DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2008/98/CE sobre los residuos, 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, 1999/31/CE relativa al vertido de residuos, 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos /* SWD/2014/0208 final */
1.
Definición del problema
Aunque la gestión de residuos sigue mejorando
en la UE, la economía de la UE pierde actualmente una cantidad significativa de
posibles materias primas secundarias. En 2010, la producción total de residuos
en la UE fue de 2 520 millones de toneladas. De ese total, únicamente se
recicló una parte limitada (36 %), depositándose el resto en vertederos o
sometiéndose a incineración, cantidades de las que unos 600 millones de
toneladas podrán reciclarse o reutilizarse. La UE desaprovecha así importantes
oportunidades para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y para crear
una economía más circular, favorecer el crecimiento y el empleo, adoptar
medidas eficaces desde el punto de vista del coste para reducir las emisiones
de gases de efecto invernadero y reducir su dependencia de las materias primas
importadas. Sin nuevas iniciativas para mejorar la gestión
de los residuos en la UE, seguirán perdiéndose en los próximos años cantidades
significativas de recursos valiosos. Sin una perspectiva clara a medio plazo,
que incluya la fijación de objetivos, la UE se arriesga a ver cómo aumentan las
inversiones en proyectos inflexibles y a gran escala centrados en el
tratamiento de desechos «residuales», que pueden obstaculizar las ambiciones a
más largo plazo de mejora de la eficiencia en el uso de los recursos. La divulgación de buenas prácticas entre los
Estados miembros (EM) seguirá siendo limitada y las condiciones económicas no
incentivarán lo suficiente una prevención, reutilización o reciclado de los
residuos, favoreciendo así la persistencia de grandes divergencias entre esos
Estados en la gestión de los residuos. Además, la calidad de herramientas de
supervisión esenciales, como las estadísticas sobre generación y gestión de
residuos, seguirá siendo subóptima y resultarán de difícil cumplimiento y
carentes de un gran valor añadido algunas de las obligaciones impuestas de
presentación de informes.
2.
Análisis de la subsidiariedad
La propuesta contribuye directamente a la
Estrategia 2020 de la UE, en particular a su iniciativa emblemática «Una Europa
eficiente en el uso de recursos», y está estrechamente relacionada con la Hoja
de ruta sobre la eficiencia en el uso de los recursos y con la Iniciativa de
las Materias Primas. Da asimismo una respuesta directa a las ambiciones
compartidas de la UE en materia medioambiental y de residuos, según se recogen
en el VII Programa de Acción en materia de medio ambiente. La competencia de la Unión para actuar en
materia de gestión de residuos deriva del artículo 191 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, referido a la protección del medio ambiente
y que señala que la política de la Unión en este campo contribuirá, entre
otras cosas, a «la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la
protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de
los recursos naturales y la lucha contra el cambio climático». Más concretamente, la propuesta responde a las
cláusulas específicas de revisión contenidas en tres instrumentos legislativos
de la UE sobre residuos (la Directiva marco sobre residuos, la Directiva
relativa al vertido de residuos y la Directiva relativa a los envases y
residuos de envases) que obligan a la Comisión a revisar los objetivos existentes
sobre gestión de residuos. La experiencia demuestra que la fijación de
objetivos y metas sobre gestión de residuos a escala de la UE ha constituido un
factor fundamental para la mejora de la gestión de los recursos y los residuos
en la gran mayoría de los Estados miembros. La fijación de objetivos y metas
comunes contribuye asimismo a la mejora del funcionamiento del mercado de
residuos de la UE, en cuanto que proporciona, por ejemplo, directrices sobre
las decisiones de inversión, garantiza la cooperación entre Estados miembros y
asegura una cierta armonización de los regímenes nacionales de responsabilidad
del productor. Se necesitan además amplios objetivos a nivel de la UE a fin de
crear la escala mínima para que la industria de la UE invierta en nuevas técnicas
de reciclado. La propuesta aborda problemas ambientales con
consecuencias transnacionales, como los impactos de una gestión de residuos
inadecuada sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, la contaminación
atmosférica y la formación de basura, especialmente en el medio marino.
