COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 6.12.2017
COM(2017) 824 final
2017/0335(CNS)
Propuesta de
DIRECTIVA DEL CONSEJO
por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
Razones y objetivos de la propuesta
Hace una década, una crisis económica y financiera sin precedentes golpeó a las economías de la Unión Europea (UE). Si bien es cierto que la crisis no se inició en la zona del euro, puso de manifiesto algunas de sus deficiencias institucionales. En respuesta, la UE ha procurado reforzar los acuerdos de gobernanza económica para la Unión y la zona del euro, en particular por medio de los paquetes de medidas legislativas conocidos como el «Six-pack» (cinco Reglamentos y una Directiva, adoptados en 2011) y el «Two-pack» (dos Reglamentos, adoptados en 2013). Esos conjuntos de medidas contribuyeron a garantizar la supervisión más estrecha de los presupuestos nacionales, a establecer unos marcos fiscales más racionales y a prestar más atención a los niveles de deuda.
No obstante, a la hora de tratar de remediar las causas profundas de la crisis, quedó claro que el marco presupuestario a escala de la UE, basado en normas, debía complementarse con disposiciones vinculantes a nivel nacional para fomentar unas políticas presupuestarias sólidas en todos los Estados miembros y convertirse en un mecanismo duradero contra la aparición de déficits excesivos.
En ese contexto, se exploró la posibilidad de recurrir al Derecho de la Unión para respaldar dichas normas nacionales. En aquel momento, la Comisión se mostraba claramente a favor de proseguir las reformas en materia de gobernanza económica con arreglo al método comunitario 1 . Sin embargo, en su reunión de diciembre de 2011, el Consejo Europeo no consiguió llegar a un acuerdo sobre las medidas a adoptar al respecto. Los Estados miembros que deseaban comprometerse conjuntamente en favor de esas normas nacionales decidieron seguir adelante sobre una base intergubernamental, lo que dio lugar al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG), a modo de primer paso hacia la incorporación de sus disposiciones en los Tratados con la mayor brevedad.
El 2 de marzo de 2012, veinticinco Partes Contratantes (todos los Estados miembros excepto la República Checa y el Reino Unido 2 ) firmaron el TECG, que entró en vigor el 1 de enero de 2013. La piedra angular del TECG se halla en su título III, en el que figura el denominado «Pacto Presupuestario», cuya principal aportación es la obligación, para las Partes Contratantes, de consagrar mediante disposiciones nacionales vinculantes y permanentes, preferentemente de índole constitucional, una regla de equilibrio presupuestario ajustada en función del ciclo. La norma refleja el requisito que constituye el núcleo de la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), a saber, el objetivo presupuestario a medio plazo. Veintidós Partes Contratantes están vinculadas por el Pacto Presupuestario (todos los Estados miembros de la zona del euro y, con carácter voluntario, Bulgaria, Dinamarca y Rumanía). Otras partes del TECG tienen por objetivo reforzar la coordinación de la política económica y la gobernanza de la zona del euro.
El enfoque intergubernamental utilizado para adoptar el TECG siempre fue interpretado, por todas las partes interesadas, como el modo de adoptar de inmediato las medidas necesarias cuando, en el punto álgido de la crisis económica y financiera, ya no se pudo avanzar en el Consejo Europeo. Así pues, las Partes Contratantes acordaron solicitar la integración de las principales disposiciones del TECG en el Derecho de la Unión, a lo sumo, en un plazo de cinco años a partir de su fecha de entrada en vigor, es decir, antes del 1 de enero de 2018.
Ese acuerdo político queda consagrado en el artículo 16 del TECG, que reza así: «En el plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor del presente Tratado, sobre la base de una evaluación de la experiencia en su aplicación, se adoptarán las medidas necesarias, de conformidad con lo dispuesto en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con el objeto de incorporar el contenido del presente Tratado al marco jurídico de la Unión Europea.»
El Documento de reflexión de la Comisión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria 3 , de mayo de 2017, recuerda ese acuerdo y se refiere a la posible integración del Pacto Presupuestario en el marco jurídico de la UE durante el período 2017-2019. Por otra parte, en su discurso de 2017 sobre el estado de la Unión y en la carta de intenciones correspondiente 4 , el presidente Jean-Claude Juncker propuso, entre otras cosas, integrar la sustancia del TECG en la legislación de la UE, teniendo en cuenta la flexibilidad apropiada incorporada al Pacto de Estabilidad y Crecimiento e identificada por la Comisión desde enero de 2015.
El Parlamento Europeo también ha pedido reiteradamente que la sustancia del TECG se incorpore a los Tratados 5 , afirmando que, para ser efectivamente legítima y democrática, la gobernanza de una auténtica Unión Económica y Monetaria (UEM) debe integrarse en el marco institucional de la Unión.
