COMISIÓN EUROPEA
Estrasburgo, 24.11.2015
COM(2015) 587 final
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
«Hacia la culminación de la unión bancaria»
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
«Hacia la culminación de la unión bancaria»
1. Antecedentes
El informe de los cinco presidentes de 22 de junio de 2015 1 y la Comunicación subsiguiente de la Comisión de 21 de octubre de 2015 2 han expuesto un plan destinado a profundizar en la Unión Económica y Monetaria (UEM). La realización de la unión bancaria es un elemento indispensable de ese plan. La UEM precisa de una unión bancaria que funcione plenamente para garantizar una transmisión efectiva de la política monetaria única, una mejor diversificación de riesgos entre los Estados miembros y una financiación adecuada de la economía. Además, la realización de la unión bancaria potenciará la estabilidad financiera en la UEM restaurando la confianza en el sector bancario con una combinación de medidas, diseñadas tanto para compartir como para reducir los riesgos.
En los últimos años, la UE ha llevado a cabo un programa de reforma considerable del sector financiero. En este contexto, el marco reglamentario aplicable a los bancos se ha reforzado sobre la base de normas comunes, que garantizan una reglamentación más coherente y una supervisión de elevada calidad en toda la UE. Este marco dará incentivos para un comportamiento más responsable del sector bancario. Por ejemplo:
-En la DRC IV y el RRC se han introducido requisitos prudenciales más estrictos para los bancos, sobre la base de nuevas normas a nivel mundial. En ese marco, mediante el aumento de la calidad y la cantidad del capital, la ampliación de la cobertura de riesgos, la contención del apalancamiento y la mejora de la gobernanza y la transparencia, se ha potenciado la capacidad de los bancos de absorber perturbaciones económicas y financieras adversas.
-En virtud de la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (DRRB) se ha establecido un nuevo marco para la reestructuración y la resolución de los bancos en situación o en peligro de quiebra. Gracias a ese marco, los Estados miembros podrán proteger a los contribuyentes gestionando las crisis bancarias de una manera más ordenada y a su debido tiempo.
-El funcionamiento de los sistemas nacionales de garantía de depósitos (SGD) se ha reforzado mediante la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DSGD), que ha armonizado su cobertura, reforzado sus mecanismos de financiación y acortado el plazo de pago.
Este marco regulador reforzado (código normativo único) no solo constituye una base común para el mercado único de los veintiocho Estados miembros, sino también para la unión bancaria.
Un objetivo clave de dicha unión bancaria es invertir la tendencia a la fragmentación de los mercados financieros que se registra desde la crisis del euro debilitando el vínculo entre los bancos y la deuda soberana que hace que las quiebras bancarias pueda poner en peligro las finanzas públicas y, a su vez, las dificultades de la deuda soberana puedan desestabilizar a los bancos). Con el fin de conseguir dicho objetivo, se decidió que la supervisión, la resolución y la financiación de la resolución de los grandes bancos debían llevarse a cabo al nivel de la unión bancaria.
Con ese fin, se crearon el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y el Mecanismo Único de Resolución (MUR), que son los dos primeros pilares de la unión bancaria. El MUS entró en funcionamiento en noviembre de 2014 y ya está realizando una supervisión prudencial independiente y uniforme. El MUR será plenamente operativo a partir de enero de 2016, cuando empezarán también las contribuciones al Fondo Único de Resolución (FUR). Sin embargo, tres años después de que el Consejo Europeo acordara una hoja de ruta para la realización de la UEM, basada en una una integración más estrecha y en un apoyo mutuo 3 , todavía no existe el tercer pilar de la unión bancaria –un sistema común de garantía de depósitos–. Además, se ha acordado que la unión bancaria debe tener un mecanismo de protección presupuestaria efectivo como último recurso, pero todavía no se ha empezado a trabajar para ello (véase el punto 3.2).