3.
Objetivos
El principal objetivo general de la propuesta es
garantizar que se reutilizan, se reciclan y se reinyectan efectivamente en la
economía europea los materiales valiosos incluidos en los residuos, es decir,
ayudar a progresar en la creación de una economía circular en la que los residuos
se utilicen progresivamente como un recurso y se creen nuevas oportunidades
económicas y de empleo. Los objetivos específicos
de la propuesta son los siguientes: ·
Simplificar la legislación de la UE sobre
residuos aclarando y simplificando los métodos de
medición relativos a los objetivos, adaptando y aclarando definiciones,
mejorando la coherencia en la fijación de objetivos, eliminando requisitos
obsoletos y simplificando la obligación de presentación de informes. ·
Mejorar la supervisión
aumentando la calidad de las estadísticas de residuos, en particular en lo que
respecta a los objetivos, y anticipando posibles problemas de aplicación
mediante un procedimiento de «alerta temprana». ·
Garantizar una gestión de residuos óptima en
todos los Estados miembros fomentando la difusión de
buenas prácticas y de instrumentos fundamentales como los de carácter
económico, y garantizando un nivel mínimo de armonización de los regímenes de
responsabilidad ampliada del productor. ·
Establecer objetivos de residuos a medio plazo que
estén en consonancia con las ambiciones de la UE en materia de uso
eficiente de los recursos y acceso a las materias primas. Los objetivos operativos
propuestos reflejan las ambiciones recogidas en el VII Programa de Acción en
materia de Medio Ambiente (VII PAM) recientemente aprobado por el Consejo y el
Parlamento:
Debe
reducirse la generación de residuos y desvincularse de la evolución del PIB.
Deben
facilitarse al máximo nivel la reutilización y el reciclado.
La
incineración debe limitarse a los residuos que no sean reciclables.
Debe
suprimirse el depósito en vertederos de los residuos revalorizables.
Debe
reducirse significativamente la basura marina. Los objetivos de simplificación de la legislación y
de reducción de las cargas reglamentarias (incluidas las PYME), así como el de
garantía de la idoneidad de las metas, están en consonancia con los esfuerzos
de la Comisión para garantizar la idoneidad de la normativa. Por otra parte, la
propuesta tiene en cuenta los resultados del «control de adecuación»
(evaluación ex-post) de cinco Directivas sobre los flujos de residuos de la UE
(entre ellas, la relativa a los envases y a los residuos de envases) que se
hizo paralelamente a la revisión de los objetivos de la UE sobre residuos.
4.
Opciones de actuación
A
partir de un análisis en profundidad de lo que ha dado y lo que no ha dado
resultados en el pasado y tras una amplia consulta a las partes interesadas, se
tomaron las tres opciones siguientes (más una serie de subopciones y medidas
específicas) para un análisis más detallado: Opción 1 – Aplicación plena: •
Inacción de la UE, salvo en lo que respecta a la
promoción del cumplimiento Opción 2 – Simplificación, mejora
de la supervisión, difusión de buenas prácticas: •
Ajuste de las definiciones de conceptos
fundamentales (por ejemplo, «reciclado» y «reutilización») y eliminación de los
requisitos obsoletos •
Simplificación de los métodos de medición (sólo un
método para medir los «residuos domésticos y similares») y de las obligaciones
de presentación de informes •
Creación de registros nacionales de recogida y
gestión de residuos y exigencia de la verificación por terceros de los datos y
estadísticas clave •
Introducción de un procedimiento de alerta temprana
para supervisar la actuación de los Estados miembros y exigir la adopción a
tiempo de medidas correctoras cuando sea necesario •
Establecimiento de una condiciones mínimas para el