El Pacto Presupuestario fue adoptada como una solución de emergencia en un momento de profunda crisis, pero sigue siendo plenamente válido su principio fundador: redunda en interés de la UE y de la zona del euro fomentar unas políticas responsables que eviten déficits excesivos. La presente propuesta se inscribe en un conjunto de iniciativas más amplio y ambicioso para la reforma de la UEM, presentado por la Comisión el 6 de diciembre de 2017. Al reconocer la especial importancia para la consecución de la UEM, la propuesta responde a la voluntad manifestada por las Partes Contratantes del TECG, a los llamamientos del Parlamento Europeo para su integración en el marco de la Unión y a la petición de unidad, eficiencia y responsabilidad democrática, formulada por el presidente Juncker en su discurso sobre el estado de la Unión en septiembre de 2017.
La Directiva propuesta refuerza la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros para alcanzar así, junto con las disposiciones vigentes del PEC, el objetivo subyacente del Pacto Presupuestario, a saber, la convergencia a niveles prudentes de la deuda pública. En efecto, se necesitará tiempo para absorber los elevados niveles de deuda pública que se siguen observando. Así pues, sigue siendo imperativo avanzar, tanto a corto como a largo plazo.
Para avanzar hacia unos niveles de endeudamiento prudentes es preciso que las decisiones presupuestarias anuales se ajusten a una orientación estable encaminada a alcanzar y mantener el objetivo presupuestario a medio plazo. La trayectoria presupuestaria debe plasmarse en políticas públicas que tengan en cuenta las condiciones económicas. No obstante, si se recalibra la trayectoria con frecuencia, se socavan la credibilidad y la eficacia de cualquier estrategia de reducción de la deuda. En parte por las circunstancias económicas excepcionales que prevalecían cuando entró en vigor el Pacto Presupuestario, aún no se ha concretado plenamente esa orientación a medio plazo de las políticas presupuestarias. Con la normalización de las condiciones económicas, ha llegado el momento de hacerla operativa y de reforzarla, para que todos los Estados miembros puedan converger de hecho hacia los objetivos acordados.
Como también se recomienda en el documento de reflexión sobre la UEM, la Unión Económica y Monetaria y su realización deben estar abiertas a todos los Estados miembros. Lo que se concibe para la zona del euro también debe concebirse para (y con) los Estados miembros de los que se espera que adopten el euro en un futuro próximo. Este aspecto es esencial para una moneda única que funcione adecuadamente. Por consiguiente, la Directiva propuestas debería aplicarse tanto a los Estados miembros cuya moneda es el euro como a aquellos que deseen participar.
El artículo 3, que forma parte del Pacto Presupuestario, es, con diferencia, la disposición con más sustancia del TECG desde el punto de vista de la UEM, ya que pretende dar respuesta a la necesidad de mantener unas finanzas públicas saneadas y sostenibles y de evitar que el déficit y el endeudamiento públicos pasen a ser excesivos. En virtud del artículo 3, apartado 1, las Partes Contratantes se comprometen a presentar una situación presupuestaria equilibrada o con superávit, con un límite inferior para el déficit estructural del 0,5 % del PIB, que podría alcanzar el 1,0 del PIB para los Estados miembros con un nivel de endeudamiento significativamente inferior al 60 % del PIB y con escaso riesgo para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. La regla de equilibrio presupuestario debe contar con un mecanismo de corrección que se activará automáticamente en caso de desviación significativa. El artículo 3, apartado 2, obliga a las Partes Contratantes a integrar esas normas en su ordenamiento jurídico interno. Otras disposiciones del TECG ya se han integrado en la legislación de la UE (en particular, mediante el «Two-pack» para la zona del euro), requerirían una modificación de los Tratados o no se prestan a una incorporación por diversos motivos (por ejemplo, algunas supondrían una duplicación de legislación vigente de la UE). Por consiguiente, la «sustancia» propuesta para incorporación en el marco jurídico de la Unión se concentra en el artículo 3 del TECG.
Las justificaciones para incorporar dicha sustancia del TECG al marco fiscal de la UE son múltiples. Simplificará el marco fiscal y garantizará una supervisión más eficaz y sistemática de la aplicación y del cumplimiento de las normas presupuestarias tanto a escala nacional como de la UE, ya que se inscribirá en el marco general de gobernanza económica de la UE, en comparación con la estructura intergubernamental actual. Reducirá los posibles riesgos de que se produzcan duplicaciones y acciones contradictorias, lo cual es inevitable si coexisten las disposiciones intergubernamentales con los mecanismos previstos por el Derecho de la Unión. Un marco consolidado regido por el Derecho de la Unión también facilitará una evolución coherente y coordinada de las normas presupuestarias nacionales y de la UE, en el proceso más amplio de la profundización de la UEM. Ante todo, tal y como se expuso en el Informe de los cinco presidentes «Realizar la Unión Económica y Monetaria europea» 6 , la integración en el marco jurídico de la Unión de todos los instrumentos intergubernamentales creados durante la crisis aportaría más control democrático y legitimidad en toda la Unión.
