrollarse a nivel europeo una importante política de información que incluya la formación específica de todos los agentes y órganos de prensa con responsabilidades específicas sobre el asunto.

6.7

El Comité Económico y Social Europeo recuerda que sus recomendaciones están relacionadas entre sí y requieren una voluntad decidida de los Estados miembros de la Unión Europea para aplicarlas, a saber:

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/54

1.1

Las razones de esta evolución son múltiples y se entrecruzan:

1.2

La consecuencia necesaria serán problemas de política sanitaria, tanto por la calidad y la accesibilidad de la asistencia sanitaria transfronteriza como por las exigencias de información de los pacientes, profesionales de la salud y responsables políticos.

1.3

Estos hechos plantean desde ahora mismo la necesidad de evaluar las políticas nacionales, que han de tener presentes todas estas exigencias habida cuenta de las obligaciones europeas que paulatinamente van aumentando y otorgan nuevos derechos a los ciudadanos europeos.

1.4

Esta nueva situación arroja luz sobre el debate entre quienes defienden la tesis de que la nueva libertad provocará una desestabilización perniciosa de los sistemas actuales de asistencia sanitaria –pues consideran que limitando la movilidad de los pacientes es más fácil controlar los sistemas, los costes y las prioridades– y los partidarios de la movilidad de los pacientes, que creen que permite la interoperabilidad de los sistemas, la utilización de los mismos indicadores, el intercambio de mejores prácticas y la puesta en común de los recursos de una forma más inteligente. El objetivo irrenunciable sería sin duda desarrollar la segunda corriente, extrayendo todas sus consecuencias en materia de armonización de los sistemas nacionales.

2.1

En su Dictamen de iniciativa del 16 de julio de 2003 (1), el Comité Económico y Social Europeo definía la salud como «un bien muy preciado en nuestras sociedades, tanto para los ciudadanos y sus familias como para cada Estado» y concluía afirmado que «pretende hacer de las cuestiones relativas a la salud un ámbito de intervención, respetando al mismo tiempo el marco jurídico comunitario existente».

2.2

En dicho Dictamen, el Comité Económico y Social Europeo desarrollaba los argumentos y proponía fórmulas de trabajo y métodos de análisis que ha encontrado ahora recogidos en las dos Comunicaciones recientes presentadas por la Comisión Europea, el 20 de abril de 2004, al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.

2.3

La Comunicación objeto de examen se hace también necesaria por la aparición reciente –el 9 de febrero de 2004– de la propuesta de Directiva sobre los servicios. Lamentablemente, ha sido objeto de numerosas críticas por la forma en que aborda el tema de los servicios sociales y sanitarios, ya que permite diversas interpretaciones. Por tanto, se necesitan unas definiciones más precisas en las partes de la Directiva relativas a estos temas, para tener debidamente en cuenta el carácter específico de estos servicios, relacionados con la seguridad de los ciudadanos y la igualdad de trato.

2.4

Por otra parte, la Comisión había elaborado estas dos Comunicaciones simultáneamente, porque, desde la sentencia Kroll, de 28 de abril de 1998, hasta la sentencia Leichtle, de 18 de marzo de 2004, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha establecido una jurisprudencia que permite a los ciudadanos de la Unión Europea recibir atención médica en todos los países de la Unión Europea y ha aclarado las condiciones en las que se podría producir el reembolso de los gastos sanitarios.

2.5

Desde el 1 de junio de 2004, los ciudadanos europeos pueden demostrar sus derechos mediante la futura tarjeta sanitaria europea (2), que sustituirá a los formularios en papel E111.

2.6

La asimetría de las situaciones y el entorno sanitario de los distintos Estados miembros de la Unión Europea pueden llevarles a buscar los sistemas con mejores resultados, lo cual provocaría a su vez saturación o paralización de los centros de salud de referencia europeos y el riesgo de dumping de los instrumentos de protección social, que serían incapaces de responder a los movimientos erráticos de usuarios llegados de otros lugares. En esta misma línea, el nuevo Reglamento 1408/71 puede contribuir a la aparición de situaciones nuevas y difíciles.

