COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Balance de la Estrategia Europa 2020_x000b_para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador /* COM/2014/0130 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO
EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS
REGIONES Balance de la Estrategia Europa 2020
para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador Introducción[1] A principios de 2010,
la Comisión propuso la Estrategia Europa 2020 con la intención de que fuera la
estrategia de la UE para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador[2]. El
objetivo era mejorar la competitividad de la UE, manteniendo su modelo de
economía social de mercado y utilizando de manera mucho más eficiente sus
recursos. En aquel momento, la Estrategia Europa 2020 fue pionera en la defensa
de un modelo de crecimiento que fuera más allá del simple incremento del PIB.
Hoy en día, numerosos organismos promueven el crecimiento inteligente,
sostenible e integrador como elemento esencial del desarrollo económico. La
Estrategia Europa 2020 se puso en marcha en un contexto caracterizado por unos
niveles de crecimiento y de productividad más bajos que los de otras economías
desarrolladas y por el rápido deterioro del entorno económico y social, como
consecuencia de la peor crisis financiera mundial vivida por la UE. Europa 2020
se nutre de la experiencia de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el
empleo, que dio sus primeros pasos en el año 2000, se revisó en 2005 y estuvo
en vigor hasta 2010. El documento fundacional dejaba claro que la «prioridad a
corto plazo (era) salir con éxito de la crisis», pero que «para alcanzar un
futuro sostenible», la UE tenía que «subsanar sus deficiencias estructurales» y
«ver más allá del corto plazo». El objetivo era «salir fortalecidos de la
crisis y convertir a la UE en una economía inteligente, sostenible e
integradora con unos altos niveles de empleo, productividad y cohesión social»[3]. La Estrategia se
concibió como una asociación entre la UE y sus Estados miembros, con una serie
de objetivos centrados en las prioridades de un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador y con un mecanismo específico para ponerla en práctica.
Se fijaron cinco objetivos principales, relacionados entre sí, en los ámbitos
del empleo, la investigación y el desarrollo (I+D), el cambio climático y la
energía, la educación y la lucha contra la pobreza y la exclusión social, que
la UE debía alcanzar en 2020. Esos objetivos no eran exhaustivos, pero se
consideraban representativos del tipo de cambio dinámico por el que abogaba la
Estrategia. A fin de favorecer
el progreso en toda la UE, la Comisión definió siete iniciativas emblemáticas[4], que incluían
programas de trabajo específicos en ámbitos considerados como motores
importantes del crecimiento. Además, la Estrategia ha servido de marco de
referencia para la actuación de la UE en los ámbitos del mercado único, del
presupuesto de la UE para el período 2014-2020 y de la política exterior de la
UE. Cualquier revisión
de la Estrategia Europa 2020 debe tener en cuenta la crisis económica y
financiera de estos últimos años y las medidas adoptadas por la UE para hacerle
frente (véase el recuadro 1). A medida que la crisis se iba propagando y
adquiría nuevas formas, la UE se enfrentaba a un reto específico: romper el
círculo vicioso compuesto por unos niveles de deuda soberana cada vez más
elevados, una inestabilidad financiera contagiosa y un crecimiento débil o
incluso negativo. Fue necesario adoptar medidas tanto a corto plazo como más
sistemáticas, especialmente dentro de la zona del euro, como, por ejemplo, la
creación de una capacidad de préstamo para los países con dificultades
financieras y el establecimiento de reglas más estrictas de gobernanza
económica, así como una regulación y supervisión financieras reforzadas. Recuadro 1. Medidas adoptadas por la UE para superar la crisis financiera y económica, 2008-2013 En noviembre de 2008, la Comisión puso en marcha un Plan Europeo de Recuperación Económica para aumentar las inversiones en infraestructuras y otros sectores clave y propuso que los Estados miembros coordinasen sus medidas nacionales de estímulo presupuestario. En su conjunto esas medidas ascendieron a doscientos mil millones EUR, esto es, el 1,5 % del PIB de la UE. Las normas sobre ayudas estatales y las normas sobre utilización de los fondos de la UE también se adaptaron para facilitar la movilización de fondos públicos. Como la recuperación fue de corta duración y aumentaban los riesgos de que se propagara la deuda soberana y la crisis económica, financiera, se tomaron varias decisiones, entre las que cabe citar: - La creación de un mecanismo de resolución de crisis para mitigar el riesgo de contagio y la fragilidad financiera de los Estados miembros. En mayo de 2008 se establecieron dos mecanismos temporales de resolución de crisis: el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) y el Fondo Europeo de Estabilización Financiera (FEEF). En 2012, los Estados miembros de la zona del euro decidieron crear un mecanismo permanente de resolución de crisis y, en octubre de 2013, instauraron el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE), con una capacidad financiera de 500 millones EUR. Además, se concedieron préstamos a los países con dificultades financieras. - La UE emprendió una reforma importante y ambiciosa de su sistema financiero. Endureció la supervisión de los mercados financieros mediante la creación de un Sistema Europeo de Supervisores Financieros (SESF), compuesto por tres Comisiones Europeas de Supervisión sectoriales (AES) y un órgano de control macroprudencial, la Junta Europea de Riesgos Sistémicos (JERS). También se dieron pasos importantes hacia la «unión bancaria», entre ellos el establecimiento de un mecanismo centralizado de supervisión bancaria, que entrará en funcionamiento a partir de noviembre de 2014, y un acuerdo sobre los medios para reestructurar y resolver las crisis de los bancos. - La gobernanza económica de la UE se reforzó considerablemente gracias a la plena integración de los diversos componentes de supervisión económica y presupuestaria en el Semestre Europeo de coordinación de la política económica. En 2011, un conjunto de medidas legislativas[5] estableció un nuevo procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) con objeto de evitar y corregir los desequilibrios económicos. También se reforzó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). En mayo de 2013 entró en vigor un conjunto complementario de reglamentos[6] que preveía, entre otras cosas, el control previo por parte de la Comisión de los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros de la zona del euro. En el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (UEM), los Estados miembros signatarios de la zona del euro (y algunos Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro) se comprometieron a incorporar los principios básicos del PEC en sus ordenamientos jurídicos nacionales. En diciembre de 2013, el Consejo aprobó un nuevo cuadro de los indicadores clave en materia de empleo y social, cuadro que se integró en el informe conjunto sobre el empleo. Una crisis como la
de los últimos años exigía una respuesta política inmediata y decidida que
complementase los objetivos a largo plazo de la Estrategia Europa 2020. Tanto
en sus estudios prospectivos anuales sobre el crecimiento, en los que establece
las prioridades de la UE para el año siguiente, como en sus propuestas
legislativas concretas o sus orientaciones específicas para cada país, la
Comisión ha venido abogando por combinar un conjunto de medidas dirigidas a estabilizar
el sector financiero con estrategias de recuperación, medidas de consolidación
presupuestaria y reformas estructurales adaptadas a las necesidades de cada
país, que tengan en cuenta la interdependencia de las economías de la UE. Con el fin de
supervisar y hacer que avanzara la aplicación nacional de la Estrategia Europa
2020, se invitó a los Estados miembros a establecer sus propios objetivos y
prever acciones detalladas en sus programas nacionales. Estos programas se
revisan todos los años a escala de la UE en el marco del Semestre Europeo de
coordinación de la política económica. Concebido como una manera de reforzar la
gobernanza económica de la UE, el primer Semestre Europeo, que se puso en
marcha a comienzos de 2011, se consolidó rápidamente como el nuevo instrumento anual
de orientación y supervisión económica a escala de la UE (véase más adelante y
el anexo 1). De acuerdo con el planteamiento asociativo de la Estrategia se ha
instaurado un dialogo regular con el Parlamento Europeo y las diferentes
formaciones del Consejo. Cuatro años
después del comienzo de la Estrategia Europa 2020, el objetivo de la presente
Comunicación es hacer un balance de la misma[7].