Es necesario actuar ahora para garantizar la plena y correcta aplicación de los elementos de la unión bancaria que ya están establecidos, así como establecer los que faltan. Los Estados miembros han aceptado dotar al FUR de un mecanismo de financiación puente eficaz en enero de 2016 a más tardar y establecer el mecanismo común de protección presupuestaria a más tardar al final de 2024 4 . Más recientemente, en el informe de los cinco presidentes se propuso una serie de medidas para culminar la unión bancaria, a lo que siguió una Comunicación de la Comisión centrada en los cuatro requisitos esenciales siguientes:
1.plena y rápida transposición y aplicación de las disposiciones jurídicas ya acordadas (en especial, la DRRB y la DSGD; véase el punto 2);
2.acuerdo rápido sobre un mecanismo de financiación puente efectivo del FUR y sobre un mecanismo común de protección presupuestaria que debería ser neutro fiscalmente a medio plazo, es decir, los bancos deben devolver cualquier dinero de los contribuyentes utilizado;
3.una propuesta legislativa de Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEGD); y
4.una labor paralela encaminada a seguir reduciendo los riesgos del sector bancario y a debilitar el vínculo entre los bancos y la deuda soberana.
Al acompañar la propuesta legislativa de la Comisión para establecer el SEGD, la presente Comunicación sitúa la propuesta en el contexto más amplio de la culminación de la unión bancaria y las medidas adicionales necesarias para repartir y reducir el riesgo en el sector bancario.
2. Aplicación del código normativo de la unión bancaria
La DRC IV y el RRC, la DRRB y la DSGD constituyen el código normativo de la unión bancaria. Esos actos legislativos se adoptaron en 2014 y ahora deben incorporarse a la legislación nacional a fin de garantizar que la unión bancaria funcione adecuadamente. Si bien la DRC IV y el RRC se han transpuesto plenamente en todos los Estados miembros, algunos –incluidos algunos de los que participan en la unión bancaria– todavía no han cumplido sus obligaciones de plena transposición de la DRRB y la DSGD, cuyas fechas límite (31 de diciembre de 2014 y 3 de julio de 2015, respectivamente) ya han vencido. La Comisión ha iniciado procedimientos de infracción contra varios de esos Estados miembros ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En este contexto, la Comisión ha pedido la ratificación del Acuerdo Intergubernamental sobre el FUR a más tardar el 30 de noviembre, dado que varios Estados miembros todavía no han finalizado el proceso de ratificación. Aunque se espera que la mayoría de los Estados miembros cumplan sus compromisos en materia de transposición y ratificación al final de 2015 a más tardar, la credibilidad de la unión bancaria depende de que todos los Estados miembros participantes cumplan todos sus compromisos jurídicos 5 . Entretanto, la Comisión se asegurará de que la legislación derivada necesaria para poner en funcionamiento la unión bancaria, por ejemplo las disposiciones de la BRRD sobre recapitalización interna, se adopte también a su debido tiempo.
3. Financiación puente para el FUR y mecanismo común de protección presupuestaria
3.1 Mecanismo de financiación puente
Las contribuciones de los bancos al FUR comenzarán en 2016, pero hasta 2024 el FUR no alcanzará su tamaño estable de 55 000 millones EUR aproximadamente. Las contribuciones se mutualizarán progresivamente a lo largo de un período de ocho años. Ello, junto con una estructura compleja de compartimentos separados y nacionales durante la transición a la plena mutualización, limitará la capacidad de endeudamiento del FUR en los próximos años. Una cuestión importante que es motivo de preocupación es que el FUR podría sufrir problemas de capacidad, especialmente en sus primeros años, y tal vez no pueda proporcionar la financiación requerida para una operación u operaciones de resolución bancaria. En ese caso, el Estado miembro afectado estaría obligado a proporcionar financiación para la resolución, con lo que se mantendría el vínculo entre los bancos y la deuda soberana.
Para controlar el riesgo de insuficiencia de capacidad del FUR, los Estados miembros participantes están debatiendo la creación de líneas de crédito nacionales en apoyo de sus compartimentos respectivos. Dado que el tamaño de estos compartimentos irá disminuyendo con la mutualización progresiva de las contribuciones, las líneas de crédito de los Estados miembros apoyarán una proporción decreciente del FUR total a lo largo del tiempo. Por lo tanto, es fundamental que los Estados miembros no solo adopten las medidas necesarias para establecer esas líneas nacionales de crédito antes del 1 de enero de 2016, cuando la Junta Única de Resolución sea plenamente operativa, sino también que inicien los debates sobre una línea de crédito mutualizada más sólida a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).
3.2 Mecanismo común de protección presupuestaria como último recurso
El buen funcionamiento del MUS y del MUR reducirá considerablemente la probabilidad de quiebra de los bancos y garantizará que los contribuyentes queden protegidos frente a los costes de cualquier resolución bancaria. Se proporcionará protección adicional mediante una amplia gama de medidas cautelares, que se han adoptado respecto a los bancos, con el objetivo de reforzar la supervisión y la gestión de crisis, mejorar la cantidad y calidad del capital, reducir la concentración de las exposiciones, fomentar el desapalancamiento, limitar el comportamiento procíclico de la actividad de préstamo, reforzar el acceso a la liquidez, controlar el riesgo sistémico derivado del tamaño, la complejidad y la interconectividad, fortalecer la confianza de los depositantes e incentivar la gestión adecuada del riesgo a través de normas sobre gobernanza.
Sin embargo, incluso este amplio conjunto de medidas cautelares y de gestión de crisis no puede eliminar totalmente el riesgo de que se deba recurrir a la financiación pública para aumentar la capacidad financiera de los fondos de resolución. Por este motivo, los Estados miembros han acordado que la unión bancaria debe disponer de un mecanismo común efectivo de protección presupuestaria que se utilizará solo como último recurso. Dicho mecanismo de protección implicará una mutualización temporal del posible riesgo presupuestario vinculado a las resoluciones bancarias en toda la unión bancaria. No obstante, la utilización del mecanismo de protección será neutra a medio plazo desde un punto de vista presupuestario, ya que los fondos públicos utilizados serán devueltos por los bancos a lo largo del tiempo (a través de contribuciones ex post al FUR).
4. Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEGD)
4.1 Justificación del SEGD
En las conversaciones preliminares sobre la unión bancaria en 2012 se habló de un sistema común de garantía de depósitos. En su propuesta de modificación de 2012 de la Directiva SGD existente, la Comisión propuso incluir empréstitos y préstamos obligatorios entre los sistemas nacionales de garantía de depósitos, pero la propuesta no fue aceptada. La Directiva SGD de 2014 introdujo mejoras en los sistemas nacionales de garantía de depósitos mediante la reducción de los plazos de pago a los depositantes y el requisito de que los fondos de garantía se fueran constituyendo hasta llegar a un nivel objetivo determinado en 2024 a más tardar. La Directiva establece también acuerdos de préstamo voluntario entre los sistemas nacionales como fuente de liquidez en caso de necesidad.
A pesar de las mejoras introducidas por la Directiva de 2014, la inexistencia de un sistema común de garantía de depósitos para la unión bancaria implica que los depositantes siguen siendo vulnerables a las grandes perturbaciones locales, que podrían sobrecargar los sistemas nacionales de garantía de depósitos. Al mismo tiempo, no existe igualdad de condiciones dentro de la unión bancaria entre los depositantes y los bancos que desean atraer sus depósitos. Las divergencias entre los sistemas nacionales de garantía de depósitos pueden contribuir, además, a la fragmentación del mercado al afectar a la capacidad y la voluntad de los bancos de ampliar sus actividades a nivel transfronterizo. En particular, la elección de la estructura transfronteriza de grupo por parte de los bancos (es decir, sucursales o filiales) podría verse afectada, puesto que los bancos podrían elegir entre su sistema nacional de garantía de depósitos (sucursal) o el sistema extranjero (filial) en función de la solidez relativa de cada uno de esos sistemas.
El SEGD aumentará la resiliencia de la unión bancaria frente a futuras crisis financieras reduciendo la vulnerabilidad de los sistemas nacionales de garantía de depósitos respecto a las grandes perturbaciones locales y debilitando aún más el vínculo entre los bancos y la deuda soberana. El SEGD puede contribuir a tranquilizar a los depositantes en toda la unión bancaria y, de ese modo, reducir el riesgo de retirada masiva de depósitos y aumentar la estabilidad financiera. El SEDG reforzará asimismo la cooperación entre los SGD nacionales a la hora de afrontar las quiebras bancarias transfronterizas. El SEGD aumentará la confianza de los depositantes independientemente del lugar en que se hallara su banco, con lo que se fomentará la igualdad de condiciones y se desarrollará la integración financiera. Por todos esos motivos, el SEGD es el complemento lógico de elevar la responsabilidad de la supervisión y la resolución bancarias al nivel de la unión bancaria. Como actualmente la responsabilidad de la supervisión y la resolución es compartida como consecuencia del MUS y del MUR, las circunstancias que determinen que un SGD nacional debe pagar a los depositantes asegurados o contribuir a la resolución ya no están en gran medida bajo control nacional. Por lo tanto, la Comisión ha adoptado, junto con la presente Comunicación, una propuesta legislativa de SEGD.