2.7

Así pues, el reto consiste en desarrollar una política europea que permita tender hacia objetivos más positivos, aunque sea modificando, cuando resulte absolutamente imprescindible, las prerrogativas de los sistemas de salud nacionales.

2.8

Un atento análisis del Dictamen de iniciativa del Comité Económico y Social Europeo del 16 de julio de 2003 muestra que cubre ampliamente el proceso de reflexión a alto nivel desarrollado por la Comisión Europea, puesto que los contenidos de los temas de estas recomendaciones se recogen y analizan en dicho Dictamen: cooperación europea, información de los pacientes, los profesionales de la salud y los responsables políticos, acceso a una atención médica de calidad, conciliación de las políticas sanitarias nacionales con las obligaciones europeas, etc.

3.1

La Comunicación sobre la movilidad de los pacientes presenta una serie de propuestas concretas que abarcan numerosos ámbitos y permiten integrar el objetivo de un alto nivel de protección de la salud humana en las políticas comunitarias, tal y como se recoge en el Tratado.

3.2

La legislación comunitaria ofrece a los ciudadanos el derecho de buscar asistencia en otro Estado miembro y ser reembolsados. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la propuesta de Directiva sobre los servicios en el mercado interior establecen claramente las condiciones en las que puede reembolsarse la asistencia prestada en un Estado miembro distinto de aquél en el que está asegurado el paciente. En la práctica, no obstante, no siempre es sencillo ejercer estos derechos.

3.3

Por tanto, parece necesario establecer una estrategia europea para:

3.3.1

Favorecer una cooperación europea que permita un mejor uso de los recursos.

3.3.2

A fin de establecer un marco claro y transparente para la compra de asistencia sanitaria que puedan utilizar los órganos competentes de los Estados miembros para la conclusión de acuerdos mutuos, la Comisión Europea solicitará a los Estados miembros que faciliten información sobre dispositivos existentes al respecto y presentará propuestas apropiadas.

3.3.3

Responder a las necesidades de información de los pacientes, los profesionales y los responsables de elaborar las políticas.

3.3.4

Reforzar el papel de la Unión en la consecución de los objetivos sanitarios.

3.3.5

Responder a la ampliación aumentando la inversión en salud e infraestructuras sanitarias.

3.3.5.1

En el proceso de reflexión se invitó a la Comisión, a los Estados miembros y a los países en fase de adhesión a estudiar cómo facilitar la inclusión de la inversión en sanidad, el desarrollo de infraestructuras sanitarias y de aptitudes como ámbitos prioritarios de financiación al amparo de los instrumentos financieros comunitarios existentes, en particular en las regiones del objetivo 1. En realidad, la Unión ya apoya la inversión en salud en los Estados miembros actuales cuando estos o sus regiones la han señalado como cuestión prioritaria. Todo esto significa que, para que esta recomendación se haga realidad, es preciso que las regiones y los países afectados establezcan la inversión en salud e infraestructuras sanitarias como una prioridad para el apoyo comunitario. La Comisión trabajará con los Estados miembros a través del grupo de reflexión de alto nivel sobre servicios de salud y atención médica y mediante las estructuras apropiadas a los instrumentos financieros en cuestión, para velar por que se dé a la salud la importancia que le corresponde al formular planes generales. La necesidad de más inversión comunitaria en infraestructura sanitaria también se tratará como parte del desarrollo de las nuevas perspectivas financieras para la Unión a partir de 2006.

4.1

La libre circulación de pacientes entre los Estados miembros plantea varios problemas cuyas consecuencias es preciso calcular, evaluar, analizar y tener presentes. Si la primera de ellas es el mejor conocimiento de los distintos sistemas de protección social que existen, debe establecer, en la mejor situación posible y de forma dinámica –en particular, describiendo las tendencias actuales y futuras–, la lista de los criterios que marcaron su creación.