La Directiva propuesta parte de la observación de que no puede aplicarse en la práctica el marco fiscal de la UE si solo se adopta un enfoque de arriba abajo. Por el carácter descentralizado de la elaboración de las políticas presupuestarias en la UE y la necesidad general de que los Estados miembros se identifiquen con sus propias normas presupuestarias, es imprescindible que los objetivos del marco de coordinación presupuestaria de la UEM queden reflejados asimismo en los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Si bien es cierto que la Directiva (UE) n.º 2011/85 del Consejo 7 ya establece las características mínimas para los marcos presupuestarios nacionales, las Partes Contratantes en el TECG reforzaron entre sí la base para unas políticas presupuestarias responsables estableciendo la obligación de consagrar un requisito de equilibrio presupuestario mediante «mediante disposiciones [nacionales] que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales».
En esa misma línea, la presente propuesta establece la obligación de que los Estados miembros dispongan de un marco permanente y vinculante de reglas presupuestarias numéricas que sean coherentes con las normas fiscales establecidas en el marco de la Unión y, a su vez, puedan incluir especificidades propias del Estado miembro de que se trate. Dicho marco debería reforzar su conducta responsable de la política fiscal y fomentar el cumplimiento de las obligaciones presupuestarias derivadas del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Garantizará la convergencia de la deuda pública a niveles prudentes (a saber, el valor de referencia establecido en el Protocolo n.º 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo anejo a los Tratados), gracias, en particular, a un objetivo a medio plazo rector en cuanto al saldo estructural, que sea vinculante para las autoridades presupuestarias nacionales en sus decisiones anuales. Ese enfoque basado en objetivos refleja un objetivo compartido (garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas), que figuran tanto en los mecanismos y en las normas presupuestarias nacionales como en el marco fiscal de la UE. Con la orientación a medio plazo se procura proporcionar una base más firme para desarrollar políticas presupuestarias sólidas, ya que la mayor parte de las medidas fiscales tiene implicaciones presupuestarias que rebasan con creces el ciclo presupuestario anual. En el mismo sentido, la aplicación de reformas estructurales importantes con un impacto positivo verificable sobre la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas debe tenerse en cuenta debidamente en la perspectiva fiscal a medio plazo.
Si se aboga por un elemento estabilizador a medio plazo con fines presupuestarios, la planificación fiscal ha de incluir una trayectoria a medio plazo para el gasto, que excluya las medidas discrecionales relativas a los ingresos y sea coherente con el objetivo a medio plazo o la trayectoria de ajuste para alcanzarlo. Para garantizar que los Estados miembros se identifican más con su política fiscal y que esta refleje sus especificidades en materia de deuda soberana, dicha trayectoria debería establecerse para toda la legislatura, según estipule el ordenamiento constitucional nacional, en cuanto tome posesión un nuevo Gobierno. Fundamentalmente, dicha trayectoria debería ser respetada por los presupuestos anuales durante el período que abarquen.
Se necesitan medios eficaces para corregir los incumplimientos si se quiere dar credibilidad al objetivo a medio plazo y el objetivo operativo correspondiente. Si bien es cierto que determinadas circunstancias excepcionales pueden dar lugar a una desviación temporal respecto del objetivo a medio plazo o respecto de la trayectoria de ajuste hacia dicho objetivo, las desviaciones significativas observadas deberán corregirse mediante la activación automática de un mecanismo de corrección preestablecido, en particular mediante la compensación de las desviaciones de la trayectoria de gasto a medio plazo.
Unas políticas presupuestarias sólidas a largo plazo pueden verse comprometidas por un sesgo hacia el déficit y, en términos más generales, por la política presupuestaria procíclica que puede observarse en todos los Estados miembros. La normativa fiscal y las instituciones presupuestarias independientes han surgido como dispositivos complementarios para responder a esos retos. Se ha puesto de manifiesto que las normas presupuestarias que incluyen mecanismos de control independientes dan lugar a una mayor transparencia, a mejores resultados presupuestarios y a la reducción de los costes de financiación de la deuda soberana. Por este motivo, la Directiva propuesta prevé la participación de las instituciones presupuestarias independientes en la supervisión del cumplimiento de las reglas presupuestarias numéricas, que incluirá una evaluación de la idoneidad de la orientación presupuestaria a medio plazo, así como en la supervisión de la activación y de la aplicación del mecanismo de corrección. Cuando detecten desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste para alcanzarlo, las instituciones presupuestarias independientes deben instar a las autoridades presupuestarias nacionales a activar con diligencia el mecanismo de corrección, y evaluar tanto las medidas correctoras previstas como su aplicación. Con unas evaluaciones públicas elaboradas por las instituciones presupuestarias independientes en el ejercicio de sus funciones, acompañadas de la obligación, para las autoridades presupuestarias de los Estados miembros, de «cumplir o justificar» en relación con las recomendaciones de las instituciones presupuestarias independientes, se potenciarían los costes de reputación del incumplimiento y, por ende, aumentarían la credibilidad y el carácter ejecutorio de la orientación a medio plazo. Dado que la adopción del «Six-pack», del «Two-pack» y del TECG 8 ya han desembocado en la creación de instituciones presupuestarias independientes en casi todos los Estados miembros, no es probable que la Directiva propuesta requiera nuevas estructuras, aunque podrían justificarse modificaciones de las competencias actuales de las instituciones presupuestarias independientes existentes, junto con la mejora del acceso a la información y algún refuerzo de los recursos.