Se espera que el Consejo Europeo mantenga un primer debate en su reunión de
marzo de 2014, tras lo cual la Comisión pondrá en marcha una consulta pública
con objeto de recabar la opinión de todas las partes interesadas para que le
sirva de ayuda a la hora de concebir la estrategia para el período 2015-2020. 1 ¿En qué situación se
encuentra Europa cuatro años después? En 2009, la
economía europea sufrió un golpe sin precedentes: su PIB registró una contracción
del 4,5 %. La remisión del declive económico registrada en 2011 fue de
corta duración y la tendencia negativa prosiguió en 2011 y 2012. Desde 2013 se atisba
una recuperación gradual que debería continuar, previéndose un crecimiento del
PIB real de la UE del 1,5 % en 2014 y del 2,0 % en 2015[8]. Tras la media
de la UE se esconden trayectorias de crecimiento diversas y experiencias muy diferentes
durante la crisis, con países a los que la crisis ha afectado especialmente y
otros que han salido mejor parados. En 2010, año en
que se puso en marcha la Estrategia Europa 2020, la duración e intensidad de la
crisis aún no se conocían del todo. De cara a la década siguiente se
contemplaron diversas hipótesis, que iban de la vuelta a un crecimiento
«fuerte» a una «tibia» recuperación o, incluso, al peligro de una «década pérdida».
Que fuera una u otra dependía en gran medida de la capacidad de la UE para
salir rápidamente y reforzada de la recesión de 2009[9]. Diagrama 1. Evolución del PIB real de la UE y de la zona del euro
en el período 2000-2020 (Índice 2010 = 100) Cuatro años
después, parece evidente que lo más probable es que la trayectoria de
crecimiento de la UE en el período 2010-2020 se acerque más a la segunda
hipótesis (es decir, alrededor del 1,3 % anual). Tal como indica el diagrama
1, se espera que, en 2014, la producción económica de la UE se sitúe al mismo
nivel que en 2008 y que la recuperación en curso compense las pérdidas
provocadas por la recesión. Sin embargo, la crisis tiene efectos tanto a corto
como a largo plazo: ya ha costado a Europa una pérdida de riqueza y ha minado
su potencial de crecimiento futuro, habiéndose perdido puestos de trabajo,
empresas y conocimientos. Según las últimas
previsiones[10],
el crecimiento del PIB anual de la UE podría rondar el 1,6 % en el período
2014-2020, frente al 2,3 % registrado en el período 2001-2007 (antes de la
crisis). El crecimiento anual medio de la UE, expresado en términos de PIB per
cápita, sería del orden del 0,9 % en el período 2014-2020, frente al
1,8 % en el período 2001-2007. Un primer paso
esencial a la hora de concebir la estrategia de crecimiento postcrisis de la UE
es comprender con claridad todos los efectos de la crisis y compartir el mismo
diagnóstico sobre la situación actual de la UE. A tal efecto, es importante
tener en cuenta que intentar volver al «modelo» de crecimiento de la década
anterior sería tan ilusorio como perjudicial: desequilibrios presupuestarios
burbujas inmobiliarias; aumento de las desigualdades sociales; falta de
espíritu empresarial e innovación; disfunción de los sistemas financieros; aumento
de la dependencia energética; múltiples presiones sobre los recursos y el medio
ambiente; aumento pronunciado del desempleo; sistemas de educación y formación
deficientes ; administraciones públicas poco eficaces –fueron fenómenos que se
detectaron, pero que no se solucionaron en el pasado. Todos ellos contribuyeron
al colapso de partes de nuestras economías cuando la crisis se hizo sentir en
toda su dureza. Más allá de las
cifras principales sobre el PIB, también es esencial observar, y a veces
redescubrir, las tendencias subyacentes y los cambios estructurales que
determinan la capacidad de Europa para crecer. Por este motivo, conocer y
estimular los factores que favorecen el logro de los objetivos de Europa 2020
reviste, asimismo, una importancia vital. 1.1. Efectos
de la crisis Incertidumbre sobre la
sostenibilidad de las finanzas públicas y privadas La media de los
déficits públicos de la UE que llegó a ser del 6,5 % del PIB en 2010 debería,
en principio, disminuir hasta el 2,7 % en 2015[11]. Esta
previsión refleja los denodados esfuerzos realizados por varios Estados
miembros, en particular en 2011 y 2012, para restablecer la sostenibilidad de
sus finanzas públicas[12].
Sin embargo, como consecuencia de la acumulación de déficits y de la ralentización
del crecimiento, los niveles de la deuda soberana han aumentado notablemente, pasando
de una media del 60 % del PIB antes de la crisis al 80 % en 2010 y,
probablemente, al 89,5 % en 2015[13].
Con la vuelta al crecimiento y la reducción de los déficits, se espera que la
deuda pública bruta comience a disminuir en 2015. La mejora de la calidad del
gasto público, un mayor énfasis en la eficiencia de las administraciones
públicas y el establecimiento de unos sistemas fiscales que favorezcan en mayor
medida el crecimiento, por ejemplo, desplazando la carga fiscal desde el
trabajo hacia otras formas de fiscalidad que graven el consumo, la propiedad y
la contaminación, serán cada vez más importantes a la hora preservar y configurar
el futuro de los modelos social y de crecimiento de la UE. La deuda privada –
hogares y empresas – alcanzó también un nivel altísimo en algunos países antes
de la crisis, nivel que subió aún más como consecuencia de esta. La reducción
de la exposición a los riesgos financieros es una prioridad para muchos de los operadores
económicos privados. No obstante, puede tener el efecto secundario desfavorable
de ralentizar el crecimiento durante algún tiempo, particularmente en un
contexto de bajo crecimiento y baja inflación. Persistencia de un acceso
limitado a la financiación en algunas partes de la UE, pese a una cierta
estabilización La
situación general de los mercados financieros ha evolucionado de manera
positiva en los últimos meses, aunque esa evolución aún tiene que hacerse
sentir en la economía real; además persisten algunas de las debilidades del
sector financiero. Tras 24 trimestres sucesivos de restricción, que comenzaron
en 2008, la concesión de préstamos bancarios a las pequeñas y medianas empresas
(PYME), ha comenzado a dar los primeros signos de relajación en el primer
trimestre de 2014[14].