4.3 ¿Cómo funcionará el SEGD?
4.3.1 Fondo Europeo de Garantía de Depósitos
Como complemento de los fondos nacionales de garantía de depósitos, se establecerá un fondo europeo de garantía de depósitos (en lo sucesivo, «el Fondo de Garantía de Depósitos»), que será distinto del FUR. Se recaudarán contribuciones de los bancos para financiar el Fondo de Garantía de Depósitos.
En la fase de reaseguro del SEGD, cuando los riesgos se mantienen en gran medida a escala nacional, el perfil de riesgo de un banco concreto se determinará en relación con el resto de su sistema bancario nacional. Una vez que el SEGD se convierta en un sistema con responsabilidad conjunta al nivel de la unión bancaria (a partir del primer año de coseguro), el perfil de riesgo de un banco concreto se determinará en relación a todos los bancos de la unión bancaria. Con ello se garantizará que el SEGD no suponga costes adicionales para los bancos ni los SGD nacionales y se evitarán complicaciones al determinar los perfiles de riesgo de los bancos en la fase de constitución del Fondo de Garantía de Depósitos.
Un principio clave es que en ninguna de las fases del SEGD aumenten los costes totales para el sector bancario respecto a las obligaciones actuales conforme a la Directiva SGD de 2014. En otras palabras, el SEGD mejorará la eficiencia económica de los sistemas de garantía de depósitos existentes dentro de la unión bancaria mediante una puesta en común gradual de los fondos disponibles para hechos que desencadenen los pagos, sin que ello exija un aumento global de las contribuciones bancarias. Las contribuciones de los bancos al SEGD se restarán de sus contribuciones a los sistemas nacionales de garantía de depósitos. Las contribuciones a los programas nacionales se irán reduciendo progresivamente en paralelo con los incrementos de las contribuciones al SEGD.
Será necesaria una autoridad fuerte e independiente a nivel de la unión bancaria para gestionar el SEGD, decidir las contribuciones de los bancos ajustadas al riesgo, controlar las entradas de contribuciones y gestionar los casos de pago. Esta función podría ser desempeñada por la Junta Única de Resolución (en lo sucesivo, «la Junta»), con una estructura de gobernanza modificada de forma adecuada para sus nuevas tareas relativas al SGD a fin de gestionar los posibles conflictos de interés entre las funciones de resolución y de garantía de depósitos. La Junta podría administrar el FUR y el Fondo de Garantía de Depósitos, de modo que se creen sinergias al combinar las responsabilidades en materia de resolución y de garantía de depósitos. Ello debería dar coherencia y eficiencia al proceso de toma de decisiones y permitir decisiones rápidas. Este régimen establecería la Junta como primer punto de contacto clave en una crisis, facilitando una gestión rápida de crisis por parte de la Junta, con lo que se limitaría la posibilidad de contagio. No obstante, sería necesario abordar los posibles conflictos de interés asegurándose de que el Fondo de Garantía de Depósitos quede separado adecuadamente del FUR.
4.3.2 Paso del reaseguro al coseguro
La propuesta de SEDG combina los enfoques de reaseguro y coseguro como etapas sucesivas, comenzando con el enfoque de reaseguro y pasando luego a un sistema de coseguro que irá aumentando la proporción de mutualización hasta llegar a un sistema de seguro total (en lo sucesivo, «seguro total»). La Comisión propone que al principio el SEGD se base en el principio del reaseguro y a corto plazo no mutualice completamente los riesgos.