Las normas de desarrollo de la Directiva propuesta presentan aspectos específicos del mecanismo de corrección y los elementos necesarios para la creación de instituciones presupuestarias independientes, así como sus tareas específicas derivadas de la presente propuesta. Esos elementos incluyen características fundamentales de los Principios comunes aplicables a los mecanismos de corrección presupuestaria 9 , que fueron utilizados por los Estados miembros para adoptar medidas con arreglo al artículo 3, apartado 2, del TECG.
La Directiva propuesta no afectará a los compromisos contraídos, en el artículo 7 del TECG, por las Partes Contratantes cuya moneda es el euro, de coordinar sus puntos de vista antes de votar en el Consejo las propuestas y recomendaciones formuladas por la Comisión en el marco del procedimiento de déficit excesivo. Asimismo, preserva la práctica prevista en el artículo 13 del TECG de celebrar debates en el marco de las reuniones interparlamentarias organizadas por el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de las Partes Contratantes. Esos debates contribuyen a reforzar el control democrático en el contexto de la gobernanza económica de la Unión.
·Coherencia con las disposiciones existentes en la UE
El principal instrumento de coordinación y supervisión de las políticas presupuestarias en la UE y en la zona del euro es el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que pone en práctica las disposiciones del Tratado en materia de disciplina presupuestaria. El Pacto Presupuestario corresponde en muchos aspectos a la vertiente preventiva del PEC. En efecto, la regla de equilibrio presupuestario en términos estructurales refleja en gran medida el objetivo presupuestario a medio plazo establecido en virtud del artículo 2 bis del Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas 10 .
la Directiva propuesta presenta un marco de reglas presupuestarias numéricas y especificaciones complementarias que no solo es compatible con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, sino que su objetivo es complementarlo. Dicho marco debe fomentar de forma efectiva el cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembro derivadas del Tratado en el ámbito de la política presupuestaria, lo que significa, entre otras cosas, que el objetivo a medio plazo cuya función es desempeñar, en los procesos presupuestarios nacionales, el papel de punto de anclaje para garantizar unos niveles de deuda sostenibles, ha de ser coherente con el objetivo presupuestario a medio plazo establecido en virtud del artículo 2 bis del Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo. Para tener en cuenta la flexibilidad adecuada inscrita en las normas del PEC, y en consonancia con sus requisitos de procedimiento, la propuesta incluye disposiciones específicas que permitirán tomar en consideración la aplicación, por los Estados miembros, de reformas estructurales que tengan un efecto positivo en la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
2.RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS
El artículo 16 del TECG y el considerando correspondiente expresan la voluntad firme e inequívoca de las Partes Contratantes de incluir la sustancia de ese Tratado en el marco jurídico de la Unión con la mayor brevedad.
La Comisión ha concretado ese compromiso de los 25 Estados miembros que son Partes Contratantes presentando la presente propuesta. En primer lugar, la Comisión anunció su intención de tomar la iniciativa y de actuar en relación con dicho compromiso en el documento de reflexión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria, que recuerda el acuerdo entre las Partes Contratantes para integrar la esencia del TECG en el Derecho de la Unión. En su discurso de 2017 sobre el estado de la Unión y en la carta de intenciones correspondiente, el presidente Juncker anunció una propuesta de incorporación dentro del paquete del el 6 de diciembre de 2017 sobre la profundización de la UEM.
La Directiva propuesta se basa en el conocimiento profundo que tiene la Comisión de la arquitectura del Pacto Presupuestario (en particular, sus interacciones con el marco fiscal de la Unión) y del modo en que los Estados miembros interesados lo han consagrado en su ordenamiento jurídico interno. Para preparar su informe de febrero de 2017 en el que evaluará la conformidad de las disposiciones nacionales adoptadas por las Partes Contratantes obligadas por el Pacto Fiscal, la Comisión realizó amplias consultas con los Estados miembros. Esos intercambios bilaterales brindaron a la Comisión una comprensión exhaustiva y precisa de la forma en que los acuerdos institucionales y legislativos adoptados por los estados miembros dan efecto a las normas consagradas en el artículo 3 del TECG.
Los debates celebrados entre los Estados miembros en el Consejo ECOFIN y en sus órganos preparatorios en relación con el Pacto Presupuestario, especialmente sobre la evaluación de la conformidad de las disposiciones nacionales de transposición de la Directiva, también se refirieron a la integración del Pacto Presupuestario en la legislación de la Unión y recordaron la necesidad de adoptar medidas en ese sentido a más tardar el 1 de enero de 2018.
3.ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA
·Base jurídica
La base jurídica de la Directiva propuesta es el artículo 126, apartado 14, párrafo segundo, del TFUE. Consolidar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros pretende complementar y reforzar el marco de actuación disponible para evitar déficit excesivos, según establece el artículo 126 del TFUE. La Directiva propuesta no altera las disposiciones sustantivas y de procedimiento del PEC; en cambio, sí aumenta su eficacia. La propuesta se aplica a todos los Estados miembros de la zona del euro e incluye cláusulas de inclusión («opt-in») para los Estados miembros que no pertenecen a la zona del euro.