No obstante, el acceso a la financiación sigue siendo un problema en amplias
zonas de la UE y varía de unos Estados miembros a otros, lo que parece indicar
un problema de fragmentación del mercado. Aumento de
los niveles de desempleo y pobreza La tasa de
desempleo ha aumentado considerablemente en Europa como consecuencia de la
crisis, pasando de un 7,1 % en 2008 a su nivel máximo del 10,9 % en
2013. Habida cuenta del lapso de tiempo que media entre recuperación y creación
neta de empleo, se espera que el desempleo disminuya solo ligeramente en un
futuro próximo (10,4 % en 2015[15]).
Con el paso del
tiempo el problema se ha enquistado. El desempleo de larga duración –es decir,
el porcentaje de población activa en paro desde hace más de un año– creció un
2,1 % entre 2008 y 2012 (del 2,6 % al 4,7 %). Este dato puede
indicar un aumento del nivel de desempleo estructural, que tiene graves
consecuencias para la mano de obra y el potencial de crecimiento de la
economía, y también para el tejido social y político de la UE – especialmente
en términos de aumento de los niveles de pobreza y exclusión social (véase más
adelante). La situación varía
considerablemente según el país o la región de que se trate, con tasas de
desempleo que, en 2013, oscilaban entre el 5,0 % en Austria y el
27,6 % en Grecia. Aunque el desempleo de larga duración afecta a todos los
grupos de edad, la situación es especialmente difícil en el caso de las
personas de más de 55 años y en el de los jóvenes, con tasas de desempleo
juvenil –el porcentaje de jóvenes desempleados con una edad comprendida entre
15 y 24 años – que, en 2013, ascendió al 23,3 % de media en la UE, y nada
menos que al 59,2 % en Grecia y al 55,7 % en España. El aumento del
porcentaje de jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni siguen una formación
(generación «ni-ni»), que alcanzó el 13,2 % en 2012, es otra fuente de
preocupación importante. Diversidad
de situaciones en la UE Aunque ya existían
diferencias significativas en la UE antes de la crisis, la gravedad de esta ha
puesto al descubierto una serie de desequilibrios que se han ido acumulando con
el paso de los años. La crisis ha ampliado las diferencias entre Estados
miembros y, a menudo, también las diferencias dentro de ellos. Distinguir entre
tendencias cíclicas y estructurales es especialmente difícil cuando las
circunstancias son extremadamente adversas, y existe el peligro de que algunos
de los efectos de la crisis se dejen sentir durante bastante tiempo. Uno de estos
es que se agudicen las diferencias en la UE en términos de situación y
resultados económicos. Esa diversidad se hace también evidente cuando se
analizan los progresos hacia los objetivos de la Estrategia Europa 2020). 1.2. Tendencias a largo
plazo que afectan al crecimiento Desde sus inicios,
la Estrategia Europa 2020 pretende abordar los retos a largo plazo a los que se
enfrenta la UE. Algunos de estos retos se pusieron claramente de manifiesto
durante la crisis, a otros quizás no se les haya prestado suficiente atención
debido a la existencia de otras muchas cuestiones apremiantes a nivel político.
La mayor parte de los retos señalados en 2010 no han desaparecido y algunos
incluso se han intensificado. Los cambios
sociales En la
transformación de la sociedad europea intervienen factores endógenos y exógenos
a los que todos nos estamos adaptando: nuevos estilos de vida tanto en la
ciudad como en las zonas rurales, nuevos hábitos de consumo y de movilidad,
nuevos y más diversos entornos familiares, una presencia cada vez mayor de la
tecnología en la vida diaria, etc. Dos tendencias, en particular, marcarán la
Estrategia Europa 2020. En primer lugar,
el envejecimiento de la población europea crea un nuevo contexto, en el que se
plantean tanto oportunidades como desafíos. El envejecimiento de la población
es un fenómeno gradual, pero muy tangible: la edad media en Europa – es decir,
la edad que divide la población en dos mitades – pasó de 37,5 años en 1992 a
41,5 en 2012 y podría alcanzar 52,3 años en 2050. Se prevé que la población con
65 o más años se duplicará en la UE de 1990 a 2050. El envejecimiento
de la población tiene una enorme influencia en la sociedad y en la economía
europeas. La migración neta es y será necesaria habida cuenta de la evolución
demográfica. La migración neta supera el crecimiento natural de la población
(la diferencia entre nacimientos y muertes) desde 1992 y actualmente representa
dos tercios del crecimiento de la población europea. La dependencia económica
–la relación entre el número de personas sin empleo y quienes trabajan– se
espera que pase de 1,32 en 2010 a 1,47 en 2030: La dependencia de las personas
de edad avanzada planteará retos sin precedentes en lo tocante a la adecuación
social y la viabilidad financiera de los sistemas de protección social. La
población en edad de trabajar está en declive y se nutrirá, cada vez más, de
trabajadores de mayor edad. Ello limitará el potencial de crecimiento de
Europa, a menos que la UE sea capaz de dar empleo a un mayor número de personas
y lograr que estas trabajen de manera más productiva y durante más tiempo, en
consonancia con el aumento de la esperanza de vida con buena salud. En segundo lugar,
la crisis ha puesto de relieve el sempiterno asunto de si la riqueza generada
por el crecimiento es eficaz y se distribuye equitativamente. Aunque, en
general, en Europa el PIB y la riqueza han seguido creciendo, las desigualdades
también lo han hecho –como en otros países desarrollados– desde mediados de la
década de los ochenta del siglo pasado. En la UE se dan actualmente grandes
desigualdades en la distribución de los ingresos; por ejemplo, en 2012, el
20 % con mayores ingresos ganó, de media, 5,1 veces más que el 20 %
con menos ingresos. Esta ratio varía de forma significativa dentro de la UE,
yendo de 3,4 en Eslovenia, y 3,5 en la República Checa, a más de 6,0 en Grecia,
Rumanía, Letonia y Bulgaria, alcanzando su máximo, 7,2, en España. Se cree que
la crisis ha hecho crecer las desigualdades y limitado aún más el efecto de los
sistemas redistributivos. Por su parte, la cuestión de la equidad de la
distribución de la riqueza supone una dificultad añadida a la hora de abordar
los retos a los que se enfrentan las economías europeas. Mundialización
y comercio La UE es el
principal exportador y el mayor operador comercial del mundo. También es el
mayor proveedor de servicios a escala mundial, conservando un gran potencial de
crecimiento en este ámbito. Se calcula que, en los próximos quince o veinte
años, el 90 % del crecimiento mundial se generará fuera de la UE, por lo
que la esta tiene el máximo interés en velar por que sus empresas sigan siendo
muy competitivas y puedan acceder a nuevos mercados y beneficiarse de estas
fuentes de crecimiento. La mundialización
no consiste únicamente en facilitar el comercio y los intercambios. Se trata de
acceder a cadenas de valor mundiales y de suministrar productos, servicios y
tecnologías que ningún país es capaz de producir por sí solo. Se trata, también,
de crear las condiciones que propicien una asociación equilibrada y el
