COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.7.2016
COM(2016) 469 final
INFORME DE LA COMISIÓN
INFORME ANUAL 2015
SOBRE LA SUBSIDIARIDAD Y LA PROPORCIONALIDAD
INFORME DE LA COMISIÓN
INFORME ANUAL 2015
SOBRE LA SUBSIDIARIDAD Y LA PROPORCIONALIDAD
1. Introducción
El presente es el 23.º informe anual sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en el proceso legislativo de la Unión Europea. Este informe se presenta de conformidad con el artículo 9 del Protocolo n.º 2 del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
El informe analiza el modo en que las instituciones y los órganos de la Unión Europea han aplicado estos dos principios en 2015 y cómo ha evolucionado la práctica en comparación con años anteriores. Presenta asimismo un análisis de varias propuestas de la Comisión que fueron objeto de dictámenes motivados durante el año. Dados los estrechos vínculos existentes entre el mecanismo de control de la subsidiariedad y el diálogo político entre los Parlamentos nacionales y la Comisión, el presente informe debe considerarse complementario del informe anual de 2015 de la Comisión sobre las relaciones con los Parlamentos nacionales.
2.
Aplicación de los principios por parte de las instituciones
2.1.
La Comisión
Antes de iniciar su mandato en noviembre de 2014, la Comisión Juncker se comprometió a ser «más grande y ambiciosa en las cosas grandes y más pequeña y modesta en lo más pequeño», así como a poner la subsidiariedad en el centro del proceso democrático europeo. En consecuencia, el programa de trabajo de la Comisión para 2015 proponía un número limitado de iniciativas nuevas y anunciaba la retirada de un elevado número de propuestas pendientes. Esto permitió centrar el trabajo en las diez prioridades expuestas en las orientaciones políticas.
Entre las primeras medidas para cumplir este compromiso, la Comisión adoptó un nuevo paquete «Legislar mejor» en mayo de 2015. El objetivo de la nueva política es trabajar de manera más transparente e inclusiva para elaborar mejores propuestas y garantizar que las normas vigentes sirvan para lograr los objetivos con más eficacia. Asimismo establece compromisos más firmes sobre el modo en que la Comisión elabora, informa, consulta, valora y evalúa sus medidas políticas y controla su calidad. Este nuevo marco «Legislar mejor» también autoriza a la Comisión a aplicar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad de forma más integrada y global que en el pasado.
El nuevo marco «Legislar mejor» contribuye a garantizar que en la elaboración de nuevas políticas, la Comisión evalúa su conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Esta evaluación se lleva a cabo actualmente en diferentes etapas del ciclo de toma de decisiones. En una fase temprana del proceso de planificación política, se publican hojas de ruta o evaluaciones de impacto inicial para todas las nuevas iniciativas importantes, que proporcionan una descripción preliminar de la iniciativa y del trabajo de evaluación existente. Asimismo esbozan los planes de la Comisión para la evaluación de impacto y la consulta. Las hojas de ruta o las evaluaciones de impacto inicial también incluyen una primera justificación de la acción en lo que respecta a la subsidiariedad y la proporcionalidad. Estos aspectos se desarrollan y analizan posteriormente en evaluaciones de impacto exhaustivas para aquellas iniciativas en las que se producen.
En 2015, la Comisión introdujo también nuevas consultas y mecanismos de respuesta para las nuevas iniciativas políticas. Estos mecanismos se aplicarán a lo largo de todo el proceso, del inicio a la aprobación, pasando por la preparación. Además, se han reforzado las consultas para la evaluación de las medidas políticas existentes. Como consecuencia de ello, se han multiplicado las posibilidades de que los ciudadanos y otras partes interesadas realicen un seguimiento de las iniciativas políticas y expongan sus puntos de vista sobre ellos. Los Estados miembros y las partes interesadas —tales como las autoridades regionales y locales, las empresas, las organizaciones y los particulares— pueden dar, desde el principio, su opinión sobre la manera en que la Comisión está elaborando propuestas concretas y sobre cómo se tratan las cuestiones de subsidiariedad y proporcionalidad. Así, la nueva política «Legislar mejor» permite a la Comisión tomar en consideración las preocupaciones que las partes interesadas puedan tener sobre las cuestiones de subsidiariedad y proporcionalidad desde una fase conceptual muy temprana. Por otra parte, inmediatamente después de la adopción por parte de la Comisión de una propuesta y antes del comienzo del procedimiento legislativo, las partes interesadas y los Estados miembros pueden volver a expresar su opinión sobre propuestas específicas y sus correspondientes evaluaciones de impacto, también en materia de subsidiariedad y proporcionalidad, como aportación al proceso legislativo.
Además, en 2015, la Comisión puso en marcha el sitio web «Lighten the Load — Have your say» («Aligere la carga – Diga lo que piensa») así como la nueva plataforma REFIT, que proporcionaron nuevas formas de comunicación con la Comisión en relación con posibles cargas excesivas o ineficiencias de las medidas normativas vigentes. Estas pueden incluir cuestiones de subsidiariedad y proporcionalidad.
