COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.4.2017
COM(2017) 192 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Aplicación y evaluación del Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, por el que se establece un régimen comunitario de control para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, en virtud de lo previsto en su artículo 118
REFIT
Evaluación del impacto del Reglamento de control de la pesca
{SWD(2017) 134 final}
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Aplicación y evaluación del Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, por el que se establece un régimen de control de la Unión para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, en virtud de lo previsto en su artículo 118
REFIT
Evaluación del impacto del Reglamento de control de la pesca
1.Introducción
El éxito de la política pesquera común 1 (PPC) depende en gran medida de la aplicación de un régimen de control eficaz. Las medidas previstas en el Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo por el que se establece un régimen de control a escala de la UE para garantizar el cumplimiento de las normas de la PPC 2 (en lo sucesivo, «el Reglamento de control») tienen por objeto establecer en la Unión un régimen de control, inspección y aplicación de la normativa basado en un enfoque global e integrado, de conformidad con los principios de proporcionalidad y rentabilidad administrativa.
El presente documento responde a la obligación jurídica prevista en el artículo 118 del Reglamento de control, en el que se pide a la Comisión que, cada cinco años, informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la situación de incorporación en los Estados miembros (artículo 118, apartado 2), así como que, pasados cinco años de su entrada en vigor, realice una evaluación de sus repercusiones en la PPC (artículo 118, apartado 3).
La evaluación del Reglamento de control también forma parte del programa de adecuación y eficacia de la reglamentación de la Comisión (REFIT) 3 , y su objetivo es determinar si el Reglamento resulta apropiado para su objetivo al analizar los componentes relacionados con la simplificación y con la reducción de la carga reglamentaria.
La evaluación se llevó a cabo teniendo en cuenta los cinco principios de pertinencia, valor añadido para la UE, coherencia, eficacia y eficiencia previstos en las directrices de la Comisión para la mejora de la legislación, publicadas en mayo de 2015 4 . En el marco de la evaluación, también se analizaron aspectos relacionados con la simplificación y la reducción de la carga reglamentaria.
En este contexto, se evaluaron las disposiciones más importantes del Reglamento de control y se compararon con los objetivos generales de promover la igualdad de condiciones y desarrollar una cultura de cumplimiento de las normas de la PPC. Además, también se examinó la eficacia de los instrumentos previstos en el Reglamento de control para que la Comisión garantice la aplicación de la PPC por parte de los Estados miembros. Estos son los ámbitos en los que se habían observado puntos débiles y deficiencias en el régimen de control previo, y a los que, por consiguiente, se ha prestado especial atención a través de los nuevos instrumentos del actual Reglamento de control.
Por otra parte, la evaluación de un marco jurídico de este tipo debe incluir un análisis del entorno normativo al que está vinculado. Además de tenerse en cuenta el contexto y los objetivos fijados en el momento de su adopción, el Reglamento de control se ha evaluado a la luz de la reforma de la PPC realizada recientemente, en la que se introdujeron nuevos objetivos y nuevas obligaciones jurídicas (por ejemplo, la obligación de desembarque). También se ha tenido en cuenta la evolución de los elementos de control establecidos mediante la aplicación del Reglamento relativo a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDR) 5 , del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) 6 para el periodo 2014-2020 (que introduce, entre otras cosas, nuevas disposiciones sobre sanciones financieras) y del Reglamento de la OCM 7 , así como los debates en curso sobre un Reglamento relativo a la gestión sostenible de las flotas pesqueras exteriores 8 y los esfuerzos realizados por la UE para estructurar la gobernanza internacional de los océanos. Por último, la evaluación estudió los cambios observados en la situación institucional y política, especialmente la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el establecimiento de una coordinación europea en lo relativo a las funciones de guardacostas 9 .
Los resultados generales expuestos en el presente documento se basan en un exhaustivo proceso de consulta con las partes interesadas pertinentes. Para más detalles sobre las consultas realizadas, la información y las fuentes de datos empleadas, la metodología seguida y los resultados obtenidos, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión de acompañamiento titulado «REFIT: Evaluation of the impact of the fisheries control regulation».