Con el fin de limitar la responsabilidad del Fondo de Garantía de Depósitos, reducir el riesgo moral a nivel nacional y abordar las divergencias que puedan existir en relación con el nivel de capitalización de los SGD nacionales vigentes, en la fase de reaseguro un SGD nacional solo podrá acceder al Fondo de Garantía de Depósitos cuando los Estados miembros hayan cumplido plenamente las obligaciones establecidas en la Directiva SGD y haya agotado previamente todos sus recursos propios y a condición de que haya cumplido lo dispuesto en la Directiva SGD. Por otro lado, el Fondo de Garantía de Depósitos solo contribuirá con un importe determinado a los pagos, proporcionando asistencia a los SGD nacionales hasta un porcentaje concreto de los déficit de dichos SGD y con un techo global determinado. Estas condiciones exigidas para recibir asistencia del Fondo de Garantía de Depósitos son necesarias para gestionar las posibilidades de riesgo moral y evitar las «ventajas de ser el primero» y que un SGD nacional reciba más asistencia del SEGD por el mero hecho de no haber constituido fondos nacionales suficientes. Los Estados miembros deberán seguir constituyendo sus SGD nacionales. Dado que los pagos a cargo del Fondo de Garantía de Depósitos estarán sujetos al cumplimiento de la Directiva SGD, el sistema ofrecerá incentivos adicionales a los Estados miembros para que la cumplan. Esta salvaguardia garantizará que los SGD no se aprovechen del SEGD cuando se hayan agotado sus fondos. Por otra parte, también se fijarán techos para la intervención del SEGD a fin de garantizar que sus fondos no se agoten a causa de hechos individuales que desencadenen pagos.
Este enfoque de reaseguro debilitará el vínculo entre los bancos nacionales y la deuda soberana, pero no proporcionará una garantía completa de que los sistemas nacionales volvieran a tener problemas, ni garantizará que todos los depósitos minoristas en la unión bancaria dispongan del mismo nivel de protección.
Así pues, tras una fase de funcionamiento como sistema de reaseguro, el SEGD se convertirá progresivamente en un sistema mutualizado («coseguro»), que seguirá estando sujeto a límites y salvaguardias apropiados hasta que llegue a ser un seguro total en 2024 a más tardar. En el período que va hasta 2024, la contribución del Fondo de Garantía de Depósitos a los pagos a los depositantes irá aumentando gradualmente hasta el cien por cien, lo que implicará la plena cobertura del riesgo para los depositantes en toda la unión bancaria.
La diferencia fundamental entre el enfoque de reaseguro y el de coseguro es que el coseguro implica que los pagos se repartirán entre los SGD nacionales y el Fondo de Garantía de Depósitos a partir del primer euro de pérdida. Sin embargo, ambos enfoques tienen muchas características comunes, de modo que la evolución entre ellos no supondrá grandes problemas desde un punto de vista operativo. En particular, en ambos enfoques los pagos con cargo al Fondo de Garantía de Depósitos seguirán estando sujetos al cumplimiento de la Directiva SDG por parte de los SDG nacionales, y los SDG nacionales deberán reembolsar al SEGD si posteriormente reciben contribuciones ex post de sus bancos y/o fondos de un procedimiento de insolvencia.
La arquitectura del SEGD seguirá la constitución típica de la unión bancaria: un código normativo único en forma de la actual Directiva SGD para la totalidad de los 28 Estados miembros, complementado por el SEGD, que será de carácter obligatorio para los Estados miembros de la zona del euro y los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que deseen participar. Habida cuenta de la estrecha interrelación entre el SEGD y la supervisión y resolución únicas, los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que se adhieran a la unión bancaria deberán participar en las tres partes de la misma.
Por último, mediante la aplicación coherente de las normas sobre ayudas estatales, la Comisión velará por que no se produzcan distorsiones en el mercado único. Los fondos utilizados por los SGD, incluido el Fondo de Garantía de Depósitos, para reembolsar a los titulares de depósitos garantizados no disponibles, de conformidad con la Directiva SGD, no constituyen ayudas estatales o ayudas de dicho Fondo. No obstante, en caso de que tales fondos se utilicen en la reestructuración de las entidades de crédito y las ayudas constituyan ayudas estatales o del Fondo, deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, respectivamente, con el artículo 19 del Reglamento MUR en su versión modificada. Por otra parte, sobre todo por el hecho de que los plazos ya han expirado, la Comisión espera que la DRRB y todas sus normas aplicables sean transpuestas plenamente por todos los Estados miembros y aplicadas por las autoridades responsables del procedimiento de resolución mucho antes de que entre en vigor el SEGD.
