La política exterior y de seguridad común
INTRODUCCIÓN
Uno de los objetivos principales de la Conferencia intergubernamental que condujo a la firma del proyecto del Tratado de Amsterdam era reformar la política exterior y de seguridad común (PESC) con el fin de perfeccionar su funcionamiento y equipar mejor a la Unión en el ámbito internacional.
La reforma parecía especialmente urgente tras el desmembramiento de la antigua Yugoslavia en trágicas circunstancias que pusieron de relieve la necesidad que la Unión tiene de estar en condiciones de actuar y prevenir, en lugar de limitarse a reaccionar. Por otra parte, pudo verse con toda claridad la debilidad que entrañaba una reacción dispersa de los Estados miembros.
El Tratado de Amsterdam se esfuerza por superar las contradicciones que existen entre los objetivos comunes de la PESC, especialmente ambiciosos, y los medios de los que la Unión se ha dotado para alcanzarlos, que no parecen estar a la altura de las expectativas y de los retos que se plantean.
PANORAMA HISTÓRICO
A lo largo de las distintas etapas de la construcción europea, los conceptos de unión política, de política exterior común o de defensa común han figurado habitualmente en el orden del día a medida que se presentaban distintos proyectos políticos.
En 1950, el plan Pléven (que tomó su nombre del Presidente del Consejo en Francia) contemplaba la creación de un ejército europeo integrado bajo un mando común. Este plan fue objeto de negociaciones entre los Estados miembros de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 1950 a 1952, y condujo a la firma del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED). El corolario de la CED era un proyecto político, destinado a crear una estructura federal o confederal, que fue presentado en 1953. La "Comunidad política europea" preveía la creación de una Asamblea parlamentaria bicameral, un Consejo ejecutivo europeo, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia. Las competencias de la Comunidad política eran muy amplias y estaba previsto que a largo plazo absorbieran a la CECA y a la CED. No obstante, este proyecto no vio nunca la luz, ya que fue rechazado por la Asamblea Nacional francesa el 30 de agosto de 1954.
A principios de los años sesenta se mantuvieron arduas negociaciones en torno a los dos planes Fouchet presentados sucesivamente por Francia, que pretendía conseguir una cooperación política más estrecha, una Unión de Estados y una política exterior y de defensa común. Un comité, encargado de elaborar propuestas concretas, alcanzó compromisos difíciles y ambiciosos, tales como la creación de una secretaría independiente o la perspectiva futura del voto por mayoría cualificada en algunos ámbitos. Desgraciadamente, al no existir acuerdo sobre las propuestas del Comité Fouchet, las negociaciones entre los Estados miembros fracasaron en 1962.
A raíz de una petición de los Jefes de Estado y de Gobierno en cuanto a la posibilidad de avanzar en el ámbito político, en 1970 se presentó en la Cumbre de Luxemburgo un conocido como el informe Davignon. Este informe es el origen de la cooperación política europea (CPE), lanzada de manera informal en 1970 antes de ser institucionalizada por el Acta Única Europea (AUE) en 1987. La CPE implicaba fundamentalmente la consulta entre los Estados miembros sobre las cuestiones de política exterior.
Tres años más tarde, la Cumbre de Copenhague presentó un informe sobre el funcionamiento de la CPE, como consecuencia del cual se intensificó el ritmo de las reuniones de los Ministros de Asuntos Exteriores y del Comité político (compuesto de los directores nacionales de asuntos políticos). Paralelamente se creó un "grupo de corresponsales europeos", responsables del seguimiento de la CPE en cada Estado miembro, que pudo también beneficiarse del acceso a una nueva red de télex que conectaba a los Estados miembros, denominada COREU.
La creación del Consejo Europeo en 1974 contribuyó a una mejor coordinación de la CPE gracias al papel desempeñado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la definición de la orientación política general de la construcción comunitaria. Desde entonces, el papel de la Presidencia y la publicidad dada a los trabajos de la CPE vinieron a reforzarse mutuamente a través de las posiciones adoptadas oficialmente por la Comunidad.