Por último, la exposición de motivos que acompaña a cada propuesta legislativa explica de qué manera la propuesta se ajusta a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
Análisis de la subsidiariedad
Las nuevas directrices para la mejora de la legislación y su correspondiente «caja de herramientas» exigen un análisis de la subsidiariedad que debe realizarse cuando se considere una nueva iniciativa en ámbitos en los que la UE no tiene competencia exclusiva y al evaluar la pertinencia y el valor añadido europeo de una intervención vigente. La Comisión analiza la subsidiariedad tanto para iniciativas legislativas como no legislativas. El objetivo del análisis tiene dos vertientes: en primer lugar, evaluar si una acción a nivel nacional es suficiente para alcanzar el objetivo pertinente. En segundo lugar, valorar si la intervención de la Unión puede aportar un valor añadido con respecto a la actuación de los Estados miembros.
Con arreglo a las nuevas directrices y herramientas, una parte esencial del análisis consiste en evaluar la «pertinencia de la Unión» de la iniciativa objeto de estudio. Cuanto mayor sea la pertinencia, más probabilidades habrá de que la acción de los Estados miembros no sea suficiente por sí sola. Entre las consideraciones fundamentales se incluyen las siguientes: el ámbito geográfico, el número de empresas u otros agentes afectados, el número de Estados miembros afectados y las repercusiones económicas. Además, el análisis determina en términos cualitativos — y, en la medida de lo posible en términos cuantitativos— si existe un problema transfronterizo significativo. Por ejemplo, la evaluación de en qué medida un problema ambiental se debe a las actividades de otros Estados miembros. Las situaciones pertinentes implican efectos transfronterizos (por ejemplo, la contaminación) u obstáculos a la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales. El análisis también abarca las ventajas y los inconvenientes que la acción de la Unión podría tener con respecto a la actuación de los Estados miembros.
Análisis de la proporcionalidad
En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no debe exceder lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. El respeto del principio de proporcionalidad es una forma de garantizar que el planteamiento y la fuerza de una política son acordes al objetivo. La proporcionalidad se menciona claramente en las evaluaciones de impacto, las evaluaciones y los controles de adecuación.
Los nuevos instrumentos y las nuevas directrices para la mejora de la legislación exigen a los departamentos de la Comisión que consideren:
si las medidas son conformes con el principio de proporcionalidad;
si van más allá de lo necesario para hacer frente a los problemas y alcanzar los objetivos de manera satisfactoria;
si la iniciativa se limita a aquellos aspectos que los Estados miembros no pueden alcanzar satisfactoriamente por sí solos y en los que la UE lo puede hacer mejor;
si la acción o la elección del instrumento es lo más sencilla posible y coherente con el logro satisfactorio del objetivo y la aplicación efectiva;
si los costes son mínimos y proporcionales al objetivo que se desea alcanzar;
si existe una sólida justificación de la elección del instrumento (reglamento, directiva o métodos de regulación alternativos); y
si se respetan las prácticas nacionales consolidadas y las circunstancias especiales de los distintos Estados miembros.
Evaluaciones de impacto
Cuando se requiera una evaluación de impacto —como ocurre cuando se prevean consecuencias económicas, sociales y medioambientales significativas— se invita a los interesados a presentar sus observaciones sobre la necesidad de actuar y las posibles soluciones a los problemas señalados. En función de las respuestas a esta consulta y sobre la base de otras informaciones pertinentes, las evaluaciones de impacto analizan de qué manera las opciones examinadas cumplen los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Las directrices para la mejora de la legislación aprobadas en mayo de 2015 proporcionan más orientaciones para evaluar la necesidad de actuar a escala europea y el valor añadido que esta aporta.
El Comité de Evaluación de Impacto (el comité independiente que evalúa todas las evaluaciones de impacto de la Comisión) se reformó en el paquete «Legislar mejor» de 2015 y fue sustituido por el nuevo Comité de Control Reglamentario el 1 de julio de 2015. El Comité está compuesto por seis miembros a tiempo completo, de los cuales tres son ajenos a la Comisión. El Presidente tiene rango de director general. Todos los miembros son independientes y actúan a título personal en función de sus conocimientos individuales. El Comité de Control Reglamentario también valora las principales evaluaciones y controles de adecuación, además de las evaluaciones de impacto.
La subsidiariedad y la proporcionalidad forman parte del control de calidad que el Comité realiza sobre las evaluaciones de impacto. Muchos de los dictámenes del Comité cuestionan y hacen recomendaciones sobre la forma en que se ha definido el problema . La descripción del problema suele estar directa o indirectamente relacionada con el derecho de la UE a actuar y se refiere, por tanto, al principio de subsidiariedad. Además, el debate de las opciones políticas y su impacto potencial está estrechamente relacionado con la aplicación del principio de proporcionalidad, ya que la finalidad es siempre la de encontrar la opción más proporcionada al problema político habida cuenta de los objetivos marcados.
En 2015, el Comité de Evaluación de Impacto y, posteriormente, el Comité de Control Reglamentario evaluó treinta evaluaciones de impacto. En siete de ellas (23 %) se señaló que era necesario realizar mejoras en materia de subsidiariedad o proporcionalidad, o ambas. Los siguientes casos de 2015 son especialmente significativos:
Acerca de la propuesta de una Directiva relativa a los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios, el Comité pidió una mejor explicación de la razón por la cual se habían descartado las opciones de la autorregulación por la industria y la adopción de normas europeas voluntarias. El Comité pidió más pruebas convincentes —y una mejor información sobre las opiniones de las partes interesadas— para justificar por qué estas opciones no se consideraron viables. Además, el Comité consideró que el informe no justificaba suficientemente la propuesta de cláusula de proporcionalidad. El informe recibió un dictamen negativo. El informe se mejoró posteriormente y la versión modificada fue aceptada por el Comité.
Sobre el proyecto de Reglamento de la Comisión por el que se establece un código de red en materia de interoperabilidad e intercambio de datos en la transmisión de gas, el Comité hizo hincapié en la necesidad de demostrar mejor la actuación de la Unión Europea. Recomendó que la evaluación de impacto presentase más pruebas sobre los problemas identificados en los acuerdos de interconexión, el intercambio de datos, la calidad del gas, las unidades y la odorización y su impacto negativo en el comercio del gas y la integración de los mercados del gas en la Unión Europea. El Comité consideró que la hipótesis de base debe desarrollarse más a fin de tener mejor en cuenta el impacto de la disminución de la producción europea de gas, una mayor variedad en las fuentes de importación y el tercer paquete energético sobre el comercio transfronterizo de gas y la calidad del gas en la Unión Europea. Las observaciones del Comité se tuvieron en cuenta en la versión final.
Sobre la propuesta de Reglamento sobre la portabilidad transfronteriza de los servicios de contenidos en línea, el Comité abogó por la evaluación de impacto para presentar más pruebas en apoyo de la necesidad de actuar de la UE. Recomendó tener debidamente en cuenta otras iniciativas del mercado único digital y las opiniones de las partes interesadas sobre esta cuestión. El Comité solicitó asimismo nuevas pruebas sobre si el mercado de los servicios de contenidos en línea podría, con el tiempo, resolver los problemas transfronterizos identificados sin legislación. Sus observaciones se tuvieron en cuenta en gran medida en la versión final.
Como demuestran estos ejemplos, el Comité de Evaluación de Impacto y Comité de Control Reglamentario contribuyeron a mejorar el análisis de cómo las propuestas respetan los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Con ello, han proporcionado información esencial para el proceso de toma de decisiones de la Comisión.
Las evaluaciones y los controles de adecuación
La subsidiariedad y la proporcionalidad resultaron también clave para las evaluaciones y controles de adecuación retrospectivos efectuados en 2015. Estos evaluaron si las acciones europeas están dando los resultados esperados en términos de eficacia, eficiencia, coherencia, pertinencia y valor añadido europeo. Examinaron, además, si tales acciones siguen siendo necesarias, o si habría otros modos de alcanzar los objetivos. La Comisión se ha comprometido a «evaluar primero», en otras palabras, a analizar los resultados anteriores antes de considerar eventuales cambios legislativos. Reuniendo pruebas y extrayendo lecciones que puedan contribuir a la toma de decisiones, la UE hace de la evaluación una parte integrante y permanente de la elaboración de sus políticas.
La Comisión realiza normalmente entre 100 y 120 evaluaciones al año (122 en 2015). Dado que la primera se llevó a cabo en 2012, la Comisión ha concluido siete controles de adecuación (dos de los cuales en 2015). Los ejemplos que siguen ilustran las evaluaciones en las que se plantearon cuestiones de subsidiariedad, valor añadido de la UE y proporcionalidad:
Fiscalis y Aduana 2013 – Los programas Fiscalis y Aduanas apoyan sistemas informáticos que permiten el intercambio y la disponibilidad de la información entre las administraciones fiscales y aduaneras de los Estados miembros de forma rápida y segura. Esta red común garantiza que cada una de esas administraciones nacionales solo tenga que conectarse una vez para tener la posibilidad de intercambiar información con cualquier Estado miembro. Las evaluaciones de 2015 confirmaron el gran valor añadido europeo de los programas. Si esa infraestructura no estuviese disponible, los Estados miembros tendrían que conectarse 27 veces a los sistemas nacionales de cada uno de los otros Estados miembros. Esto generaría unos costes administrativos considerablemente más elevados.
Contratación pública — La evaluación de 2011 de las normas de contratación pública de la Unión Europea constató que el ahorro generado por las Directivas europeas en materia de contratación pública supera con creces los costes que supone para los compradores públicos y los proveedores. No obstante, la evaluación también sugería que pueden existir determinados ámbitos en los que los costes de llevar a cabo procedimientos regulados podrían ser desproporcionados con respecto a los beneficios. Por tanto, la Comisión propuso una serie de medidas para simplificar los requisitos y garantizar una mayor flexibilidad a los Estados miembros para que la contratación pública sea más eficiente y más estratégica. En líneas generales, las propuestas de la Comisión fueron adoptadas por el Parlamento Europeo y el Consejo, y la modificación de la legislación, que entró en vigor en abril de 2014, está siendo aplicada actualmente por los Estados miembros. En cinco Estados miembros, el ahorro de costes se determinó en la horquilla del 29 al 58 %.
Folletos — La Directiva sobre folletos fue evaluada en 2015 en el contexto del programa de adecuación y eficacia de la reglamentación. En gran medida, esto se ha realizado como consecuencia de la inquietud de las partes interesadas por el elevado coste que supone elaborar folletos. Asimismo, se evaluó el régimen proporcionado de información, introducido en 2011, para aligerar la carga de las pequeñas y medianas empresas. La evaluación constató que el régimen de pequeñas y medianas empresas no había sido utilizado en la medida esperada ya que los requisitos de información eran excesivos. En respuesta, antes de finales de 2015, sobre la base de la evaluación y una evaluación de impacto, la Comisión aprobó una propuesta revisada para mejorar los requisitos de la Directiva. La nueva propuesta reduce la carga administrativa para las empresas (especialmente las pequeñas y medianas empresas) y convierte al folleto en una herramienta de información más valiosa para los posibles inversores. El ahorro potencial estimado para las pequeñas y medianas empresas oscila entre 45 y 67 millones EUR anuales.
2.2.
Seguimiento de los dictámenes motivados de los Parlamentos nacionales
En 2015, la Comisión recibió ocho dictámenes motivados de los Parlamentos nacionales sobre el principio de subsidiariedad. Esto supuso un descenso del 62 % en comparación con las 21 recibidas en 2014. Los dictámenes motivados recibidos en 2015 representaron un porcentaje mucho más reducido (2 %) del número total de dictámenes recibidos por la Comisión ese año en el marco del diálogo político (350).
El número de dictámenes motivados recibidos en 2015 es el más bajo de los recibidos en un año natural desde que el Tratado de Lisboa introdujo el mecanismo de control de la subsidiariedad en 2009. Asimismo debe tenerse en cuenta que el número total de dictámenes presentados por los Parlamentos nacionales en 2015, en el marco del diálogo político, también se redujo considerablemente.
Como en años anteriores, los dictámenes motivados siguieron variando en su forma. También fueron diversos los argumentos presentados por los Parlamentos nacionales en apoyo de sus conclusiones de que se hubiera vulnerado el principio de subsidiariedad. Los ocho dictámenes motivados notificados en 2015 se referían a tres propuestas de la Comisión. La propuesta que dio lugar al mayor número de dictámenes motivados, a saber, la propuesta de Reglamento por el que se establece un mecanismo de reubicación de crisis, dio lugar a cinco dictámenes motivados. Se emitieron dos dictámenes motivados sobre la propuesta de modificación del Reglamento (CE) n.º 1829/2003 en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el uso de alimentos y piensos modificados genéticamente en su territorio, y un único dictamen motivado sobre la propuesta por la que se modifica la Directiva 2011/16/UE en lo que respecta al intercambio automático y obligatorio de información en el ámbito de la fiscalidad. Para más detalles, véase el punto 3 y el anexo del presente informe.
El significativo descenso del número total de dictámenes motivados emitidos en 2015 se tradujo en una disminución sustancial del número de dictámenes motivados emitidos por cámara. Ocho de las 41 cámaras emitieron dictámenes motivados en 2015 (en 2014 habían sido 15). Los dictámenes motivados fueron emitidos por el Senát checo, la Poslanecká sněmovna checa, el Congreso de los Diputados y el Senado de España, la Országgyűlés de Hungría, la Tweede Kamer de los Países Bajos, la Camera Deputaților rumana, el Riksdag sueco y el Národná Rada de Eslovaquia. Ninguna cámara emitió más de un dictamen motivado.
A pesar del reducido número de dictámenes motivados presentados en 2015, varias cámaras siguieron pidiendo que se reforzase el mecanismo de control de la subsidiariedad. En enero, la Tweede Kamer de los Países Bajos organizó una reunión informal en Bruselas para tratar el papel de los Parlamentos nacionales, y también se debatió sobre la manera de mejorar el mecanismo de control de la subsidiariedad. En mayo y octubre, un grupo de trabajo informal de los Parlamentos nacionales se reunió en Varsovia y en Luxemburgo, respectivamente, para debatir posibles mejoras del mecanismo. Sobre la base de los debates celebrados en ese grupo de trabajo, la LIV COSAC invitó a la Comisión a plantearse excluir el período de Navidad y de Año Nuevo, así como los períodos de vacaciones de las instituciones de la UE a la hora de calcular el período de ocho semanas durante el cual los Parlamentos nacionales pueden emitir un dictamen motivado. Se invitó a la Presidencia entrante de la COSAC a presentar un informe de seguimiento sobre este asunto a la COSAC. También se invitó a la Comisión a redoblar sus esfuerzos para garantizar respuestas de mejor calidad y más rápidas a los dictámenes motivados de los Parlamentos nacionales. Por último, la COSAC tomó nota del amplio apoyo a una modalidad mejorada del diálogo político, también conocida como «tarjeta verde», en virtud de la cual un grupo de parlamentos nacionales pueden pedir a la Comisión que presente propuestas para crear o modificar la legislación.
2.3.
El Parlamento Europeo y el Consejo
a) El Parlamento Europeo
En 2015, el Parlamento Europeo recibió formalmente 254 documentos de Parlamentos nacionales. Ocho eran dictámenes motivados y los restantes 246 eran contribuciones (es decir, no planteaban asuntos relacionados con el principio de subsidiariedad). Estas cifras suponen un ligero descenso en comparación con 2014, cuando se enviaron oficialmente al Parlamento Europeo 18 dictámenes motivados y 269 contribuciones.
La Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo (JURI) es responsable de supervisar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. La Comisión JURI nombra un «ponente permanente» de subsidiariedad por un período de seis meses, sobre la base de un sistema de rotación entre los grupos políticos. Laura Ferrara (EFDD, IT) fue la ponente permanente durante el primer semestre de 2015. Fue sucedida por Sajjad Karim (ECR/UK) para el segundo semestre del año. El ponente hace un seguimiento de los dictámenes motivados recibidos. Las cuestiones planteadas pueden ser debatidas en la Comisión JURI y pueden dar lugar a posibles recomendaciones a la comisión competente para el asunto de la propuesta en cuestión.
La Comisión JURI también elabora periódicamente un informe sobre el informe anual de la Comisión sobre subsidiariedad y proporcionalidad. El 13 de octubre de 2015, la Comisión aprobó un informe elaborado por Sajjad Karim sobre los informes anuales de la Comisión correspondientes a 2012 y 2013. La Comisión también realiza su aportación a los informes bianuales de la COSAC en torno a cuestiones relacionadas con la subsidiariedad. En calidad de comisión responsable de verificar el fundamento jurídico de las propuestas, así como de la mejora de la legislación y REFIT, la Comisión JURI presta una atención particular a la observancia del principio de proporcionalidad.
Además, el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo siguió prestando asistencia al Parlamento Europeo a la hora de tener en cuenta los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en su trabajo:
—
analizando sistemáticamente los aspectos de subsidiariedad y proporcionalidad en las evaluaciones de impacto de la Comisión y prestando atención a las preocupaciones expresadas, en particular por parte de los Parlamentos nacionales y el Comité de las regiones;
—
garantizando que estos principios se respetan plenamente en el trabajo del Parlamento Europeo, por ejemplo, a la hora de llevar a cabo evaluaciones de impacto de sus propias modificaciones significativas o analizando el valor añadido de las propuestas del Parlamento para la nueva legislación, sobre la base del artículo 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y el coste de la ausencia de acción a escala europea;
—
examinando los aspectos de subsidiariedad y proporcionalidad a la hora de elaborar las evaluaciones de impacto, centrándose en el valor añadido de la UE con relación a las acciones o el gasto nacional.
En 2015, el Parlamento Europeo elaboró 13 valoraciones iniciales, una evaluación de impacto de las enmiendas parlamentarias significativas y seis evaluaciones de impacto ex post. Además, ha elaborado cuatro informes sobre el coste de la no Europa y dos evaluaciones del valor añadido europeo.
El Parlamento Europeo puso también en funcionamiento un nuevo enfoque, más general, para evaluar el valor añadido de la actuación a escala europea, mediante la elaboración de un informe sobre el coste de la no Europa en el que detalla los beneficios de las actuaciones a escala europea propuestas por el Parlamento Europeo.
b) El Consejo
Las obligaciones del Consejo en relación con el control de la subsidiariedad de los Parlamentos nacionales consisten principalmente en la transmisión a los Parlamentos nacionales de proyectos de actos legislativos que no procedan de la Comisión ni del Parlamento Europeo. Sobre esa base, el Consejo envía todos los proyectos de actos legislativos que procedan de un grupo de Estados miembros, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones.
El 4 de diciembre de 2015, el Consejo remitió a los Parlamentos nacionales la propuesta del Tribunal de Justicia de un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la transmisión al Tribunal General de competencias para resolver en primera instancia los litigios entre la UE y sus funcionarios.
Como corolario de dicha obligación, el Consejo remite a los Estados miembros que lo propongan todo dictamen procedente de un Parlamento nacional sobre propuestas legislativas que procedan de un grupo de Estados miembros. Del mismo modo, el Consejo remite a la institución correspondiente los dictámenes recibidos de los Parlamentos nacionales sobre propuestas legislativas que provengan del Tribunal de Justicia, del Banco Central Europeo o del Banco Europeo de Inversiones. El Consejo no recibió ningún dictamen de Parlamentos nacionales en 2015 sobre la propuesta antes mencionada del Tribunal de Justicia.
Además, el Consejo mantiene informados a los Estados miembros de los dictámenes de los Parlamentos nacionales sobre las propuestas legislativas procedentes de la Comisión. Por eso, en 2015, la Secretaría del Consejo distribuyó a las delegaciones nueve dictámenes motivados y 86 dictámenes emitidos en el marco del diálogo político sobre propuestas legislativas de la Comisión.
Por último, dentro de su actividad legislativa, el Consejo comprueba el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad al revisar las evaluaciones de impacto que acompañan a las propuestas de la Comisión.
2.4.
El Comité de las Regiones
En 2015, el Comité de las Regiones aprobó y puso en marcha su tercer programa de trabajo sobre la subsidiariedad. El Comité seleccionó, de su programa de trabajo para 2015, una serie de iniciativas prioritarias para someterlas a un seguimiento desde el punto de vista de la subsidiariedad y la proporcionalidad, utilizando los siguientes criterios:
a) deben presentar un claro interés político para los entes locales y regionales;
b) deben afectar a competencias de los entes locales y regionales;
c) deben poseer una posible dimensión sobre la subsidiariedad.