funcionamiento de regímenes de responsabilidad ampliada del productor Opción 3 – Mejora de los
objetivos de la UE: Se
tuvieron en cuenta las actuaciones de los Estados miembros más avanzados y el
momento fijado para el cumplimiento de los objetivos para proponer objetivos y
plazos realistas para todos los EM, sin olvidar el cumplimiento de los
objetivos principales del VII PMA. Opción 3.1 – Aumento
del objetivo de reciclado/reutilización de los residuos municipales:
Bajo: objetivo de reutilización/reciclado del
60 % para 2030; el 50 % para 2025 Alto: objetivo de reutilización/reciclado del 70 % para 2030; el
60 % para 2025 Opción 3.2 – Aumento
de los objetivos de reutilización/reciclado de los residuos de envases:
Aumento de los objetivos basados en los materiales
entre 2020 y 2030 (reutilización/reciclado general del 80 %)
Variante: objetivo específico para los metales no
férreos («división de los metales») Opción 3.3 – Supresión
gradual del depósito en vertederos de los residuos municipales valorizables:
Prohibición de los plásticos/papel/vidrio/metales
para 2025 (máximo depósito en vertederos del 25 %), prohibición total para
2030 (máximo del 5 %) Opción 3.4 – Combinación de las opciones
3.1, 3.2 y 3.3: Opción 3.5 – La misma que la opción 3.4, con
diferentes plazos para distintos grupos de países Opción 3.6 – La misma que la opción 3.4, con
un acortamiento del plazo para todos los Estados miembros que tienen la
posibilidad de acordar excepciones al respecto Opción 3.7 – La misma que la opción 3.4, con
una ampliación de la prohibición del depósito en vertederos de todos los
residuos similares a los residuos municipales
5.
Evaluación de los impactos
Los impactos de las distintas
soluciones conciernen a los aspectos siguientes:
Costes
y ahorros
de la mejora de la recogida y tratamiento (por ejemplo, ampliación de la
reutilización y el reciclado). Para aumentar los porcentaje de reciclado,
han de evolucionar los sistemas de recogida de residuos, pasándose de los
sistemas de traslado a un punto limpio a los de recogida «puerta a puerta».
Los costes de inversión adicionales que esto implica se mitigarán
progresivamente debido a la disminución prevista de los costes de recogida
y tratamiento de los desechos residuales y al aumento previsto de los
ingresos por materiales reciclados.
Ventajas
derivadas
de la mayor disponibilidad de materias primas (secundarias), que
mitigarán los riesgos de aumento futuro de los precios de los materiales
primarios a los que tendrá que hacer frente probablemente la industria de
fabricación de la UE.
Ventajas
derivadas de
la mejora de las oportunidades de valorización y reciclado de residuos en
el mercado interior de la UE (mejor aprovechamiento de las oportunidades
existentes y desarrollo de otras nuevas, uso de infraestructuras de
tratamiento de residuos innovadoras que favorecerán el sector de la
gestión de residuos)
Costes
y beneficios derivados
de la mejora de la supervisión, la reducción de las cargas
administrativas y la simplificación.
Creación
de empleo, ya
que es sabido que los niveles superiores de la jerarquía de residuos
(recogida separada, reutilización y reciclado) son mucho más intensivos en
mano de obra que la eliminación y la incineración.
Ventajas
en términos de aceptación social. Las infraestructuras de
reutilización y reciclado de residuos tienen en general mucha mayor
aceptación social que las de eliminación e incineración.
Impactos
ambientales positivos, tanto
directos (mejor gestión de los residuos, reducción de la basura marina)
como indirectos (niveles más bajos de emisión de gases de efecto invernadero
y de contaminación atmosférica debido a la evitación del uso de materias
primas vírgenes y de energía). Como resultado, los efectos sobre la salud
humana también serán positivos.
Aunque
algunos de estos impactos (en particular, los referidos a la mejora de la
recogida de residuos, las ventajas ambientales y la creación de empleo) pueden
cuantificarse y monetizarse, otros sólo pueden describirse en términos más
cualitativos (por ejemplo, menor dependencia de las materias primas
importadas). Mientras
que los impactos resultantes de la opción 1 («aplicación plena») se evaluaron
comparándolos con el escenario «habitual», los derivados de las opciones 2 y 3
se identificaron tomando como punto de partida la «aplicación plena». Opción 1 – Aplicación plena de la legislación existente Los
costes anuales netos de esta opción (mayores costes de recogida/tratamiento,
menos las ventajas ambientales) se estiman en 1 500 millones de euros en
2020 y se reducirán progresivamente a menos de 600 millones de euros en 2035 en
la EU28. El aumento estimado de empleo directo es de 36 761 equivalentes
de jornada completa (EJC). Opción 2 – Simplificación, mejora de la supervisión,
difusión de buenas prácticas Aunque
la mejora de las estadísticas, a través, por ejemplo, de la creación de
registros nacionales, exigirá esfuerzos adicionales de algunos Estados
miembros, ayudará a reducir los costes de presentación de informes. El «sistema
de alerta temprana» propuesto exigirá esfuerzos tanto de la Comisión como de
los Estados miembros, pero posiblemente reducirá la incoación en una fase
posterior de procedimientos de infracción para prevenir las inversiones
inapropiadas. Una simplificación significativa de los requisitos de
presentación de informes por los Estados miembros supondrá una reducción de
costes; el importe de esta reducción podrá utilizarse para cubrir los costes
netos ligados a las medidas de mejora de la supervisión. Por último, la
fijación de condiciones mínimas para el funcionamiento de los regímenes de
responsabilidad ampliada del productor, entre otras cosas, aumentará su
eficacia en términos de costes. Opción 3 –Mejora de los objetivos de la UE Se
resumen en el cuadro siguiente los impactos principales en los años 2014 a 2030
de las diversas subopciones de la opción 3 descritas en el apartado 4 anterior.
Como puede observarse, una combinación de las subopciones 3.1, 3.2 y 3.3 (es
decir, las subopciones 3.4-7) es la que presenta la relación coste-beneficio
más alta, al mismo tiempo que supone más creación de empleo y consigue una
reducción adicional de las emisiones de gases de efecto invernadero: Opción || Costes financieros (VAN en 2014-2030), miles de millones de euros (1) || Costes externos (VAN en 2014-2030) miles de millones de euros (2) || Costes sociales netos (1+2) || Empleo (EJC en 2030) || GEI en millones de toneladas CO2eq (2030) || GEI en millones de toneladas CO2eq (2014-2030) Opción 3.1 - baja || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78 519 || -23 || -107 Opción 3.1 - alta || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137 585 || -39 || -214 Opción 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107 725 || -20 || -183 Opción 3.2 - división de los metales || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107 643 || -24 || -250 Opción 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46 165 || -13 || -49 Opción 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177 637 || -44 || -308 (1) Opciones 3.5 y 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177 628 || -44 || -320 (2) Opción 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443 Nota: los costes negativos representan
un beneficio Las opciones 3.4-7 ofrecen una perspectiva
coherente de la gestión de residuos en la UE sobre la base de la experiencia
previa de los Estados miembros más avanzados: introducción progresiva de
restricciones al depósito en vertederos, paralelamente al aumento gradual de
los objetivos de reciclado, con lo que se ayuda a evitar la sobrecapacidad de
instalaciones de tratamiento de desechos residuales como las incineradoras y
otras plantas de bajo rendimiento. En comparación con la «aplicación plena», las
opciones 3.4-7 supondrán asimismo una reducción adicional de la basura marina
del 7 % en 2020 y el 23 % en 2030. Los ahorros adicionales derivados
de la reducción de la basura marina se estiman para 2030 en 136 millones
de euros, resultantes principalmente de la reducción de las tareas de limpieza
de las playas y de la evitación de daños a los buques y a los artes de pesca.
6.
Comparación de las opciones
El cuadro
siguiente resume las contribuciones respectivas de las distintas opciones al
cumplimiento de los principales objetivos descritos en el apartado 3. Sobre
esta base pueden extraerse las siguientes conclusiones:
La
opción 2 sería útil para apoyar la aplicación de los objetivos existentes,
pero parece indispensable si se aplican los nuevos objetivos propuestos.
Las medidas propuestas en la opción 2 contribuyen al cumplimiento de la
mayoría de los objetivos identificados y deben considerarse como «medidas
complementarias» para ayudar a mejorar la aplicación de la legislación y
la consecución de los objetivos.
Las
opciones 3.1, 3.2 y 3.3, consideradas aisladamente, no darían los mejores
resultados en términos de coherencia entre los objetivos propuestos y los
cocientes de coste/beneficio. La opción 3.4 con una ampliación de la
prohibición del depósito en vertederos (es decir, la opción 3.7)
parece la más atractiva.
No
existe una clara preferencia entre la opción 3.4 y las opciones 3.5 y 3.6:
la definición de objetivos diferenciados para los distintos EM da lugar a
un aumento del valor actual neto, al aprovechar más rápidamente algunos EM
las ventajas de la mejora de la gestión de residuos, pero se complica la
legislación.
|| Objetivo 1 - Simplificación || Objetivo 2 - Mejora de la supervisión || Objetivo 3 - Difusión de buenas prácticas || Objetivo 4 / Eficiencia en el uso de los recursos Opción 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Opción 2 || + + + || + + + || + + || + Opción 3 Opción 3.1 - baja Opción 3.1 - alta Opción 3.2 Opción 3.3 Opción 3.4 Opción 3.5 Opción 3.6 Opción 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Se propone, por tanto,
una combinación de las opciones 2 y 3.7. En comparación con la
aplicación plena (opción 1), esta combinación reporta ventajas en los aspectos
siguientes:
Reducción de la carga administrativa, en
particular para las PYME, simplificación y mejora de la aplicación al
incluirse objetivos «idóneos para los fines».
Creación de empleo: podrán crearse más de
180 000 puestos de trabajo directos para 2030, la mayoría de ellos
imposibles de deslocalizar fuera de la UE.
Reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero: podrán evitarse unos 443 millones de toneladas entre 2014 y
2030.
Reinyección de materias primas secundarias en
la economía: más del doble de las cantidades de residuos municipales y de
envases que se reciclaron en 2011. Las medidas propuestas actuarán como
catalizador para garantizar el cumplimiento de todos los objetivos de la
UE, contribuyendo a cubrir entre el 10 % y el 40 % (dependiendo
de los materiales) de la demanda total de materias primas de la UE.
Efectos positivos en la competitividad de la
gestión de residuos de la UE y en la industria de reciclado, así como en
el sector de fabricación de la UE (mejora del régimen de responsabilidad
ampliada del productor, reducción de los riesgos en términos de acceso a
las materias primas y de precio de las mismas).
Reducción del 7 % de la basura marina en
2020 y del 24 % en 2030.
Los objetivos propuestos a medio plazo emitirán para
los EM y para los operadores una señal clara de que es posible adaptar a tiempo
y con la seguridad necesaria las nuevas estrategias e inversiones. La
experiencia ha demostrado que la mejora de la gestión de los residuos
municipales y de los residuos de envases, junto con la prohibición del depósito
en vertederos, actuará como catalizador para la gestión de los demás tipos de
residuos.
7.
Supervisión y evaluación
La mayoría
de las estadísticas relativas a la generación y tratamiento de residuos
(reciclado, valorización, depósito en vertederos) son recogidas ya por los
Estados miembros y transmitidas a la Comisión (Eurostat/DG ENV). No se proponen
nuevos objetivos, pero deben mejorarse y aclararse algunos de los objetivos
existentes y hay que eliminar los que han quedado obsoletos. Con el apoyo de la Agencia Europea de Medio Ambiente
(AEMA) a intervalos de tres años, se establecerá la «distancia respecto a la
consecución del objetivo», tal como se refleja en las últimas estadísticas y
datos proyectados disponibles, en particular en el contexto del procedimiento
propuesto de «alerta temprana». Es también intención de la AEMA actualizar
periódicamente su evaluación ex ante (modelo) y ex post de los resultados de la
gestión de residuos municipales de los Estados miembros. En el futuro, es
posible que se generen además otros tipos de indicadores, como el tonelaje
potencial de residuos perdidos anualmente para la economía de la UE o el uso de
materias primas secundarias en los productos y en el mercado.