4.2

La prevención constituye sin duda uno de los objetivos prioritarios, puesto que esta política puede y debe conseguir ahorros notables y constituye el mejor enfoque de las políticas sanitarias: pueden recordarse fácilmente, por ejemplo, los resultados de una buena política de prevención de los accidentes de tráfico, la transmisión del SIDA o el consumo de tabaco. Las actividades de prevención en estos ámbitos consiguen unos resultados espectaculares.

4.3

A esta lista, ciertamente incompleta, pueden añadirse las políticas de prevención que en estos momentos acaparan la atención de todos los interesados, tales como profesionales de la salud, medios de comunicación y responsables políticos: abuso de drogas, alcohol y medicamentos, fomento de estilos de vida sanos (ejercicio, alimentación, reposo), accidentes laborales, enfermedades profesionales, etc.

4.4

Evaluar estos factores de riesgo individuales, sociales y familiares permite conocer el grado de mortalidad prematura evitable y los costes derivados.

4.5

El progreso tecnológico en materia de medicamentos o técnicas de investigación debe llevar a la sustitución efectiva y real de las técnicas antiguas por las nuevas.

4.6

Se trata, sobre todo, de lograr una mayor eficacia y, en definitiva, conseguir mayores ahorros para el conjunto de la sociedad, aunque los cambios necesarios se enfrenten a trabas sociales, culturales y corporativistas.

4.6.1

Se trata con ello de apoyar la investigación de acciones más precisas y eficaces destinadas a fomentar las iniciativas de los medios sociales profesionales para mejorar las políticas sanitarias comunes.

4.7

Si se valoran correctamente estos movimientos de pacientes, la Unión Europea ha de estar en condiciones de garantizar a esta población que se desplaza el empleo de polos de excelencia sanitaria y hospitalaria que no estén centrados únicamente en los países más ricos, que han realizado grandes inversiones en sus respectivos sistemas de atención. Para conseguirlo, la Unión Europea debe ayudar a establecer instrumentos de evaluación, certificación y aprobación que permitan hacer frente a la revalorización de nuevas tecnologías y nuevas terapias: la eficacia de los sistemas hospitalarios o centros asistenciales de toda índole debe basarse en estos procedimientos de aprobación o certificación.

4.8

Esta búsqueda cualitativa puede permitir a la Unión Europea establecer en su territorio esta red de establecimientos, donde también se encuentran los científicos y los profesionales de alto nivel, tan importantes para la existencia de tales centros de referencia. Es lógico esperar que estos centros aparezcan rápidamente en ciertos países de la Unión Europea de 25, sobre todo si la Unión Europea se compromete a idear un instrumento de observación, análisis e intercambio para las políticas nacionales, respetando los principios fundamentales de los tratados, en especial el de subsidiariedad y el de competencia nacional.

4.9

En la lógica de esta reflexión no debe olvidarse, por supuesto, la armonización de los indicadores de salud pública. Esta armonización es útil para conocer mejor los objetivos de salud que busca alcanzar la Unión Europea: los índices pertinentes de mortalidad y de mortalidad evitable, de morbilidad y de morbilidad evitable, que no tienen la misma aceptación en todos los Estados de la Unión Europea.

4.10

Las diferencias ponen de manifiesto que los resultados obtenidos pueden mejorarse acercando la asistencia sanitaria al nivel del mejor país. En el cáncer de pulmón, la tasa de supervivencia a cinco años no es la misma en Francia y Polonia en estos momentos. El tratamiento de las enfermedades de la sangre (leucemia) no da los mismos resultados en Inglaterra y en Francia según los protocolos utilizados.

4.11

La información de pacientes, profesionales de la salud y responsables políticos es un objetivo fundamental de estas orientaciones de la Comisión Europea.

4.12

Para los pacientes, la educación sanitaria permite aclarar la idea de salud que tiene el ciudadano europeo, sobre todo en lo referente a expectativas y comportamientos. Ahora la salud se percibe como un bien absoluto, como un derecho, y constituye en cualquier caso un estado que ha de ser protegido por todas las autoridades competentes. La satisfacción de esta expectativa supone un aumento de los recursos asignados a los objetivos sanitarios, en particular a la atención sanitaria, aunque también a menudo a la prevención y al entorno sanitario, con el fin de no desequilibrar los sistemas de protección social.