·Subsidiariedad y proporcionalidad
La propuesta se ajusta a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad enunciados en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. Su objetivo no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que puede lograrse mejor a escala de la Unión. La Directiva propuesta no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
2017/0335 (CNS)
Propuesta de
DIRECTIVA DEL CONSEJO
por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 126, apartado 14, párrafo segundo,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Visto el dictamen del Parlamento Europeo,
Visto el dictamen del Banco Central Europeo,
De conformidad con un procedimiento legislativo especial,
Considerando lo siguiente:
(1)En virtud del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), los Estados miembros deben considerar sus políticas económicas como una cuestión de interés común, sus políticas presupuestarias deben estar presididas por la necesidad de unas finanzas públicas saneadas y sus políticas económicas no deben suponer un riesgo para el buen funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria.
(2)El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) incluye el sistema de supervisión multilateral y la supervisión y coordinación de las políticas económicas que establece el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo 11 , así como el procedimiento para evitar déficits excesivos de los gobiernos establecido en el artículo 126 del TFUE y especificado en el Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo 12 . El PEC se ha consolidado mediante el Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo 13 y el Reglamento (UE) n.º 1177/2011 del Consejo 14 . El Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo 15 añadió un sistema de mecanismos de cumplimiento eficaces, preventivos y progresivos en forma de sanciones contra los Estados miembros cuya moneda es el euro.
(3)Para favorecer el cumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones derivadas del TFUE en el ámbito de la política presupuestaria, la Directiva 2011/85/UE del Consejo 16 estableció normas detalladas sobre las características que deben presentar los marcos presupuestarios de los Estados miembros.
(4)Dado que existe una mayor interdependencia entre los Estados miembros cuya moneda es el euro y, por ende, la posibilidad de efectos indirectos de las distintas políticas presupuestarias, y para reforzar la integración, la convergencia y la coordinación económicas entre ellos, se introdujo una serie de mejoras en la coordinación y la supervisión presupuestaria mediante el Reglamento (UE) n.º 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo 17 y el Reglamento (UE) n.º 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo 18 .
(5)Para reforzar las bases que garantizan la disciplina presupuestaria durante todo el ciclo económico, el 2 de marzo de 2012, veinticinco Estados miembros firmaron y ratificaron el Tratado intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la Unión Económica y Monetaria. El título III del TECG (el «Pacto Presupuestario») es vinculante para los Estados miembros cuya moneda es el euro y tiene carácter voluntario para Bulgaria, Dinamarca y Rumanía (denominados en lo sucesivo «las Partes Contratantes»), y establece la obligación de consagrar en el ordenamiento jurídico nacional de las Partes Contratantes una regla de equilibrio presupuestario en términos estructurales, junto con un mecanismo de corrección que se activará automáticamente en caso de desviación significativa, supervisada por instituciones independientes. Las Partes Contratantes expresaron su voluntad de utilizar ese instrumento intergubernamental con carácter temporal. Esa voluntad queda reflejada en el artículo 16 del TECG, en el que se establece que, en el plazo máximo de cinco años desde su entrada en vigor, se adoptarán las medidas necesarias para incorporar su contenido al marco jurídico de la Unión. Por lo tanto, las disposiciones que permitan surtir efecto al contenido del TECG deben incluirse en el marco jurídico de la Unión
(6)Para mantener unas finanzas públicas saneadas y sostenibles y evitar los déficits públicos, excesivos tal como exige el TFUE, mejorando al tiempo la capacidad de adaptación de la zona del euro en su conjunto, deben establecerse disposiciones específicas en el Derecho nacional de los Estados miembros cuya moneda es el euro a fin de reforzar su responsabilidad fiscal y su orientación presupuestaria a medio plazo más allá de las disposiciones de la Directiva 2011/85/UE.
(7)Dado que la crisis económica y financiera ha dejado en varios Estados miembros un legado de elevada deuda pública, para garantizar la convergencia de la deuda pública a niveles prudentes, resulta fundamental un marco de reglas presupuestarias numéricas específicas para cada Estado miembro cuyo objetivo sea reforzar su conducta responsable de la política presupuestaria, fomentando a su vez, de forma efectiva, el cumplimiento de las obligaciones presupuestarias derivadas del TFUE. Ese marco debería obrar en particular mediante la fijación de un objetivo a medio plazo en cuanto al saldo estructural que sea vinculante para las autoridades presupuestarias nacionales y sus decisiones anuales. Los objetivos a medio plazo para la situación presupuestaria permiten tener en cuenta los distintos ratios de deuda pública y los riesgos para la sostenibilidad de los Estados miembros, anclando la evolución de la deuda en torno al valor de referencia establecido en el artículo 1 del protocolo n.º 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado de la Unión Europea y al TFUE.