Entre las iniciativas prioritarias seleccionadas figuraba la propuesta por la que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1829/2003 en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el uso de alimentos y piensos modificados genéticamente en su territorio. Sobre dicha propuesta, el Comité de las Regiones consultó a su Grupo de Expertos en Subsidiariedad, integrado por 13 profesionales de escala local y regional. El Grupo llegó a la conclusión de que la propuesta cumplía los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, si bien algunos expertos preguntaron si la propuesta suponía, de hecho, permitir a los Estados miembros imponer legalmente una prohibición nacional y medidas restrictivas sobre alimentos y piensos modificados genéticamente. El Comité se hizo eco de esta preocupación, y en su dictamen llegó a la conclusión de que «la posibilidad de la prohibición está vinculada a obstáculos desproporcionadamente altos que un Estado miembro debe superar inicialmente antes de poder hacer uso de esta opción e imponer dicha prohibición a escala nacional; por lo que esta propuesta plantea problemas de subsidiariedad y vulneraría claramente el principio de proporcionalidad».
Además, el Comité de las Regiones aprobó cuatro dictámenes de conformidad con su Reglamento de Procedimiento, en los que se evaluaba la conformidad de las propuestas legislativas con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad:
En su dictamen sobre la propuesta de creación de un programa relativo a las soluciones de interoperabilidad para las administraciones públicas europeas, las empresas y los ciudadanos, el Comité de las Regiones concluía que la propuesta cumplía los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. No obstante, el Comité señala «que la participación efectiva de los Estados miembros y sus entes locales y regionales en el programa ISA2 será esencial para alcanzar plenamente sus objetivos y garantizar el respeto continuo del principio de subsidiariedad durante la ejecución del programa».
El Comité de las Regiones, en su dictamen sobre la propuesta de la Comisión de un Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, también declaró que la propuesta respeta los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. A ese respecto el Comité señaló lo siguiente: «Dado que su principal objetivo es contribuir a reactivar las inversiones a nivel europeo con claros aspectos transnacionales, el CDR considera que la propuesta de Reglamento es conforme al principio de subsidiariedad. Por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, el CDR considera que la propuesta de Reglamento es el instrumento jurídico adecuado, puesto que sus disposiciones financieras deben ser directamente aplicables en todos los Estados miembros».
En su dictamen sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, el Comité de las Regiones admitió que «reconoce que, aunque estas directrices están dirigidas a los Estados miembros, la Estrategia Europa 2020 debería aplicarse en colaboración con las autoridades regionales y locales, que, teniendo en cuenta sus competencias y capacidades en los ámbitos cubiertos por estas directrices y de acuerdo con el principio de subsidiariedad, son necesarias para la elaboración de los programas nacionales de reforma, para su aplicación y para la comunicación general sobre la Estrategia»,.
Por último, en su dictamen sobre el Paquete de medidas de transparencia fiscal, la Comisión se mostró convencida por «motivos plenamente convincentes sobre el valor añadido de una acción normativa a nivel de la Unión Europea» en la exposición de motivos que acompaña a la propuesta legislativa y llegó a la conclusión de que la propuesta era conforme a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
La 7.ª Conferencia sobre la subsidiariedad interinstitucional, organizada conjuntamente por el Comité de las Regiones y el Parlamento flamenco en 2015 resultó un gran evento sobre la subsidiariedad. La Conferencia se celebró el 17 de noviembre de 2015 en la sede del Parlamento flamenco en Bruselas. A ella asistieron más de 200 participantes de diferentes instituciones nacionales y europeas, que representan todos los niveles pertinentes de gobernanza. La Conferencia, que se celebra cada dos años y busca reforzar el diálogo interinstitucional de la Unión Europea sobre el control de la subsidiariedad, permitió que se produjese un auténtico intercambio de puntos de vista entre todos los actores que intervienen en el proceso de seguimiento de la subsidiariedad. Además, la Conferencia brindó la oportunidad de debatir cómo llevar a la práctica las propuestas contenidas en el paquete «Legislar mejor» de la Comisión de mayo de 2015. La Conferencia reunió a agentes institucionales clave, entre ellos el vicepresidente primero Frans Timmermans, el ministro luxemburgués Nicolas Schmit, en representación de la Presidencia del Consejo, y el presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo, Pavel Svoboda (PPE/CZ). El debate puso de manifiesto que la mejora de la legislación y su aplicación práctica constituyen un asunto de interés primordial no solo para las instituciones de la UE y los Estados miembros, sino también para los entes locales y regionales, que aportan un valor añadido único a la elaboración de la política europea y al proceso legislativo. También se consideró que el correcto cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad es una condición previa para conseguir una mejor legislación. Por otra parte, la Conferencia ha dado lugar a un intercambio de experiencia práctica entre los agentes en distintos niveles de gobernanza y brindó una oportunidad para vincular las actividades de la Presidencia luxemburguesa y la visión de la futura Presidencia neerlandesa.
En el informe anual sobre la subsidiariedad de 2015 publicado por el Comité de las Regiones se recoge una descripción más detallada de las actividades relacionadas con la subsidiariedad.
