Hacia un nuevo marco financiero 2007 - 2013

La Comisión Europea presenta sus propuestas para el próximo marco financiero de la Unión Europea, que definirán los objetivos y los medios presupuestarios con los que contará la Unión Europea para el período 2007-2013. La actividad de la UE, según este marco, debe concentrarse prioritariamente en los objetivos de competitividad y cohesión, desarrollo sostenible, ciudadanía europea y acción exterior de la Unión. La adaptación de los recursos a los objetivos, los instrumentos, la gobernanza y el sistema de financiación forman también parte de las dos Comunicaciones de 10 de febrero y 14 de julio de 2004.

ACTO

Comunicación de la Comisión de 10 de febrero de 2004: «Construyendo nuestro futuro común; retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada - 2007-2013» [COM (2004) 101 final - no publicada en el Diario Oficial].

Comunicación de la Comisión de 14 de julio de 2004 - Perspectivas financieras 2007-2013 [COM (2004) 487 - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

La primera Comunicación de la Comisión lanza el debate sobre los objetivos y los medios presupuestarios con los que debe contar la Unión para el período 2007-2013. Se trata de las cuartas perspectivas financieras, después del paquete Delors I (1988-1992), el paquete Delors II (1993-1999) y la Agenda 2000 (2000-2006), en cuyo marco se adoptó un nuevo acuerdo interinstitucional en 1999.

La segunda Comunicación propone un conjunto de acciones detalladas y se acompaña de propuestas legislativas que serán negociadas por el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo. La Comisión se congratula del consenso político existente sobre los ámbitos de acción propuestos en la Comunicación de febrero, tales como el empleo, el desarrollo sostenible, la seguridad y un papel eficaz de la UE en el mundo, y hace un llamamiento a la concreción de estos objetivos a través de la financiación de las acciones.

A raíz de la petición del Consejo Europeo de junio de 2004, la Comisión ha analizado el valor añadido de sus propuestas y considera que queda demostrado sobre la base de tres criterios:

• eficacia: algunos resultados sólo pueden obtenerse a través de una acción a escala de la UE;
• eficacia: mejor relación calidad-precio de la acción europea;
• sinergia: la acción de la UE estimula, completa y lanza acciones.

Posteriormente, el documento desarrolla propuestas rúbrica por rúbrica.

El número de rúbricas de las perspectivas financieras, que son grandes categorías de gastos, es de cinco en vez de las ocho actuales. Eso debería hacer el sistema menos rígido y permitir una utilización más eficaz de los recursos. Estas rúbricas, cuyos créditos de compromiso totales ascienden a 1 025 000 millones de euros entre 2007 y 2013, son las siguientes:

• crecimiento sostenible. Se divide en dos componentes:

- competitividad para el crecimiento y el empleo;

- cohesión para apoyar el crecimiento y el empleo;

• desarrollo sostenible y protección de los recursos naturales;
• ciudadanía, libertad, seguridad y justicia;
• la Unión Europea como socio mundial: esta rúbrica agrupa todas las acciones exteriores, incluidos los instrumentos de preadhesión, la integración del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) en el presupuesto de la Unión, y las reservas actuales destinadas a la ayuda de urgencia y a la garantía de préstamos;
• administración: esta rúbrica incluye los gastos de instituciones distintas de la Comisión, las pensiones y las escuelas europeas. Como novedad, los gastos administrativos de la Comisión se incluyen directamente en las rúbricas operativas correspondientes y no en esta rúbrica.

El total de los créditos de pago durante el mismo período asciende a aproximadamente 929 000 millones de euros.

La Comisión sugiere asimismo que, a partir de 2013, las perspectivas financieras se establezcan para un período de 5 años, lo que iría más acorde con el ritmo institucional (el mandato de la Comisión y el Parlamento Europeo es de 5 años).

También se ha propuesto la integración del Fondo de Solidaridad en el marco financiero (bajo la rúbrica 3: Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia).

La flexibilidad tiene un lugar importante y se articula en torno a tres mecanismos:

- el procedimiento de revisión de los límites máximos de gastos, que ya existe en el marco actual;

- una nueva «flexibilidad en materia de reasignación» que permitiría a la autoridad presupuestaria reasignar los créditos, con algunos límites, entre partidas de gastos;

- un «fondo de ajuste al crecimiento» (que deberá incluirse en el apartado sobre el crecimiento sostenible), que permitirá ajustar más rápidamente los gastos con relación a los posibles cambios en la aplicación de la hoja de ruta sobre el desarrollo sostenible. Este fondo, dotado con mil millones de euros, podría aumentarse con los importes de los dos instrumentos de cohesión no utilizados al cabo de dos años, hasta un límite de mil millones de euros suplementarios.

Prioridades del marco financiero 2007-2013

Teniendo en cuenta que los recientes resultados económicos europeos han sido mediocres, la Comisión propone que la Unión concentre su acción en tres grandes prioridades:

• favorecer el desarrollo sostenible, que requiere la realización del mercado interior y la movilización de las distintas políticas (económicas, sociales y medioambientales), y que agrupa los objetivos de competitividad, cohesión y conservación y gestión de los recursos naturales;
• dar su pleno sentido al concepto de ciudadanía europea, mediante la realización de un espacio de libertad, justicia y seguridad, y el acceso a los bienes públicos elementales;
• promover un papel coherente para Europa como socio mundial.

En materia de desarrollo sostenible, la Comisión recuerda que la competitividad y la cohesión se refuerzan mutuamente. Para alcanzar este desarrollo, es necesario que la Unión se convierta en una economía dinámica basada en el conocimiento y orientada hacia el crecimiento, que haya una mayor cohesión, que la agricultura sea más competitiva, que el desarrollo rural se consolide, que las reservas de peces se exploten de forma sostenible y que se conserve la calidad del medio ambiente.

El componente de competitividad al servicio del crecimiento y el empleo, con 133 000 millones de euros, incluye los siguientes objetivos:

• Promover la competitividad de las empresas en un mercado único plenamente integrado, y en particular: la competitividad de la industria, el espíritu de empresa, el desarrollo de las pequeñas empresas, el potencial innovador, la sociedad de la innovación, la inversión en tecnologías de la información para los servicios públicos y las tecnologías ecológicamente eficientes.
• Intensificar y mejorar la investigación y el desarrollo tecnológico europeos, con vistas a crear un «espacio europeo de la investigación», y alcanzar una financiación pública en 2010 del 1% del producto interior bruto (PIB). La ayuda financiera para los investigadores independientes, las asociaciones, la creación de redes de laboratorios y la coordinación de programas y políticas son los elementos esenciales. Los sectores prioritarios son el espacio y la seguridad.
• Interconectar Europa mediante las redes comunitarias. El coste de la congestión de las redes se estima en el 1% del PIB, y unas mejores interconexiones ofrecerían un potencial suplementario del 0,23% del PIB. El coste del conjunto se estima en 600 000 millones de euros. Existe una lista de 26 proyectos prioritarios de aquí a 2020, cuyo coste asciende a 220 000 millones de euros. Los desembolsos más importantes se producirán en el período 2007-2013.
• Mejorar la calidad de la enseñanza y la formación, en particular, haciendo hincapié en la movilidad: el objetivo es que 3 millones de universitarios se beneficien de aquí a 2010; que 150 000 aprendices profesionales participen anualmente en acciones de movilidad de aquí al 2013; que un 10% de la población escolar participe en acciones de movilidad a lo largo de la duración del programa y que 50 000 adultos participen en acciones de aprendizaje a lo largo de la vida.
• Aplicar la agenda de política social. Esta agenda, que forma parte integrante de la estrategia de Lisboa, combina legislación, método abierto de coordinación y diálogo social.

Para alcanzar dichos objetivos, la Comisión propone la creación de un programa marco único en el ámbito de la competitividad y la innovación en el mercado único. Por una parte, la investigación y el desarrollo tecnológicos y por otra, el desarrollo sostenible de las redes de transporte y energía transeuropeas son objeto de un instrumento específico. En el marco de la educación y la formación, un programa único sucederá a los programas actuales y resaltará la movilidad. Por último, la Comisión sugiere la realización de otras acciones como la gestión de los cambios que tienen consecuencias sociales gracias al programa «progress».

La mayor cohesión al servicio del crecimiento y el empleo, segundo componente de la rúbrica 1 y dotada con cerca de 339 000 millones de euros entre 2007 y 2013, contempla tres prioridades:

• la convergencia: los esfuerzos deben centrarse en los Estados miembros y las regiones menos desarrolladas;
• la competitividad regional y el empleo: este objetivo va dirigido esencialmente a los Estados miembros y las regiones no afectados por la convergencia, dado que seguirá habiendo grandes necesidades;
• la cooperación territorial europea a través de programas transfronterizos y transnacionales.

La Comisión propone también reforzar los elementos que contribuyen al valor añadido de la política de cohesión: la concentración de los recursos en la inversión, el respeto de las normas relativas al mercado único, el acento en la creación de empleo en nuevas actividades, la contribución a la asociación y a la buena gobernanza y el efecto de atracción (esto se deriva de las normas de cofinanciación, que proporcionan recursos suplementarios para nuevas inversiones procedentes de fuentes nacionales públicas y privadas).

Por lo que respecta a la rúbrica gestión sostenible y protección de los recursos naturales, se ha previsto un total de 405 000 millones de euros para el período 2007-2013, de los cuales un 72% iría destinado a la agricultura (301 000 millones de euros). La mayoría de los gastos de esta rúbrica corresponden a la reforma de la política agrícola común (PAC), a la futura política de desarrollo rural después de 2006 y a la nueva política pesquera común (enero de 2003) para las cuales la Comisión propone simplificar las disposiciones y las estructuras de financiación. Resulta prioritaria la política medioambiental y la Comisión sugiere aumentar la financiación en este ámbito y crear un instrumento que permita adoptar medidas estrictamente medioambientales («Life+»).

La rúbrica ciudadanía, libertad, seguridad y justicia será objeto de un aumento a lo largo de los años en las perspectivas financieras, para llegar a un total de 25 000 millones de euros para el período.

Propone el refuerzo de la UE como espacio de libertad, seguridad y justicia a través de una estructura simplificada basada en tres programas marco («libertad de movimiento y solidaridad en materia de fronteras exteriores, asilo e inmigración», «seguridad» y «justicia y derechos fundamentales») que deberían sustituir a la multitud de instrumentos existentes en el ámbito. La gestión de los fondos se compartiría mayoritariamente con los Estados miembros. En el marco del primer programa, la Comisión propone la creación de una Agencia de las fronteras exteriores y espera la comunitarización de Europol, Eurojust y la Escuela Europea de Policía.

Esta rúbrica propone asimismo acciones y programas para el acceso a los bienes y servicios básicos y en favor de la cultura y la diversidad europeas, así como la creación de un dispositivo de solidaridad y reacción rápida.

Bajo la rúbrica la Unión Europea como socio mundial, se hace hincapié en la necesidad de alcanzar un peso político coherente con el peso económico de la Unión, a fin de que, en su entorno y más allá, la UE actúe no sólo en las esferas económica y política, sino también en los ámbitos relativos a la estabilidad, la prevención de conflictos y el control de las crisis. Como socio de desarrollo sostenible, la UE debe luchar contra la pobreza, perseguir los objetivos de desarrollo del milenio fijados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y favorecer posiciones comunes, que aportarán coherencia a las negociaciones multilaterales. Como protagonista mundial, debe velar por un multilateralismo eficaz y contribuir a la seguridad de la región. La coherencia en las relaciones bilaterales o en las instituciones internacionales también deberá mejorarse, en particular mediante la instauración de un marco político único y de una programación única por país socio y por política temática, así como de una política común de desarrollo. Esta rúbrica está dotada con 95 000 millones de euros.

La Comisión propone para esta rúbrica una simplificación radical de los instrumentos, con una política basada en la coherencia y la primacía de los resultados en vista de la asignación de recursos. En la nueva arquitectura propuesta, tres instrumentos apoyan directamente políticas exteriores específicas: el instrumento de preadhesión (IPA); que sustituirá a los instrumentos existentes, el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (ENPI), que completará los ya existentes y un nuevo instrumento de «cooperación al desarrollo y cooperación económica».

Con el fin de hacer frente a las crisis y responder a determinados retos de alcance regional o internacional, la Comisión propone otros tres instrumentos: el instrumento de ayuda humanitaria, la ayuda macrofinanciera (AMF) y el instrumento de estabilidad. Este último serviría entre otras cosas para hacer frente a los retos transfronterizos (lucha contra el terrorismo o los tráficos, por ejemplo), para promover la seguridad nuclear, para proporcionar asistencia electoral y para desarrollar la capacidad de mantenimiento de la paz.

El cuadro que se muestra a continuación corresponde al marco financiero 2007-2013 como propone la Comisión en el documento COM (2004) 498 final el 14 de julio de 2004.

Marco financiero 2007-2013

En millones de euros a precios de 2004

Obsérvese: Los gastos de 2006 en el marco de las perspectivas financieras actuales se han desglosado siguiendo la nueva nomenclatura propuesta con fines de referencia y para facilitar las comparaciones. Los gastos incluyen los importes correspondientes al Fondo de solidaridad (961 millones de euros a precios de 2004) y al FED (estimados en 3 000 millones de euros), respectivamente.

(a) Incluidos los gastos para el Fondo de solidaridad (961 millones de euros a precios de 2004) a partir de 2006. Sin embargo, los pagos correspondientes se calculan solamente a partir de 2007.

(b) La integración del FED en el presupuesto de la UE debería entrar en vigor en 2008. Los compromisos para 2006 y 2007 se incluyen únicamente con fines comparativos. Los pagos para compromisos antes de 2008 no se tienen en cuenta en los importes de los pagos.

(c) Incluyendo los gastos administrativos de instituciones distintas de la Comisión, las pensiones y las escuelas europeas. Los gastos administrativos de la Comisión se integran en los cuatro primeros capítulos de gastos.

(d) Importes previstos en la posición común de la Unión Europea con vistas a la Conferencia de adhesión con Bulgaria (CONF-BG-27/04).

Adaptar los recursos a los objetivos

La Comunicación explica asimismo las dificultades del presupuesto y, en particular, los compromisos ya asumidos que no pueden ignorarse, como las ayudas directas para la agricultura (fijadas hasta 2013), la política de cohesión para la Unión ampliada, la ampliación futura a Rumania y Bulgaria y las estrategias de Lisboa y Gotemburgo. Todos estos compromisos no podrán respetarse si el presupuesto dispone de recursos inferiores a los del período actual. En efecto, el límite máximo de los créditos de compromiso representará el 1,11% de la renta nacional bruta (RNB) de la UE en 2006. Si se añaden los compromisos correspondientes al 9º FED, que representan por término medio un 0,03% de la renta nacional bruta (RNB), un límite máximo de cerca del 1% de la RNB no sería suficiente e implicaría algunos arbitrajes.

La Comisión considera que la importancia de lo que está en juego justifica una ampliación del presupuesto, pero que es posible establecer un programa creíble y que responda a las necesidades de la Unión con un límite máximo global de los recursos propios del 1,24% de la RNB.

El límite máximo de las transferencias financieras del 4% de la RNB del Estado afectado por la política de cohesión se mantiene, y los importes transferidos a los nuevos instrumentos de desarrollo rural permanecen incluidos en el cálculo.

Instrumentos y gobernanza

El éxito de las políticas depende de la eficacia de sus instrumentos. Por esta razón, la Comisión recuerda los principios directores de una buena distribución de tareas: concentración de los recursos, coherencia entre los objetivos y asociación con todos los actores.

La simplificación de los instrumentos constituye un elemento crucial de la comunicación, gracias a la elaboración de una hoja de ruta global con los fines, objetivos, instrumentos, indicadores y un calendario vinculante. Esta simplificación tendrá en cuenta la coherencia, la dimensión política del proyecto y el principio de proporcionalidad. La Comisión propone así aplicar un único instrumento por ámbito (un único fondo por programa) y estudiar alternativas a la gestión directa internamente. El anexo 1 del documento contiene un enfoque global en materia de gobernanza administrativa.

El sistema de financiación

En este punto se tratan la estructura de los recursos propios y la corrección de los desequilibrios presupuestarios.

Por lo que respecta al sistema de recursos propios, la Comisión toma nota de las críticas formuladas como la opacidad o la complejidad, pero recuerda su buen funcionamiento desde el punto de vista financiero, puesto que este sistema ha alcanzado su objetivo principal que consiste en garantizar la estabilidad de los recursos. En su opinión, un recurso fiscal visible, pagadero por los ciudadanos de la UE y los agentes económicos, podría sustituir en parte a las contribuciones de la RNB. Se presentan tres hipótesis para el futuro, aunque la Comisión no debería proponer un nuevo recurso propio en el marco de las perspectivas financieras 2007-2013:

• un impuesto sobre los ingresos de las sociedades;
• un recurso IVA auténtico;
• un impuesto sobre los productos energéticos.

La Comisión precisa también que no aumentará la presión fiscal sobre los ciudadanos.

Para corregir los desequilibrios presupuestarios, la Comisión propone por último un mecanismo de corrección generalizada destinado a corregir las contribuciones netas superiores a un determinado límite máximo predeterminado de «solidaridad financiera» adecuado, definido como porcentaje del PIB, en función de la prosperidad relativa de los Estados miembros.

ACTOS CONEXOS

Documento de trabajo de la Comisión, de 14 de julio 2004, «Propuesta de renovación del acuerdo interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario» [COM (2004) 498 final - no publicada en el Diario Oficial].

Este documento de trabajo tiene por objeto servir de base para las negociaciones entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión con el fin de elaborar normas comunes relativas a la gestión del marco financiero plurianual y el procedimiento presupuestario anual. Propone mantener los principios fundamentales existentes relativos a la disciplina presupuestaria, en particular la estructura del marco financiero en grandes categorías de gastos (llamadas «rúbricas»), la definición de importes máximos (llamados «límites máximos») para cada rúbrica en créditos de compromiso, así como la definición de un límite máximo anual en créditos de pago.

Teniendo en cuenta la experiencia adquirida en los marcos financieros anteriores, la Comisión propone también adaptaciones en materia de flexibilidad, transparencia y colaboración interinstitucional, como la incorporación del Fondo Europeo de Desarrollo y un nuevo Fondo de solidaridad y reacción rápida en el marco financiero, mientras que estos instrumentos, que no obstante se gestionan en la Unión Europea, se encuentran hoy fuera del marco financiero «Agenda 2000».

Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de abril de 2004, sobre la Comunicación de la Comisión «Construir nuestro futuro común - Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013)» - [A5-0268/2004 - no publicada en el Diario Oficial].

Esta Resolución presenta las prioridades políticas del Parlamento Europeo para el marco financiero 2007-2013.

Informe de análisis de la Presidencia irlandesa, de 7 de junio de 2004, sobre el marco financiero 2007-2013 presentado al Consejo Europeo de Bruselas de 17-18 de junio (10219/04).

Este Consejo Europeo sugirió al Consejo que prosiguiese los trabajos relativos al marco financiero 2007-2013 sobre los aspectos definidos en el informe de la Presidencia irlandesa: la fijación más rigurosa de las prioridades, el nivel de gastos necesarios y un análisis del valor añadido de los gastos de la Unión.

Informes sobre el estado de los trabajos del Consejo de Ministros: 13120/04 de 7 de octubre (pdf ), 12087/04 de 3 de septiembre (pdf ), y 11607/04 de 19 de julio (pdf ).

Informe de la Comisión - Financiación de la Unión Europea - Informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios [COM (2004) 505 final - Volumen I - no publicado en el Diario Oficial].

Informe de la Comisión - Financiación de la Unión Europea - Informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios - Anexo técnico [COM (2004) 505 final - Volumen II - no publicado en el Diario Oficial].

Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas - Propuesta de Reglamento del Consejo sobre las medidas de aplicación de la corrección de desequilibrios presupuestarios de conformidad con los artículos 4 y 5 de la Decisión del Consejo, de (...), sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas [COM (2004) 501 final - no publicada en el Diario Oficial].

Informe analítico de la Presidencia neerlandesa, de 14 de diciembre de 2004, sobre el marco financiero 2007-2013, presentado al Consejo Europeo de Bruselas el 16 y 17 de diciembre de 2004 (pdf ) (16105/04).

Última modificación: 19.09.2005