COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho /* COM/2014/0158 final */
ÍNDICE COMUNICACIÓN
DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Un nuevo
marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho 1............ Introducción. 1 2............ Por qué el Estado de Derecho es de vital importancia para la UE.. 3 3............ Por qué un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho. 4 4............ Cómo funcionará el nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de
Derecho. 6 4.1......... Qué activará el nuevo Marco. 6 4.2......... El Marco como un proceso en tres fases. 7 5............ CONCLUSIÓN.. 9
1.
Introducción
El Estado de Derecho es la
columna vertebral de toda democracia constitucional moderna. Es uno de los
principios fundamentales que se derivan de las tradiciones constitucionales
comunes a todos los Estados miembros de la UE y, como tal, uno de los
principales valores en que se basa la Unión. Así se recoge en el artículo 2 del
Tratado de la Unión Europea (TUE) y en los preámbulos del Tratado y de la Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esta es también la razón por
la que, de conformidad con el artículo 49 del TUE, el respeto del Estado de
Derecho es un requisito imprescindible para la adhesión a la UE. Junto con la
democracia y los derechos humanos, el Estado de Derecho es también uno de los
tres pilares del Consejo de Europa, y así se consagra en el preámbulo del
Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales (CEDH)[1]. La confianza mutua entre
los Estados miembros de la UE y sus respectivos ordenamientos jurídicos
constituye el fundamento de la Unión. La forma en que el Estado de Derecho se
aplica a nivel nacional desempeña un papel clave en ese sentido. La confianza
de todos los ciudadanos de la UE y de las autoridades nacionales en el
funcionamiento del Estado de Derecho reviste especial importancia para el
futuro desarrollo de la UE como «un espacio de libertad, seguridad y justicia
sin fronteras interiores»[2].
Esta confianza solo puede crearse y mantenerse si el Estado de Derecho se
respeta en todos los Estados miembros. Las distintas
Constituciones y sistemas judiciales de los Estados miembros de la UE están, en
principio, adecuadamente concebidos y equipados para proteger a los ciudadanos
frente a cualquier amenaza que pesen sobre el Estado de Derecho. Sin embargo,
recientes acontecimientos en algunos Estados miembros han demostrado que la
inobservancia del Estado de Derecho y, por consiguiente, también de los valores
fundamentales que el Estado de Derecho pretende proteger, puede convertirse en
un grave problema. Frente a tales acontecimientos, los ciudadanos de la UE en
general han pedido a la UE, y en particular a la Comisión, que adopte las
medidas oportunas. Se han obtenido resultados, pero la Comisión y la UE han
tenido que encontrar soluciones ad hoc, dado que los actuales mecanismos
y procedimientos de la UE no siempre han podido garantizar una respuesta eficaz
y rápida a las amenazas que acechan al Estado de Derecho. La Comisión es la
guardiana de los Tratados y tiene la responsabilidad de velar por el respeto de
los valores en los que se fundamenta la UE y de proteger el interés general de
la Unión. Debe, por lo tanto, desempeñar un papel activo en este sentido[3]. En
septiembre de 2012, en su discurso anual sobre el estado de la Unión ante el
Parlamento Europeo, el presidente Barroso declaró que «necesitamos un conjunto
de instrumentos mejor desarrollados, no solo la alternativa entre la ʻmano
suaveʼ de la persuasión política y la ʻmano duraʼ del artículo 7
del TUE. En el discurso del año siguiente, señaló que «la experiencia ha
confirmado la utilidad de la función de la Comisión como un árbitro
independiente y objetivo. Debemos consolidar esta experiencia a través de un
marco más general [...]. La Comisión presentará una Comunicación sobre este
tema. Creo que se trata de un debate clave para nuestra idea de Europa»[4]. En junio de 2013, el
Consejo de Justicia y Asuntos de Interior subrayó que «el respeto del Estado de
Derecho constituye un requisito previo para la protección de los derechos
fundamentales», e invitó a la Comisión a «que avance en el debate de acuerdo
con los Tratados sobre la posible necesidad de un método colaborativo y sistemático
para abordar estas cuestiones». En abril de 2013, el Consejo de Asuntos
Generales celebrará un amplio debate sobre el tema[5]. En julio de 2013, el
Parlamento Europeo pidió que «se evalúe periódicamente a los Estados miembros
en cuanto a su constante cumplimiento de los valores fundamentales de la Unión
y de los requisitos de democracia y respeto del Estado de Derecho»[6]. La presente Comunicación
responde a estas peticiones. Sobre la base tanto de la experiencia de la
Comisión como del debate interinstitucional y las amplias consultas realizadas[7], la
Comunicación establece un nuevo marco destinado a garantizar una protección
eficaz y coherente del Estado de Derecho en todos los Estados miembros. Se
trata de un marco para abordar y resolver una situación en la que existe una
amenaza sistémica para el Estado de Derecho[8]. El Marco pretende dar
respuesta a futuras amenazas para el Estado de Derecho en los Estados miembros
antes de que se den las condiciones para activar los mecanismos previstos en el
artículo 7 del TUE. Por lo tanto, está concebido para cubrir un vacío. No es
una alternativa, sino un mecanismo que más bien precede y complementa los
mecanismos del artículo 7 del TUE. Téngase en cuenta, además, que se aplicará
sin perjuicio de las competencias de la Comisión para abordar situaciones
específicas que entren en el ámbito de aplicación del Derecho de la UE mediante
los procedimientos de infracción contemplados en el artículo 258 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Desde una perspectiva
europea más amplia, el Marco pretende contribuir a la consecución de los
objetivos del Consejo de Europa, en particular sobre la base de los
conocimientos prácticos de la Comisión Europea para la Democracia por el
Derecho (Comisión de Venecia)[9].