Tras la invasión de Afganistán por la Unión Soviética y la revolución islámica en Irán, los Estados miembros se percataron de la creciente impotencia de la Comunidad Europea en el ámbito internacional. Por otra parte, determinados a reforzar la CPE, en 1981 aprobaron el informe de Londres que impuso a los Estados miembros la obligación general de consultarse previamente (y de hacer participar a la Comisión Europea) en toda cuestión de política exterior que afectase al conjunto de los Estados miembros. En 1982, el mismo deseo de consolidar la posición de la Comunidad a escala mundial dio lugar a la iniciativa Genscher-Colombo de Acta Europea que condujo, en 1983, a la declaración solemne de Stuttgart sobre la Unión Europea.
En 1985 el informe del Comité Dooge, preliminar al lanzamiento de la Conferencia intergubernamental que dio como fruto el Acta Única Europea, contenía una serie de propuestas relativas a la política exterior, y en concreto, la idea de la concertación reforzada en las cuestiones relativas a la seguridad y de la cooperación en el sector del armamento. Junto a ello se preconizaba la creación de una secretaría permanente. Al final, las disposiciones introducidas en el Tratado por el Acta Única no fueron tan lejos como las propuestas del Comité Dooge, pero a pesar de todo permitieron institucionalizar la CPE, el grupo de los corresponsales europeos y una secretaría colocada directamente bajo la autoridad de la Presidencia. En cuanto a los objetivos de la CPE, se ampliaron a todas las cuestiones de política exterior de interés general.
Tras la Conferencia Intergubernamental sobre la Unión política y la entrada en vigor, en 1993, del Tratado de la Unión Europea, se introdujo un título específico relativo a la política exterior y de seguridad común (PESC). De esta manera, la PESC ha sustituido a la CPE y se ha creado un pilar intergubernamental diferenciado en el edificio comunitario que expresa la voluntad de la Unión de afirmar su identidad en el ámbito internacional.
EL TÍTULO V DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA
La política exterior y de seguridad común (PESC) se regula por las disposiciones contenidas en el título V del Tratado de la Unión Europea. La PESC se aborda también en el artículo 2 (antiguo artículo B) de las disposiciones comunes que prevé que uno de los objetivos de la Unión es "afirmar su identidad en el ámbito internacional, en particular mediante la realización de una política exterior y de seguridad común que incluya, en el futuro, la definición de una política de defensa común que podría conducir, en su momento, a una defensa común".
La instauración de la PESC respondió al deseo de equipar mejor a la Unión frente a los múltiples desafíos con que se enfrenta en el ámbito internacional, confiriéndole una nueva gama de medios de acción que vienen a añadirse a las actividades tradicionales de la Comunidad en el ámbito de las relaciones exteriores (en particular, la política comercial y la cooperación para el desarrollo).
El título V constituye un pilar diferenciado de la Unión Europea debido a que sus procedimientos de funcionamiento, de carácter intergubernamental, se apartan de los que operan en los sectores tradicionales de la Comunidad, como por ejemplo el mercado interior o la política comercial. Esta distinción se percibe sobre todo en la toma de decisiones, que precisa del consenso entre los Estados miembros, mientras que el ámbito comunitario se caracteriza por el recurso generalizado al voto mayoritario; también se refleja en lo reducido de los papeles desempeñados por la Comisión, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia en el ámbito del título V. El desdibujamiento de estas instituciones en el marco de la PESC contrasta claramente con las competencias de que gozan en el ámbito comunitario.
