Programa de La Haya: 10 prioridades para los próximos cinco años
¿Cómo reforzar el espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea? La Comisión contesta a esta pregunta estableciendo 10 prioridades para los próximos cinco años.
ACTO
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 10 de mayo de 2005, «Programa de La Haya: Diez prioridades para los próximos cinco años. Una asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia» [COM (2005) 184 final – Diario Oficial C 236 de 24.9.2005].
SÍNTESIS
El Programa plurianual de La Haya, que se adoptó en el Consejo Europeo del 4 y 5 de noviembre de 2004, recoge las 10 prioridades de la Unión destinadas a reforzar el espacio de libertad, seguridad y justicia durante los próximos cinco años. El Anexo de la comunicación detalla las medidas específicas y el calendario para su aprobación (véase también el Plan de Acción).
La Comisión considera necesario concentrar el esfuerzo en 10 prioridades:
Reforzar los derechos fundamentales y la ciudadanía. La Unión quiere controlar y promover el respeto de los derechos fundamentales en las políticas europeas y desea transformar el Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia en una Agencia Europea de los Derechos Fundamentales (FRA) en enero de 2007. La Comisión presta especial atención a los derechos del menor y prosigue el esfuerzo destinado a combatir la violencia contra la mujer. Desea también luchar contra cualquier forma de discriminación y garantizar la protección de los datos personales. Por último, considera necesario mejorar el ejercicio de los derechos inherentes a la ciudadanía europea, como la libre circulación en la Unión y el derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones locales. Las medidas adoptadas por la Comisión incluyen, entre otras, el Programa marco «Derechos fundamentales y justicia», así como informes de evaluación sobre la aplicación de las directivas sobre los derechos de circulación y de residencia.
Lucha contra el terrorismo. Para luchar efectivamente contra el terrorismo es indispensable una respuesta general, integrada y coherente. La Comisión hace hincapié en la prevención del terrorismo y el intercambio de información. Tiene intención de apoyar a los Estados miembros en su lucha contra el terrorismo concentrándose en los aspectos relacionados con la captación de terroristas y la financiación, la prevención, el análisis de riesgos, la protección de las infraestructuras sensibles y la gestión de las consecuencias. Para combatir con eficacia el terrorismo y sus causas, es esencial una cooperación exterior eficaz en el ámbito de la colaboración con terceros países. Las medidas adoptadas por la Comisión para alcanzar estos objetivos incluyen: propuestas destinadas a reforzar la cooperación de las fuerzas de seguridad de los Estados miembros, especialmente mediante la mejora del intercambio de información, un marco europeo de protección de datos relacionados, una comunicación sobre la protección de infraestructuras críticas, una comunicación sobre la prevención y la lucha contra la financiación del terrorismo, una propuesta sobre cómo evitar la utilización abusiva de organizaciones caritativas para financiar el terrorismo y el seguimiento del proyecto piloto en favor de las víctimas del terrorismo.
Definir un enfoque equilibrado de la inmigración. La Comisión quiere definir un nuevo enfoque equilibrado de la gestión de la inmigración legal y clandestina. Por una parte, se trata de luchar contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos, especialmente de mujeres y niños. Por otra parte, el Programa de La Haya proporciona los medios para la adopción de una comunicación y un plan sobre inmigración legal.
La gestión eficaz de los flujos migratorios requiere también más cooperación con Estados terceros, incluido el ámbito de la readmisión y el retorno de emigrantes. Las medidas iniciadas por la Comisión para alcanzar estos objetivos comprenden, entre otras, el programa marco de solidaridad y gestión de los flujos migratorios, que incluye la creación de un Fondo para las Fronteras Exteriores, un Fondo para la Integración, un Fondo Europeo para el Retorno y un Fondo Europeo para los Refugiados.
Elaborar une gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión. En la Unión, la supresión de los controles en las fronteras interiores garantiza la libre circulación de las personas. Por esta razón, se precisan mayores esfuerzos para reforzar la gestión integrada de los controles en las fronteras exteriores. Recientemente ha empezado a funcionar una Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores, FRONTEX, cuyas tareas podrán desarrollarse más en el futuro. Es igualmente importante elaborar una política de visados eficaz, por ejemplo gracias al desarrollo de un Sistema de Información de Visados y, en el futuro, un servicio consular europeo común. Una de las prioridades a corto plazo es la inserción de identificadores biométricos en los documentos de identidad y de viaje que aumenten la seguridad de los documentos.