desarrollo de todos los países, empezando por los países vecinos de Europa. La capacidad de la UE para competir a nivel internacional empieza dentro
de sus fronteras. La UE se beneficia considerablemente de su integración en la
economía mundial, que se asienta en su propio mercado interior: dos tercios del
comercio de mercancías de la UE se lleva a cabo dentro de ellas. Por lo tanto,
el éxito generalizado de las empresas europeas en el comercio internacional se
debe no solo a su fortaleza a nivel nacional, sino también a la implicación, a
través de las cadenas de valor internacionales, de proveedores establecidos en
otros países de la UE, que contribuyen de manera importante a su
competitividad. Además, existen pruebas que demuestran que las PYME que operan
en los mercados internacionales son más innovadoras y crecen más deprisa que
las que circunscriben sus actividades a los mercados locales. Durante la crisis,
el comercio ha sido para la UE un motor de crecimiento y le ha permitido
mantener una posición sólida en los mercados mundiales. Se espera que, en 2015,
a pesar de su gran dependencia de las importaciones de energía, la economía de
la UE registre un superávit en su balanza por cuenta corriente de
aproximadamente el 1,5 % del PIB (teniendo en cuenta el comercio
intra-UE), frente a un déficit del 0,5 % del PIB en 2010. Esta tendencia
también refleja el hecho de que muchos Estados miembros han conseguido
recuperar competitividad y aumentar sus exportaciones. Evolución de la productividad y
uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) En los últimos
treinta años el crecimiento de Europa ha ido perdiendo fuelle en comparación
con el de otras economías avanzadas y la diferencia cada vez mayor que los
separa se debe en gran medida al débil crecimiento de su productividad. La
producción de la zona del euro llegó a equivaler al 90 % del PIB per
cápita de Estados Unidos en 1980, aunque en la actualidad se sitúa en torno al
70 %, y en el caso de varias de las economías de la zona del euro no llega
al 60 %[16]. Con frecuencia se afirma que una reforma de
los mercados de productos, servicios y de trabajo bien calibrada y escalonada a
las necesidades de la economía, podría bastar para desencadenar un aumento
importante de la productividad a largo plazo. Los beneficios serían mayores en los
países de la periferia debido a que en ellos la reforma sería más amplia y
también a sus efectos colaterales positivos en el núcleo de la zona del euro.
Mejorar la calidad del capital humano y el rendimiento de la investigación, los
sistemas de educación y formación y su capacidad para estimular la innovación
es también clave para fomentar la productividad. El envejecimiento de la
población europea y la disminución de la población en edad laboral hace aún más
acuciante la necesidad de estimular el aumento de la productividad como fuente
de crecimiento futuro. Las comunicaciones
electrónicas modernas y los servicios en línea, en particular la administración
electrónica, son, por derecho propio, sectores económicos importantes, pero
también motores cruciales del crecimiento y la productividad de la economía en
su conjunto. El hecho de que Europa invierta menos en TIC y las utilice también
menos justifica en buena medida la diferencia de productividad de la mano de
obra de la UE con respecto a la de EE.UU. La inversión de la UE en
infraestructuras de comunicación de vanguardia también queda lejos de la de sus
principales competidores, especialmente en lo que se refiere a las
infraestructuras de telefonía móvil. La velocidad media de transmisión de datos
a través de telefonía móvil en la UE es la mitad de la de los Estados Unidos[17] y Europa aporta solo con el 6 % de los
abonados de telefonía móvil de 4G. En Corea del Sur, el 58 % de los
hogares están conectados por fibra óptica frente a solo un 5 % en Europa.
Un 54 % de los hogares europeos tienen acceso a las redes de nueva
generación, capaz de ofrecer 30 Mbps. En la nueva economía basada en la información,
la presencia de empresas europeas en la cadena de valor es prácticamente
inexistente. Presión
sobre los recursos y problemas ambientales A lo largo del
siglo XX, la utilización de combustibles fósiles en el mundo se multiplicó por
doce y la extracción de recursos materiales por treinta y cuatro. Cada ciudadano
de la Unión Europea consume hoy en día quince toneladas de materiales al año,
de las cuales cinco se desechan, descargándose la mitad en vertederos. Las
empresas se enfrentan al aumento de los costes de las materias primas, la energía
y los minerales esenciales y la falta de seguridad del abastecimiento y la
volatilidad de los precios tienen efectos perjudiciales sobre la economía. Las
fuentes de minerales, metales y energía, así como las reservas pesqueras, la
madera, el agua, los suelos fértiles, el aire limpio, la biomasa y la
biodiversidad, están sometidos a presión, y lo mismo puede decirse de la
estabilidad del sistema climático. Mientras la demanda de alimentos, piensos y
fibra podría aumentar en un 70 % de aquí a 2050, el 60 % de los
principales ecosistemas del mundo que contribuyen a la producción de estos
recursos ya se ha degradado o se está utilizando de manera insostenible[18]. La
calidad del agua y los niveles de contaminación atmosférica sigue siendo causa
de preocupación en muchas partes de Europa. El uso insostenible del suelo está
acabando con los terrenos fértiles, mientras que continúa la degradación del
suelo, y el uso de infraestructuras verdes sigue estando por debajo del nivel
óptimo. Del mismo modo, el uso insostenible de los mares amenaza el frágil
equilibrio de los ecosistemas marinos y afecta a las actividades económicas
relacionadas, como la pesca y el turismo. Nuestro sistema
económico sigue fomentando el uso ineficiente de los recursos, pues los precios
de algunos de ellos se fijan por debajo de sus costes reales. Según
estimaciones del Consejo Empresarial Mundial de Desarrollo Sostenible (WBCSD),
de aquí a 2050 la eficiencia de los recursos deberá ser entre cuatro y diez
veces mayor, y en 2020 ya deberían haberse introducido mejoras significativas.
Promover un uso más eficiente de los recursos tiene mucho sentido desde el
punto de vista comercial y debería contribuir a aumentar la competitividad y
rentabilidad de las empresas. También puede impulsar el empleo y el crecimiento
económico: durante la crisis, las medidas para mejorar la eficiencia energética
en el sector residencial resultaron de gran ayuda para fomentar el empleo de
proximidad y lograr economías financieras en su día. 1.3. Avances hacia el
logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 En este contexto,
los avances hacia el logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 han
sido, como no podía ser de otra manera, desiguales (véase el anexo 2). La
crisis ha tenido un claro impacto, en particular sobre el empleo y los niveles
de pobreza, y ha limitado los avances hacia la consecución de los demás
objetivos, con la excepción de su efecto en la reducción de las emisiones de
gases de efecto invernadero. Además, ha ampliado las diferencias en los
resultados entre Estados miembros en diversos ámbitos, como el empleo y la I+D.
En esos avances también han influido las diferencias en cuanto al grado de
respuesta política en la UE. A pesar de la
crisis, se han observado tendencias estructurales más positivas, por ejemplo en
los niveles de educación, en el uso de una combinación de energías más
sostenible y en la reducción de la intensidad de carbono de la economía. La
relativa resistencia de la tasa de empleo durante la crisis en algunos países,
junto con los progresos realizados en el período anterior, también puede
interpretarse como un signo de la mejoría del mercado laboral en comparación
con el pasado. En la siguiente
sección se exponen los principales avances en cada uno de los cinco objetivos
fijados. Aumentar la tasa de empleo de la
población de 20 y 64 años de edad al menos hasta el 75 % La tasa de empleo
de la UE se situó en el 68,4 % en 2012, frente al 68,5 % en 2010 y el
70,3 % en 2008, el año con mayor tasa. Teniendo en cuenta las tendencias
recientes, se espera que crezca hasta situarse en torno al 72 % en 2020.
El cumplimiento de los objetivos nacionales la situaría en el 74 %, justo
por debajo del objetivo fijado para 2020. Los resultados
nacionales son muy diferentes, mientras que en Suecia y Alemania las tasas de
empleo son elevadas y se acercan a sus objetivos nacionales, las tasas en
España, Grecia, Bulgaria y Hungría están bastante más lejos de sus objetivos.
La mayoría de los países con mejores resultados en materia de empleo vienen
registrando progresos notables desde 2000. Sin embargo, el fuerte descenso del
empleo entre 2000 y 2012 afectó a la mayoría de los Estados miembros que hoy en
día tienen las tasas de empleo más bajas. La situación del empleo también varía
mucho entre regiones, lo que parece indicar la existencia de desajustes y de
una movilidad geográfica limitada en la UE. No obstante, durante la crisis,
muchos Estados miembros acometieron reformas del mercado laboral, que les
permitirá resistir mejor en el futuro, aunque habrá que esperar algún tiempo
para ver los resultados. Habrá que aumentar
en aproximadamente 16 millones el número de hombres y mujeres empelados para
alcanzar el objetivo del 75 %. Una gran cantidad de jóvenes bien instruidos
estará disponible para trabajar, a pesar de lo cual, para llegar al objetivo
marcado, habrá que contar asimismo con otra fuente potencial de mano de obra
compuesta en gran medida por mujeres, personas de edad avanzada, así como por
personas adultas que ahora no trabajan, incluidos los inmigrantes. El nivel de
formación de estos dos últimos grupos suele ser inferior al de la media del
resto de la población activa. Esto significa que puede resultar difícil
incorporar a esas personas al mundo del trabajo, pero también que probablemente
pasen a formar parte de la mano de obra menos cualificada, a pesar de que
existen indicios que sugieren que la futura demanda de empleo se centrará en
los trabajos que requieren una alta cualificación y no en los menos
cualificados. Así pues, para cumplir los objetivos en esta materia seguirán
siendo esenciales unas políticas activas de empleo, unas estrategias de
aprendizaje permanente y unas políticas de integración generales. Aumentar
el nivel combinado de la inversión pública y privada en I+D hasta el 3 %
del PIB Con un nivel del
2,06 % en 2012, y unos progresos limitados a lo largo de estos años,
parece poco probable que se alcance el objetivo del 3 % fijado para 2020.
Se prevé que la inversión en I+D crezca hasta llegar a un 2,2 % en 2020.
Si los Estados miembros cumplen sus objetivos nacionales, este porcentaje
podría alcanzar el 2,6 %. Desde 2000, la
mayoría de los Estados miembros ha aumentado su nivel de inversión pública y
privada en I+D (con excepción de algunos países como Croacia, Luxemburgo, el Reino
Unido y Suecia). Estonia es el país que registró un mayor crecimiento entre
2000 y 2012 y, en la actualidad, está por encima de la media de la UE en este
ámbito. Reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero como mínimo en un 20 % en
comparación con los niveles de 1990, aumentar al 20 % la cuota de las
energías renovables en el consumo final de energía e incrementar en un 20 %
la eficiencia energética En términos
generales estos objetivos pueden alcanzarse de aquí a 2020 y los progresos
realizados son ya evidentes: § En 2012, la UE ya había conseguido reducir en un 18 % sus
emisiones de gases de efecto invernadero. Las actuales políticas sobre clima y
energía han permitido realizar avances, y la ralentización de la actividad
económica también ha contribuido considerablemente a la reducción de las
emisiones. A pesar de la actual recuperación, gracias a las mejoras
estructurales introducidas aún se puede avanzar más de aquí a 2020 y llegar a
una reducción de las emisiones de gases del efecto invernadero de un 24 %
en relación con 1990, lo que supondría superar el objetivo[19]. Sin
embargo, de acuerdo con las previsiones nacionales, en trece Estados miembros
las políticas actuales no bastarán para cumplir los objetivos nacionales fijados
para 2020. § La cuota de las energías renovables en el consumo final de energía
pasó del 7,5 % en el año 2000[20]
al 14,4 % en 2012[21].
El objetivo de llegar a una cuota del 20 % en 2020 parece factible y puede
llegar a superarse (en torno al 21 %). Los progresos realizados han
convertido a la UE en el líder mundial en términos de inversión global en el
sector de las energías renovables. A guisa de ejemplo, a finales de 2012, la UE
producía aproximadamente el 44 % de la electricidad mundial de origen
renovable (exceptuando la energía hidroeléctrica). § El consumo de energía primaria cayó alrededor del 8 % entre
2006 (en que alcanzó su máximo) y 2012. Se precisaría una nueva reducción del
6,3 % de ahora a 2020 para alcanzar el objetivo fijado para ese año. Una gran
parte de la reducción del consumo se debe a la ralentización de la actividad
económica y, por lo tanto, la recuperación podría complicar el logro de este
objetivo. No obstante, se están produciendo también algunos cambios
estructurales: la intensidad energética de la UE disminuyó un 24 % entre
1995 y 2011, mientras que en el sector industrial la mejora fue del 30 %. En conjunto, más allá del impacto a corto plazo de la crisis, la
UE se esfuerza por disociar el crecimiento de la actividad económica de las
emisiones de gases de efecto invernadero: entre 1990 y 2012, el PIB de la UE
creció un 45 % y las emisiones disminuyeron un 18 %. Reduccir
las tasas de abandono escolar prematuro por debajo del 10 % y aumentar
hasta el 40 %, como mínimo,el porcentaje de la población de 30 a 34 años
que finaliza la enseñanza superior En términos
generales estos objetivos pueden alcanzarse de aquí a 2020: § El porcentaje de abandono escolar prematuro ha disminuido, pasando
del 15,7 % en 2005 al 12,7 % en 2012, y la mitad de los Estados
miembros ya han alcanzado sus objetivos o están a punto de hacerlo. Si bien una
parte de esta reducción puede atribuirse a las dificultades para encontrar un
empleo, también hay indicios de mejoras estructurales y parece que esta
tendencia se mantendrá, aunque a un ritmo más lento. § La proporción de jóvenes que han finalizado la educación superior
aumentó del 27,9 % en 2005 al 35,7 % en 2012. A pesar de que esta
situación puede variar de un país a otro, la tendencia se considera estructural
y se espera alcanzar el objetivo fijado para 2020. Librar a
al menos veinte millones de personas del riesgo de pobreza o exclusión social El número de
personas al borde de la pobreza y la exclusión social en la UE (incluidas las
personas en riesgo de pobreza económica, que sufren privaciones materiales o
que viven en hogares en los que todos sus miembros están desempleados) pasó de
114 millones en 2009[22]
a 124 millones en 2012. Por tanto, la UE
se ha alejado del objetivo marcado –96,4 millones de personas en 2020– sin que
haya visos de que esta situación pueda mejorar rápidamente, ya que el número de
personas al borde de la pobreza podría seguir rondando los 100 millones en
2020. El problema es especialmente grave en determinados Estados miembros,
habiendo contribuido a exacerbarlo el aumento de las privaciones materiales
graves y el número de hogares en los que todos sus miembros están desempleados.
