Cooperación reforzada

INTRODUCCIÓN

La futura ampliación de la Unión Europea hacia la Europa Central y Oriental exige la revisión del funcionamiento de las instituciones europeas: la actual estructura es heredera de una organización prevista para seis Estados miembros y, aunque ha sido ajustada para acoger a más Estados miembros, sigue funcionando a partir de los mismos principios institucionales.

El aumento del número de Estados miembros lleva aparejada una mayor diversidad de objetivos, sensibilidades y prioridades dentro de la Unión Europea. En esta diversidad se cifra la riqueza de la Unión Europea; pero esto puede a la vez plantear dificultades si la velocidad de la construcción europea se ve condicionada por los Estados miembros más lentos.

En este contexto, el Tratado de Amsterdam supone una reforma sin precedentes, al introducir en el Tratado de la Unión Europea el concepto de integración diferenciada. En concreto, se han añadido tres artículos a este Tratado: los artículos 43, 44 y 45. Dichas disposiciones permiten a los Estados miembros que deseen establecer entre sí una cooperación reforzada hacer uso de las instituciones, procedimientos y mecanismos establecidos por el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Merced a la cooperación reforzada, los Estados miembros más ambiciosos pueden profundizar en la cooperación, dejando la puerta abierta a los demás Estados miembros que puedan participar ulteriormente.

CONDICIONES

En el Tratado de Amsterdam se establecen varias condiciones generales para la iniciación de una cooperación reforzada; se trata de condiciones impuestas por la necesidad de que una iniciativa de este tipo no ponga en peligro el funcionamiento del mercado interior. En otras palabras, es necesario preservar el acervo comunitario. Así, la cooperación reforzada debe cumplir las siguientes condiciones:

• tender a favorecer la realización de los objetivos de la Unión y a preservar sus intereses;
• respetar los principios de los Tratados y el marco institucional único de la Unión;
• utilizarse exclusivamente como último recurso;
• afectar como mínimo a la mayoría de los Estados miembros;
• no afectar ni al acervo comunitario ni a las medidas adoptadas en virtud de otras disposiciones de los Tratados;
• no afectar a las competencias, derechos, obligaciones e intereses de los Estados miembros que no participan en ella;
• estar abierta a todos los Estados miembros, y permitirles unirse en todo momento, siempre que respeten la decisión inicial y sus consiguientes decisiones.

Es posible recurrir a la cooperación reforzada en los ámbitos de aplicación del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, así como en la cooperación policial y judicial en materia penal. En cuanto a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), los redactores del Tratado de Amsterdam han considerado que la abstención constructiva responde ya a las necesidades de flexibilidad, sin que sea necesario recurrir a la cooperación reforzada.

En función del pilar en que se inscriba, una acción de cooperación reforzada deberá satisfacer varias condiciones concretas, que se añaden a las condiciones generales establecidas en el artículo 43:

• para el primer pilar, la cooperación propuesta:

- no debe referirse a ámbitos que sean de exclusiva competencia de la Comunidad;

- no debe afectar a las políticas, acciones o programas comunitarios;

- no debe referirse a la ciudadanía de la Unión ni establecer una discriminación entre nacionales de los Estados miembros;

- debe permanecer dentro de los límites de las competencias atribuidas a la Comunidad por el Tratado;

- no debe constituir una discriminación ni una restricción del comercio entre los Estados miembros ni falsear las condiciones de competencia entre ellos.

• para el tercer pilar, la cooperación propuesta:

- debe respetar las competencias de la Comunidad Europea, al igual que los objetivos establecidos en el Título VI del Tratado de la Unión Europea;

- tiene por objeto permitir que la Unión se convierta más rápidamente en un espacio de libertad, de seguridad y de justicia.

AUTORIZACIÓN

Un nuevo artículo 11 ha sido añadido al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

En el marco de la Comunidad Europea, este nuevo artículo dispone que la iniciativa de una cooperación reforzada ha de provenir de la Comisión Europea, a solicitud de los Estados miembros interesados. La Comisión es libre de presentar una propuesta al Consejo a tal fin, pero está igualmente facultada para no hacerlo, en cuyo caso deberá comunicar a los Estados miembros en cuestión los motivos de esta decisión.