Establecer un procedimiento común en materia de asilo . La Comisión se propone establecer un procedimiento armonizado y eficaz en materia de asilo. A corto plazo, presentará una propuesta de Directiva relativa al estatuto de residente de larga duración para los refugiados y, tras haber evaluado la aplicación de la legislación existente, propondrá a medio plazo un procedimiento común y un estatuto uniforme para los refugiados. Se proseguirá y apoyará la cooperación operativa en materia de asilo, en particular por medio del Fondo europeo para los refugiados.
Maximizar las repercusiones positivas de la inmigración. La integración es crucial para evitar el aislamiento y la exclusión social de las comunidades de inmigrantes. La Comisión anima a los Estados miembros a que progresen en sus políticas de integración, que deberán contribuir a la comprensión y al diálogo entre religiones y culturas. La Comisión desea definir un marco europeo de integración y fomentar el intercambio estructural de experiencias e información sobre la integración.
Encontrar el equilibrio adecuado entre la protección de la vida privada y la seguridad al compartir información. Que las fuerzas de seguridad compartan información es esencial para luchar contra el terrorismo y realizar investigaciones relativas a la delincuencia transfronteriza de modo eficaz. La Unión debe apoyar el diálogo constructivo entre todas las partes interesadas con el fin de encontrar soluciones que mantengan el equilibrio entre la disponibilidad de información y el respeto de los derechos fundamentales, como la protección de la vida privada y la protección de datos. La Oficina Europea de Policía (Europol) desempeña un papel esencial en este contexto.
Elaborar un concepto estratégico relativo a la delincuencia organizada. La lucha contra la delincuencia organizada requiere mejorar la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros encargadas de reprimirla, como la policía o las aduanas. La elaboración de un modelo europeo en materia de información en el ámbito de lo criminal es una prioridad. Por lo tanto, la Comisión adoptó una comunicación sobre la elaboración de un concepto estratégico referente a la lucha contra la delincuencia organizada en 2005.
Garantizar un auténtico espacio europeo de justicia. Para la obtención y ejecución de las decisiones judiciales debe garantizarse el acceso a la justicia. La Unión debe adoptar medidas con el fin de instaurar una confianza recíproca entre los Estados miembros, creando para ello normas procesales mínimas que garanticen, por ejemplo, los derechos de la defensa.
En materia de justicia civil, la Comisión hace hincapié en la terminación del programa de reconocimiento mutuo de decisiones en materia civil y mercantil. A tal efecto, ha realizado consultas sobre las decisiones referentes al patrimonio familiar, las sucesiones o los testamentos con el fin de preparar nuevas propuestas legislativas.
En cuanto a la justicia penal, la aproximación de la legislación y la creación de normas mínimas de procedimiento penal resultan a veces indispensables para reforzar la confianza mutua entre Estados miembros. Eurojust es la clave del desarrollo de la cooperación judicial en materia penal.
La Comisión también quiere incrementar la protección de los intereses financieros de la Unión. Las medidas operativas destinadas a garantizar un verdadero espacio europeo de justicia incluyen, a modo de ejemplo, el apoyo de la Unión a las redes de organizaciones e instituciones judiciales, la evaluación de la calidad de la justicia, una comunicación sobre la formación judicial en la Unión Europea y seminarios encaminados a fomentar la cooperación entre los profesionales del Derecho.
Compartir las responsabilidades y velar por la solidaridad. Ningún objetivo político puede lograrse sin los recursos financieros adecuados. La aprobación del Programa de La Haya coincidió con la preparación de las propuestas de la Comisión para las perspectivas financieras 2007-13, lo que permitió garantizar la coherencia entre los objetivos del Programa de La Haya y los instrumentos financieros de que se dispone para ese período. En abril de 2005, la Comisión presentó tres programas marco en los que se examina el tipo de instrumentos políticos y financieros que permitirán alcanzar los objetivos de libertad, seguridad y justicia de la manera más eficaz.