2.Estado de la aplicación
Tomando como base los datos facilitados por los Estados miembros en virtud de lo previsto en el artículo 118 del Reglamento de control y las observaciones emitidas por la Comisión como resultado de las auditorías, las verificaciones y las inspecciones llevadas a cabo de conformidad con el título X de dicho Reglamento, la Comisión considera que los Estados miembros han aplicado las obligaciones principales del Reglamento de control y han establecido los instrumentos, los procedimientos y las normas necesarios para garantizar el seguimiento y la inspección de las actividades de pesca en toda la UE. Los Estados miembros han creado centros para el seguimiento de la pesca modernos y eficientes que, junto con las estrategias de control basadas en los riesgos y los programas de control nacionales, han mejorado la vigilancia y el rastreo de los buques de pesca en la UE y en aguas internacionales, así como la recogida y transmisión de datos fiables. A todas las flotas de pesca se les aplican sistemas de localización de buques vía satélite (SLB) y sistemas electrónicos de notificación para los buques de más de doce metros de eslora, lo cual permite mejorar el seguimiento, el control y la fiabilidad de los datos sobre las capturas. La capacidad de pesca a escala de la UE se redujo en comparación con los objetivos previstos, la calidad de los datos sobre las capturas mejoró en comparación con el régimen anterior, y se reconoció que existe un mejor cumplimiento general de las normas de la PPC, tanto por parte de los operadores como de los Estados miembros.
A pesar de que en el periodo de cinco años analizado surgieron numerosos elementos positivos, la evaluación realizada también puso de relieve deficiencias, tanto en la aplicación como en algunas de las disposiciones del Reglamento de control, relacionadas principalmente con las sanciones y el sistema de puntos, el seguimiento de las infracciones, el intercambio y la puesta en común de datos entre Estados miembros, la trazabilidad, el control de las prácticas de pesaje y los instrumentos de seguimiento y declaración de capturas para buques de menos de doce metros de eslora.
3.Resultados de la evaluación
La evaluación confirma la importancia y el valor añadido para la UE que tiene el Reglamento de control, que ha demostrado ser un instrumento de utilidad que facilita un marco coherente para el control, la inspección y la aplicación de la legislación, con miras a garantizar el cumplimiento de la PPC. Además, se considera fundamental para lograr la igualdad de condiciones entre los operadores.
El Reglamento de control simplificó y racionalizó el régimen de control anterior. A pesar de que paralelamente se emplean otros instrumentos que incluyen medidas de control (por ejemplo, el Reglamento relativo a la autorización de la pesca 10 , las medidas técnicas 11 y el Reglamento sobre el Mediterráneo 12 ), no se han detectado problemas concretos en su aplicación simultánea. El Reglamento de control también guarda coherencia con otros actos legislativos relacionados con la pesca (por ejemplo, el Reglamento de la OCM y el FEMP). Permitió la adaptación de la UE a sus obligaciones internacionales en materia de control, especialmente al facilitar una aplicación no discriminatoria del Reglamento sobre la pesca INDR en el caso de terceros países. Tampoco existen dudas sobre su coherencia con otras políticas de la UE, por ejemplo, con las políticas ambiental, marítima, de innovación (crecimiento azul), sanitaria, aduanera y comercial. A pesar de esta uniformidad, las partes interesadas han manifestado su preocupación por las disposiciones en vigor para el control de algunas de las nuevas obligaciones previstas en la PPC, entre otras, la obligación de desembarque. Asimismo, las deficiencias relacionadas con la trazabilidad podrían obstaculizar la aplicación efectiva de la OCM. Por otra parte, los instrumentos previstos en el Reglamento de control carecen de sinergias para lograr una aplicación eficaz y eficiente de la Directiva Marco sobre la estrategia marina 13 , así como de la coordinación europea en lo relativo a las funciones de guardacostas establecida recientemente.