Cuando el Consejo reciba una propuesta de la Comisión de cooperación reforzada, se pronunciará sobre su autorización por mayoría cualificada, previa consulta al Parlamento Europeo.

En el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal (tercer pilar), el procedimiento es diferente del correspondiente a la Comunidad Europea: según el nuevo artículo 40 del Tratado de la Unión Europea, la iniciativa de una cooperación reforzada debe provenir de los Estados miembros interesados. A partir de ahí, la autorización de estas acciones de cooperación corresponde al Consejo por mayoría cualificada. Se solicitará el dictamen de la Comisión, y se transmitirá al Parlamento Europeo la petición de los Estados miembros.

CLÁUSULA DE SALVAGUARDIA

Tanto en el primer pilar como en el tercero, la iniciación de una cooperación reforzada depende de una decisión del Consejo, por mayoría cualificada; sin embargo, los Estados miembros se benefician de una cláusula de salvaguardia que les permite bloquear la votación por motivos importantes de política nacional.

Posteriormente, el Consejo podrá, por mayoría cualificada, remitir la cuestión al Consejo Europeo si la decisión compete al tercer pilar, o al Consejo en su composición de Jefes de Estado y de Gobierno si la decisión compete al primer pilar. En ambos casos, el Consejo correspondiente decidirá por unanimidad.

La función del Tribunal de Justicia es esencial: podrá pronunciarse sobre el grado de importancia de los motivos de política nacional invocados por un Estado miembro. El Tribunal de Justicia constituye, por tanto, la garantía de que no se haga un uso abusivo de la cláusula de salvaguardia.

FUNCIONAMIENTO

En la cooperación reforzada, según el nuevo artículo 44 del Tratado de la Unión Europea, todos los miembros del Consejo podrán participar en las deliberaciones, pero únicamente los representantes de los Estados miembros participantes en la cooperación tomarán parte en la adopción de las decisiones.

La cooperación reforzada está sometida a todas las disposiciones pertinentes del Tratado correspondiente (Tratado de la Unión Europea o Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). Así, en función de las materias, las decisiones se adoptarán siguiendo los procedimientos característicos de cada ámbito (unanimidad, mayoría cualificada, procedimientos de codecisión o de consulta, etc.).

La mayoría cualificada está definida guardando la misma proporción de los votos ponderados de los miembros del Consejo concernidos que la establecida en el apartado 2 del artículo 205 (antiguo artículo 148) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Además, hay que destacar que las demás instituciones participantes en el proceso de toma de decisiones (esencialmente el Parlamento Europeo y la Comisión) se reúnen en sesión plenaria, sin distinción de nacionalidades entre los Estados miembros que participan en la cooperación reforzada y los demás.

PARTICIPACIÓN ULTERIOR DE UN ESTADO MIEMBRO

El principio general del sistema consiste en que todos los Estados miembros podrán participar en una cooperación reforzada, y por tanto podrán igualmente hacerlo los que no intervengan desde su inicio.

En el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, todo Estado miembro que desee unirse a los demás deberá notificar su intención al Consejo y a la Comisión, la cual transmitirá al Consejo un dictamen en un plazo de tres meses a partir de la recepción de la notificación. En el mes siguiente, el Consejo decidirá sobre la misma y sobre las disposiciones concretas que considere necesarias.

Para una cooperación reforzada en el ámbito del tercer pilar, el procedimiento es distinto del correspondiente al primer pilar, aunque con los mismos plazos: la Comisión podrá recomendar, dentro de su dictamen, disposiciones concretas que estime necesarias para que el Estado miembro en cuestión participe en dicha cooperación. A continuación, la decisión queda en manos del Consejo. La solicitud se aprobará siempre que el Consejo no decida suspenderla por mayoría cualificada, en cuyo caso el Consejo deberá especificar sus razones y establecer un plazo de reexamen de la solicitud.

FINANCIACIÓN

A excepción de los costes administrativos, los gastos generados por una cooperación reforzada corren a cargo de los Estados miembros participantes, a menos que el Consejo decida otra cosa por unanimidad.