La Comisión concede la máxima importancia a la aplicación de las disposiciones y los mecanismos de evaluación de la aplicación por los Estados miembros. Debido a la flexibilidad política en materia de justicia, libertad y seguridad, en determinadas ocasiones la planificación de las prioridades políticas puede adelantarse o ajustarse como consecuencia de acontecimientos inesperados, cuya naturaleza y dimensión son a menudo internacionales, como los atentados de Londres del 7 de julio de 2005. Por este motivo, el Plan de Acción debe ser también flexible y adaptable. El Consejo Europeo quería que se realizase un examen a medio plazo y la Comisión presentó “cuadros de indicadores” anuales sobre el estado de ejecución del Programa de La Haya.
ACTOS CONEXOS
Plan de Acción del Consejo y de la Comisión por el que se aplica el Programa de La Haya sobre el refuerzo de la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea [Diario Oficial C 198 de 12.8.2005]. Este Plan de Acción servirá de marco de referencia para los trabajos de la Comisión y del Consejo para el período 2004-2009. Incluye un calendario para la adopción y ejecución del conjunto de las medidas enumeradas destinadas a concretar los objetivos y prioridades del Programa de La Haya (reforzar la libertad, la seguridad y la justicia en la UE), adoptado tras la anterior comunicación. Estas medidas, ya se trate de propuestas legislativas, documentos de consulta o Libros Verdes o incluso informes, tienen por objeto realizar de manera concreta y eficaz las prioridades del programa de La Haya.
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 10 de junio de 2009 – Justicia, libertad y seguridad en Europa desde 2005: una evaluación del Programa de la Haya y del Plan de Acción [COM(2009) 263 final – no publicada en el Diario Oficial]. En esta comunicación, la Comisión presenta las evaluaciones de la aplicación del Programa de la Haya tanto a nivel comunitario como en cada Estado miembro, así como los temas que orientarán las futuras acciones del próximo programa plurianual (el Programa de Estocolmo).
Las iniciativas en materia de justicia, libertad y seguridad son relativamente recientes en comparación con otras acciones llevadas a cabo en el marco de la UE. No obstante, se han realizado progresos respecto a una serie de medidas como las relativas a la protección de los derechos fundamentales, el asilo y las políticas de inmigración, la gestión de las fronteras y la política de visados, la lucha contra el terrorismo y la delincuencia o la política de cooperación.
También se ha avanzado en la consecución de un ámbito europeo de justicia, especialmente gracias a una mejor cooperación judicial transfronteriza en cuestiones de índole civil y penal.
Concretamente, se han realizado importantes progresos en los aspectos legislativos y operativos del principio de reconocimiento mutuo, la piedra angular de la cooperación judicial.
A pesar de que la lucha contra las drogas ha sido también eficiente, su consumo ha aumentado en algunos Estados miembros.
Los avances en cuanto a derechos de los ciudadanos de la UE han sido menores, especialmente debido a una inadecuada transposición por parte de los Estados Miembros de la Directiva 2004/38/CE sobre la libre circulación de los ciudadanos por el territorio comunitario.
No obstante, en términos generales, se ha adoptado la mayoría de las medidas específicas recogidas en el Programa de la Haya, aunque muchas de ellas sólo serán totalmente efectivas a largo plazo. Sin embargo, debido a la propia naturaleza del ámbito político de la justicia, la libertad y la seguridad, los progresos no han sido uniformes. Por ejemplo, la toma de decisiones relativa al "tercer pilar" ha sido lenta y en ocasiones ha limitado los resultados esperados. Asimismo, la transposición por parte de los Estados miembros de los instrumentos jurídicos recogidos en el "tercer pilar" suele sufrir demoras, no siendo posible recurrir a ningún procedimiento formal por infracción. El Tratado de Lisboa, una vez en vigor, debería agilizar la toma de decisiones, y, por su parte, las acciones futuras deberían orientarse a la consolidación y el refuerzo del marco jurídico existente.
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 2 de julio de 2008 – Informe sobre la ejecución del Programa de La Haya en 2007 [COM(2008) 373 final – no publicada en el Diario Oficial]. Este tercer informe anual (“cuadro de indicadores”) muestra una tendencia de progreso relativamente similar a la de los informes anteriores (más adelante). No obstante, el balance global es bastante insatisfactorio, con un grado de cumplimiento de tan sólo el 38% en comparación con el 53% de 2006. También se registró un incremento en el número total de acciones que hubo que retrasar o cancelar con respecto a 2006.
