Competencias en materia penal: primer y tercer pilar

En su sentencia C-176/03, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) clarifica el reparto de competencias en materia penal entre el primer y el tercer pilar. La Comisión Europea explica las consecuencias que deben extraerse de dicha sentencia en esta Comunicación encaminada a orientar el ejercicio del derecho de iniciativa de la Comisión en el futuro.

ACTO

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las consecuencias de la sentencia del Tribunal de 13.9.2005 dictada en el asunto C-176/03 (Comisión contra Consejo) [COM (2005) 583 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

La Comisión Europea analiza en esta Comunicación el alcance y las consecuencias de la sentencia de 13 de septiembre de 2005 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). En el asunto C-176/03, la Comisión, respaldada por el Parlamento Europeo, solicita al Tribunal que anule la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal. El TJCE accede a la demanda. La sentencia aclara el reparto de competencias entre el primer y el tercer pilar en materia penal, aunque el Derecho penal como tal no constituye una política comunitaria.

Rechazo de la base jurídica

La Comisión interpuso el 15 de abril de 2003 un recurso de anulación ante el TJCE con el fin de anular la Decisión 2003/80/JAI adoptada por el Consejo el 27 de enero de 2003. La Comisión considera que la base jurídica elegida por el Consejo, es decir, el artículo 29 y siguientes del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE), para obligar a los Estados miembros a imponer sanciones penales a los autores de infracciones contra el medio ambiente, es incorrecta. La Comisión considera que la base jurídica adecuada es el artículo 175, apartado 1, del Tratado constitutivo de las Comunidades Europeas (Tratado CE).

Por otra parte, la Comisión presentó, sobre esta base, una propuesta de directiva sobre la protección del medio ambiente. Así pues, las dos bases jurídicas diferentes elegidas por el Consejo (Tratado UE) y la Comisión (Tratado CE) se inscriben en pilares diferentes, esto es, en el:

• Tercer pilar. El artículo 29 y siguientes utilizados por el Consejo se inscriben en el título VI del Tratado UE que trata de las disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal. La cooperación entre los Estados miembros en materia de justicia y asuntos de interior se lleva a cabo en el marco del «tercer pilar» en el que el nivel de integración europea es menor que en el Derecho comunitario. En particular, los Estados miembros también disponen de un derecho de iniciativa conjuntamente con la Comisión. El Consejo toma las decisiones por unanimidad, el Parlamento Europeo sólo tiene una función puramente consultiva, y el Tribunal de Justicia ejerce un control limitado (no cabe, por ejemplo, el recurso por incumplimiento).
• Primer pilar. El artículo 175 elegido por la Comisión se inscribe en el título XIX del Tratado CE, relativo al medio ambiente. En el primer pilar, la Comisión goza de un derecho de iniciativa exclusivo en materia legislativa. En el ámbito del medio ambiente, las normas se aprueban de acuerdo con el procedimiento de codecisión previsto en el artículo 251 del Tratado CE.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se refiere al criterio clásico del objetivo y del contenido del acto con el fin de verificar si la base jurídica es correcta. Después de comprobar los artículos 1 a 7 de la Decisión marco relativa a la competencia otorgada a la Comunidad con arreglo al artículo 175, el Tribunal declara además que:

• la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad según el Tratado;
• los artículos 174 a 176 CE constituyen, en principio, el marco en el que debe desarrollarse la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente;
• la elección del sostén jurídico de un acto comunitario debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto.

Tanto por su finalidad como por su contenido, los artículos 1 a 7 de la Decisión marco tienen como objetivo principal la protección del medio ambiente y podrían haber sido adoptados válidamente sobre la base del artículo 175 CE. Por lo tanto, el TJCE anula la Decisión marco 2003/80/JAI tal como solicitaba la Comisión Europea.

Alcance de la sentencia

La aclaración aportada por la sentencia del Tribunal de Justicia sobre el reparto de competencias entre el primer y el tercer pilar suscita la siguiente situación:

• Las disposiciones de Derecho penal necesarias para la aplicación efectiva del Derecho comunitario se rigen por el Tratado CE (primer pilar): cuando es necesaria una disposición penal específica para la materia en cuestión para garantizar la eficacia del Derecho comunitario se adopta en el marco del primer pilar. Por el contrario, cuando no resulta necesario recurrir al Derecho penal o cuando ya existen suficientes disposiciones horizontales, no se legisla de manera específica a nivel europeo. Ello pone fin al mecanismo de doble texto legislativo (directiva o reglamento y decisión marco) al que se recurrió en diversas ocasiones en los últimos años.
• Las disposiciones horizontales de Derecho penal destinadas a favorecer la cooperación judicial y policial están incluidas en el título VI del Tratado UE (tercer pilar): estas disposiciones en sentido amplio incluyen las medidas de reconocimiento mutuo, las medidas basadas en el principio de disponibilidad y las medidas de armonización del Derecho penal. Los aspectos de Derecho penal y procesal penal que requieren un tratamiento horizontal no se rigen en principio por el Derecho comunitario, como las cuestiones vinculadas a las normas generales de Derecho penal y procesal penal, y para la cooperación judicial y policial en materia penal.