(8)Para alcanzar y mantener el objetivo a medio plazo en términos estructurales, es necesario que los Estados miembros presenten una trayectoria de ajuste coherente, basada en variables que estén bajo el control de las autoridades presupuestarias. La planificación presupuestaria nacional, respaldada por una trayectoria de gasto público ajustado para tener en cuenta el impacto de las medidas discrecionales relativas a los ingresos, favorece la eficacia, la transparencia y la responsabilidad a la hora de supervisar la evolución presupuestaria. Para conectar rigurosamente los planes con los resultados presupuestarios globales a medio plazo y garantizar una mayor identificación nacional con la política presupuestaria, debe fijarse una trayectoria de crecimiento del gasto público a medio plazo, que excluya las medidas discrecionales relativas a los ingresos a medio plazo, para toda la legislatura, según estipule el ordenamiento constitucional nacional de cada Estado miembro. Dicha trayectoria debería establecerse en cuanto tome posesión un nuevo Gobierno, y los presupuestos anuales deberían ajustarse a ella para fomentar una convergencia firme hacia el objetivo a medio plazo.
(9)Por sus futuros efectos positivos, la aplicación de reformas estructurales importantes que fomenten la sostenibilidad a largo plazo puede justificar cambios en la trayectoria de ajuste hacia el objetivo a medio plazo, siempre que tengan un impacto presupuestario positivo verificable, confirmado por la evaluación que se realizará según los requisitos de procedimiento del PEC. Para facilitar la estabilización económica, en caso de circunstancias excepcionales (en forma de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión, o de acontecimientos excepcionales ajenos a la voluntad del Estado miembro afectado y que tengan una incidencia presupuestaria significativa) debe autorizarse una desviación temporal respecto del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.
(10)Si no se tienen en cuenta debidamente, las desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste hacia el mismo obstaculizan la credibilidad de los planes presupuestarios y amenazan con perjudicar a la evolución de la deuda pública. Para reforzar la credibilidad del compromiso de los Estados miembros con el objetivo a medio plazo, se activará automáticamente un mecanismo corrector en caso de observarse una desviación significativa. Un mecanismo de corrección creíble deberá concretar las medidas que deberán ponerse en práctica para corregir la desviación a lo largo de un período determinado, teniendo en cuenta la naturaleza y la magnitud de la desviación. En particular, el mecanismo de corrección debe compensar las desviaciones de la trayectoria de crecimiento a medio plazo del gasto público, excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos.
(11)Los organismos independientes encargados de la supervisión de las finanzas públicas en los Estados miembros son un componente fundamental de la eficacia de los marcos presupuestarios. Para fomentar la disciplina presupuestaria y reforzar la credibilidad de la política correspondiente, estos organismos deben realizar evaluaciones independientes de las reglas presupuestarias numéricas, incluida, en particular, la orientación presupuestaria a medio plazo, y deben supervisar el cumplimiento de dichas reglas y la activación y aplicación de los mecanismos de corrección correspondientes.
(12)Para reforzar la responsabilidad fiscal nacional y disponer de una orientación de política presupuestaria plurianual vinculante, se requieren instituciones presupuestarias independientes que dispongan de recursos propios para supervisar con eficacia la evolución de la situación presupuestaria y formular recomendaciones a lo largo del ciclo presupuestario a medio plazo, especialmente si se observa una desviación significativa del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste para alcanzarlo. Para impulsar la credibilidad y la fuerza ejecutiva del objetivo a medio plazo, su trayectoria de gasto de las administraciones públicas subyacente y el mecanismo de corrección correspondiente en caso de desviaciones significativas, las autoridades presupuestarias de los Estados miembros deben cumplir las recomendaciones formuladas en las evaluaciones de los organismos independientes o justificar públicamente la decisión de no atenerse a ellas. Anclar este principio en el ordenamiento jurídico nacional puede desempeñar un papel fundamental en ese sentido
(13)Para una mayor eficacia del objetivo común de las normas y mecanismos presupuestarios nacionales y del marco presupuestario de la Unión, a saber, la convergencia de la deuda pública a niveles prudentes, los Estados miembros deben dar efecto a las normas previstas en la presente Directiva mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente y constitucional, o garantizar de otro modo su pleno respeto y cumplimiento en los procesos presupuestarios nacionales.
(14)El Consejo Europeo de 19 de octubre de 2012 consideró que el proceso hacia una unión económica y monetaria más profunda debía basarse en el marco institucional y jurídico de la Unión y caracterizarse por la apertura y la transparencia hacia los Estados miembros cuya moneda no es el euro. Unas medidas nacionales para reforzar la responsabilidad fiscal en esos Estados miembros facilitaría su adopción del euro, por lo que los mecanismos establecidos por la presente Directiva deben quedar abiertos a todos los Estados miembros que deseen participar en ellos. Por consiguiente, debe establecerse que la presente Directiva sea aplicable a los Estados miembros cuya moneda no es el euro, si así lo deciden.
(15)Cabe señalar que el artículo 7 del TECG establece que las Partes Contratantes cuya moneda es el euro se han comprometido a apoyar las propuestas o recomendaciones formuladas por la Comisión cuando esta considere que un Estado miembro cuya moneda es el euro incumple el criterio de déficit en el marco de un procedimiento de déficit excesivo, salvo que una mayoría cualificada de ellos, calculada por analogía con las disposiciones pertinentes de los Tratados en los que se fundamenta la Unión, sin tener en cuenta la posición de la Parte Contratante interesada, se oponga a la decisión propuesta o recomendada.
