Competencia en el sector de las profesiones liberales

La Comisión Europea aplica al sector de las profesiones liberales las normas comunitarias de competencia, suprimiéndose o modificándose las normativas que obstaculizan la competencia en este sector y que no están justificadas por el interés general. Así, los servicios ofrecidos a los consumidores serán no sólo más competitivos sino también de más calidad. Se contempla así a las profesiones de abogado, notario, contable, arquitecto, ingeniero y farmacéutico. Las restricciones tienen esencialmente dimensión nacional, por lo que su supresión será principalmente competencia de los Estados miembros, las autoridades nacionales de competencia y las organizaciones profesionales.

ACTO

Comunicación de la Comisión de 9 de febrero de 2004 denominada «Informe sobre la competencia en el sector de las profesiones liberales» [COM (2004) 83 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

Las profesiones liberales deben desempeñar un papel importante en la mejora de la competitividad de la economía europea puesto que participan en la economía y en la actividad, de modo que su calidad y su competitividad tengan repercusiones importantes. La desaparición de las restricciones reglamentarias que atentan contra la competencia en este sector permitirá ofrecer a los consumidores servicios más competitivos, de mejor calidad y en condiciones ventajosas.

El informe de la Comisión Europea muestra la necesidad de realizar una acción en el ámbito de las profesiones liberales que tenga efectos sobre la competencia, hacer balance de las acciones realizadas por la Comisión en este ámbito hasta el presente y presentar las conclusiones intermedias de la Comisión en relación con las principales restricciones y su supuesta contribución al interés general, así como el marco jurídico comunitario en el cual estas restricciones deben analizarse. Por último, este informe propone una acción futura destinada a facilitar la supresión de las restricciones no justificadas.

Normativas restrictivas de las profesiones liberales

Actualmente, la normativa del sector de las profesiones liberales interviene en forma de legislación nacional o autorregulación por parte de las organizaciones profesionales.

Después de estudiar los mercados en los cuales operan los juristas, los notarios, los contables, los arquitectos, los ingenieros y los farmacéuticos en la Unión Europea (UE), la Comisión constató que, en el marco de la legislación nacional o de los sistemas de autorregulación, existen cinco grandes categorías de normas restrictivas de la competencia. Son los siguientes:

• Precios impuestos. Los precios impuestos son probablemente los instrumentos normativos más dañinos para la competencia, puesto que suprimen o reducen en gran medida las ventajas que los mercados competitivos presentan para los consumidores en términos de elección en función de los precios. Aunque en la mayoría de los Estados miembros, los honorarios aplicados para las prestaciones de las profesiones liberales se negocian libremente entre los prestadores de servicios y sus clientes, en un número reducido de casos, la Comisión constató la existencia de precios impuestos (en Alemania, por ejemplo, para los asesores fiscales), de precios mínimos (por ejemplo, en Italia y Alemania en el caso de los arquitectos) y de precio máximos (por ejemplo, en Italia, para los juristas). Si bien, en algunas condiciones, los precios máximos permiten proteger a los consumidores ante unos costes excesivos, la Comisión considera que podrían establecerse mecanismos menos restrictivos de la competencia (como, por ejemplo, una mejor información sobre los servicios que se ofrecen).
• Precios recomendados. Los precios recomendados tienen una incidencia negativa significativa sobre la competencia, puesto que pueden facilitar la coordinación de los precios entre los prestadores de servicios y confundir a los consumidores acerca de los precios que se estiman razonables. Ahora bien, la Comisión constató que, en una minoría de Estados miembros (por ejemplo, en Austria y Bélgica), se publican algunos precios recomendados para algunos servicios jurídicos, contables, arquitectónicos y técnicos.
• Normas en materia de publicidad. La publicidad puede favorecer la competencia en la medida en que informa a los consumidores sobre productos diferentes y les permite realizar sus opciones con mayor información. Se admite también generalmente que la publicidad y, en particular, la publicidad comparativa, puede constituir una herramienta competitiva crucial para las empresas que se abren paso por primera vez en el mercado así como para las que desean lanzar nuevos productos. No obstante, se observa que en la UE un gran número de profesiones liberales son objeto de una normativa específica en materia de publicidad. En algunos casos, como, por ejemplo, en Francia en el caso de los notarios, la publicidad está completamente prohibida. En otros, están prohibidos determinados medios de comunicación o tipos de publicidad, como la publicidad por radio y televisión, la venta a domicilio por teléfono o determinados tipos de contenidos publicitarios. A veces, la normativa sobre la publicidad no queda suficientemente clara, lo que puede disuadir a los miembros de las profesiones liberales a recurrir a ciertos métodos de publicidad.
• Condiciones de acceso y derechos reservados. Una normativa excesiva en materia de concesión de licencias corre el riesgo de reducir la oferta de los servicios de las profesiones liberales, con consecuencias negativas para la competencia y para la calidad del servicio. En la mayoría de los Estados miembros, las profesiones liberales son objeto de restricciones en el acceso a las mismas. Se trata, en particular, de imponer una duración de estudios mínima, exámenes de acceso a la profesión y una experiencia profesional por un tiempo determinado. A menudo, estas restricciones se acompañan de unos derechos reservados para la oferta de determinados servicios. En algunos Estados miembros, las profesiones de farmacéutico y notario están sujetas a restricciones cuantitativas para su acceso basadas en criterios demográficos o geográficos. Las restricciones a la entrada combinadas con derechos reservados determinan que solamente los prestadores de servicios que disponen de las cualificaciones y competencias necesarias puedan desempeñar ciertas tareas. La UE está ultimando una propuesta de directiva destinada a reformar el régimen de reconocimiento de las cualificaciones profesionales. El objetivo de esta reforma, que va dirigida entre otras cosas a los farmacéuticos y a los arquitectos, consiste en crear un único marco jurídico para liberalizar aún más la prestación de servicios y facilitar el reconocimiento de las cualificaciones en Europa.
• Normas por las que se regula la estructura de las empresas y las prácticas multidisciplinares. Las normas relativas a la estructura de las empresas pueden tener una incidencia económica negativa si impiden a los prestadores de servicios establecer nuevos servicios o modelos de empresas eficaces con relación a los costes. Pueden por ejemplo impedir a los juristas y a los contables ofrecer asesoramiento jurídico y contable global sobre cuestiones de fiscalidad o impedir la creación de las ventanillas únicas para las profesiones liberales en las zonas rurales. Algunas normas relativas a la propiedad corren el riesgo de reducir el acceso de este sector a los capitales necesarios, suponer un obstáculo a los recién llegados y limitar la expansión. En la UE, una serie de profesiones son objeto de normas específicas relativas a la estructura de las empresas. Estas normas pueden limitar la estructura de la propiedad de las empresas que ofrecen estos servicios, las posibilidades de colaboración con otras profesiones y, en algunos casos, la apertura de sucursales, franquicias o cadenas.

La existencia de tal normativa de los servicios ofrecidos por las profesiones liberales se basa en tres grandes justificaciones:

• la «asimetría de la información» o la diferencia de información entre los consumidores y los prestadores de servicios: una de las características de las profesiones liberales reside en el hecho de que los prestadores de servicios deben disponer de competencias técnicas de alto nivel que los consumidores no poseen necesariamente, de modo que el consumidor tiene dificultades a la hora de juzgar la calidad de los servicios que compra;
• los «efectos externos»: los servicios pueden tener una incidencia sobre terceros, y por ello es importante la existencia de unas normas que impongan al prestador de servicios así como al comprador tener suficientemente en cuenta estos efectos externos;
• el concepto de «bien público»: algunos servicios de las profesiones liberales (por ejemplo, una buena administración de justicia o un desarrollo urbano de calidad) se consideran como bienes públicos que presentan un valor para el conjunto de la sociedad.

La Comisión reconoce que una parte de las normas restrictivas aplicadas en el sector de las profesiones liberales están justificadas, pero considera que, en algunos casos, podrían y deberían aplicarse mecanismos más favorables a la competencia que sustituyan determinadas restricciones tradicionales.

Posibilidad de aplicación de las normas de competencia del Tratado CE

Es necesario, en el marco del Derecho comunitario de la competencia, llevar a cabo una distinción entre la responsabilidad de las organizaciones profesionales y la de los Estados miembros.

Las normas adoptadas por las organizaciones profesionales son decisiones de asociaciones de empresas susceptibles de infringir la prohibición contenida en el artículo 81 del Tratado CE. No obstante, las normas objetivamente necesarias para garantizar el respeto del buen ejercicio de la profesión, tal como se establece en el Estado miembro en cuestión, no están incluidas en esta prohibición.

En sí mismo, el artículo 81 se refiere solamente al comportamiento de las empresas y no contempla las medidas legislativas o reglamentarias que emanan de los Estados miembros. Sin embargo, leído en combinación con el artículo 10 («Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado»), y el artículo 3.1.g) del Tratado CE (en la que se justifica la intervención de la Comunidad con el fin de garantizar que la competencia no será falseada en el mercado interior), el artículo 81 impone a los Estados miembros que no adopten o mantengan en vigor las medidas, incluidas las de carácter legislativo o reglamentario, necesarias para eliminar el efecto útil de las normas de la competencia aplicables a las empresas.

En efecto, cuando un Estado miembro delega su poder de decisión a una asociación profesional sin las medidas de salvaguardia suficientes, es decir, sin indicar claramente cuáles son los objetivos de interés general que se deben respetar, sin reservarse el poder de decisión en última instancia y sin conservar el control de la aplicación, pueden ser considerados responsables de toda infracción que se derive de ello. Así pues, las medidas adoptadas por las asociaciones profesionales y los instrumentos legislativos y administrativos de las autoridades públicas pueden dar lugar a la responsabilidad de los miembros de las profesiones liberales y de sus asociaciones en virtud del artículo 81 del Tratado CE, así como la de los Estados miembros en virtud de los artículos 10 y 81 del Tratado CE.

Posición de la Comisión y las acciones propuestas

Como así lo muestran las numerosas investigaciones llevadas a cabo, las restricciones excesivas de los servicios ofrecidos por las profesiones liberales pueden: tener efectos negativos para los consumidores, suprimir o limitar la competencia entre los prestadores de servicios y desalentar a las profesiones liberales a trabajar eficazmente con relación a los costes, reducir los precios, mejorar la calidad o innovar.

En este contexto, la Comisión reconoce que están justificadas una parte de las normas restrictivas aplicadas en el sector de las profesiones liberales, pero considera que en determinados casos, podrían y deberían aplicarse mecanismos más favorables a la competencia para sustituir algunas restricciones tradicionales. Existe, por ejemplo, un abanico de mecanismos menos restrictivos que permiten preservar la calidad y proteger a los consumidores. Así pues, las medidas destinadas a mejorar la puesta a disposición y la calidad de la información relativa a los servicios ofrecidos por las profesiones liberales podrían ayudar a los consumidores a efectuar elecciones sobre la base de una mejor información.

Desde este punto de vista, la Comisión invita a los organismos reguladores de los Estados miembros a reexaminar su legislación restrictiva de las profesiones liberales. Deberían intentar determinar si las restricciones existentes tienen por objeto realizar un objetivo claramente definido y legítimo de interés general, si son necesarias para lograr este objetivo y si no existen otros medios menos restrictivos para alcanzarlos. La Comisión invita también a todas las organizaciones profesionales a efectuar un examen similar de sus normas y otras formas de regulación. Deberían aplicar la misma prueba de proporcionalidad que los organismos reguladores de los Estados miembros y, cuando proceda, modificar las normas o proponer modificaciones.

Con la entrada en vigor, en mayo de 2004, del Reglamento (CE) n° 1/2003, las autoridades nacionales responsables en materia de competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales deberán desempeñar un papel más destacado en la evaluación de la legalidad de las normas vigentes para las profesiones liberales. En la medida en que las restricciones a la competencia se ejercen dentro de un Estado miembro, la aplicación administrativa de las normas del Derecho europeo de la competencia sobre las profesiones liberales debería corresponder principalmente a las autoridades nacionales responsables de la competencia (la Comisión seguirá sin embargo examinando los casos concretos si lo estima necesario). La Comisión propone también examinar con las autoridades nacionales competentes, la necesidad, la proporcionalidad y la justificación de las normas actuales.

En 2005, la Comisión elaborará un informe sobre los progresos realizados en la supresión de las restricciones mencionadas anteriormente o los elementos que justifican la existencia de estas normas. A tal efecto, la Comisión pedirá antes de final de año a los organismos reguladores que la informen sobre todas las medidas adoptadas en el ámbito de aplicación de este informe. Toda justificación explícita de las normas restrictivas que deseen mantener, deberán comunicarse a la Comisión.

Contexto

La reforma de las normas restrictivas en el sector de las profesiones liberales se inició en 2003 con la publicación de un estudio encargado por la Dirección General Competencia sobre la incidencia económica de las normativas de las profesiones liberales en los distintos Estados miembros. La acción de la Comisión en este ámbito completa la Directiva de la Comisión sobre los servicios en el mercado interior. En 2005, la Comisión presentó un nuevo informe sobre los progresos realizados [COM (2005) 405 final].

ACTOS CONEXOS

Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 5 de septiembre de 2005, «Servicios profesionales - Prosecución de la reforma, Seguimiento del informe sobre la competencia en los servicios profesionales, COM (2004) 83, de 9 de febrero de 2004» [COM (2005) 405 final - no publicada en el Diario Oficial]. La Comisión Europea hace un primer balance de la reforma de las restricciones reglamentarias injustificadas en el sector de los servicios profesionales. Aunque se alegra de los progresos realizados en algunos Estados miembros, está preocupada por la existencia aún demasiado frecuente, en muchos otros, de normas que obstaculizan gravemente la competencia sin justificaciones objetivas. Sin embargo, es alentador constatar que la mayoría están procediendo a un trabajo de análisis que debería conducir a reformas más o menos consecuentes. Por otro lado, en algunos Estados miembros no hay ningún movimiento de reforma.

Ante este estado de cosas, la Comisión invita urgentemente a los Estados miembros a intensificar sus esfuerzos para reforzar la competencia en este sector. Se sugiere un análisis más preciso de los mercados de los servicios profesionales para definir mejor el interés general y garantizar una normativa más específica. Los usuarios ocasionales (particulares) de los servicios profesionales podrían beneficiarse aún más de una protección reglamentaria cuidadosa, a diferencia de los grandes usuarios (empresas y sector público). La situación de las pequeñas empresas no queda muy clara y debe aún analizarse.

Un fuerte apoyo político a nivel nacional y una mayor implicación de las profesiones liberales son indispensables para el proceso de reforma. La Comisión seguirá desempeñando un papel de catalizador y difundiendo las buenas prácticas.

Última modificación: 08.12.2006