Con el fin de estimular un funcionamiento armonioso y no contradictorio entre los dos tipos de acciones (comunitarias e intergubernamentales), el artículo 3 (antiguo artículo C) prevé lo siguiente:
"La Unión velará, en particular, por mantener la coherencia del conjunto de su acción exterior en el marco de sus políticas en materia de relaciones exteriores, de seguridad, de economía y de desarrollo. El Consejo y la Comisión tendrán la responsabilidad de garantizar dicha coherencia y asegurarán, cada cual conforme a sus competencias, la realización de tales políticas."
Sin embargo, los primeros años de funcionamiento del título V no han sido tan satisfactorios como los Estados miembros podían esperar de su acción común. Por tanto, fue relativamente negativo el contexto, en cuanto al balance de la situación, en el que las negociaciones de la Conferencia intergubernamental de 1996 abordaron la introducción en el nuevo Tratado de las reformas institucionales necesarias para la eficacia de la PESC.
LOS PROGRESOS APORTADOS POR EL TRATADO DE AMSTERDAM
Ante todo, se ha reforzado el carácter operativo de la PESC dotándola de instrumentos más coherentes y de un proceso de toma de decisiones más eficaz. Se ha admitido la posibilidad del recurso al voto por mayoría cualificada habida cuenta de la doble garantía que representa la abstención constructivay la posibilidad de devolver una decisión al Consejo Europeo en caso de veto excepcional de un Estado miembro. Por su parte, la Comisión esta mejor asociada en las tareas de representación y ejecución.
La estrategia común
El Tratado de Amsterdam introduce un nuevo instrumento de política exterior, que se añade a la acción común y a la posición común: la estrategia común.
El Consejo Europeo, que es el organismo que define los principios y las orientaciones generales de la PESC, determina por consenso estrategias comunes en los ámbitos en los que los Estados miembros tienen intereses comunes importantes. En una estrategia común se precisan sus objetivos, su duración y los medios aportados por la Unión y los Estados miembros.
La aplicación de las estrategias comunes, por medio de acciones y de posiciones comunes, corresponde al Consejo, que actúa por mayoría cualificada y está habilitado también para recomendar estrategias comunes al Consejo Europeo.
La toma de decisiones
Se mantiene la norma general: las decisiones que dependan de la PESC se toman siempre por unanimidad. Sin embargo, los Estados miembros tienen la posibilidad de recurrir a la abstención constructiva, lo que significa que la abstención de un Estado miembro no impide la aprobación de una decisión. Por otra parte, si el Estado miembro en cuestión añade a su abstención una declaración formal, no estará obligado a aplicar la decisión, pero habrá de aceptar, con un espíritu de solidaridad mutua, que ésta sea vinculante para la Unión en su conjunto. Se abstendrá por tanto de cualquier acción que pudiera entrar en conflicto con la acción de la Unión.
No obstante, procede señalar que el mecanismo de la declaración formal combinada con la abstención no se aplica si los Estados miembros que deciden recurrir a él representan más de un tercio de los votos ponderados del Consejo.
El Título V modificado del TUE prevé sin embargo la mayoría cualificada para dos casos:
En el contexto de las decisiones tomadas por mayoría cualificada, los Estados miembros disponen sin embargo de una cláusula de salvaguardia que les permite impedir el recurso al voto si justifican el bloqueo por razones de política nacional importantes. En tal situación, después de que un Estado miembro haya expuesto sus motivos, el Consejo, que decidirá por mayoría cualificada, puede optar por someter la cuestión al Consejo Europeo con vistas a la obtención de una decisión unánime de los Jefes de Estado y de Gobierno.
El Alto Representante para la PESC
El nuevo artículo 26 (antiguo artículo J.16) del Tratado de la Unión Europea prevé la creación de una nueva función que contribuirá a una mayor visibilidad y coherencia de la PESC.
En efecto, el Secretario General del Consejo también cumple ahora la función de Alto Representante de la PESC. Está encargado de asistir al Consejo en las cuestiones que correspondan a la PESC y contribuirá a la formulación, elaboración y aplicación de las decisiones. A petición de la Presidencia, actuará en nombre del Consejo conduciendo el diálogo político con terceros.
Esta nueva función implica una reorganización de las tareas en el seno del Consejo, en el que la gestión administrativa de la Secretaría General pasa a corresponder al Secretario General adjunto. Pero esto no impedirá al Consejo nombrar, cada vez que lo considere necesario, a un representante especial a quien podrá conferirse un mandato en relación con cuestiones políticas particulares, como ya se hizo en la antigua Yugoslavia.
A nivel logístico, el Alto Representante goza del apoyo de una unidad de planificación de políticas y de alerta rápida, creada en la Secretaría General del Consejo y que se coloca bajo su responsabilidad.
La unidad de planificación de políticas y de alerta rápida
La coherencia de la política exterior y de seguridad común depende de las reacciones de los Estados miembros ante la evolución internacional, ya que las lecciones del pasado demuestran que si la reacción se hace de manera dispersa, la posición de la Unión Europea y de sus Estados miembros sobre la escena internacional se debilita. Por ello, el análisis colectivo de los retos internacionales y de sus consecuencias, más la puesta en común de la información, deberían contribuir a una reacción eficaz de la Unión ante la evolución internacional.
Desde este punto de vista, en una declaración adjunta al Tratado de Amsterdam se convino el establecimiento de una unidad de planificación y de alerta rápida en la Secretaría General del Consejo, bajo la autoridad del Alto Representante para la PESC. Está constituida por especialistas procedentes de la Secretaría General del Consejo, los Estados miembros, la Comisión y la Unión Europea Occidental(UEO). Sus tareas abarcan en particular:
Las misiones de Petersberg, la seguridad y la Unión Europea Occidental
Las denominadas misiones de Petersberg han sido integradas en el título V del Tratado de la Unión Europea. Esto constituye un progreso sustancial en un momento en el que la amenaza de conflictos de gran amplitud ha disminuido claramente (en relación con la época de la guerra fría), pero en el que se constata un recrudecimiento de los conflictos locales que suponen riesgos reales para la seguridad europea (por ejemplo, el conflicto en la antigua Yugoslavia). En este contexto, las misiones de Petersberg constituyen ciertamente una respuesta apropiada de la Unión, que traduce la voluntad común de los Estados miembros de garantizar la seguridad en Europa por medio de operaciones tales como las misiones humanitarias o de restablecimiento de la paz.
En cuanto a la seguridad, el nuevo artículo 17 (antiguo artículo J.7) del Tratado de la Unión Europea abre también dos perspectivas, aunque cuando sigan siendo lejanas:
Concretamente, el nuevo texto prevé que la PESC incluya el conjunto de las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política de defensa común, que podría desembocar en una defensa común, si así lo decidiera el Consejo Europeo. Una fórmula similar se refiere a la aproximación UE-UEO y prevé que la Unión fomente el establecimiento de relaciones institucionales más estrechas entre las dos organizaciones para la posible integración de la UEO en la Unión, de decidirlo el Consejo Europeo.
La financiación de los gastos operativos vinculados a la PESC
El Tratado de la Unión Europea preveía que los gastos operativos de la PESC estarían o a cargo del presupuesto comunitario, o a cargo de los Estados miembros según una clave de distribución que debe determinarse. Este procedimiento "individual" suscitó varias críticas, en particular por parte de la Comisión, a causa de su carácter complejo e ineficaz.
El Tratado de Amsterdam ha remediado esta situación estableciendo que los gastos operativos que origine la PESC estarán a cargo del presupuesto comunitario, excepto cuando se refieran a operaciones que tengan implicaciones militares o de defensa, o cuando el Consejo decida lo contrario por unanimidad. En este último caso está previsto que los Estados que combinen la abstención con la declaración formal no están obligados a contribuir a la financiación de la operación.
Cuando los Estados miembros corran con los gastos, la distribución se hará según el criterio del producto nacional bruto, salvo si el Consejo decide lo contrario por unanimidad.