(16)Si bien es cierto que la incorporación del contenido del TECG en el Derecho de la Unión en su estado actual no se extiende a la modificación de los mecanismos de toma de decisiones establecidos en virtud de disposiciones del TFUE, la presente Directiva debe dejar inalterados los compromisos contraídos entre las Partes Contratantes con arreglo a lo dispuesto en el artículo 7 del TECG.
(17)El artículo 13 del TECG establece que las políticas presupuestarias y otras cuestiones reguladas por dicho Tratado se debatirán en el marco de las reuniones interparlamentarias celebradas por el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de las Partes Contratantes de conformidad con el título II del protocolo n.º 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, anejo a los Tratados. La presente Directiva debe aplicarse sin perjuicio de esa práctica, ya que dicho diálogo contribuye a mejorar la rendición de cuentas democrática en el contexto de la gobernanza económica de la Unión.
(18)La presente Directiva debe reforzar la eficacia del PEC aumentando la medida en que se integra en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y reduciendo al tiempo el posible riesgo de duplicaciones y acciones contradictorias, lo cual es inevitable si coexisten las disposiciones intergubernamentales con los mecanismos previstos por el Derecho de la Unión. Las normas sustantivas y de procedimiento establecidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento no deben verse afectados por la presente Directiva.
(19)De conformidad con la Declaración política conjunta, de 28 de septiembre de 2011, de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos 19 , los Estados miembros se han comprometido a adjuntar a la notificación de sus medidas de transposición, en aquellos casos en que esté justificado, uno o varios documentos que expliquen la relación entre los elementos de una directiva y las partes correspondientes de los instrumentos nacionales de transposición. Por lo que respecta a la presente Directiva, el legislador considera que la transmisión de tales documentos está justificada.
(20)Dado que el objetivo de la acción que se pretende adoptar, a saber, reforzar la responsabilidad fiscal adoptando, a escala nacional, una orientación presupuestaria a medio plazo más vinculante, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y puede lograrse mejor a nivel de la Unión, esta puede adoptar medidas, de conformidad con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar ese objetivo.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:
Artículo 1
Objeto y ámbito de aplicación
1.La presente Directiva establece disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones relativas a la prevención de los déficits gubernamentales excesivos.
2.La presente Directiva se aplicará a los Estados miembros cuya moneda es el euro y a los demás Estados miembros de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.
Artículo 2
Definiciones
A efectos de la presente Directiva, se aplicarán las definiciones de «público», «déficit» y «deuda» que figuran en el artículo 2 del protocolo n.º 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al TUE y al TFUE.
Además, se aplicarán también las definiciones siguientes:
a)«circunstancias excepcionales»: acontecimiento inusitado que esté fuera del control del Estado miembro afectado y que tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas, o crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión;
b)«organismos independientes»: organismos estructuralmente independientes u organismos dotados de autonomía funcional con respecto a las autoridades presupuestarias del Estado miembro, basados en disposiciones normativas nacionales que garanticen un nivel elevado de autonomía funcional y responsabilidad;
c)«saldo estructural»: el saldo ajustado en función del ciclo de las Administraciones públicas, excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal.
Artículo 3
Responsabilidad fiscal y orientación presupuestaria a medio plazo
1.Cada Estado miembro establecerá un marco de reglas presupuestarias numéricas, vinculantes y permanentes, que sean específicas para él, reforzará su conducta responsable de la política fiscal y fomentará, de manera efectiva, el cumplimiento de las obligaciones derivadas del TFUE en el ámbito de la política presupuestaria en un contexto plurianual, con respecto al conjunto de las Administraciones públicas. Dicho marco incluirá, en particular, las reglas siguientes:
a)se fijará un objetivo a medio plazo en cuanto al saldo estructural a fin de garantizar que la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado no exceda del valor de referencia establecido en el artículo 1 del Protocolo n.º 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo o se aproxime al mismo con un ritmo satisfactorio;
b)la planificación presupuestaria incluirá una trayectoria de crecimiento del gasto público a medio plazo, excluidas las medidas discrecionales en materia de ingresos, y se ajustará al objetivo a medio plazo o al calendario de convergencia hacia el mismo; la trayectoria se establecerá en cuanto tome posesión un nuevo Gobierno en el Estado miembro, para toda la legislatura, según estipule el ordenamiento constitucional de dicho Estado miembro, y será respetada por los presupuestos anuales durante todo ese período.