En lo relativo a la eficacia y la eficiencia, la aplicación de los SLB y de los sistemas electrónicos de notificación, así como el empleo de estrategias de control basadas en los riesgos, han demostrado ser herramientas fundamentales para el seguimiento de las actividades y para aumentar la calidad de los datos sobre las capturas declaradas. También se ha confirmado que el empleo de sistemas electrónicos de información sobre la pesca y de procedimientos de control normalizados ha conllevado una reducción de la carga administrativa que recae sobre los operadores y sobre las autoridades públicas (para más detalles, véase la sección «Simplificación y reducción de la carga administrativa»). No obstante, la complejidad de algunas normas y del nuevo enfoque empleado, en comparación con el régimen anterior, ha generado retrasos en la aplicación. Habida cuenta de que la entrada en vigor de algunas disposiciones se realizó gradualmente entre 2010 y 2013, en determinados ámbitos no se habían observado beneficios hasta ahora, y las ventajas solo serán plenamente visibles a largo plazo. No obstante, cabe señalar que, si bien algunos de los retrasos en la aplicación se deben al tiempo necesario para adoptar las medidas técnicas (por ejemplo, para poner en marcha nuevas tecnologías y nuevos sistemas informáticos) o a la transposición en el Derecho nacional, algunas partes interesadas también se refieren a la ausencia de voluntad política para garantizar la aplicación dentro del plazo fijado, y los Estados miembros hicieron hincapié de manera sistemática en la escasez de recursos humanos.
La falta de claridad y la obsolescencia de algunas de las disposiciones, así como la aplicación discrecional entre Estados miembros (por ejemplo, de las excepciones o las sanciones), también constituyen una barrera a la eficacia y a la eficiencia de este instrumento jurídico.
Igualdad de condiciones
Todas las partes interesadas señalaron que una de las prioridades de la política pesquera de la Unión debe ser la existencia de un régimen de control de la pesca uniforme, armonizado y global aplicable en toda la UE. Uno de los pilares para lograr un funcionamiento eficaz de la PPC es garantizar la igualdad de condiciones en materia de control, tanto entre Estados miembros como entre pesquerías, entre las flotas de la UE que pescan dentro y fuera de aguas de la UE y entre las flotas de la UE y de terceros países que pescan en aguas de la UE. Aunque se han logrado progresos significativos gracias al nuevo régimen de control, siguen existiendo posibilidades de mejora y se requiere un mayor compromiso por parte de los Estados miembros para garantizar una aplicación coherente y uniforme del Reglamento para los operadores a escala de la UE.
El análisis realizado concluyó que la elaboración de normas de la UE, de un enfoque armonizado para las actividades de control y de plataformas informáticas comunes para el intercambio de datos son herramientas esenciales para lograr una igualdad de condiciones firme. En este sentido, se reconoció la importancia fundamental del papel que desempeñan la Agencia Europea de Control de la Pesca (AECP) y la Comisión Europea en la creación y mejora de un enfoque armonizado y coherente que incluya sistemas compatibles para la notificación, el intercambio de datos y la trazabilidad de los productos pesqueros.
La trazabilidad de los productos pesqueros entre Estados miembros es motivo de preocupación. Si bien se ha observado una mejora significativa en los Estados miembros, y el control posterior al desembarque ha aumentado la fiabilidad y la calidad de los datos, siguen existiendo problemas relacionados con el control durante las primeras ventas y durante el transporte. Los principales problemas se deben a la pérdida de la trazabilidad en estos dos pasos de la cadena de producción, cuando es posible comercializar las remesas sin controlar previamente su origen. Las autoridades de control consideran que el marco empleado actualmente para el control del pesaje y del transporte permite facilitar información errónea, así como que las disposiciones relativas al pesaje tienden a traspasar el control del Estado de abanderamiento al Estado ribereño. La experiencia ha demostrado que el transporte es el vehículo ideal para la facilitación de datos erróneos sobre las capturas. Además, se considera que el sistema de trazabilidad basado en documentos de papel previsto en el Reglamento de control no resulta eficaz. Por consiguiente, algunos Estados miembros están desarrollando sistemas de trazabilidad electrónicos de manera voluntaria, pero los diferentes enfoques adoptados a nivel nacional obstaculizan el intercambio de datos, los controles cruzados y la validación. Por otra parte, cabe señalar que, en algunos casos, las dificultades para el intercambio de datos se atribuyen a la reticencia a la puesta en común de la información, especialmente entre los Estados miembros, la Comisión y la AECP.