Al igual que en años anteriores, no se progresó lo suficiente concretamente en las acciones del “tercer pilar”, especialmente en los ámbitos de prevención y lucha contra la delincuencia organizada, cooperación policial y aduanera, y cooperación judicial en materia penal. No obstante, se registró un avance satisfactorio en la lucha contra el terrorismo, que sigue siendo una de las prioridades políticas en materia de Justicia y Asuntos de Interior. También se lograron progresos significativos en otros ámbitos prioritarios dentro del “primer pilar”. Entre estos se incluyen la migración, la gestión de fronteras y la cooperación judicial en materia civil. Pese a ello, el progreso observado en las políticas sobre visados no fue suficiente.
Algunos Estados miembros han realizado avances considerables en la transposición nacional con respecto a años anteriores. Sin embargo, muchos siguen incumpliendo los plazos de transposición en uno o varios años. De hecho, en el caso de algunos instrumentos jurídicos, los Estados miembros no han llegado a completar la transposición o incluso lo han hecho de manera incorrecta. Por lo tanto, debería mejorarse el proceso de toma de decisiones en materia de Justicia y Asuntos de Interior.
Como consecuencia de la falta de un progreso suficiente en determinadas acciones durante los últimos años, la Comisión tiene como objetivo presentar una comunicación sobre el futuro de las políticas de justicia, libertad y seguridad en 2009. Con esta comunicación no sólo se debería avanzar más en las políticas de este campo, sino que además servirá como punto de partida para el próximo programa plurianual (2010-2014).
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 3 de julio de 2007 – Informe sobre la ejecución del Programa de La Haya en 2006 [COM (2007) 373 final – Diario Oficial C 191 de 17.8.2007]. El balance general del Programa de La Haya no es plenamente satisfactorio. Aunque el 53% de las acciones evaluadas se ejecutaron, los avances no han sido homogéneos en todos los ámbitos de acción.
Se ha avanzado, así, en ámbitos correspondientes al “primer pilar”, como los derechos fundamentales, la ciudadanía, la justicia civil, la estrategia antidroga europea, el asilo y la inmigración, las políticas de visados y las fronteras. Asimismo, ha progresado la lucha contra el terrorismo. Sin embargo, hay retraso en los ámbitos del “tercer pilar” (cooperación policial y judicial en materia penal), en los que se requiere la unanimidad.
El marcador muestra que la ejecución en el ámbito nacional no es satisfactoria, ya que algunos Estados miembros no respetan los plazos establecidos para la transposición de los instrumentos jurídicos en su legislación nacional o acumulan retrasos de uno o varios años en la propia transposición.
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 28 de junio de 2006 – Informe sobre la ejecución del Programa de La Haya en el año 2005 («cuadro de indicadores») [COM (2006) 333 final – Diario Oficial C 184 de 8.8.2006]. Esta comunicación examina el grado de aplicación de cada una de las medidas previstas en el Programa de la Haya para 2005 o sobre una base regular y continua en el Plan de Acción de La Haya. Más allá de este seguimiento del proceso de adopción, y por primera vez en el marco de las políticas de «Justicia, Libertad y Seguridad», examina el seguimiento de la aplicación de estas políticas a nivel nacional. Resulta de este primer balance que a pesar del éxito de la acción de la Unión en las políticas de justicia, libertad y seguridad «comunitarizadas» (como la cooperación judicial en materia civil), la votación por unanimidad retrasó la aprobación de medidas prioritarias del Programa de La Haya como las relativas a la primera fase del régimen de asilo europeo. Tanto el proceso de adopción como la ejecución a nivel nacional en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal («tercer pilar») siguen siendo especialmente problemáticos.
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 28 de junio de 2006 – Evaluación de las políticas de la Unión Europea en materia de libertad, seguridad y justicia [COM (2006) 332 final – Diario Oficial C 184 de 8.8.2006].
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 28 de junio de 2006 – Ejecución del Programa de La Haya: el camino a seguir [COM (2006) 331 final – Diario Oficial C 184 de 8.8.2006].
Última modificación: 13.11.2009