La crisis ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de sistemas de
protección social eficaces. 2. ¿Ha tenido éxito la
Estrategia Europa 2020? Queda por
dilucidar si la Estrategia Europa 2020 ha influido en las tendencias
anteriormente mencionadas y, si ha sido así, en qué medida lo ha hecho. La
consulta pública prevista para este año será un instrumento importante para
recoger pruebas y datos útiles para la revisión de la Estrategia Europa 2020.
No obstante, ya se pueden extraer algunas enseñanzas provisionales sobre las
principales características de la Estrategia. 2,1. El papel de los
objetivos Los cinco objetivos
principales establecidos por la UE en el año 2010 se calificaron de ambiciosos
pero alcanzables. Por su parte, los indicadores son un medio para seguir la
evolución de las tendencias en los distintos Estados miembros. Más allá de las
cifras, también contribuyen a modificar la naturaleza del modelo de crecimiento
de Europa y a mejorarlo. Tal como se ha mostrado anteriormente, los avances
realizados hasta la fecha han sido dispares. El uso de
objetivos e indicadores es un tema sobre el que se debate periódicamente en la
UE. Recientemente se le ha prestado una atención especial en el contexto de los
trabajos sobre el fortalecimiento de la gobernanza económica de la UE y la
profundización de la Unión Económica y Monetaria (UEM). La Comisión ha
informado sobre la variedad de indicadores utilizados y disponibles en la UE. Los objetivos
principales de la Estrategia Europa 2020 presentan numerosas limitaciones
intrínsecas:
Los objetivos no
son exhaustivos. A escala de la UE existen muchos indicadores y objetivos
cuantificados para supervisar a lo largo del tiempo los resultados de los
diferentes países y en todos los ámbitos de actuación. Entre los
indicadores que despiertan más comentarios hay algunos clave que se
utilizan para evaluar las finanzas públicas en el marco del PEC. Asimismo
se elaboraron dos nuevos cuadros de indicadores, uno con el fin de ayudar
a prevenir y corregir los desequilibrios macroeconómicos en el marco del
nuevo procedimiento de desequilibrio macroeconómico de la UE, y el otro de
los indicadores principales sobre el empleo y la situación social. También
se han fijado otros objetivos en distintos ámbitos, aprobados por regla
general por las diferentes formaciones del Consejo a lo largo de los años,
como por ejemplo, el que se refiere a la cobertura de banda ancha de
Internet en el contexto de la iniciativa emblemática «Agenda Digital para
Europa»,. Por tanto, con el paso del tiempo se tiende a sugerir la adición
o la sustitución de indicadores, pero el reto – al igual que en el caso de
la Estrategia de Lisboa – consiste en no desnaturalizar las prioridades y
seguir centrándose en los aspectos esenciales.
Los objetivos
son políticamente vinculantes. Contrariamente al PEC, o incluso al nuevo
procedimiento de desequilibrio macroeconómico, cuyos valores o puntos de
referencia se fijan en un marco jurídicamente vinculante, que incluye
posibles sanciones, los objetivos de Europa 2020 son fundamentalmente
objetivos políticos. Existen, no obstante, dos excepciones importantes:
los objetivos relativos a la reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero y al uso de energías renovables, que se sustentan en un marco
jurídicamente vinculante a escala de la UE, en el que se establecen los
valores que deberán haberse alcanzado a nivel nacional en 2020. La
naturaleza política de los objetivos refleja el papel esencial que, en
consonancia con el principio de subsidiariedad, deberían desempeñar los
gobiernos nacionales en la Estrategia. Por ejemplo, resultó difícil
ponerse de acuerdo sobre los objetivos en materia de educación para la UE,
y los Estados miembros fueron incapaces de pactar un indicador único para
expresar el objetivo de reducir el número de personas en riesgo de
pobreza, razón por la cual se utiliza habitualmente un indicador compuesto
de tres elementos.
Sigue siendo
necesaria una evaluación cualitativa. Cada objetivo tiene sus límitaciones.
El objetivo de I+D es básicamente un objetivo de insumos (un «input
target»), y de ahí que se vincule a él el nivel de la inversión combinada
pública y privada. Por esta razón, y para completar este objetivo, el
Consejo Europeo solicitó, y la Comisión Europea está poniendo a punto un
indicador complementario que mida los resultados de la innovación[23]. Del
mismo modo, los objetivos en materia de empleo y educación no dicen mucho
sobre la calidad de los empleos ocupados o sobre la adecuación de las
competencias adquiridas. Por otra parte, las medias de la UE o nacionales
a menudo ocultan diferencias muy considerables en función de la edad, el género
o la región. Por ello es importante disponer de indicadores
complementarios, de análisis más específicos y de información cualitativa
para interpretar los objetivos y la situación real en los Estados
miembros. También es importante tener en cuenta que algunos objetivos –
como los relativos a la educación – entran más bien en el ámbito de
competencia de las autoridades públicas, mientras que otros, como el
empleo o la inversión en I+D, reflejan tendencias económicas de índole más
general.
Sin embargo, los
objetivos principales tienen algunas ventajas evidentes:
Los objetivos
son ilustrativos del cambio dinámico por el que aboga la Estrategia Europa
2020. Aunque a la UE no le faltan indicadores, el actual conjunto de
objetivos ha permitido centrarse en los tres componentes del modelo de
crecimiento que promueve la estrategia: inteligencia, sostenibilidad y
carácter integrador. A este respecto, los objetivos indican el rumbo que
se debe seguir a largo plazo para garantizar el futuro de Europa y sirven
de puntos de referencia para orientar sus políticas. Además, están
estrechamente ligados entre sí y se refuerzan mutuamente; los progresos en
uno de ellos contribuyen a que también los haya en los demás.
