Medio ambiente
INTRODUCCIÓN
La política de medio ambiente constituye hoy en día uno de los desafíos sociales más importantes para los poderes públicos y los agentes económicos y es asimismo un tema ante el que está muy sensibilizado el público puesto que afecta directamente a su bienestar y a su salud.
Desde los años 70, la preocupación por preservar el medio ambiente ha dado lugar a numerosas iniciativas comunitarias. No obstante, el mercado interior de la Unión Europea ha sido criticado por anteponer los beneficios económicos y comerciales a la protección del medio ambiente, que es percibido como un obstáculo potencial al comercio y no como un objetivo en sí mismo. El Tratado de la Unión Europea ha querido contrarrestar esta crítica elevando la protección del medio ambiente a la categoría de política en lugar de simple acción de la Comunidad.
En este contexto, han podido reprocharse algunas carencias al Tratado de la Unión, en particular el hecho de no haber simplificado los procedimientos decisorios en el campo de la política medioambiental. Además, a veces ha surgido un conflicto de fundamentos jurídicos entre el procedimiento relativo al medio ambiente (artículo 175, antiguo artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea) y el procedimiento de aproximación de las legislaciones sobre el mercado interior (artículo 95, antiguo artículo 100 A del mismo Tratado), lo que ha tenido implicaciones en cuanto a su interpretación más o menos estricta por parte de los Estados miembros. Se ha reprochado asimismo a la Unión Europea que no haya asumido explícitamente los compromisos que se contrajeron en 1992 en la Conferencia de Río en relación con el desarrollo sostenible, y de haberse limitado a hacer una simple referencia al crecimiento sostenible respetuoso con el medio ambiente.
El Tratado de Amsterdam aporta respuestas a estos problemas. El objetivo del desarrollo sostenible quedó consagrado como una de las misiones de la Unión, junto con el principio de la integración del medio ambiente en las demás políticas. Los procedimientos decisorios también son más transparentes y eficaces.
PANORAMA HISTÓRICO
En los primeros años de construcción de la Comunidad Europea, los asuntos medioambientales no constituían una prioridad para los poderes públicos y los agentes económicos.
No fue hasta la década de los 70 cuando surgió la preocupación por el medio ambiente que está en la raíz de las primeras iniciativas comunitarias en este ámbito. En la cumbre de París de julio de 1972, los jefes de Estado y de Gobierno reconocieron que, en el contexto de la expansión económica y la mejora de la calidad de vida, debía prestarse una atención especial al entorno.
De esta forma se dio la señal para el lanzamiento del primer programa de acción que estableció el marco de la política medioambiental comunitaria para el período 1973 a 1976. Este programa vino seguido de otros programas plurianuales del mismo tipo que llevaron a la adopción de una serie de directivas sobre la protección de los recursos naturales (el aire y el agua), la lucha contra la contaminación sonora, la conservación de la naturaleza y la gestión de los residuos.
No obstante, se admite generalmente que la entrada en vigor del Acta Única Europea en 1987 fue la reforma determinante para el medio ambiente puesto que añadió un título específico en el tratado constitutivo de la Comunidad Europea. A partir de ese momento, las medidas comunitarias han podido desarrollarse sobre una base jurídica explícita que define los objetivos y los principios fundamentales de la acción de la Comunidad Europea en relación con el medio ambiente. El Acta estableció asimismo que las demás políticas comunitarias debían incluir requisitos de protección del medio ambiente.
La entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en noviembre de 1993 constituyó un nuevo avance en varios aspectos. En primer lugar, el Tratado permitió introducir el concepto de "crecimiento sostenible respetuoso con el medio ambiente" entre las misiones de la Comunidad Europea, así como el principio de cautela, en el artículo que sienta las bases de la política medioambiental (artículo 174, antiguo artículo 130 R del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). Además, el Tratado elevó las medidas medioambientales a la categoría de "políticas" e instauró el sistema de votación por mayoría cualificada en el Consejo, salvo para medidas tales como la fiscalidad medioambiental o la ordenación territorial, que siguen sometidos a la regla de la unanimidad. No obstante, el procedimiento de codecisión ha quedado reservado para los asuntos relativos al mercado interior.
En definitiva, la evolución de la construcción europea ha permitido establecer disposiciones acordes con la importancia de la problemática medioambiental. Sin embargo, este lento progreso paso a paso también ha sido la fuente de algunas incoherencias, como la existencia de bases jurídicas contradictorias o la diversidad de procedimientos decisorios. El Tratado de Amsterdam se redactó para resolver estos problemas y para dar respuesta a la necesidad de elaborar una política medioambiental clara y eficaz.
EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LA INTEGRACIÓN DEL FACTOR MEDIOAMBIENTAL EN TODAS LAS POLÍTICAS SECTORIALES
El Tratado de la Unión Europea estipula que "las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad". Esta condición es indispensable para lograr un crecimiento sostenible y respetuoso con el medio ambiente.