5. Continuación de la reducción de riesgos en la unión bancaria
La Comisión se ha comprometido a seguir reduciendo los riesgos y garantizar la igualdad de condiciones en la unión bancaria debilitando el vínculo entre los bancos y la deuda soberana. En lo que se refiere a las medidas específicas de reducción del riesgo, es importante reiterar, una vez más, la importancia de aplicar las medidas acordadas: la primera prioridad es garantizar que los Estados miembros transpongan plenamente la DRRB y la Directiva SGD. Con ese fin, están en curso procedimientos de infracción contra los Estados miembros correspondientes. La Comisión también ha instado a los Estados miembros a que ratifiquen el Acuerdo Intergubernamental sobre las contribuciones de los bancos al FUR.
Un mecanismo de financiación puente para el FUR, un mecanismo común de protección presupuestaria y un sistema común de garantía de depósitos garantizará que la unión bancaria funcione del modo más eficaz posible. Una característica común de estas medidas es que reducen el vínculo entre los bancos y la deuda soberana repartiendo los riesgos entre todos los Estados miembros de la unión bancaria. Sin embargo, el reparto de riesgos derivados de estas medidas debe ir acompañado de medidas para reducir el riesgo del sector bancario que se adopten de modo paralelo a las fases de constitución del SEGD. Si se mutualizan los costes asociados a las quiebras y la insolvencia, es esencial que el riesgo de incurrir en tales costes se contenga en la mayor medida posible. Esta no es una preocupación nueva, y ya se han adoptado (véase el punto 1 anterior) muchas medidas de gran alcance para reducir tales riesgos. En efecto, el BCE ha confirmado que los balances de los bancos cubiertos por su evaluación global de 2014 son ahora suficientemente resilientes, incluso en situación de graves tensiones económicas y financieras. No obstante, serán necesarias medidas adicionales de reducción del riesgo en paralelo con la labor de constitución del SEGD.
-En primer lugar, se necesitan más medidas para garantizar que el MUS pueda funcionar tan eficazmente como sea posible. Si bien el MUS está en funcionamiento desde hace más de un año y ha establecido rápidamente sus credenciales como supervisor único para la unión bancaria, es necesario reducir las opciones y facultades discrecionales nacionales en la aplicación de las normas prudenciales. En este contexto, se han realizado progresos sustanciales en la eliminación de muchas de estas opciones y facultades discrecionales en relación con las normas microprudenciales (es decir, en la DRC IV y el RRC) que se aplican a los bancos bajo su responsabilidad: el 11 de noviembre de 2015, el MUS puso en marcha una consulta pública sobre la armonización del ejercicio de opciones y facultades discrecionales de supervisión en la unión bancaria 6 . Ahora bien, sigue habiendo margen para eliminar algunas de las opciones y facultades discrecionales restantes con medidas reguladoras de la UE. La Comisión trabajará con los Estados miembros y en estrecha coordinación con el MUS para proponer medidas reguladoras con el fin de armonizar, en la medida en que sea necesario, el uso de las opciones y facultades discrecionales nacionales. En el marco de la revisión del MUS, la Comisión examinará también el funcionamiento del MUS en otras áreas y estudiará las posibles mejoras. En cuanto a las opciones y facultades discrecionales nacionales en la aplicación de normas macroprudenciales, la Comisión estudiará también posibles revisiones del sistema actual, manteniendo al mismo tiempo la flexibilidad necesaria para responder a las circunstancias específicas de cada país.
-En segundo lugar, la armonización de los sistemas nacionales de garantía de depósitos tendrá que avanzar en paralelo con la constitución del SEGD. Esta armonización será esencial para que el SEGD pueda funcionar correctamente en la fase de seguro total. Pese a las nuevas medidas de armonización introducidas mediante la Directiva SGD de 2014, sigue habiendo diferencias notables entre los sistemas nacionales de garantía de depósitos, que deberán abordarse en el contexto de la unión bancaria. Como parte de la propuesta de SEGD, el acceso a la cobertura por el SEGD presupone el cumplimiento de requisitos de financiación plenamente armonizados.