Los objetivos
sirven de anclajes políticos. Como puede verse en el anexo, los Estados
miembros traducen los objetivos de la UE en objetivos nacionales. Su
existencia permite realizar una comparación cruzada transparente de todos
los temas y entre todos los países, aunque la mayor o menor divulgación de
sus resultados y los niveles de exigencia varían de un país a otro. Por
ejemplo, además del objetivo general en materia de empleo, algunos Estados
miembros (Bélgica, la República Checa, Alemania, España, Francia y
Lituania) han decidido fijar objetivos nacionales diferenciados por género
y se han marcado objetivos en relación con tasa de empleo de las mujeres.
Sin embargo, los objetivos nacionales no son suficientemente ambiciosos
para que la suma de ellos permita alcanzar las metas fijadas para la UE en
su conjunto. Asimismo sirven de ayuda para supervisar y analizar los
progresos realizados a escala de la UE. Se han utilizado, por ejemplo,
para efectuar el análisis en el que se basan las recomendaciones
específicas por país y en el debate sobre las prioridades de la programación
de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para el período
2014-2020 (véase más adelante).
Los objetivos se
pueden controlar fácilmente. A través de Eurostat, la Oficina Estadística
de la UE, se puede acceder fácilmente a los datos fácticos y las cifras
relativos a los objetivos así como a un gran número de indicadores
relacionados La experiencia de otras instituciones internacionales, como los
trabajos de la OCDE sobre «calidad de vida» o su encuesta PISA sobre
alfabetización, o los trabajos del Banco Mundial sobre la facilidad para
emprender una actividad empresarial, también ha demostrado que los
análisis bien enfocados son herramientas de comunicación eficaces.
Los objetivos no constituyen
un fin en sí mismos. Pese a ser conscientes de sus limitaciones, puede
afirmarse que los objetivos principales de Europa 2020 contribuyen a calibrar y
orientar los diferentes aspectos de la estrategia, contribuyendo así a guiar la
toma de conciencia a nivel político y las directrices estratégicas, tanto a
nivel nacional como a nivel de la UE. 2,2. Papel de las
iniciativas emblemáticas y de los instrumentos de apoyo a las mismas a escala
de la UE Las iniciativas
emblemáticas presentadas en 2010 eran miniprogramas de trabajo en los sectores
clave de la estrategia. En ellas se preveían una serie de medidas concretas,
tanto a nivel de la UE como a nivel nacional, en los diferentes ámbitos
temáticos (véase el anexo 3). La mayoría de las iniciativas previstas al
principio ya han sido presentadas por la Comisión y muchas de ellas han sido
adoptadas, pero aún es demasiado pronto para poder evaluarlas y valorar su
impacto. La Comisión ha
propuesto, en el marco de su programa de trabajo anual, importantes medidas
políticas y legislativas a nivel de la UE, que se han analizado con las demás
instituciones, por lo que su adopción y aplicación ha llevado un cierto tiempo.
También ha habido otras iniciativas no vinculantes, algunas de ellas
financiadas por la UE, elaboradas a menudo en estrecha colaboración con los
ministerios competentes y las partes interesadas en los ámbitos de que se
trataba, cuyo impacto sobre el terreno puede que haya sido más directo. Durante
el período de consultas, la Comisión trabajará para recoger datos sobre su
impacto. Además de su
función de catalizador de las acciones a escala de la UE, las iniciativas
emblemáticas son hasta cierto punto el legado de experiencias pasadas:
Han contribuido
al aprendizaje mutuo y a la adquisición de conocimientos temáticos a
escala de la UE, en particular a través de la creación de redes y la
recogida de datos. Por ejemplo, se ha concebido un mecanismo de
seguimiento con el fin concreto de evaluar los progresos realizados por
los Estados miembros en relación con la implantación del Espacio Europeo
de Investigación. La Asamblea Digital, que reúne a las partes interesadas
del sector, el marcador de la Agenda Digital anual y una mayor atención a
las cuestiones relacionadas con la competitividad industrial en varios
ámbitos políticos, constituyen algunos otros ejemplos.
En algunas
ocasiones han servido de guía para el uso de la financiación de la UE para
el período 2007-2013 y han proporcionado un marco para la determinación de
los recursos de la UE para el período 2014-2020. Un ejemplo de lo anterior
es la puesta en marcha por la Comisión, en enero de 2012, de los
denominados equipos de acción para la juventud con el fin de ayudar a los
Estados miembros más afectados por el aumento del desempleo juvenil a
reorientar los recursos de la UE hacia esta prioridad. Otros ejemplos
pueden ser el nuevo enfoque integrado del programa Erasmus + y el nuevo
programa Horizonte 2020 –el programa de financiación de la UE para
investigación e innovación –que pone el acento en la excelencia en las
ciencias, el liderazgo industrial y la importancia de abordar los retos
sociales y completa, por consiguiente, los objetivos de las asociaciones
para la innovación previstas en las iniciativas emblemáticas. Además, se
decidió consagrar una parte de los recursos del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional a financiar las inversiones que fomenten una economía
baja en carbono.
Varias
iniciativas emblemáticas han desencadenado o inspirado la acción política
de los Estados miembros, tanto a escala regional como nacional, con el fin
de complementar las iniciativas de la UE en ámbitos como el de la economía
digital o la investigación y la innovación. Por ejemplo, el desarrollo de
estrategias de especialización inteligentes a escala nacional y regional
contribuye al crecimiento a nivel local. Una veintena de Estados miembros,
así como varias regiones, han puesto en marcha programas de la Agenda
Digital.
Además de a través de las iniciativas
emblemáticas, los objetivos y los medios de la Estrategia Europa 2020 se han
promovido por medio de tres políticas importantes de la UE:
El mercado único
europeo, con más de 500 millones de consumidores, sigue siendo el motor
más importante de crecimiento en la UE, habiéndose adoptado nuevas medidas
para aprovechar mejor su potencial. En las Actas del Mercado Único I y II se
definieron 24 acciones clave, en especial en los ámbitos de la economía
digital, la energía, el transporte, la contratación pública y la
protección de los consumidores, que ya se han adoptado o lo serán
próximamente. Un informe sobre la situación de la integración se elabora
todos los años para supervisar los avances e identificar los ámbitos de
actuación. La política de competencia también ha contribuido a la
consecución de los objetivos del mercado único. Se han puesto en marcha un
proceso de reflexión estratégica y una consulta sobre temas como la
financiación a largo plazo de la economía.
Aunque el
presupuesto de la UE solo representa, aproximadamente, el 1 % del PIB
de la UE, puede ser un catalizador importante del crecimiento. El nuevo
marco financiero de la UE para el período 2014-2020 se ajusta
escrupulosamente a las prioridades de la Estrategia Europa 2020, como
demuestra la adaptación de los programas de dimensión europea y la
fijación de las prioridades para la inversión de los recursos de la UE en
los Estados miembros, en especial en lo que se refiere a la
condicionalidad de la ayuda de la UE.