4.13

La seguridad sanitaria se ha convertido en un derecho y en un nuevo poder de los ciudadanos de la Unión Europea (3).

4.14

Las soluciones tecnológicas, el respeto de la vida privada, la gestión del historial médico compartido, la libertad de información y la protección de los datos son otros tantos puntos que deben debatirse de la forma más transparente posible para lograr que tomen conciencia todos los interesados. Ha de ser un debate permanente, puesto que los cambios son rápidos y las decisiones que deben tomarse son urgentes y complicadas. Cada uno de estos elementos representa una dificultad para los tres ángulos del triángulo de la salud.

4.15

Conciliar los objetivos nacionales con las obligaciones europeas: el análisis comparativo de los sistemas sanitarios plantea consideraciones estratégicas difíciles que deben utilizarse para apoyar la cooperación europea en el ámbito de la asistencia sanitaria y hacer un seguimiento de la incidencia de la Unión Europea sobre los regímenes sanitarios. Por ejemplo, es preciso estudiar con más atención los temas transversales que pueden tener grandes consecuencias: buenas prácticas y eficacia en el sector de la salud; envejecimiento y salud; la salud en los nuevos Estados miembros de la Unión Europea; la evaluación del impacto de distintos determinantes sobre la salud.

4.16

También es urgente estudiar los medios que ofrece la seguridad jurídica, que permite a los pacientes contar con un tratamiento de alta calidad en cualquier Estado de la Unión Europea, a la cual corresponde presentar propuestas adecuadas al respecto (aclarar la aplicación de la jurisprudencia, simplificar la normativa de coordinación de los sistemas de seguridad social y facilitar la cooperación intraeuropea).

4.17

La novedad más inesperada y más útil que la Comisión ofrece en su Comunicación es la movilización del Fondo de Cohesión y de los Fondos Estructurales de la Unión Europea con vistas a facilitar las inversiones en el ámbito de la salud, el desarrollo de infraestructuras sanitarias y de competencias médicas, como objetivos ahora prioritarios de la intervención para los instrumentos financieros comunitarios.

4.18

El Comité Económico y Social Europeo manifiesta su pleno acuerdo con esta decisión: se abre un nuevo campo para el desarrollo y el éxito de la Unión Europea, particularmente en el marco de la estrategia de Lisboa.

4.19

Por último, el Comité Económico y Social Europeo suscribe en principio el enfoque de la Comisión Europea en lo relativo a los profesionales de la salud. La evolución de los sistemas de salud implica una dinámica en las profesiones y las competencias. La atención médica precisa personal formado, altamente cualificado, y una formación permanente.

4.20

El Comité Económico y Social Europeo debe conseguir que exista una conciencia de la importancia del reto que suponen los problemas sanitarios para la Unión Europea, su cohesión y su capacidad para convertirse en la economía del conocimiento.

4.21

Es preciso analizar y prever los problemas para favorecer la movilidad profesional sin desestabilizar los sistemas nacionales. El Comité Económico y Social Europeo confía al respecto en que el proyecto de directiva actualmente objeto de examen sobre la cualificación y la competencia sea un documento esencial, útil y necesario para hacer realidad el mercado interior.

4.22

Los dispositivos previstos son útiles y están bien planteados. Por otra parte, el Comité Económico y Social Europeo estima que será también de gran utilidad armonizar los códigos de conducta de todos los profesionales de la salud y tendrá una buena acogida.

4.23

El objetivo previsto es anticiparse a las dificultades que se anuncian para los profesionales de la salud durante los próximos años. La inversión en estos profesionales es rentable, útil y necesaria si se pretende ofrecer a los ciudadanos de la Unión Europea una atención médica de calidad.

4.23.1

Mejorar la salud y la asistencia sanitaria gracias a las tecnologías de la información y la comunicación.

4.24

El Comité Económico y Social Europeo considera que de este planteamiento procederán los mejores argumentos para la reforma de los sistemas sanitarios y la mejora de la calidad en el seno de la Unión Europea. Ya se estudian distintos aspectos.

4.25

Ya existen redes de información y las asociaciones de pacientes pueden comprobar que su demanda ha sido atendida. No obstante, es necesario estar atentos a la protección del secreto profesional cuando esté en juego la relación entre el paciente y el médico.

5.1

En su Dictamen del 16 de julio de 2003, el Comité Económico y Social Europeo, tras reconocer la considerable importancia de estas políticas, presentó unas propuestas que aparentemente ya ha hecho suyas la Comisión Europea, puesto que sus argumentos tienen un mismo hilo conductor.

5.2

La cooperación entre los Estados miembros debe servir para establecer unos objetivos comunes que permitan crear planes nacionales. Eligiendo indicadores pertinentes será posible seguir atentamente la evolución de las políticas sanitarias, con seguimiento en todos los países de la Unión Europea.

5.3

El Comité señala que un instrumento se hace indispensable: un observatorio o una agencia debería recoger las observaciones, análisis y datos sobre las políticas sanitarias nacionales, respetando siempre plenamente los tratados en vigor (subsidiariedad y competencia nacional): proceso de mejora de calidad de la atención, preocupaciones de las autoridades públicas y de los responsables de la gestión para aumentar la eficacia de todos los centros asistenciales, públicos o privados, creación de polos de excelencia y su interconexión en red en toda la Unión Europea, tanto rica como pobre.

5.4

Una política de empleo sólida y continuada para cubrir el riesgo de dificultades previsibles, sin esperar a la demanda.

5.5

El respaldo de una política de información en materia de salud que se base en los resultados de programas de salud y determine las necesidades de información de quienes forman parte del sistema –pacientes, profesionales, poderes públicos–, teniendo también en cuenta fuentes como la Organización Mundial de la Salud y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

5.6

El Comité Económico y Social Europeo acoge con agrado la voluntad de la Comisión de utilizar un método abierto de coordinación (Dictamen del Comité Económico y Social Europeo de julio de 2003). Previamente se definirán con precisión su funcionamiento y sus condiciones, que incluirán elementos de gran importancia como los siguientes:

6.1

El Comité Económico y Social Europeo es muy sensible al hecho de que las tres últimas Comunicaciones sean fruto de la reflexión de cinco Direcciones Generales de la Comisión Europea.

6.2

Es la prueba de que la Comisión Europea ha comprendido el desafío de estas políticas sanitarias al hacerse realidad el mercado interior y la ampliación.

6.3

Se trata de una de las primeras ocasiones en que cinco direcciones generales de la Comisión Europea ponen en común su voluntad política, sus competencias y sus recursos con el objetivo de dotar a todos los países de Europa de los medios para dar coherencia a su política sanitaria y de protección social, en beneficio de todos los ciudadanos de la Unión Europea.

6.4

El Comité Económico y Social Europeo desea que se cree un grupo de trabajo –una estructura ágil, aunque permanente– para el seguimiento de estas políticas que permita al CESE aportar su punto de vista, su competencia específica y su experiencia en esta cuestión, delicada e importante para todos los ciudadanos de la Unión Europea.

20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/60

—

la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa al procedimiento de admisión específico de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica»,

—

la «Propuesta de Recomendación del Consejo con miras a facilitar la admisión en la Comunidad Europea de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica»,

—

la «Propuesta de Recomendación del Consejo con miras a facilitar la concesión por los Estados miembros de visados uniformes de corta estancia a los investigadores nacionales de terceros países que se desplacen en la Comunidad Europea con fines de investigación científica»

1.1

El asunto de esta Comunicación es una propuesta de directiva y dos propuestas de recomendación sobre la admisión en la Comunidad Europea de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica.

1.2

Estas propuestas forman parte del objetivo estratégico de Lisboa para la que la Unión Europea desarrolle la investigación a fin de convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo en 2010. Se ha estimado que para lograr este objetivo la Unión Europea necesitará 700 000 investigadores más. Se han identificado las siguientes medidas convergentes: