Vínculos entre la inmigración legal e ilegal
El declive demográfico y el envejecimiento de la población en la Unión Europea (UE) han llevado a las instituciones y a los Estados miembros a revisar sus políticas en materia de inmigración. El desarrollo de las migraciones económicas es una de las soluciones propuestas para responder a las necesidades del mercado laboral. A través de este estudio, la Comisión elabora las medidas existentes en materia de inmigración legal. Analiza a continuación sus efectos sobre la inmigración ilegal y emite una serie de propuestas que deben establecerse con el fin de administrar eficazmente los flujos de inmigración legal e ilegal.
ACTO
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 4 de junio de 2004, titulada «Estudio sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal» [COM (2004) 412 final - no publicada en el Diario Oficial].
SÍNTESIS
Este estudio de la Comisión tiene por objetivo analizar qué efecto puede tener la instauración de una política de inmigración legal sobre los flujos migratorios ilegales y sobre la cooperación con los terceros países en materia de lucha contra la inmigración clandestina. El estudio describe, en primer lugar, las medidas existentes para gestionar la inmigración legal y analiza a continuación la relación entre los flujos migratorios legales e ilegales. Por último, presenta las propuestas de la Comisión en materia de gestión de la inmigración.
Gestión actual de la inmigración legal
La admisión de nacionales de los países terceros a efectos de empleo se lleva a cabo de manera diferente en cada Estado miembro, ya que es regulada por su legislación nacional. Estas legislaciones se elaboraron en función de las distintas tendencias migratorias. En la actualidad, los procedimientos y las políticas tienen por objeto responder a las necesidades del mercado laboral protegiendo al mismo tiempo los intereses de la mano de obra nacional. Los nacionales de los países terceros que quieren trabajar en la UE deben cumplir algunos criterios. Por ejemplo, deben disponer de una propuesta de empleo, recursos financieros suficientes y un seguro de enfermedad para obtener un permiso de residencia temporal. En algunos Estados miembros, procedimientos acelerados o preferenciales atraen a trabajadores altamente cualificados en sectores específicos, como el de la salud, pero también trabajadores poco cualificados.
El estudio realizado por la Comisión pone de manifiesto que es difícil evaluar los flujos de emigrantes legales, por una parte, y prever las necesidades del mercado laboral, por otra. Aunque la calidad de las estadísticas comunitarias ha mejorado, las fuentes, las definiciones, la recogida de datos y las prácticas siguen siendo diferentes según los Estados miembros. El informe considera sin embargo que las migraciones a efectos de empleo se refieren actualmente a menos del 15% de las personas admitidas en los Estados miembros. La mayoría de los nacionales de los países terceros admitidos legalmente en la UE se benefician de una reagrupación familiar o de una protección sanitaria. En cuanto a las previsiones globales en materia de empleo, se prevén carencias de mano de obra en la UE después de 2010. En su Comunicación sobre inmigración, integración y empleo, la Comisión reconoce que la inmigración será cada vez más necesaria en los próximos años para responder a las necesidades del mercado laboral europeo. Pero añade que la inmigración no permitirá solucionar los problemas causados por el envejecimiento de la población para los cuales será necesario poner en marcha una reforma estructural.
Con el fin de admitir en su territorio nacionales de los países terceros, varios Estados miembros disponen de acuerdos bilaterales en materia de empleo. Estos acuerdos tienen por objetivo responder a las carencias de mano de obra. Pero pueden también firmarse para mejorar las relaciones con los terceros países, reforzar los vínculos históricos y culturales, mejorar la gestión de los flujos migratorios o luchar contra la inmigración clandestina. Los acuerdos bilaterales firmados estos últimos años se han referido generalmente a la admisión de trabajadores estacionales o temporeros empleados en los sectores de la agricultura, la construcción, el turismo y la restauración. España, por ejemplo, ha firmado acuerdos con seis terceros países (Bulgaria, Colombia, Ecuador, Marruecos, República Dominicana y Rumania) de donde proceden tradicionalmente los flujos de inmigración ilegal. Estos acuerdos permitieron reforzar la cooperación y la lucha contra la inmigración ilegal.
Otra manera de controlar la inmigración legal consiste en recurrir a un sistema de cuotas. En este caso, son los Gobiernos los que fijan cuotas anuales después de haber consultado a las empresas, las organizaciones patronales, los sindicatos y las Agencias de empleo. Los Estados miembros establecen sus cuotas por sector de actividad, por región geográfica o por país de origen. El estudio de la Comisión precisa que muchos Estados miembros critican la falta de flexibilidad de este sistema y temen que limiten su capacidad para responder a las necesidades del mercado laboral. Según la Comisión, las cuotas preferenciales pueden facilitar la cooperación con algunos países terceros a corto plazo, pero pueden también obstaculizar la cooperación con otros países terceros a largo plazo, ya que tienen un efecto discriminatorio.
Algunos Estados miembros establecen también medidas de regularización. La frecuencia de estas operaciones ha aumentado desde mediados de los 90. Su utilización varía sin embargo de un Estado a otro. Es necesario distinguir las regularizaciones temporales de las regularizaciones definitivas. En el primer caso, las personas regularizadas reciben un permiso de residencia de una duración limitada y renovable. En el segundo, se les concede el estatuto de residente permanente. Según el estudio, una parte de los Estados miembros consideran que es necesario regularizar algunos emigrantes que no cumplen las condiciones normales para la obtención de un permiso de residencia. Existen también países que proceden a regularizaciones «humanitarias» o «de protección» para personas que no se benefician de ninguna protección internacional pero que no pueden ser expulsados a sus países. Por último, algunos Estados proceden a regularizaciones del «hecho consumado» que consisten en regularizar inmigrantes clandestinos que a menudo trabajan ya ilegalmente. El estudio de la Comisión examinó la eficacia de los programas de regularización tanto para los emigrantes como para los Estados en cuestión. Si bien estos programas permiten gestionar mejor la población, solucionar el problema del trabajo no declarado y aumentar los ingresos públicos, la Comisión concluye que estas regularizaciones constituyen, a pesar de todo, una forma de incentivo a la inmigración ilegal.
Vínculos entre la inmigración legal e ilegal
Existe varias formas de inmigración clandestina. Los emigrantes penetran en un Estado miembro por vía terrestre, aérea o marítima. Algunos utilizan falsos documentos o recurren a redes criminales organizadas. Otros entran legalmente en el territorio y prolongan la duración de la estancia autorizada. El estudio destaca que es muy difícil conocer concretamente la amplitud de la inmigración ilegal en los Estados miembros de la UE. El número de inmigrantes clandestinos se evalúa en función del número de entradas rechazadas, expulsiones, detenciones en la frontera, solicitudes de asilos o demandas de protección nacional rechazadas así como por las solicitudes de regularización. Pero es necesario también añadir las personas que no solicitan ninguna forma de protección internacional. A partir de estas estimaciones, la Comisión considera que la amplitud de la migración clandestina es importante y que la reducción de los flujos migratorios clandestinos es una prioridad política a nivel nacional como en la UE.
El estudio analiza, sucesivamente, el impacto de los acuerdos bilaterales y la política de visados y cooperación con los terceros países sobre los flujos de inmigración ilegal. Por lo que se refiere a los acuerdos, el estudio concluye que en la mayoría de los Estados miembros, no existe vínculo directo entre la instauración de sistemas bilaterales y una reducción de la inmigración ilegal. La firma de estos acuerdos parece sin embargo haber intensificado la cooperación con los terceros países sobre las cuestiones de inmigración en general.
Las modificaciones de la política de visados son otra manera de controlar los flujos migratorios. Desde el Tratado de Ámsterdam (1999), la UE es competente en materia de política de visados en los Estados miembros (excepto para el Reino Unido e Irlanda) y fija la lista de terceros países cuyos nacionales estarán sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esta obligación. Por el momento, la Comisión destaca que nada permite afirmar que la retirada de la obligación de visado para un país determinado aumenta los flujos de inmigración ilegal procedentes de éste. No obstante, parece que la instauración de regímenes de visados en países terceros vecinos limita la entrada en la UE a través de estos países. En Bosnia y Herzegovina, esta medida redujo efectivamente el número de inmigrantes iraníes y turcos que entraban ilegalmente en la UE.
Por una parte, la Comisión considera que la cooperación con los terceros países es determinante para reducir los flujos de inmigración clandestina. Los acuerdos de cooperación policial y vigilancia de las fronteras o los acuerdos de readmisión, por ejemplo, han resultado ser eficaces. Por otra parte, la Comisión se esfuerza en vincular aún más las políticas de inmigración y las políticas de desarrollo. El impacto de estas medidas se analiza cada año, desde 2004, en un informe anual sobre la cooperación de la UE con los terceros países.
Sectores de futuro
Este estudio ha mostrado que los datos fiables y comparables en la UE son insuficientes. La Comisión destaca pues que en el futuro se propone reforzar la consulta y los intercambios de información en la UE. Prevé, en particular, la posibilidad de establecer una estructura permanente dotada con una base jurídica adecuada con el fin de controlar y analizar el fenómeno de la migración y el asilo en sus distintas dimensiones (política, jurídica, demográfica, económica y social). Por otra parte, el Centro de información, reflexión e intercambio en materia de cruce de fronteras e inmigración (CIREFI) estableció un sistema de alerta rápida para intercambiar información sobre la inmigración ilegal y los itinerarios utilizados por los traficantes de seres humanos. Esta red va a actualizarse y será accesible en Internet para los servicios de los Estados encargados de los flujos migratorios. La red de puntos de contacto nacionales sobre las cuestiones de integración recientemente estableció un programa de trabajo para el intercambio de información y mejores prácticas en tres ámbitos:
La Comisión se propone también desarrollar nuevas iniciativas en el marco de la política de inmigración. En materia de inmigración legal, la Comisión considera que conviene determinar si la admisión de las personas que inmigran por motivos económicos debe regularse en la UE y si el principio de preferencia comunitaria debería o no mantenerse en el mercado laboral nacional. El grado de armonización y el ámbito de aplicación de la inmigración legal deben también analizarse. La Comisión piensa que es necesario tener en cuenta dos principios básicos:
Con el fin de responder a estas cuestiones, la Comisión lanzó, a principios de 2005, una consulta con ocasión de la presentación de su Libro Verde sobre el planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica.
Por lo que se refiere a las medidas que deben establecerse para administrar la inmigración legal, la Comisión considera que el estudio sobre el vínculo entre inmigración legal e ilegal pone de manifiesto que las regularizaciones no deberían considerarse como un medio para gestionar los flujos migratorios. La Comisión desearía pues que se limitaran o evitaran las regularizaciones masivas a casos totalmente excepcionales. Considera también que uno de los principales objetivos de la UE es reforzar la integración de los nacionales de los países terceros que residen legalmente en los Estados miembros. La estrategia europea para el empleo proporciona un marco para mejorar la integración en el mercado laboral con el fin de reducir la tasa de desempleo de los inmigrantes. Por otra parte, la Comisión destaca que es deseable hacer progresos con el fin de facilitar la movilidad de los nacionales de los países terceros y el reconocimiento de sus cualificaciones profesionales en la UE.
El estudio pone de manifiesto que un determinado nivel de inmigración ilegal subsistirá siempre en la UE. La Comisión destaca, por lo tanto, que la lucha contra la inmigración clandestina debe guardar un lugar importante en la gestión de la inmigración. Se trata, inicialmente, de establecer medidas preventivas y de suprimir los principales incentivos, como el trabajo no declarado. La Comisión desea también desarrollar políticas de retorno comunitarias que favorezcan una reintegración duradera de los inmigrantes clandestinos en su país de origen o residencia.
Por último, la Comisión piensa reforzar la cooperación con los países de origen y los países de tránsito con el fin de reducir los flujos de inmigración ilegal. Propone constituir asociaciones que tengan en cuenta los intereses y las expectativas de las dos partes y reunir la información disponible sobre las vías legales de inmigración ofrecidas a los nacionales de los países terceros. La Comisión propone también desarrollar programas de formación en los países de origen que permitirían a los nacionales de terceros países adquirir competencias que se corresponden con las necesidades de la UE.
Contexto
La presente Comunicación expone los resultados de un estudio, solicitado por el Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003, sobre los vínculos entre la inmigración legal y la inmigración ilegal. El Consejo Europeo de Salónica concluía, en efecto, que la UE debía prever los «medios jurídicos que permitan a los nacionales de terceros países inmigrar a la Unión, teniendo en cuenta la capacidad de acogida de los Estados miembros en el marco de una cooperación reforzada con los países de origen». A raíz de este estudio, la Comisión llevó a cabo, el 11 de enero de 2005, una consulta pública con ocasión de la publicación de un Libro Verde titulado «Planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica».
ACTOS CONEXOS
Libro Verde de la Comisión, de 11 de enero de 2005, sobre el planteamiento de la UE sobre la gestión de la inmigración económica [COM (2004) 811 final - no publicado en el Diario Oficial]. Este Libro Verde tiene por objeto entablar un debate entre las instituciones europeas, los Estados miembros y la sociedad civil con el fin de crear un marco legislativo comunitario para la admisión de los emigrantes económicos.
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 3 de junio de 2003, sobre inmigración, integración y empleo [COM (2003) 336 final - Diario Oficial C 76 de 25.03.2004]. Esta Comunicación recoge las orientaciones y las acciones prioritarias propuestas por la Comisión con el fin de favorecer la integración de los inmigrantes. Hace hincapié en su integración en el mercado laboral con el fin de responder al problema del envejecimiento de la población y contribuir a los objetivos de la Estrategia de Lisboa.
Propuesta de Plan global para la lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos en la Unión Europea [Diario Oficial C 142 de 14.06.2002].
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 15 de noviembre de 2001, relativa a una política común de inmigración ilegal [COM (2001) 672 final - no publicada en el Diario Oficial].
Última modificación: 03.12.2007