-En tercer lugar, la Junta Única de Resolución debe poder operar de la forma más eficaz posible. La Junta estará plenamente operativa a partir de 2016 y ha estado trabajando desde marzo de 2015 para elaborar planes de resolución para los bancos bajo su responsabilidad. Es esencial que la Junta pueda responder en el momento oportuno y de manera eficaz en caso de que un banco se encuentre en peligro de quiebra, a fin de salvaguardar la estabilidad financiera y limitar los costes potenciales para el sector bancario en general y los contribuyentes. Para ello, será fundamental disponer de unos pasivos adecuados que puedan ser capitalizados internamente mediante la aplicación del requisito mínimo de fondos propios y de los pasivos admisibles (MREL). Además, el requisito de capacidad total de absorción de pérdidas (TLAC por sus siglas en inglés) ha sido elaborado a nivel internacional por el Consejo de Estabilidad Financiera. La Comisión presentará una propuesta legislativa en 2016, de manera que el requisito TLAC pueda aplicarse en el plazo acordado de 2019. La aplicación del requisito TLAC representará un requisito mínimo armonizado adicional para garantizar que los bancos tienen la capacidad suficiente de absorción de pérdidas y recapitalización. El MUR debe ponerse en funcionamiento sin problemas, de modo que las contribuciones de todos los bancos alimenten el FUR en el momento oportuno y sobre una base completa a partir de 2016.
-En cuarto lugar, es esencial que el uso de fondos públicos para prestar apoyo a un sector bancario solvente y resiliente se reduzca al mínimo y solo esté disponible en última instancia. A tal efecto, debe existir una coherencia en la aplicación de las normas de recapitalización interna de conformidad con la DRRB, a fin de garantizar que los costes de resolución de los bancos que estén en situación o en peligro de quiebra son sufragados principalmente por sus accionistas y acreedores. En la medida en que se utilicen fondos públicos o financiación del FUR, será fundamental aplicar las normas de ayudas estatales de la UE y de ayuda del Fondo de Garantía de Depósitos. Por lo tanto, dichas normas seguirán aplicándose, asegurándose de que la utilización de los fondos públicos se reduce al mínimo mediante las medidas adecuadas de reparto de la carga, de que los bancos subvencionados son viables y de que no resulta falseada la competencia en el mercado único.
-En quinto lugar, es necesaria una mayor convergencia de la legislación en materia de insolvencia y de los procedimientos de reestructuración en los Estados miembros, tal como se indica en el Plan de acción de la Comisión para la creación de un mercado de capitales, de 30 de septiembre de 2015 7 . La ineficiencia y divergencia de las legislaciones sobre insolvencia dificultan la determinación y la gestión del riesgo de crédito. La Comisión estudiará la conveniencia de presentar propuestas de mejora de la seguridad jurídica y de fomento de la reestructuración en el momento oportuno de los prestatarios con dificultades financieras, lo que es especialmente importante para el éxito de las estrategias de solución del problema de los préstamos no productivos en algunos Estados miembros. En el contexto del Semestre Europeo, la Comisión también abogará por una mayor atención por parte de los Estados miembros para resolver el problema de los préstamos no productivos, entre otras cosas mejorando los sistemas de insolvencia según las mejores prácticas.
-En sexto lugar, debe llevarse a cabo una serie de medidas cautelares específicas adicionales destinadas a abordar las deficiencias detectadas. Estas medidas incluyen los elementos pendientes del marco regulador acordado en el Comité de Basilea, en particular las medidas para limitar el apalancamiento bancario, con objeto de garantizar una financiación bancaria estable y mejorar la comparabilidad de los activos ponderados en función del riesgo. Como actuación consecutiva a los resultados de los debates en el Comité de Basilea, la Comisión tiene la intención de presentar propuestas de modificaciones de la DRC IV y del RRC.
-Por último, debe reconsiderarse la adecuación del tratamiento cautelar de las exposiciones de los bancos al riesgo de la deuda soberana. Actualmente se está trabajando a nivel internacional sobre estos asuntos. En este contexto, el informe de los cinco presidentes hace referencia a la posibilidad de establecer límites a las exposiciones de los bancos a las deudas soberanas como medio de asegurar que su riesgo soberano total está suficientemente diversificado. La Comisión presentará las propuestas necesarias sobre el tratamiento cautelar de las deudas soberanas, basándose en los análisis cuantitativos que se están realizando en el Comité Económico y Financiero y el Comité de Basilea y prestando especial atención a los aspectos relacionados con la estabilidad financiera.
6. Conclusión
La unión bancaria se estableció ante todo en respuesta a la crisis financiera, que desembocó en una crisis de la deuda soberana, en especial en la zona del euro. La crisis se desencadenó por el vínculo existente entre los bancos y la deuda soberana respectiva, por lo que romper ese vínculo directo se ha convertido en un objetivo fundamental para unificar los distintos elementos de la unión bancaria. Si bien algunos componentes de la unión bancaria son ya operativos o pronto lo serán, la construcción general está claramente incompleta. Como se subraya en el informe de los cinco presidentes y se expone en la presente Comunicación, uno de los elementos que faltan es un sistema común de garantía de depósitos.
Por consiguiente, la Comisión propone un sistema común de garantía de depósitos para la unión bancaria, sobre la base de un enfoque de reaseguro que se irá convirtiendo gradualmente a lo largo de varios años en un sistema de seguro total. Por su parte, los Estados miembros deberán empezar también a trabajar para reforzar el mecanismo de financiación puente acordado para el FUR y desarrollar un mecanismo común de protección presupuestaria. Estas medidas para completar la unión bancaria son lógicas en el contexto de los esfuerzos de profundización de la UEM. Una característica común de estas medidas es que reducen el vínculo entre los bancos y la deuda soberana en cada Estado miembro mediante el reparto del riesgo entre todos los Estados miembros de la unión bancaria, con lo que la refuerzan para la consecución de su principal objetivo. Sin embargo, el reparto de riesgos que suponen las medidas de refuerzo de la unión bancaria debe ir acompañado de medidas de reducción del riesgo destinadas a romper más directamente el vínculo entre los bancos y la deuda soberana.
La Comisión trabajará para garantizar que, junto a la labor en curso para establecer el SEGD, se adopten medidas adicionales para reducir el riesgo, incluidos los cambios reglamentarios necesarios.
La Comisión continuará el diálogo sobre el paquete global del SEGD y las medidas de reducción del riesgo con el Parlamento Europeo, los Estados miembros y todas las partes interesadas.
Informe de los Presidentes del Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, la Comisión, el Eurogrupo y el Banco Central Europeo sobre la realización de la Unión Económica y Monetaria de Europa.
Véase: http://ec.europa.eu/priorities/economic-monetary-union/docs/5-presidents-report_es.pdf.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Banco Central europeo sobre las medidas destinadas a realizar la Unión Económica y Monetaria.
Véase: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0600&qid=1449829287757&from=ES.
Conclusiones del Consejo Europeo sobre la realización de la UEM, adoptadas el 14 de diciembre de 2012.
Véase: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134320.pdf.
Véase la Declaración del Eurogrupo y de los Ministros del Ecofin de diciembre de 2013.
El 24 de noviembre de 2015, la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias aún no había sido transpuesta, o solo lo había sido parcialmente, por once Estados miembros: Bélgica, República Checa, Italia, Chipre, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Rumanía, Eslovenia y Suecia.
El 24 de noviembre de 2015, la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos, aún no había sido transpuesta, o solo lo había sido parcialmente, por quince Estados miembros: Bélgica, República Checa, Estonia, Irlanda, Grecia, Italia, Chipre, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Rumanía, Eslovenia y Suecia.
El 24 de noviembre de 2015, el Acuerdo Intergubernamental todavía no había sido ratificado, o los instrumentos de ratificación aún no habían sido depositados, por nueve Estados miembros: Bélgica, Estonia, Grecia, Irlanda, Italia, Lituania, Luxemburgo, Malta y Eslovenia.
Véase: https://www.bankingsupervision.europa.eu/legalframework/publiccons/html/reporting_options.en.html.
Véase: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0468&qid=1450275969074&from=ES.