2.
Por qué el Estado de Derecho es de vital
importancia para la UE
El principio del Estado de
Derecho se ha ido convirtiendo poco a poco en el modelo organizativo
preponderante del Derecho constitucional moderno y de las organizaciones
internacionales (incluidas las Naciones Unidas y el Consejo de Europa) para
regular el ejercicio de los poderes públicos. Garantiza que todos los poderes
públicos actúen dentro de los límites fijados por la ley, de conformidad con
los valores de la democracia y los derechos fundamentales, y bajo el control de
órganos jurisdiccionales independientes e imparciales. El contenido preciso de
los principios y normas que se derivan del Estado de Derecho puede variar a
escala nacional, dependiendo del sistema constitucional de cada Estado miembro.
No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en
lo sucesivo, «el Tribunal de Justicia») y del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, así como varios documentos elaborados por el Consejo de Europa
aprovechando, en particular, la experiencia de la Comisión de Venecia,
proporcionan una lista no exhaustiva de estos principios, definiendo así el
sentido primordial del Estado de Derecho como un valor común de la UE con
arreglo al artículo 2 del TUE. Tales principios incluyen
la legalidad, que implica un proceso legislativo transparente,
responsable, democrático y pluralista; la seguridad jurídica; la prohibición
de la arbitrariedad de los poderes ejecutivos; unos tribunales
independientes e imparciales; la revisión judicial efectiva, incluido el
respeto de los derechos fundamentales; y la igualdad ante la ley[10]. Tanto el Tribunal de
Justicia como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han confirmado que estos
principios no son requisitos meramente formales y de procedimiento, sino que
constituyen el vehículo que garantiza el cumplimiento y el respeto de la
democracia y los derechos humanos. El Estado de Derecho es, pues, un principio
constitucional con componentes tanto formales como sustantivos[11]. Esto significa que el
respeto del Estado de Derecho está intrínsecamente ligado al respeto de la
democracia y de los derechos fundamentales: no puede haber democracia y respeto
de los derechos fundamentales sin respeto del Estado de Derecho, y viceversa.
Los derechos fundamentales solo son eficaces si son justiciables. La democracia
está protegida si el papel fundamental del poder judicial, incluidos los
tribunales constitucionales, puede garantizar la libertad de expresión, la
libertad de reunión y el respeto de las normas que regulan el proceso político
y electoral. Dentro de la UE, el Estado
de Derecho reviste especial importancia. El respeto del Estado de Derecho es un
requisito imprescindible para la protección de todos los valores fundamentales
reconocidos en el artículo 2 del TUE. Asimismo, es un requisito imprescindible
para la defensa de todos los derechos y obligaciones que se derivan de los
Tratados y del Derecho internacional. La confianza de todos los ciudadanos de
la UE y de las autoridades nacionales en los ordenamientos jurídicos de todos
los demás Estados miembros es crucial para el funcionamiento del conjunto de la
UE como «un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras
interiores». Hoy en día, las resoluciones en materia civil y mercantil de un
órgano jurisdiccional nacional deben ser automáticamente reconocidas y
ejecutadas en otro Estado miembro, y una orden de detención europea contra un
presunto delincuente expedida en un Estado miembro debe ejecutarse como tal en
otro Estado miembro[12].
Estos son ejemplos claros de por qué todos los Estados miembros se ven
necesariamente afectados si en otro Estado miembro no se respeta plenamente el
principio del Estado de Derecho. Esta es la razón por la que la UE tiene un
gran interés en salvaguardar y consolidar el Estado de Derecho en toda la
Unión.
3.