Las solicitudes de confidencialidad realizadas en algunos casos también podrían constituir un obstáculo grave para la aplicación de otras políticas conexas (por ejemplo, la cooperación para las funciones de guardacostas). Además, siguen existiendo cuestiones no resueltas relacionadas con el empleo de datos científicos para fines de control y con el empleo de datos de control para fines de gestión, y es necesario abordarlas para alcanzar los objetivos de la PPC de manera eficaz. El análisis demostró inequívocamente que algunas de las disposiciones del Reglamento de control relacionadas con la recogida y el intercambio de datos y de información no son lo suficientemente claras.
Se considera que las normas específicas aplicables a los buques de menos de doce metros de eslora no son totalmente apropiadas. Si bien los operadores de buques de mayor tamaño consideran que las exenciones y las excepciones representan una ausencia de control y dificultan la igualdad de condiciones, las pesquerías de menor tamaño estiman que la rigidez de algunas de las disposiciones previstas representa una carga injustificada, especialmente para los sectores que se han visto gravemente afectados por la reciente crisis económica.
Los Estados miembros no realizan un control adecuado (por ejemplo, a través de un muestreo en el momento del desembarque) de las actividades de los buques de menos de diez metros, que en la actualidad están exentos de mantener un cuaderno diario de pesca. En lo relativo al mar Mediterráneo, donde más del 80 % de los buques son pequeños, esta es una de las cuestiones que el Reglamento de control actual no aborda de manera adecuada. Otras cuencas marítimas se enfrentan a dificultades similares, aunque a menor escala.
La ausencia de disposiciones de control relacionadas con la pesca recreativa también se percibe como un obstáculo para la igualdad de condiciones, y los ciudadanos y la mayoría de las partes interesadas pertinentes consideran que se trata de un elemento necesario.
Muchas de las partes interesadas manifestaron su preocupación por el control de la obligación de desembarque. Los operadores están especialmente preocupados por la igualdad de condiciones y desean que se limite cualquier carga adicional. Cabe señalar que, aunque el texto del Reglamento de control se ha adaptado a lo previsto en la nueva PPC a través del llamado Reglamento «Ómnibus» 14 , se considera que las disposiciones relacionadas con el control de la obligación de desembarque no resultan apropiadas y que debería gestionarse mejor el control de las nuevas obligaciones (por ejemplo, la obligación de controlar el empleo de capturas de especies por debajo de la talla mínima de referencia a efectos de conservación y no directamente para el consumo humano), con el fin de evitar confusiones y dudas entre numerosas partes interesadas, tanto públicas como privadas.
Además, la evaluación demostró que, en lo relativo a determinadas tareas, las funciones y responsabilidades de la Comisión, la AECP y los Estados miembros no están claras, lo cual conlleva la duplicación de actividades similares.
Los operadores industriales y los pescadores manifestaron su preocupación por la rigidez de algunas de las disposiciones técnicas que resultaron difíciles de aplicar (entre otras, las relativas a las prácticas de pesaje, los márgenes de tolerancia, el transporte, la notificación previa o los plazos de envío de las notas de venta).
Cultura de cumplimiento
Uno de los pilares importantes de la política de control es concienciar a todas las partes implicadas en la amplia gama de actividades relacionadas con la pesca (captura, transformación, distribución y comercialización) sobre la importancia de cumplir las normas de la PPC. La evaluación demuestra que el marco en vigor ha contribuido al desarrollo de una cultura de cumplimiento entre los operadores y los Estados miembros, que, a su vez, ha conllevado un mejor cumplimiento de las obligaciones de la PPC. Sin embargo, no cabe duda de que sigue siendo necesario reforzar el cumplimiento de las normas de la PPC a través de un régimen de seguimiento y control exhaustivo y sólido, así como concienciar al sector sobre la importancia de respetar las medidas de conservación.
Los programas de control e inspección específicos y los planes de despliegue conjunto puestos en marcha bajo la coordinación de la AECP son herramientas eficientes, y también resultaron ser de una utilidad excepcional para mejorar la cooperación y el intercambio de información entre Estados miembros. Las actividades de divulgación y formación organizadas por la AECP también han sido sumamente útiles para explicar las nuevas normas aplicables, así como para concienciar a los nuevos operadores sobre cuestiones relacionadas con la conservación.
La evaluación demuestra que la cultura de cumplimiento depende en gran medida de la aplicación justa y uniforme de las normas de control entre las diferentes pesquerías y entre los Estados miembros, especialmente en lo relativo a los buques de terceros países que pescan en aguas de la UE, así como de un seguimiento riguroso y coherente de las infracciones detectadas. La aplicación eficaz del régimen de sanciones, que incluye un sistema de puntos para las infracciones graves, se ha reconocido como uno de los pilares para garantizar la igualdad de trato entre los pescadores. No obstante, si bien el Reglamento de control facilita lo que se considera un marco jurídico apropiado acorde al Tratado, los sistemas nacionales y su aplicación varían considerablemente entre Estados miembros. Los Estados miembros no aplican los mismos criterios a la hora de emplear el sistema de puntos para infracciones graves existente 15 . La cooperación entre Estados miembros resulta fundamental para que los pescadores reciban un trato justo, lo que permitiría ganarse su confianza y lograr el respeto de las normas. Asimismo, la aplicación de sanciones adecuadas en caso de infracción, de manera coherente y equitativa, resulta esencial para garantizar sus efectos de disuasión, además de contribuir al cumplimiento de las obligaciones internacionales de la UE.
Instrumentos de la Comisión para garantizar la aplicación de la política pesquera común por parte de los Estados miembros
Por lo general, los nuevos instrumentos previstos en el Reglamento de control para garantizar la aplicación de la PPC por parte de los Estados miembros han sido bien recibidos por las partes interesadas. El aumento de las competencias de las que dispone la Comisión Europea para verificar las actividades de control de los Estados miembros, a través de la realización de auditorías e inspecciones autónomas, también ha conllevado un mayor espíritu de cumplimiento de las normas de la PPC entre los Estados miembros.
En cooperación con los Estados miembros implicados, la Comisión ha diseñado planes de acción para hacer frente a las deficiencias sistémicas detectadas en sus regímenes de control que han demostrado ser una herramienta de cooperación eficaz.
Simplificación y reducción de la carga administrativa
El Reglamento de control ha optimizado y racionalizado el régimen normativo de control previo, ha simplificado la comunicación entre las partes implicadas y ha reducido la carga administrativa.
No obstante, sigue siendo un acto jurídico complejo y algunas de sus disposiciones requieren aclaración jurídica. Además, habida cuenta de que los Estados miembros pueden interpretar y, por lo tanto, aplicar algunas de las obligaciones de manera muy diferente, a menudo se solicita a la Comisión que proporcione orientaciones para evitar múltiples interpretaciones.
Se esperaba que, a largo plazo, el empleo de tecnologías modernas, el desarrollo de sistemas electrónicos de información sobre la pesca y el intercambio de datos redujeran la carga administrativa. Dicha reducción todavía no se ha hecho plenamente visible, puesto que el desarrollo de estos sistemas ha requerido tiempo y, en algunos casos, aún se están desarrollando las plataformas electrónicas. Sin embargo, en comparación con el régimen de control anterior, se observa una reducción neta aproximada del 28 % de la carga administrativa que recae sobre los operadores. Se concluyó que son las autoridades públicas quienes han obtenido y obtendrán la mayoría de los beneficios y de las reducciones de los costes, si bien la información disponible no permite su cuantificación 16 .
El análisis demuestra que el Reglamento de control puede lograr una mayor reducción de la carga administrativa, por ejemplo, al promover el empleo de herramientas informáticas.
4.Conclusiones
El Reglamento de control resulta fundamental para garantizar el respeto de las normas de la PPC. Este instrumento jurídico se considera una de las herramientas más importantes para alcanzar los objetivos de la PPC, así como para garantizar la aplicación de las medidas de conservación y gestión. Sus principios y disposiciones abordan problemas que en el pasado generaron una sobreexplotación pesquera importante y un cumplimiento deficiente.
Por lo general, los Estados miembros han aplicado las disposiciones clave del Reglamento de control, y no cabe duda de que, pasados seis años desde su entrada en vigor, este marco jurídico está totalmente aceptado por las partes interesadas pertinentes. Sin embargo, la complejidad de las normas y la cantidad de tiempo necesario para la adaptación generan, en algunos casos, retrasos en la aplicación de algunas de las disposiciones.
La evaluación confirmó que, aunque no cabe duda de que el Reglamento de control ha contribuido a la mejora del régimen de control de la pesca y a un mayor cumplimiento de la PPC, el marco jurídico en vigor no es totalmente adecuado para su objetivo. Las partes interesadas han pedido encarecidamente una mejor adaptación del régimen de control a la nueva PPC, centrándose especialmente en la obligación de desembarque y en el aumento de las sinergias con otras políticas, principalmente las políticas ambiental y comercial.
Además, la falta de claridad de algunas de las disposiciones fue uno de los factores que hizo que, en algunos casos, sugieran diferencias entre los enfoques de aplicación utilizados a nivel del Estado miembro, lo que impide alcanzar la igualdad de condiciones entre operadores y, por lo tanto, socava su confianza en el sistema. Además, la obsolescencia de algunas de las disposiciones, la falta de flexibilidad y, en ocasiones, la aplicación ineficaz por parte de los Estados miembros obstaculizan la eficacia y la eficiencia del marco jurídico en vigor. En este sentido, debe prestarse especial atención a las disposiciones relativas a las sanciones y al sistema de puntos, al seguimiento de las infracciones, al intercambio de datos y a la información compartida, a la trazabilidad, al seguimiento y a las herramientas para la declaración de las capturas de los buques de menos de doce metros de eslora.
5.Perspectivas de futuro
Las contribuciones al presente informe facilitadas por los Estados miembros y demás partes interesadas ponen de relieve una serie de retos importantes a los que deben hacer frente la UE y sus Estados miembros para garantizar un régimen coherente, eficaz y eficiente para el control de las medidas de conservación y gestión de la pesca, así como el respeto de las normas de la PPC. Uno de estos retos es la mejora del funcionamiento general del Reglamento de control, con el objetivo de garantizar una pesca sostenible y mejorar paralelamente las sinergias con otras políticas.
La Comisión presentará los resultados de la evaluación a los Estados miembros y a las partes interesadas pertinentes con miras a la celebración de debates sobre soluciones efectivas.
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión sostenible de las flotas pesqueras exteriores y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1006/2008 del Consejo (SWD/2015/636 final - 2015/0289 (COD)).
Los Estados miembros aplicarán un sistema de puntos para las infracciones graves a que se refiere el artículo 42, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) n.º 1005/2008, con arreglo al cual se impondrá al titular de una licencia de pesca un número adecuado de puntos como consecuencia de la infracción de las normas de la política pesquera común.
Será la autoridad competente del Estado miembro quien determine la gravedad de la infracción, teniendo en cuenta criterios como la naturaleza de los daños, su valor, la situación económica del infractor y el alcance de la infracción o su reincidencia.