El Tratado de Amsterdam pretende consolidar las garantías actuales que ofrecen el Acta Única y el Tratado de la Unión Europea mediante la inserción del concepto de desarrollo sostenible y la adición de un nuevo artículo en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
Introducción del principio de desarrollo sostenible
Este principio ha sido consagrado en el preámbulo y en los objetivos del Tratado de la Unión Europea. Figura asimismo en el artículo 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, donde se establece la misión de la Comunidad.
El nuevo artículo 6 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
El nuevo artículo 6 presenta en las primeras páginas del Tratado la cláusula que impone la integración de los requisitos de protección medioambiental en la definición y aplicación de otras políticas, que ya figura en el artículo 174 (antiguo artículo 130 R). También se menciona que esa integración es una forma de fomentar el desarrollo sostenible.
Este nuevo artículo debe leerse desde la perspectiva de la declaración sobre la evaluación del impacto ambiental adjunta al Acta final de la Conferencia intergubernamental que redactó el Tratado de Amsterdam. En esta declaración, la Comisión se compromete a preparar estudios de evaluación del impacto ambiental cuando presente propuestas que puedan tener una incidencia significativa en el medio ambiente.
EL MEDIO AMBIENTE Y LA APROXIMACIÓN DE LAS LEGISLACIONES SOBRE EL MERCADO INTERIOR
Con objeto de allanar camino para la plena realización del mercado interior, el Acta Única Europea permitió al Consejo decidir por mayoría cualificada la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros. Paralelamente se creó un marco para la libre circulación que reflejaba la necesidad de tener en cuenta problemáticas esenciales para la sociedad como el medio ambiente, la salud pública o la protección del consumidor (apartado 3 del artículo 95, antiguo artículo 100 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). Este marco se ve reforzado por el Tratado de Amsterdam.
Modificación de las disposiciones sobre la aproximación de las legislaciones
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea establece que en lo sucesivo todas las propuestas de la Comisión deben basarse en un alto nivel de protección medioambiental. Anteriormente, una vez adoptada una medida de armonización por el Consejo, los Estados miembros podían no obstante aplicar disposiciones nacionales diferentes, si se justificaban por necesidades imperiosas relacionadas con la protección del medio ambiente. El Estado miembro debía notificarlo a la Comisión de forma que ésta pudiera verificar que las disposiciones en cuestión no constituían una discriminación arbitraria o una restricción del comercio encubierta entre los Estados miembros.
Este mecanismo ha sido completado y ahora se distinguen dos casos (artículo 95, antiguo artículo 100 A). Los Estados miembros pueden:
En el primer caso, el Estado miembro debe notificar a la Comisión esa decisión e indicar las razones del mantenimiento de las disposiciones nacionales de que se trate.
En el segundo caso, el Estado miembro está obligado a notificar a la Comisión las nuevas disposiciones nacionales y a explicar las razones por las que hayan sido introducidas. Además, las medidas nacionales deben basarse en nuevas pruebas científicas y responder a un problema específico de ese Estado miembro que haya surgido después de la adopción de la medida de armonización.
En ambos casos, la Comisión debe examinar si las medidas nacionales adoptadas constituyen o no una forma de discriminación arbitraria, una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros o un obstáculo al funcionamiento del mercado interior.
La Comisión dispone de seis meses para decidir si aprueba o rechaza la medida. Este plazo se podrá ampliar a otros seis meses en determinadas condiciones. A falta de una decisión, las disposiciones nacionales se consideran aprobadas.
EL MEDIO AMBIENTE Y EL PROCESO DECISORIO COMUNITARIO
El proceso decisorio en el Tratado de la Unión Europea
El Tratado de la Unión Europea estableció un procedimiento decisorio más eficaz para la política medioambiental al sustituir la unanimidad por el voto por mayoría en el Consejo como regla general. No obstante, este proceso continuaba siendo complejo ya que coexistían varios procedimientos distintos:
Además, a veces se producía una cierta ambigüedad entre los ámbitos del medio ambiente (artículo 175, antiguo artículo 130 S) y de la aproximación de las legislaciones sobre el mercado interior (artículo 95, antiguo artículo 100 A). Puesto que el procedimiento de codecisión se aplicaba a la aproximación de las legislaciones, existía el riesgo de conflicto entre las bases jurídicas que proporcionan el artículo 100 A y el artículo 130 S en relación con una acción que afectara al medio ambiente.
El Tratado de Amsterdam y la simplificación del proceso decisorio
La entrada en vigor del Tratado de Amsterdam ha simplificado la situación ya que el procedimiento de cooperación se ha sustituido por el de codecisión. Esta reorganización tiene la ventaja de reducir a dos el número de procedimientos, ya que los Estados miembros expresaron su deseo de mantener la unanimidad en los campos mencionados anteriormente. De esta forma se facilita la lectura de los Tratados y se reduce el riesgo de conflictos entre bases jurídicas distintas.
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