Por qué un nuevo marco de la UE para reforzar el
Estado de Derecho
En los casos en que los
mecanismos establecidos a nivel nacional para proteger el Estado de Derecho
dejen de funcionar de forma eficaz, existe una amenaza sistémica para el Estado
de Derecho y, por lo tanto, para el funcionamiento de la UE como espacio de
libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores. En tales situaciones,
la UE debe actuar para proteger el Estado de Derecho como valor común de la Unión. No obstante, la
experiencia ha demostrado que una amenaza sistémica para el Estado de Derecho
en los Estados miembros no siempre puede combatirse eficazmente con los
instrumentos actualmente existentes a nivel de la Unión. Las medidas tomadas por la
Comisión para incoar los procedimientos de infracción sobre la base del artículo
258 del TFUE han demostrado ser un importante instrumento para abordar
algunas situaciones problemáticas relacionadas con el Estado de Derecho[13]. Pero
hay que tener en cuenta que la Comisión solo puede incoar un procedimiento de
infracción cuando tales situaciones constituyen, al mismo tiempo, la infracción
de una disposición específica de la legislación de la UE[14]. Hay situaciones
problemáticas que quedan fuera del ámbito de aplicación de la legislación de la
UE y, por tanto, no pueden considerarse una inobservancia de las obligaciones
contempladas en los Tratados, pero que constituyen una amenaza sistémica para
el Estado de Derecho. En estas situaciones, pueden aplicarse los mecanismos
de prevención y de sanción previstos en el artículo 7 del TUE. La Comisión
es uno de los agentes habilitados por el Tratado para formular una propuesta
motivada de activación de estos mecanismos. El artículo 7 del TUE pretende
garantizar que todos los Estados miembros respeten los valores comunes de la
UE, incluido el Estado de Derecho. Su ámbito de aplicación no se limita a las
áreas cubiertas por la legislación de la UE, sino que permite a la UE
intervenir para proteger el Estado de Derecho incluso en las áreas en que los
Estados miembros actúan de manera autónoma. Tal y como se explica en la
Comunicación de la Comisión sobre el artículo 7 del TUE, esto se justifica
porque «que un Estado miembro vulnere los valores fundamentales con un grado de
gravedad tal que alcance la requerida para la aplicación del artículo 7 pudiera
minar las bases mismas de la Unión y de la confianza entre sus miembros, fuere
cual fuese el ámbito en el que se produjeren las violaciones»[15]. No obstante, el mecanismo
preventivo del artículo 7, apartado 1, del TUE puede activarse únicamente en
caso de «riesgo claro de violación grave», y el mecanismo de sanción del
artículo 7, apartado 2, del TUE, solo en caso de «violación grave y persistente
por parte de un Estado miembro» de los valores contemplados en el artículo 2
del TUE. Los umbrales de activación de estos dos mecanismos del artículo 7 del
TUE son muy elevados y subrayan la naturaleza de estos mecanismos como último
recurso. Los recientes
acontecimientos registrados en algunos Estados miembros han demostrado que
estos mecanismos no son siempre los más adecuados para responder rápidamente a
las amenazas a que puede estar sometido el Estado de Derecho en un Estado
miembro. Vemos, pues, que existen
situaciones en que las amenazas relacionadas con el Estado de Derecho no pueden
abordarse de manera eficaz a través de los instrumentos existentes[16].
Además de los procedimientos de infracción y los mecanismos del artículo 7 del
TUE, necesitamos un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho.
Este marco será un complemento de todos los mecanismos ya existentes al nivel
del Consejo de Europa para proteger el Estado de Derecho[17], reflejando
los objetivos de la UE para proteger sus valores fundacionales y alcanzar un
mayor grado de confianza e integración mutuas en el espacio de libertad,
seguridad y justicia sin fronteras interiores. Mediante la creación de un
nuevo marco para reforzar el Estado de Derecho, la Comisión intenta aportar
claridad y mejorar la previsibilidad en cuanto a las medidas que pueda tener
que adoptar en el futuro, asegurándose al tiempo de que todos los Estados
miembros reciban el mismo trato. Sobre la base de la presente Comunicación, la
Comisión está dispuesta a entablar nuevas conversaciones con los Estados
miembros, el Consejo y el Parlamento Europeo sobre estas cuestiones.
4.
Cómo funcionará el nuevo marco de la UE para
reforzar el Estado de Derecho
El objetivo del Marco es
permitir a la Comisión encontrar una solución con el Estado miembro en cuestión,
con el fin de prevenir la aparición en ese Estado miembro de una amenaza
sistémica para el Estado de Derecho que pueda convertirse en un «riesgo claro
de violación grave» en el sentido del artículo 7 del TUE, lo que exigiría poner
en marcha los mecanismos contemplados en dicho artículo. Con el fin de garantizar
la igualdad de los Estados miembros, el Marco se aplicará del mismo modo a
todos los Estados miembros y utilizará los mismos criterios de referencia para
decidir si se trata de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho.
4.1.
Qué activará el nuevo Marco
El Marco se activará en
situaciones en que las autoridades de un Estado miembro estén adoptando medidas
o tolerando situaciones que puedan afectar sistemática y negativamente a la
integridad, la estabilidad o el buen funcionamiento de las instituciones y los
mecanismos de salvaguardia establecidos a nivel nacional para garantizar el
Estado de Derecho. El nuevo marco de la UE
para reforzar el Estado de Derecho no está pensado para activarse ante infracciones
individuales de los derechos fundamentales o ante un error judicial. Estos
casos pueden y deben abordarse con los sistemas judiciales nacionales, y en el
contexto de los mecanismos de control establecidos en el Convenio Europeo de
Derechos Humanos del que son partes todos los Estados miembros de la UE. El principal objetivo del
Marco es hacer frente a las amenazas que pesan sobre el Estado de Derecho
(según la definición que figura en la sección 2) que tengan un carácter
sistémico[18].
La amenaza debe afectar al ordenamiento político, institucional o jurídico de
un Estado miembro en sí mismo, a su estructura constitucional, a la separación
de poderes, a la independencia e imparcialidad del poder judicial, o a su
sistema de control judicial, incluida, en su caso, la justicia constitucional,
como consecuencia, por ejemplo, de la adopción de nuevas medidas, de prácticas
generalizadas de los poderes públicos o de la falta de vías de recurso
nacionales. El Marco se activará cuando las «garantías del Estado de Derecho»
nacionales no parezcan capaces de responder eficazmente a tales amenazas. El Marco no impediría a la
Comisión hacer uso de sus competencias en virtud del artículo 258 del TFUE en
las situaciones que entran en el ámbito de aplicación de la legislación de la
UE. Tampoco impedirá que se activen directamente los mecanismos establecidos en
el artículo 7 del TUE en caso de que un súbito deterioro del Estado de Derecho
en un Estado miembro requiera una reacción más contundente de la UE[19].
4.2.
El Marco como un proceso en tres fases
Cuando existan indicios
claros de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho en un Estado miembro,
la Comisión iniciará un intercambio estructurado con el mismo. Este proceso se
basa en los siguientes principios: — procurar encontrar una solución a través del diálogo con
el Estado miembro en cuestión; —
garantizar una evaluación objetiva y exhaustiva de la situación; —
respetar el principio de igualdad de trato de los Estados miembros; —
indicar qué acciones rápidas y concretas podrían adoptarse para hacer
frente a la amenaza sistémica y evitar aplicar los mecanismos del artículo 7
del TUE. El proceso se compone, por
lo general, de tres fases: una evaluación de la Comisión, una recomendación de
la Comisión y un seguimiento de la recomendación. Evaluación de la
Comisión La Comisión recopilará y
analizará toda la información pertinente y valorará si hay indicios claros de
una amenaza sistémica para el Estado de Derecho. Esta evaluación puede basarse
en las indicaciones recibidas de fuentes disponibles e instituciones
reconocidas, incluidos, en particular, los órganos del Consejo de Europa y de
la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea[20]. Si, como consecuencia de
esta evaluación preliminar, la Comisión opina que existe una situación de
amenaza sistémica para el Estado de Derecho, iniciará un diálogo con el Estado
miembro en cuestión mediante el envío de un «dictamen sobre el Estado de
Derecho» motivado y dando al Estado miembro en cuestión la posibilidad de
responder. Este dictamen podría ser el resultado de un intercambio de
correspondencia y de una serie de reuniones con las autoridades competentes y,
en su caso, ir seguido de nuevos intercambios. La Comisión espera que el
Estado miembro en cuestión coopere a lo largo de todo el proceso y se abstenga
de adoptar cualquier medida irreversible en relación con los motivos de
preocupación transmitidos por la Comisión, en espera de la evaluación de esta,
de acuerdo con la obligación de cooperación leal establecida en el artículo
4, apartado 3, del TUE. Cuando un Estado miembro no coopere en este proceso, o
incluso lo obstruya, esta circunstancia será un factor a tener en cuenta a la
hora de evaluar la gravedad de la amenaza. En esta fase del proceso, aunque
la Comisión hará públicos tanto el inicio de su evaluación como el envío de su
dictamen, el contenido de los intercambios con el Estado miembro en cuestión
tendrá, en principio, carácter confidencial, a fin de posibilitar una solución
rápida. Recomendaciones de la
Comisión En una segunda fase, a
menos que entretanto el asunto ya se haya resuelto de forma satisfactoria, la
Comisión emitirá una «recomendación sobre el Estado de Derecho» dirigida al
Estado miembro en cuestión, en caso de que estime que hay pruebas objetivas de amenaza
sistémica y de que las autoridades de dicho Estado miembro no han adoptado las
medidas adecuadas para ponerle remedio. En su recomendación, la
Comisión indicará claramente las razones de sus inquietudes y recomendará que
el Estado miembro resuelva los problemas identificados dentro de un plazo
concreto e informe a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto. Cuando
proceda, la recomendación podrá incluir indicaciones específicas sobre los
medios y medidas para resolver esta situación. La evaluación y las
conclusiones de la Comisión se basarán en los resultados del diálogo con el
Estado miembro en cuestión, así como en cualquier prueba adicional con relación
a la cual el Estado miembro también deba ser oído previamente. La Comisión hará públicos
el envío de su recomendación y el contenido principal de la misma. Seguimiento de la
recomendación de la Comisión En una tercera fase, la
Comisión hará un seguimiento del curso dado por el Estado miembro en cuestión a
la recomendación que se le ha dirigido. Dicho seguimiento podrá basarse en
nuevos intercambios con el Estado miembro y podría, por ejemplo, centrarse en
si siguen produciéndose determinadas prácticas que suscitan inquietud, o en la
manera en que el Estado miembro aplica los compromisos asumidos desde entonces
para resolver la situación. Si el Estado miembro no da
curso satisfactorio a la recomendación recibida en el plazo fijado, la Comisión
sopesará la posibilidad de activar uno de los mecanismos establecidos en el
artículo 7 del TUE[21]. Interacción
institucional Se mantendrá periódica y
cumplidamente informados al Parlamento Europeo y al Consejo de los avances
registrados en cada una de las etapas. Aprovechar los
conocimientos técnicos de terceros Con el fin de recabar
asesoramiento técnico sobre las cuestiones relacionadas con el Estado de
Derecho en los Estados miembros, la Comisión podrá, en particular durante la
fase de evaluación, solicitar asesoramiento externo, incluida la Agencia de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea[22].
Este asesoramiento externo podría contribuir a la realización de un análisis
comparativo de las normas y prácticas vigentes en otros Estados miembros para
garantizar la igualdad de trato de los Estados miembros, sobre la base de una
interpretación común del Estado de Derecho dentro de la UE. Dependiendo de la
situación, la Comisión podrá decidir solicitar asesoramiento y asistencia a
miembros de las redes judiciales de la UE, como la Red de Presidentes de
Tribunales Supremos de la Unión Europea[23],
la Asociación de Consejos de Estado y Tribunales Supremos Administrativos de la
Unión Europea[24]
o la Red Europea de Consejos del Poder Judicial[25]. La
Comisión examinará, en colaboración con estas redes, la forma más rápida de brindar
esa ayuda en caso necesario, y si se precisan disposiciones específicas al
efecto. Como regla general y en
los casos apropiados, la Comisión recabará el asesoramiento del Consejo de
Europa y de la Comisión de Venecia, y coordinará con estas instancias sus
propias constataciones en todos los casos en que el asunto también esté sujeto
a su consideración y análisis.
5.
Conclusión
La presente Comunicación
establece un nuevo marco de la UE relativo al Estado de Derecho como
contribución de la Comisión al refuerzo de la capacidad de la UE para
garantizar una protección equitativa y efectiva del Estado de Derecho en todos
los Estados miembros, respondiendo así a las peticiones del Parlamento Europeo
y del Consejo. Aunque no hay que descartar una posible evolución futura de los
Tratados en este terreno (que deberá debatirse como parte de una reflexión más
amplia sobre el futuro de Europa), dicha contribución se basa en las
competencias que los Tratados vigentes confieren a la Comisión. Además de la
actuación de la Comisión, el papel del Parlamento Europeo y del Consejo será
crucial para reforzar la determinación de la UE de defender el Estado de
Derecho. [1] Véase el preámbulo del CEDH y el artículo 3 del Estatuto
del Consejo de Europa (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Véanse el artículo 3, apartado 2, del TUE y el artículo
67 del TFUE. [3] Véase el discurso de la vicepresidenta Reding, comisaria
de Justicia de la UE, «The EU and the Rule of Law – What next?» (La UE y
el Estado de Derecho — ¿Y después qué?) (http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). [4] Véase http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm
y http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm [5] En marzo de 2013, los
ministros de Asuntos Exteriores de Dinamarca, Finlandia, Alemania y los Países
Bajos pidieron más salvaguardias europeas para garantizar el respeto de los
valores fundamentales de la Unión en los Estados miembros. Para el debate en el
Consejo de Asuntos Generales, véase
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf.
Para las Conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, véase http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf. [6] Véanse las resoluciones del PE en las que se recogen
diversas recomendaciones a las instituciones de la UE sobre cómo reforzar la
protección del artículo 2 del TUE (el informe Rui Tavares de 2013 y los
informes de 2014 de los Sres. Louis Michel y Kinga Göncz –
http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html). [7] En el Foro de la Justicia (Assises de la Justice),
una conferencia de alto nivel sobre el futuro de la justicia en la UE celebrada
en noviembre de 2013 que contó con más de 600 asistentes, se dedicó una sesión
específica al tema «Hacia un nuevo mecanismo del Estado de Derecho» (Towards
a new rule of law mechanism). Antes y después de la conferencia, se
organizó una convocatoria de aportaciones que atrajo numerosas contribuciones
escritas (véase http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Como el presidente Barroso subrayó en su discurso sobre
el estado de la Unión de septiembre de 2013, necesitamos un marco basado «en el
principio de la igualdad entre Estados miembros, que intervenga únicamente
cuando exista un riesgo grave y sistémico para el Estado de Derecho y se active
de forma automática siguiendo parámetros predefinidos» (véase http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm). [9] La Comisión de Venecia, denominada oficialmente Comisión
Europea para la Democracia por el Derecho, es el órgano consultivo del Consejo
de Europa sobre asuntos constitucionales (véase http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] Para un resumen de la jurisprudencia pertinente sobre el
Estado de Derecho y los principios que este implica, véase el anexo I. [11] El Tribunal de Justicia no se refiere al Estado de Derecho
como un simple requisito formal y de procedimiento, sino que destaca asimismo
su valor sustantivo al especificar que una «Unión basada en el Estado de
Derecho» significa que las instituciones de la UE están sujetas al control
jurisdiccional de la compatibilidad de sus actos no solo con el Tratado, sino
también «con los principios generales del Derecho, de los que forman parte los
derechos fundamentales» (véase ex pluribus, asunto C-50/00 P, Unión de
Pequeños Agricultores, Rec. 2002, p. I-06677, apartados 38 y 39; asuntos
acumulados C‑402/05 P y C-415/05 P, Kadi, Rec. 2008, p. I-06351, apartado
316). Esto se ha visto asimismo confirmado por el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, que ha otorgado al Estado de Derecho un carácter sustantivo al
decretar que se trata de un concepto inherente a todos los artículos del CEDH
(véase, por ejemplo, ECtHR Stafford contra Reino Unido, de 28 de mayo de 2001,
apartado 63). Cabe destacar que en la versión francesa el Tribunal de Justicia
no utiliza solo los términos «pre-eminence du droit», sino también «Etat
de droit». [12] Véase el asunto C-168/13, Jeremy F contra Premier
Ministre, pendiente de publicación, apartados 35 y 36. [13] Véanse, por ejemplo, los asuntos C-286/12, Comisión contra
Hungría, pendiente de publicación (igualdad de trato por lo que respecta a la
jubilación obligatoria de los jueces y fiscales); C-518/07, Comisión contra
Alemania, Rec. 2010, p. I-01885; y C-614/10, Comisión contra Austria, pendiente
de publicación (independencia de las autoridades de protección de datos). [14] La actuación de la Comisión para garantizar el respeto de
la Carta de los Derechos Fundamentales es un ejemplo de la limitación legal que
se deriva del propio Tratado. Como bien explica en su Comunicación «Estrategia
para la aplicación efectiva de la Carta de los Derechos Fundamentales por la
Unión Europea», de 19 de octubre de 2010 (COM(2010) 573 final), la Comisión
está dispuesta a utilizar todos los medios a su disposición para garantizar el
pleno respeto de la Carta por parte de los Estados miembros. Esto se refiere,
en particular, el artículo 47 de la Carta, que establece que toda persona cuyos
derechos garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene
derecho a la tutela judicial efectiva ante un tribunal independiente. No
obstante, la Comisión solo puede actuar con respecto a los Estados miembros
«únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión», según se establece
explícitamente en el artículo 51 de la Carta. Véase, por ejemplo, el asunto
C-87/12, Kreshnik Ymeraga y otros contra Ministre du Travail, de l’Emploi et
de l’Immigration, pendiente de publicación; C-370/12, Thomas Pringle contra
Gobierno de Irlanda, Irlanda y The Attorney General, pendiente de
publicación; y C-617/10, Åklagaren contra Hans Åkerberg Fransson, pendiente de
publicación. [15] Comunicación de la Comisión de 15 de octubre de 2003:
Respeto y promoción de los valores en los que está basada la Unión, COM(2003)
606 final. [16] En algunos casos, las deficiencias sistémicas relacionadas
con el Estado de Derecho pueden abordarse mediante los Mecanismos de Cooperación
y Verificación (MCV) sobre la base de las Actas de Adhesión de Rumania y
Bulgaria. Sin embargo, estos mecanismos, basados directamente en el Derecho
primario de la UE, abordan situaciones relacionadas con la fase de preadhesión
y, por ende, transitorias. No son, por lo tanto, adecuados para hacer frente a
una amenaza para el Estado de Derecho en todos los Estados miembros de la UE. [17] El artículo 8 del Estatuto del Consejo de Europa establece
que podrá dejarse en suspenso el derecho de representación de un Estado miembro
que «infrinja gravemente» los principios del Estado de Derecho y de los
derechos humanos, e incluso expulsársele del Consejo de Europa. Al igual que
los mecanismos establecidos en el artículo 7 del TUE, este mecanismo nunca ha
sido activado. [18] Por lo que se refiere al
concepto de «deficiencias sistémicas» en el respeto de los derechos