Esta sentencia, que sienta jurisprudencia, se refiere a la política medioambiental comunitaria, pero su alcance sobrepasa ampliamente la materia en cuestión. El mismo razonamiento puede aplicarse íntegramente a las otras políticas comunes y a las cuatro libertades (libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales) en las cuales existen normas vinculantes que deberían ir acompañadas de sanciones penales para garantizar su eficacia.

El Derecho penal como tal no constituye una política comunitaria y la acción de la Comunidad en materia penal sólo puede basarse en una competencia implícita vinculada a una base jurídica específica. La aprobación de medidas penales sobre una base comunitaria sólo es posible de manera sectorial, y siempre que se demuestre la necesidad de luchar contra graves incumplimientos de los objetivos de la Comunidad. Corresponde a la Comisión apreciar esta necesidad caso por caso en sus propuestas, en función de las necesidades específicas de la política o la libertad comunitaria en cuestión que constituye la base jurídica del Tratado CE. Cuando en un sector determinado la Comisión considere que son necesarias medidas penales para garantizar la plena eficacia del Derecho comunitario, éstas pueden comprender:

• el principio mismo del recurso a sanciones penales;
• la definición del tipo, es decir, de los elementos constitutivos de la infracción;
• la naturaleza e intensidad de las sanciones penales aplicables.

Corresponde a la Comisión apreciar el grado de intervención comunitaria en el ámbito penal, privilegiando lo más posible el recurso a disposiciones horizontales no específicas del sector de que se trate. Así, cuando la eficacia del Derecho comunitario lo exija, la libertad de los Estados miembros en cuanto a la elección de las sanciones aplicables podrá eventualmente ser encuadrada por el legislador comunitario.

Consecuencias de la sentencia

Por consiguiente, la Comunidad puede utilizar el Derecho penal para alcanzar sus objetivos. Sin embargo, un recurso al Derecho penal para garantizar la eficacia del Derecho comunitario sólo puede hacerse si se cumplen dos condiciones, a saber:

• Necesidad: las medidas de Derecho penal deben estar justificadas por la necesidad de hacer eficaz la política comunitaria en cuestión.
• Coherencia: las medidas de Derecho penal adoptadas de manera sectorial sobre una base comunitaria deben respetar la coherencia general del dispositivo penal de la Unión, con independencia de que se haya adoptado sobre la base del primer o del tercer pilar.

Además de a la Decisión marco 2003/80/JAI, la sentencia del Tribunal afecta a otros varios actos, puesto que la totalidad o parte de sus disposiciones se adoptaron sobre una base jurídica errónea. Esos actos se recogen en el Anexo de la presente Comunicación. Se trata de:

• Decisión marco 2000/383/JAI, sobre el fortalecimiento de la protección, por medio de sanciones penales y de otro tipo, contra la falsificación de moneda con miras a la introducción del euro, y Decisión marco 2001/888/JAI, por la que se modifica la anterior Decisión;
• Decisión marco 2001/413/JAI, sobre la lucha contra el fraude y la falsificación de medios de pago distintos del efectivo;
• Directiva 91/308/CEE, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales, y Decisión marco 2001/500/JAI, relativa al blanqueo de capitales, la identificación, seguimiento, embargo, incautación y decomiso de los instrumentos y productos del delito;
• Directiva 2002/90/CE destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, y Decisión marco 2002/946/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares;
• Decisión marco 2003/568/JAI, relativa a la lucha contra la corrupción en el sector privado;
• Decisión marco 2005/222/JAI, relativa a los ataques contra los sistemas de información;
• Directiva 2005/35/CE, relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones, y Decisión marco 2005/667/JAI, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques;
• Propuesta de Directiva relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad;
• Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las medidas penales destinadas a garantizar el respeto de los derechos de propiedad intelectual, y Propuesta de Decisión marco del Consejo destinada a reforzar el marco penal para la represión de las infracciones contra la propiedad intelectual.

Además, el 23 de noviembre de 2005, la Comisión decidió presentar al Tribunal de Justicia un recurso de anulación de la Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques.

Corrección del Derecho existente a la luz de la sentencia

Según la Comisión, la corrección del Derecho existente a la luz de la sentencia puede adoptar varias formas. Por una parte, podría procederse a una reconsideración de los textos existentes con el único objeto de ajustarlos al reparto de las competencias entre el primer y el tercer pilar. En ese caso, la Comisión no introduciría en sus propuestas disposiciones que difieran sustancialmente de las disposiciones adoptadas. Esta opción ofrece una solución simple y rápida, y permite preservar la esencia de la legislación comunitaria y la seguridad jurídica. Ahora bien, esta opción requiere un acuerdo previo entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo. En caso de que no pudiera alcanzarse ese acuerdo, la Comisión haría uso de su facultad de proponer, a fin no sólo de restituir las bases jurídicas correctas a los actos adoptados, sino también de privilegiar soluciones de fondo conformes a su apreciación del interés comunitario. Por lo que se refiere a las propuestas pendientes, esta alternativa no resulta necesaria: la Comisión introducirá, en la medida requerida, las necesarias modificaciones en sus propuestas, que seguirán íntegramente el procedimiento de decisión aplicable a su base jurídica.

Última modificación: 02.03.2011