2.El marco mencionado en el apartado 1 especificará lo siguiente:
a)Los presupuestos anuales garantizarán el cumplimiento del objetivo a medio plazo mencionado en el apartado 1, letra a), o la convergencia hacia el mismo, en particular garantizando el respeto de la evolución del gasto público mencionado en la letra b) de dicho apartado. Al definir la trayectoria de ajuste hacia el objetivo a medio plazo, y en consonancia con los requisitos de procedimiento del marco de la Unión, los Estados miembros podrán tener en cuenta la aplicación de reformas estructurales de gran envergadura que tengan efectos presupuestarios directos positivos a largo plazo, incluso mediante el aumento del crecimiento sostenible potencial, y, por ende, un efecto verificable sobre la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
b)Un mecanismo corrector se activará automáticamente en caso de observarse una desviación significativa respecto del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste hacia el mismo. Dicho mecanismo incluirá la obligación de adoptar medidas para corregir las desviaciones durante un período definido y teniendo en cuenta la naturaleza y la magnitud de la desviación, en particular mediante la compensación de las desviaciones de la trayectoria de gasto público mencionado en el apartado 1, letra b).
3. Los Estados miembros velarán por que una desviación temporal respecto del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste hacia el mismo, con el correspondiente ajuste de la trayectoria del gasto público mencionada en el apartado 1, letra b), solo se permita en caso de circunstancias excepcionales y siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Una desviación temporal resultante de circunstancias excepcionales no se considerará significativa a efectos del apartado 2, letra b), y no tendrá por efecto la activación del mecanismo de corrección mencionado en la letra b) de dicho apartado.
4. Los Estados miembros designarán organismos independientes encargados de supervisar el cumplimiento de las disposiciones de los apartados 1 y 2. Los organismos independientes facilitarán evaluaciones públicas para comprobar:
a)la idoneidad del objetivo a medio plazo previsto en el apartado 1, letra a), y de la trayectoria del gasto público mencionada en el apartado 1, letra b); en dicha evaluación se tendrán especialmente en cuenta la verosimilitud de las previsiones macroeconómicas subyacentes, el grado de especificación del gasto y de los ingresos públicos previstos y los posibles efectos presupuestarios directos positivos a largo plazo de las reformas estructurales de gran envergadura;
b)el cumplimiento del objetivo a medio plazo y la trayectoria del gasto público, incluida la existencia de un grave riesgo de que se produzca una desviación significativa del objetivo a medio plazo o de la trayectoria de ajuste hacia el mismo;
c)la existencia o inexistencia de circunstancias excepcionales, según lo indicado en el apartado 3.
5. Los Estados miembros velarán por que, en caso de observarse una desviación significativa como la mencionada en el apartado 2, letra b), los organismos independientes inviten a las autoridades presupuestarias a activar el mecanismo de corrección. Tras la activación del mecanismo de corrección, los organismos independientes facilitarán evaluaciones públicas para comprobar:
a)la coherencia de las medidas previstas con el mecanismo de corrección establecido, teniendo especialmente en cuenta si las desviaciones respecto de la trayectoria del gasto público establecida con arreglo al apartado 1, letra b) se compensan adecuadamente;
b)los avances en la corrección durante el plazo definido;
c)la existencia o inexistencia de circunstancias excepcionales que puedan justificar una desviación temporal respecto de la trayectoria de corrección.
6. Los Estados miembros se cerciorarán de que las autoridades presupuestarias del Estado miembro de que se trate cumplen las recomendaciones de los organismos independientes inscritas en las evaluaciones exigidas en virtud de los apartados 4 y 5 o justifiquen públicamente su decisión de incumplir dichas recomendaciones.
7.Los Estados miembros velarán por que los organismos independientes mencionados en el apartado 4:
a)dispongan de un régimen jurídico basado en disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales de carácter vinculante,
b)no acepten instrucciones de las autoridades presupuestarias del Estado miembro de que se trate ni de ningún otro organismo público o privado,
c)dispongan de capacidad para comunicar información públicamente y a su debido tiempo,
d)estén compuestos de miembros designados y nombrados en función de su experiencia y competencia en materia de hacienda pública, macroeconomía y gestión presupuestaria, mediante procedimientos transparentes;
e)dispongan de recursos propios suficientes y estables para llevar a cabo su mandato de manera eficaz;
f)tengan un acceso amplio y oportuno a la información para el cumplimiento de sus tareas.
Artículo 4
Participación de los Estados miembros cuya moneda no es el euro
1. Todo Estado miembro cuya moneda no es el euro quedará vinculado por la presente Directiva siempre que notifique a la Comisión su decisión al respecto. La notificación deberá incluir la fecha a partir de la cual el Estado miembro interesado solicite quedar vinculado por la presente Directiva.
2. La notificación mencionada en el apartado 1 será publicada por la Comisión en el Diario Oficial de la Unión Europea. Surtirá efecto a partir de la fecha de notificación por el Estado miembro de que se trate o la fecha de la adopción del euro como moneda única de dicho Estado miembro, si esta fecha fuera anterior.
Artículo 5
Informes
A más tardar el 30 de junio de 2024, y posteriormente cada cinco años, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la presente Directiva, que se elaborará basándose en la información pertinente de los Estados miembros.
Artículo 6
Disposiciones finales
1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 30 de junio de 2019. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.
2. Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.
3. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.
Artículo 7
Entrada en vigor
La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Artículo 8
Destinatarios
Los destinatarios de la presente Directiva son los Estados miembros de conformidad con los Tratados.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente