COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 18.4.2017
COM(2017) 171 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
relativo a la revisión del ámbito de aplicación de la Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (la nueva Directiva RAEE)
así como
al reexamen de los plazos fijados para alcanzar los objetivos de recogida a que se refiere el artículo 7, apartado 1, de la nueva Directiva RAEE y a la posibilidad de establecer objetivos individuales de recogida para una o varias de las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos contempladas en el anexo anexo III de la Directiva
Introducción
El presente informe cumple los requisitos siguientes de la Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos() (en lo sucesivo denominada «la nueva Directiva RAEE»):
1.Revisión del ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE definido en el artículo 2, apartado 1, letra b). Esto incluye los parámetros para distinguir entre los aparatos grandes y pequeños contemplados en el anexo III (artículo 2, apartado 5).
2.Reexamen de los plazos para alcanzar los objetivos de recogida a que se refiere el artículo 7, apartado 1, y examen de la posibilidad de establecer objetivos individuales de recogida para una o varias de las categorías contempladas en el anexo III, en particular para aparatos de intercambio de temperatura, paneles fotovoltaicos, aparatos pequeños, aparatos pequeños de IT y de telecomunicaciones, y lámparas que contienen mercurio (artículo 7, apartado 6).
El objetivo del presente informe es informar al Parlamento Europeo y al Consejo de la acción y de las conclusiones de la Comisión sobre ambas cuestiones.
1. Revisión del ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE, incluidos los parámetros para distinguir entre los aparatos grandes y pequeños
1.1.Introducción
La revisión del ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE, exigida por el artículo 2, apartado 5, se basó en un estudio titulado «Review of the scope of Directive 2012/19/EU», realizado por encargo de la Comisión(). Se llevaron a cabo las siguientes tareas:
I.identificación de los cambios introducidos en el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE como consecuencia de la modificación de las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos (AEE) y evaluación de la necesidad de modificar el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE como consecuencia de esos cambios;
II.revisión de los parámetros para distinguir entre los aparatos grandes y pequeños;
III.comparación de las posibles diferencias entre el ámbito de aplicación abierto de la nueva Directiva RAEE y el ámbito de aplicación de la Directiva RUSP() y evaluación de la necesidad de modificar el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE como consecuencia de esas diferencias;
IV.evaluación de las posibles repercusiones económicas, sociales y ambientales de cualquier posible modificación del ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE;
V.si procede, sobre la base de esa evaluación, posibles modificaciones que sería necesario introducir en el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE.
En la revisión se procedió a la consulta de las partes interesadas y de expertos en entrevistas selectivas() y al análisis de la documentación relativa a la modificación del ámbito de aplicación, en particular mediante la definición de los grupos de productos incluidos en el ámbito de aplicación abierto de la nueva Directiva RAEE.
El texto siguiente refleja las conclusiones principales de la revisión.
1.2.Revisión del ámbito de aplicación
El estudio se centró en tres aspectos del ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE.
Los cambios introducidos en su ámbito de aplicación (de las diez categorías que figuran actualmente en el anexo I de la nueva Directiva RAEE, aún aplicables durante el periodo de transición, a seis nuevas categorías en el anexo III; entre estas figuran dos categorías «abiertas», los aparatos grandes y los pequeños).
La distinción entre aparatos pequeños y grandes.
Las diferencias entre el ámbito de aplicación abierto de la nueva Directiva RAEE y el ámbito de aplicación de la Directiva RUSP.
1.2.1.Cambios en el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE derivados de la modificación de las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos
El artículo 2, apartado 1, en relación con los anexos I, II, III y IV, establece el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE.
De conformidad con la nueva Directiva, durante el periodo transitorio, comprendido entre el 13 de agosto de 2012 y el 14 de agosto de 2018, su ámbito de aplicación es prácticamente idéntico al de la Directiva 2002/96/CE (en lo sucesivo denominada la «antigua Directiva RAEE»)(). El único cambio es la inclusión de los paneles fotovoltaicos en la categoría 4. Dado que esa inclusión ya fue examinada en la evaluación de impacto realizada antes de la refundición de la antigua Directiva(), no se siguió analizando en el marco de la presente evaluación.
El «ámbito de aplicación abierto» será aplicable a partir del 15 de agosto de 2018. Los aparatos eléctricos y electrónicos se repartirán en seis nuevas categorías, establecidas en los anexos III y IV de la nueva Directiva (
). Entre estas figuran dos categorías «abiertas», los aparatos grandes y los pequeños, que no existían anteriormente.
En el estudio se analizó en primer lugar si todos los aparatos que contempla actualmente la nueva Directiva RAEE seguían incluidos en su ámbito de aplicación. Se llegó a la conclusión de que la nueva Directiva abarca todas las categorías de aparatos incluidos en el ámbito de aplicación de la antigua Directiva. También se concluyó que la «apertura» del ámbito de aplicación debería poner fin a los problemas derivados de las diferencias de clasificación de los productos por parte de los Estados miembros, lo que, a su vez, debería aumentar la seguridad jurídica y aportar una mayor armonización en la aplicación de la nueva Directiva.
Entre los aparatos eléctricos y electrónicos que la nueva Directiva incluirá a partir de 2018 figuran la iluminación doméstica y los vehículos eléctricos de dos ruedas que no disponen de una homologación de tipo. Del estudio se desprende que la inclusión de esas categorías de productos supondrá beneficios económicos, administrativos y ambientales adicionales, mientras que los costes de aplicación deberían ser mínimos.
El estudio también llega a la conclusión de que la nueva Directiva no introduce nuevas exenciones. Confirma explícitamente exenciones a su ámbito de aplicación que la mayoría de los Estados miembros aplican ya en la práctica. De ese modo se garantiza la armonización de su aplicación. Esto coincide con la posición() de la Comisión de que los aparatos incluidos en el ámbito de aplicación de la antigua Directiva no deberían quedar excluidos de su ámbito de aplicación en el futuro.
En conclusión, el estudio confirma que no hay cambios significativos en el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE como consecuencia de la modificación de las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos. Se espera que la transición de diez a seis categorías «abiertas» aumente la seguridad jurídica y aporte una mayor armonización en la aplicación de la nueva Directiva.
1.2.2.Evaluación de los parámetros para distinguir entre los aparatos grandes y pequeños
El estudio examinó también si la distinción entre aparatos pequeños y grandes (es decir, aparatos con una dimensión exterior inferior o superior a 50 cm) en la Directiva RAEE era adecuada.
Si bien se reconoce que ningún criterio de clasificación es perfecto, el estudio llega a la conclusión de que el umbral de una dimensión exterior de 50 cm para distinguir entre aparatos pequeños y grandes es viable y conforme a las restricciones prácticas de los operadores responsables de los aparatos al final de su vida útil. El criterio del tamaño también parece ser un factor clave en la recogida, la gestión de residuos y el tratamiento al final de la vida útil de los aparatos eléctricos y electrónicos. Los sistemas de recogida de residuos y el tratamiento al final de la vida útil, así como las infraestructuras correspondientes, varían en función del tamaño de los aparatos, que constituye un factor aún más importante que el peso.
1.2.3.Evaluación de las diferencias entre el ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE y el de la Directiva RUSP
La principal diferencia entre ambas Directivas radica en la definición de aparatos eléctricos y electrónicos: a) aparatos que necesitan corriente eléctrica o campos electromagnéticos para «cualquier función prevista» (RUSP), o b) aparatos que necesitan corriente eléctrica o campos electromagnéticos solo para una «función primaria (básica)» (RAEE). Eso significa que algunos tipos de aparatos que actualmente están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva RUSP quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva RAEE (por ejemplo, cortacéspedes de gasolina o estufas de gas con encendido electrónico únicamente).
Se consideró la posibilidad de ajustar el ámbito de aplicación de la Directiva RAEE al de la Directiva RUSP utilizando el ejemplo de los equipos de jardinería equipados con motor de combustión. La conclusión fue que la inclusión de esos equipos en el ámbito de aplicación de la Directiva RAEE aportaría beneficios ambientales limitados. Ello se debe a que, en la práctica, al menos el 80 % de tales equipos ya se recicla al final de su vida útil. Desde un punto de vista económico, la inclusión de esos equipos daría lugar a costes adicionales para los productores (por ejemplo, costes administrativos de la inscripción de los productores en el registro nacional de cada Estado miembro en el que comercializan los aparatos eléctricos y electrónicos).
En resumen, los inconvenientes de la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva RAEE de los aparatos que utilizan electricidad únicamente para una función secundaria superan a las posibles ventajas. Sus distintos objetivos y distinta naturaleza justifican la diferencia entre el ámbito de aplicación de la Directiva RAEE y el de la Directiva RUSP. Por tanto, no se justifica una mayor adaptación al ámbito de aplicación de la Directiva RUSP.
1.3.Conclusión sobre una posible propuesta legislativa
Teniendo en cuenta los principales resultados del estudio llevado a cabo con vistas a una posible revisión del ámbito de aplicación de la nueva Directiva RAEE, no se justifica ningún otro cambio. Los cambios también serían inadecuados en un momento en que los Estados miembros todavía están en un periodo de transición, adaptándose a las definiciones y ámbito de aplicación nuevos de la Directiva RAEE.
2.Reexamen de los plazos para alcanzar los objetivos de recogida contemplados en el artículo 7, apartado 1, de la nueva Directiva RAEE y examen de la posibilidad de establecer objetivos individuales de recogida respecto a una o varias de las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos del anexo III de la nueva Directiva RAEE
2.1.Introducción
Para preparar el presente informe, como exige el artículo 7, apartado 6, de la nueva Directiva RAEE, la Comisión contrató a consultores independientes a fin de examinar los datos estadísticos, la documentación y la información técnica pertinentes. Mantuvo consultas, incluido un taller, con todos los principales interesados (Estados miembros, asociaciones del sector, regímenes de responsabilidad ampliada del productor, ONG y expertos independientes)(). Se llevaron a cabo las siguientes tareas:
a.descripción de las dificultades a que podrían enfrentarse los Estados miembros en la consecución de los objetivos de recogida establecidos en el artículo 7, apartado 1, de la nueva Directiva RAEE;
b.análisis de las repercusiones probables de las posibles modificaciones de los plazos para cumplir los objetivos de recogida establecidos en el artículo 7, apartado 1;
c.análisis de las repercusiones probables de la revisión del objetivo de recogida sobre la base de la cantidad de RAEE generados, como se propone en el artículo 7, apartado 7;
d.análisis de la posibilidad de establecer objetivos individuales de recogida para una o varias de las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos contempladas en el anexo III de la nueva Directiva RAEE y, si se considera apropiado, de presentar propuestas a tal fin.
El texto siguiente refleja las principales conclusiones de la evaluación.
2.2.Reexamen de los plazos para alcanzar los objetivos de recogida
La consulta con los principales interesados y la evaluación del nivel de recogida notificado por los Estados miembros en los últimos años() muestran que algunos Estados miembros podrían tener dificultades para alcanzar los objetivos de recogida de 2019, es decir, si se mantienen el ritmo y las prácticas de recogida actuales. La distancia respecto al objetivo y el ritmo de progresión se han tenido en cuenta para determinar los Estados miembros que corren el riesgo de no alcanzar el objetivo de recogida de RAEE.
Un problema que señalan los Estados miembros y las partes interesadas clave es el elevado índice de recogida no contabilizado en las estadísticas de recogida de RAEE. Este es el caso, en particular, cuando la recogida se produce fuera del marco de los regímenes de responsabilidad ampliada del productor o cuando la gestión de los RAEE no la llevan a cabo empresas de reciclado de RAEE autorizadas. La situación se agrava si las capacidades de los Estados miembros en materia de ejecución y seguimiento son limitadas. Como obstáculos adicionales para alcanzar los objetivos se indicaron el grupo tan diversificado de personas que participan en las distintas actividades de gestión de los RAEE, una sensibilización pública limitada y una infraestructura de recogida insuficiente.
Para abordar las dificultades de algunos Estados miembros en la consecución del índice de recogida de 2019, se han considerado dos ajustes:
I.aplazar la fecha límite de 2019 a fin de que los Estados miembros dispongan de más tiempo para alcanzar el objetivo de recogida, sin perjuicio de las exenciones existentes(),
II.Reducir el objetivo de recogida del 85 % de los RAEE generados sin cambiar el plazo.
Con el aplazamiento de la fecha límite los Estados miembros dispondrían de más tiempo para establecer la infraestructura necesaria para la recogida y el tratamiento de los RAEE. Podrían hacerlo mediante el aumento del número de puntos de recogida, la optimización de la logística entre los centros de recogida y de tratamiento y el refuerzo de las capacidades a fin de tratar materiales valiosos, maximizar los beneficios y aumentar el seguimiento de los flujos recogidos. No obstante, la evaluación de impacto realizada en 2008() para la revisión de la antigua Directiva RAEE mostraba que era posible alcanzar un objetivo de recogida del 65 % de los aparatos eléctricos y electrónicos introducidos en el mercado en 2016. Por tanto, no sería conveniente ampliar el plazo actual.
Respecto a una posible revisión del objetivo de recogida del 85 % de los RAEE generados, se tuvieron en cuenta los índices de recogida comunicados por los Estados miembros en los últimos años y el ritmo de progresión hacia la consecución de esos objetivos. La conclusión es que los Estados miembros deben solucionar el problema de las cantidades no declaradas de RAEE recogidos de manera informal, ya que es un factor importante en la consecución del objetivo. Por tanto, no sería oportuno revisar el objetivo de recogida sin contar con datos precisos sobre las cantidades no declaradas de RAEE(). El aplazamiento de la fecha límite o la reducción del objetivo de recogida también pondría en peligro la consecución de los objetivos de la nueva Directiva RAEE y daría lugar a una pérdida significativa de recursos e ingresos procedentes del reciclado de materiales valiosos. La reducción del objetivo de recogida, sin embargo, permitiría disminuir los costes del tratamiento de los RAEE, dado que habría menos RAEE para tratar y se podrían incluir residuos más fáciles de tratar y reciclar. No obstante, no se espera que los costes totales de tratamiento varíen significativamente debido a la necesidad constante de invertir para mantenerse a la altura del desarrollo tecnológico y a las economías de escala que podrían compensar esos costes.
Del análisis se desprende, por tanto, que la revisión del objetivo de recogida a la baja o la ampliación de los plazos daría lugar a una pérdida considerable de beneficios económicos y medioambientales. Aunque el objetivo de recogida de 2019 es ambicioso, es factible si los Estados miembros redoblan sus esfuerzos para afrontar los problemas detectados, especialmente por lo que respecta a las cantidades no declaradas de RAEE recogidos por las diversas vías y a la falta de capacidades de ejecución y control. Los progresos realizados por algunos Estados miembros que ya han alcanzado altos índices de recogida lo confirman. Las medidas nacionales para poner en marcha actividades relacionadas con la gestión de los RAEE durante todo el proceso, como la información obligatoria prevista en el artículo 16 de la Directiva RAEE y los controles periódicos por parte de las autoridades nacionales, son esenciales para alcanzar el objetivo.
La Comisión ofrecerá a los Estados miembros apoyo y orientación para solucionar los problemas a que se enfrentan en la consecución de los objetivos. Esto formará parte de una iniciativa específica para animar a los Estados miembros a cumplir la Directiva RAEE, emprendida al mismo tiempo que el presente informe y centrada en los requisitos fundamentales de la nueva Directiva.
Sobre la base de la evaluación efectuada, la Comisión concluye que no se justifica la revisión de los plazos para alcanzar el objetivo de recogida previsto en la Directiva RAEE o de los objetivos de recogida conforme a la cantidad de RAEE generados. Una revisión de la nueva Directiva RAEE de esas características generaría asimismo una carga administrativa considerable, en particular ahora que los esfuerzos deberían centrarse en la aplicación de la nueva Directiva.
2.3.Examen de la posibilidad de establecer objetivos individuales de recogida para una o varias de las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos
En la evaluación del impacto y la viabilidad de establecer objetivos individuales de recogida para una o más de las seis categorías de aparatos eléctricos y electrónicos que figuran en el anexo III de la nueva Directiva RAEE, se contemplaron dos escenarios. El escenario de base, que refleja las disposiciones de la nueva Directiva, implicaba el establecimiento de un objetivo general de recogida del 85 % del peso de RAEE generados, aplicable a partir de 2019, sin objetivos individuales de recogida para cada categoría de aparatos eléctricos y electrónicos. Se supone que el objetivo general de recogida del 85 % se alcanzará principalmente aumentando la recogida de RAEE pesados y de fácil acceso que tienen un valor económico positivo y cuyo tratamiento resulta más barato (o más rentable). El segundo escenario consideraba el establecimiento de objetivos individuales de recogida del 85 % del peso de RAEE generados para cada categoría de aparatos eléctricos y electrónicos.
El análisis se llevó a cabo con objeto de determinar, en esos dos escenarios, los impactos económicos, ambientales y sociales de las diferentes cantidades de RAEE recogidas en cada categoría. Se llegó a la conclusión de que, si bien la fijación de objetivos individuales de recogida puede generar algunos beneficios económicos, ambientales y sociales, es difícil sacar conclusiones sobre la viabilidad de establecer esos objetivos a escala de la UE. Las condiciones varían de un Estado miembro a otro. En algunos casos, la distancia respecto a un objetivo de recogida del 85 % de los RAEE generados en cada categoría es significativa. También existirían obligaciones adicionales para las partes interesadas y los Estados miembros (por ejemplo, presentación de informes, seguimiento) y un aumento significativo de la carga administrativa. La modificación del objetivo actual en estos momentos podría resultar contraproducente y dar lugar a confusión.
Teniendo en cuenta los principales resultados de la evaluación, la Comisión concluye que por el momento no procede establecer objetivos individuales de recogida en la Directiva RAEE.