2.5.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
La principal sentencia de 2015 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad fue dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 18 de junio de 2015 en el asunto C-508/13, República de Estonia/Parlamento Europeo, Consejo de la Unión Europea. En este asunto, Estonia había solicitado la anulación por parte del Tribunal de determinadas disposiciones de la Directiva 2013/34/UE en relación con la violación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y la obligación de motivación.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia sostuvo que la determinación del cumplimiento del principio de subsidiariedad debe hacerse respecto a la Directiva en su conjunto, y no para cada una de sus disposiciones en particular (apartado 51). En segundo lugar, el Tribunal de Justicia aclaró que el principio de subsidiariedad no tiene por objeto limitar la competencia de la UE en función de la situación de cualquier Estado miembro individualmente considerado. Tan solo exige que la acción propuesta pueda, en razón de sus dimensiones o efectos, aplicarse mejor a escala de la Unión (apartado 53). En tercer lugar, por lo que respecta a la obligación de motivación, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que basta con informar del fin esencial perseguido por la institución. Sería excesivo exigir una motivación específica para cada una de las opciones de carácter técnico realizadas (apartado 60). Además, como participante en el procedimiento legislativo que condujo a la adopción de la Directiva, Estonia no podía sostener de forma válida que no estaba en condiciones de conocer los motivos de la elección de las medidas (apartado 61).
Sobre el principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia ha recordado su jurisprudencia constante con arreglo a la cual debe reconocerse al legislador de la Unión una amplia facultad discrecional en los ámbitos que implican decisiones de naturaleza política, económica y social, y en los que debe realizar apreciaciones complejas. Esto significa que la legalidad de las medidas adoptadas en este ámbito solo puede verse afectada si la medida es manifiestamente inadecuada en relación con el objetivo perseguido por la institución competente (apartado 29). El Tribunal de Justicia rechazó la argumentación de Estonia basada en una violación del principio de proporcionalidad, al considerar que Estonia no había demostrado que las diferentes opciones realizadas por el legislador de la Unión excedían manifiestamente los límites de su facultad discrecional (apartados 32 a 38). En particular, el Tribunal de Justicia rechazó la alegación de que se había vulnerado el principio de proporcionalidad, dado que el legislador de la Unión no había tenido en cuenta su situación particular como Estado miembro avanzado en materia de administración electrónica. Observó que la Directiva impugnada tiene un impacto en todos los Estados miembros y que requiere garantizar un equilibrio entre los distintos intereses que están en juego. Para el Tribunal de Justicia, el intento de encontrar ese equilibrio, teniendo en cuenta no la situación particular de un único Estado miembro, sino la de todos los Estados miembros, no puede considerarse contraria al principio de proporcionalidad (apartado 39).
Por último, el 26 de noviembre de 2015, el Tribunal General dictó sentencia en el asunto T-461/13, España/Comisión, en la que se confirmaba que el principio de subsidiariedad no es de aplicación en el ámbito del control de las ayudas estatales (apartado 182).
3
Principales casos que plantearon dudas en cuanto al respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un mecanismo de reubicación de crisis y se modifica el Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida
En respuesta a la crisis de los refugiados y en consonancia con su Agenda Europea de Migración, el 9 de septiembre de 2015 la Comisión aprobó una propuesta sobre un mecanismo de reubicación de crisis que tiene por objeto introducir un mecanismo de solidaridad estructurado. La Comisión podría ponerlo en marcha en cualquier momento para ayudar a cualquier Estado miembro que sufra una situación de crisis y extrema presión sobre su sistema de asilo debido a una afluencia grande y desproporcionada de ciudadanos de terceros países. Estas futuras situaciones de emergencia serían definidas por la Comisión tomando como base criterios objetivos y comprobables. Esto forma parte de un paquete de propuestas que incluye la reubicación de emergencia de 120 000 refugiados procedentes de Grecia, Hungría e Italia, una lista común europea de países de origen seguros y la mejora de la seguridad de la política de retorno.
Los Parlamentos nacionales emitieron cinco dictámenes motivados sobre la propuesta, que representan siete votos. En sus dictámenes motivados, los Parlamentos nacionales alegaron lo siguiente: que el mecanismo propuesto constituía una interferencia inaceptable en los sistemas de asilo de los Estados miembros; que la motivación era insuficiente; y que mediante la introducción de una clave de distribución permanente y obligatoria, en vez de medidas provisionales, las propuestas violaban el principio de subsidiariedad. La justificación de la elección del artículo 78, apartado 2, letra e), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea como base jurídica también fue cuestionada.
En sus respuestas, la Comisión recordó que la crisis de los refugiados había sometido a los sistemas de asilo de los Estados miembros a una presión extrema, que podría poner en peligro la aplicación del Reglamento de Dublín. En ese sentido, el sistema actual no prevé ninguna excepción a los criterios de responsabilidad, lo que genera desequilibrios y, en algunos casos, un agravamiento de la crisis.
La Comisión argumentó además que un mecanismo de crisis para la reubicación de los solicitantes permitiría a la UE —sin tener que pasar cada vez por un largo procedimiento de aprobación— responder a una situación urgente y ayudar a los Estados miembros que se enfrentan a una situación de emergencia. La Comisión subrayó que la acción de los Estados miembros individuales no sería suficiente para hacer frente a estas situaciones. La aplicación de soluciones no coordinadas no sería suficiente para lograr una respuesta global a la afluencia desproporcionada de personas ni un reparto equitativo de la responsabilidad entre Estados miembros.
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1829/2003 en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el uso de alimentos y piensos modificados genéticamente en su territorio
Al pedir la aprobación del Parlamento Europeo para ser investido presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker manifestó su intención de revisar la legislación relativa a la autorización de organismos modificados genéticamente. En el sistema actual, los Estados miembros no han logrado alcanzar nunca una mayoría cualificada a favor o en contra de la autorización, lo que invariablemente deja la decisión final sobre la autorización en manos de la Comisión. El 22 de abril de 2015, la Comisión aprobó una propuesta para revisar el Reglamento existente, que permitiría a los Estados miembros adoptar decisiones a escala nacional que restrinjan o prohíban el uso de alimentos y piensos modificados genéticamente, una vez que haya sido autorizado a nivel europeo. Dichas decisiones solo se adoptarían a condición de que las cláusulas de exclusión voluntaria nacionales sean compatibles con el Derecho de la Unión y no estén motivadas por razones sanitarias y medioambientales. Estas últimas son evaluadas por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria.
La Comisión recibió dos dictámenes motivados, alegando, por un lado, que la propuesta ofrecía a los Estados miembros un margen insuficiente para la prohibición nacional de organismos modificados genéticamente, dado que se trata de una cuestión delicada desde el punto de vista del interés público y, por otra, que trasladar la decisión de restringir o prohibir el uso de organismos modificados genéticamente a los Estados miembros era incompatible con el principio de subsidiariedad, ya que los Estados miembros no siempre están en condiciones de adoptar estas decisiones de un modo que no perjudique el funcionamiento del mercado único.
En sus respuestas, la Comisión sostuvo que la propuesta no trasfiere la totalidad de la competencia para decidir sobre la autorización de organismos modificados genéticamente (OMG) a los Estados miembros, sino que únicamente establece la posibilidad de adoptar medidas que restrinjan o prohíban el uso de alimentos y piensos modificados genéticamente en su territorio, una vez que la UE ha expedido su autorización. Por lo tanto, a juicio de la Comisión, la propuesta no afecta a los aspectos de la autorización de organismos modificados genéticamente que se abordan mejor a nivel europeo.
Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva 2011/16/UE en lo que respecta al intercambio automático y obligatorio de información en el ámbito de la fiscalidad
El 18 de marzo de 2015, como parte de su programa de trabajo para hacer frente a la elusión fiscal y la competencia fiscal perniciosa en la Unión Europea, la Comisión presentó un paquete de medidas sobre transparencia fiscal. Este incluía la propuesta de introducir el intercambio automático de información entre Estados miembros sobre sus decisiones fiscales. La propuesta exige que las autoridades fiscales nacionales informen periódicamente a los demás Estados miembros sobre las resoluciones fiscales transfronterizas que hayan emitido. Los Estados miembros tendrían la posibilidad de solicitar información más detallada acerca de una resolución concreta. El intercambio automático de información sobre resoluciones fiscales permitiría a los Estados miembros detectar prácticas fiscales abusivas de empresas y adoptar las medidas necesarias en respuesta. Además, la propuesta tiene por objeto fomentar una competencia fiscal más saludable, habida cuenta de que las autoridades fiscales serían menos proclives a ofrecer a las empresas un trato fiscal selectivo si estas prácticas pueden ser controladas por sus homólogos.
La Comisión recibió un dictamen motivado. En él se alegaba que algunas partes de la propuesta, en particular la amplia formulación de la obligación de facilitar información sobre precios bilaterales y multilaterales como parte de los acuerdos mutuos entre los Estados afectados, iba más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos pretendidos y que la propuesta no era conforme con el principio de subsidiariedad.
En su escrito de réplica, la Comisión declaró que la lucha contra las prácticas fiscales perniciosas que menoscaban el funcionamiento del mercado único fue la razón por la que la Comisión había adoptado un enfoque amplio en cuanto a qué tipo de información debe incluirse en la propuesta. Por tanto, el margen de discreción en cuanto a qué resoluciones podrían ser nocivas y deberían intercambiarse es mínimo. De esta manera se garantizaría también que la Directiva tenga un efecto real en la práctica.
La propuesta de la Comisión fue aprobada por el Consejo el 8 de diciembre de 2015.
4.
Conclusión
El año 2015 fue el primer año completo de la nueva Comisión, que se había comprometido a situar la subsidiariedad en el centro del proceso democrático europeo. El número de dictámenes motivados recibidos de los Parlamentos nacionales en 2015 es el más bajo desde que el Tratado de Lisboa introdujo el mecanismo de control de la subsidiariedad en 2009.
Al mismo tiempo, en 2015 se produjo un aumento del interés de los Parlamentos nacionales en el debate sobre los cambios en el mecanismo de control de la subsidiariedad. El programa de mejora de la legislación adoptado en mayo también proporcionó nuevas directrices que garantizan que las nuevas propuestas cumplen plenamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
El Parlamento Europeo siguió abordando los asuntos de subsidiariedad y proporcionalidad en el contexto de su trabajo sobre propuestas legislativas y continuó con su enfoque general respecto a la evaluación del valor añadido europeo al elaborar su informe acerca del coste de la no Europa. Por último, el Comité de las Regiones ha seguido trabajando en asuntos de subsidiariedad, en particular mediante la adopción y la aplicación de su tercer programa de trabajo sobre subsidiariedad y la celebración de la 7.ª Conferencia sobre la subsidiariedad.