fundamentales al actuar dentro del ámbito del Derecho comunitario, véanse, por
ejemplo, los asuntos acumulados C-411/10 y 493/10, N.S, pendientes de
publicación, apartados 94 y 106; y el asunto C‑4/11 Alemania contra Kaveh
Puid, pendiente de publicación, apartado 36. Por lo que se refiere a los
conceptos de «sistémico» o «estructural» en el contexto del Convenio Europeo de
Derechos Humanos, véase también el papel del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en la identificación de los problemas sistémicos subyacentes, tal y
como se definen en la Resolución Res(2004)3 del Comité de Ministros, de 12 de
mayo de 2004, sobre las sentencias en las que se ha identificado un problema
sistémico subyacente (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Véase también la Comunicación de la Comisión de 15 de
octubre de 2003 (nota a pie de página 15). [20] Véase, en particular, el artículo 4, apartado 1, letra a),
del Reglamento (CE) nº 168/2007 del Consejo, por el que se crea una
Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO L 53, p. 1). [21] Véase también la Comunicación de la Comisión de 15 de
octubre de 2003 (nota a pie de página 15). [22] La Agencia puede asesorar en el ámbito de sus funciones,
tal y como estas aparecen definidas en el Reglamento (CE) nº 168/2007 del
Consejo (véase la nota a pie de página 20). [23] Red de Presidentes de Tribunales Supremos de la Unión
Europea (véase http://www.networkpresidents.eu/). [24] Asociación de Consejos de Estado y Tribunales Supremos
Administrativos de la Unión Europea (véase http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Red Europea de Consejos del Poder Judicial (véase http://www.encj.eu). Anexo I: El Estado de Derecho como
principio fundacional de la Unión El Estado de Derecho y
el ordenamiento jurídico de la Unión El Estado de Derecho es un
principio constitucional jurídicamente vinculante. Está unánimemente reconocido
como uno de los principios fundacionales inherentes a todos los sistemas
constitucionales de los Estados miembros de la UE y del Consejo de Europa. Mucho antes de que el
principio del Estado de Derecho se mencionara explícitamente en los Tratados de
la UE[1], el Tribunal de
Justicia, en su sentencia de 1986 «Les Verts», había señalado que la UE «es una
comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus
instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con
la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado»[2]. En su jurisprudencia, el
Tribunal de Justicia indica que el Estado de Derecho es la fuente de principios
plenamente justiciables aplicables en el ordenamiento jurídico de la UE. El
Tribunal también destaca que estos principios son principios generales de
Derecho derivados de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros. Cabe destacar los siguientes principios: a)
El principio de legalidad, que en términos sustanciales implica la existencia de un proceso
legislativo transparente, responsable, pluralista y democrático. El Tribunal de
Justicia ha confirmado el principio de legalidad como un principio fundamental
de la Unión, al afirmar que «[...] en una comunidad de Derecho, debe
garantizarse debidamente el respeto de la legalidad»[3]; b)
La seguridad jurídica, que
requiere, entre otras cosas, que las normas sean claras y previsibles y no
puedan modificarse retroactivamente. El Tribunal de Justicia ha puesto de
relieve la importancia de la seguridad jurídica al afirmar que, en virtud de
los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima,
«[...] los efectos de la legislación de la [Unión] deben ser claros y
previsibles para quienes están sujetos a ella [...]». El Tribunal declaró también
que «[...] el principio de seguridad jurídica se opone a que un acto [de la
Unión] entre en vigor antes de su publicación, y que solo podría ser de otro
modo, con carácter excepcional, cuando la finalidad que debe conseguirse lo
exija y cuando se respeten debidamente las expectativas legítimas de los
afectados»[4]; c)
Prohibición de arbitrariedad de los poderes
ejecutivos. El Tribunal de Justicia ha declarado lo
siguiente: «Sin embargo, en todos los sistemas jurídicos de los Estados
miembros las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad
privada de cualquier persona, sea física o jurídica, han de tener un fundamento
legal y estar justificadas por las causas previstas en la Ley, y, en
consecuencia, dichos sistemas prevén, con diferentes modalidades, una
protección frente a las intervenciones que fueren arbitrarias o
desproporcionadas. La exigencia de esta protección debe, por tanto, ser
reconocida como un principio general del Derecho [de la Unión] [...]»[5]; d)
Tutela judicial efectiva e independiente,
incluido el respeto de los derechos fundamentales. El
Tribunal reiteró que «la Unión es una Unión de Derecho cuyas instituciones
están sujetas al control de la conformidad de sus actos, en particular, con los
Tratados, con los principios generales del Derecho y con los derechos
fundamentales». El Tribunal especificó que esto supone, en particular, que «los
particulares deben poder disfrutar de una tutela judicial efectiva de los
derechos que les confiere el ordenamiento jurídico [de la Unión]». El Tribunal
ha precisado claramente que el derecho a dicha tutela «forma parte de los
principios generales del Derecho que resultan de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros. Este derecho también ha sido
consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos»[6]. e)
Además, por lo que respecta a la relación entre el
derecho a un juicio justo y la separación de poderes, el Tribunal declaró
expresamente que «[...] el principio general del Derecho [de la Unión] según el
cual toda persona tiene derecho a un juicio justo, principio que se inspira en
el artículo 6 del CEDH [...] implica el derecho a un tribunal independiente, en
particular del poder ejecutivo [...]»[7].
El principio de la separación de poderes, desde luego, es un elemento
importante para garantizar el respeto del principio del Estado de Derecho. No
obstante, puede adoptar diferentes formas, dados los distintos modelos
parlamentarios y los diferentes grados en que este principio se aplica en el
ámbito nacional. A este respecto, el Tribunal de Justicia se refería a la
separación operativa de los poderes, que implica una tutela judicial
independiente y efectiva, señalando que «[...] el Derecho de la Unión no se
opone a que un Estado miembro reúna las funciones de legislador, administrador
y juez, siempre que estas se ejerzan respetando el principio de separación de
poderes propio del funcionamiento de un Estado de Derecho»[8]. f)
Igualdad ante la ley. El
Tribunal ha destacado el papel de la igualdad de trato como principio general
del Derecho de la UE, señalando que «procede recordar que el principio de
igualdad de trato constituye un principio general del Derecho de la Unión,
consagrado por los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea»[9]. El Estado de Derecho y
el Consejo de Europa Los aspectos del Estado de
Derecho que son un denominador común de la Unión se reflejan plenamente en el
marco del Consejo de Europa. Aunque no existe una definición ni en el Estatuto
del Consejo de Europa ni en el CEDH[10],
y aunque la lista precisa de principios, normas y valores que se derivan del
Estado de Derecho puede variar a nivel nacional, la Comisión de Venecia, en un
informe publicado en 2011, se refiere al Estado de Derecho como una norma
europea común fundamental para orientar y limitar el ejercicio de las
competencias democráticas y como un componente intrínseco de cualquier sociedad
democrática, que exige que las autoridades decisorias traten a toda persona
respetando su dignidad, aplicando los principios de igualdad y racionalidad,
con arreglo a lo dispuesto por la Ley y dándoles la posibilidad de impugnar las
decisiones ante un juez independiente e imparcial[11]. Más concretamente,
sobre la base, asimismo, de la jurisprudencia pertinente del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, la Comisión de Venecia identifica en su informe, de forma
no exhaustiva, las principales características comunes del Estado de derecho: a)
legalidad (que implica la existencia de un proceso
legislativo trasparente, responsable y democrático); b)
seguridad jurídica; c)
prohibición de la arbitrariedad; d)
acceso a la justicia ante un juez independiente e
imparcial; e)
respeto de los derechos humanos; no discriminación
e igualdad ante la ley. El Estado de Derecho a
nivel nacional Aunque no siempre aparece
definido de forma precisa o exhaustiva por las Constituciones nacionales o los
órganos jurisdiccionales, ni consignado por escrito de forma clara y homogénea
en las Constituciones, el Estado de Derecho es un denominador común del moderno
patrimonio constitucional europeo. En muchos casos, los órganos
jurisdiccionales nacionales se refieren a él para orientar su interpretación de
la legislación nacional o lo utilizan como fuente para desarrollar principios
plenamente justiciables. Anexo II [1] La primera referencia al Estado de Derecho figura en el
preámbulo del Tratado de Maastricht de 1992. El Tratado de Ámsterdam hace
referencia al Estado de Derecho en el artículo 6, apartado 1, en términos
sustancialmente idénticos a los del actual artículo 2 del TUE. [2] Asunto 294/83, «Les Verts» contra Parlamento Europeo,
Rec. 1986, 01339, apartado 23. [3] Asunto C-496/99 P, Comisión contra CAS Succhi di Frutta
Rec. 2004, I-03801, apartado 63. [4] Asuntos acumulados 212 a 217/80 Amministrazione delle
finanze dello Stato contra Salumi, Rec. 2735, apartado 10. [5] Asuntos acumulados 46/87 y 227/88, Hoechst contra
Comisión, Rec. 1989, 02859, apartado 19. [6] Asunto C-583/11 P Inuit Tapiriit Kanatami y Otros contra
Parlamento y Consejo, pendiente de publicación, apartado 91; asunto C-550/09 E
y F, Rec. 2010, I-06213, apartado 44; asunto C-50/00 P Unión de Pequeños
Agricultores Rec. 2002I-06677, apartados 38 y 39. [7] Asuntos acumulados C-174/98 P y C-189/98 P Netherlands y
Van der Wal contra Comisión, Rec. 2000, I-00001, apartado 17. [8] Asunto C-279/09 DEB, Rec. 2010, I-13849, apartado 58. [9] Asunto C-550/07 P Akzo Nobel Chemicals y Akcros
Chemicals contra Comisión, Rec. 2010 I-08301, apartado 54. [10] También en el preámbulo de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948) hay una referencia al Estado de
Derecho, aunque no se define. [11] Véase el informe de la Comisión de Venecia de 4 de abril
de 2011, Estudio nº 512/2009 (CDL‑AD2011)003 rev).