La agenda
exterior de la UE es una fuente importante de posible crecimiento y
creación de empleo, aunque conviene ligar más estrechamente las agendas interna
y externa de la UE y garantizar que Europa hable con una sola voz. El
comercio se ha convertido en un elemento esencial para el crecimiento y el
empleo habida cuenta del papel de la demanda exterior y de la amplitud de los
ámbitos de actividad de la UE. Las negociaciones con los Estados Unidos y
Japón deberían desembocar en la celebración de acuerdos ambiciosos y
generar unos beneficios económicos considerables. En ámbitos tales como la
política de desarrollo, la adopción de normas de ámbito mundial, la
reducción de los riesgos de catástrofes o la lucha contra el cambio
climático, la UE ha sido y seguirá siendo un socio muy activo en la escena
mundial, promoviendo sus objetivos, valores e intereses.
2.3. La función del
Semestre Europeo Desde la adopción
de la Estrategia Europa 2020, la gobernanza económica de la UE se ha visto
considerablemente reforzada (véase el recuadro 1). El Semestre Europeo se ha
convertido en un elemento clave a la hora de aplicar las reformas, tanto a
nivel nacional como a nivel de la UE, a través de la coordinación de las
políticas económicas, garantizando que la UE y sus Estados miembros coordinan
sus políticas económicas y sus esfuerzos para fomentar el crecimiento y el
empleo. Las principales
etapas del Semestre Europeo se describen en el anexo 1: el Estudio Prospectivo
Anual sobre el Crecimiento, en el que se definen las prioridades de la UE da
inicio al ciclo; esas prioridades sirven de base para el debate que mantienen
los Estados miembros como parte de la preparación del Consejo Europeo de
primavera y contribuyen a la elaboración de sus programas nacionales de reforma
y de sus programas de estabilidad o convergencia, que presentan en el mes de
abril. A continuación, la Comisión realiza una evaluación de esos programas y las
conclusiones a las que llega quedan reflejadas en sus recomendaciones
específicas por país que son posteriormente refrendadas por el Consejo y el
Consejo Europeo. El Parlamento Europeo también participa activamente en el
proceso a través, por ejemplo, de su «semana parlamentaria», que se celebra a
principios de enero y durante la cual se debaten las prioridades generales, así
como, por medio de los «diálogos económicos» que organiza regularmente y en los
que participan actores clave a escala nacional y de la UE. La participación de
los interlocutores sociales en el Semestre Europeo también se ha reforzado[24]. Los objetivos de
Europa 2020 se examinan en el marco del Semestre Europeo y se tienen en cuenta
en todas sus etapas: contribuyen a la determinación de las prioridades del
Estudio Prospectivo sobre el Crecimiento; son parte integrante del análisis en
el que se fundan las recomendaciones específicas anuales por país, y los
Estados miembros tienen que informar sobre los progresos realizados en relación
con los objetivos fijados en sus programas nacionales. Algunos logros ya
son perceptibles:
El Semestre
Europeo ofrece un marco creíble para la aplicación de las políticas, y las
recomendaciones específicas anuales por país empiezan a surtir sus
primeros frutos en lo que atañe a las reformas, como se pone de relieve en
el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2014[25].
Es crucial no disociar las prioridades de la UE de las recomendaciones
específicas por país para tener en cuenta las particularidades de cada
Estado miembro. Si bien los objetivos comunes marcan el rumbo a seguir y
contribuyen a allanar el camino hacia una reforma compartida y un programa
de modernización, la UE no se plantea un modelo único para todo el mundo y
adapta sus recomendaciones a la situación de cada Estado miembro y las
modula temporalmente.
El Semestre
Europeo facilita una vigilancia integrada y contribuye a conciliar las
prioridades económicas y presupuestarias. En otras palabras, subraya lo
importante que es conseguir sanear las finanzas públicas, mantenerlas en
buen estado y liberar el potencial de crecimiento de las economías, sin
perder de vista las características de cada país y las de la UE en su
conjunto.
El Semestre ha
contribuido a consolidar los contactos entre la UE y sus Estados miembros
y reforzar la interacción entre estos últimos, ayudando a la UE a
permanecer unida. El calendario y los procedimientos del Semestre Europeo
se han ido perfeccionando hasta consolidarse. El Semestre facilita un
debate proactivo a escala de la UE para evitar que surjan nuevos problemas
o se enconen los ya existentes (antes de que se adopten las decisiones
nacionales) y permite un seguimiento regular de los progresos realizados
(que puede dar lugar a recomendaciones e incluso a la imposición de
sanciones en caso de que sean necesarias medidas correctoras).
Se han reforzado
las capacidades de análisis y control a nivel de la UE. La nueva
gobernanza económica de la UE se asienta en un conjunto de datos más
fiables y más integrados, así como en un mejor uso de los cuadros
analíticos comunes, los indicadores y las evaluaciones de las diferentes
políticas. La experiencia de los países que han aplicado programas de
ajuste macroeconómicos que, por consiguiente quedan al margen de los procedimientos
oficiales del Semestre Europeo, aunque extrema es sumamente reveladora: la
Comisión y muchos Estados miembros han tenido que poner en liza
importantes recursos, también sobre el terreno, para facilitar ayuda
directa y tangible a esos Estados miembros, ofreciéndoles asesoramiento
político y asistencia técnica a nivel administrativo. Ello da buena
muestra de la magnitud de los conocimientos compartidos que pueden
movilizarse en la UE.
Algunas ideas
sobre la manera de dar forma definitiva a la UEM siguen siendo objeto de
debate; por ejemplo, la creación de un mecanismo destinado a facilitar la
coordinación ex ante de los principales programas de reforma
económica que pueden tener efectos indirectos en otros Estados miembros, o
la celebración de contratos de común acuerdo que lleven aparejados
mecanismos de solidaridad (es decir, incentivos financieros).
También se han
hecho evidentes algunos de sus retos y limitaciones iniciales:
La necesidad de
hacer rápidamente frente a la crisis ha hecho que a veces resultara
difícil conciliar las urgencias a corto plazo y las necesidades a más
largo plazo. Por su propia naturaleza, las recomendaciones específicas por
país se centran exclusivamente en ámbitos seleccionados y sugieren medidas
concretas que deben adoptarse en el curso del año siguiente, partiendo de
la base de que es imposible hacer todo a la vez. Al mismo tiempo, es
esencial que estas medidas no pierdan de vista su objetivo a largo plazo.
Algunas de las recomendaciones por país formuladas en 2013 hacen hincapié
en la necesidad de mantener una cierta capacidad de gasto que favorezca el
crecimiento, sin dejar de cumplir por ello los objetivos presupuestarios. Cabe
pensar que a medida que Europa se recupere de la crisis, el factor
urgencia tendrá un menor peso en la determinación de las prioridades.
Para ser eficaz,
el Semestre no solo depende del nivel de compromiso de cada Estado
miembro, sobre todo en lo que se refiere a la aplicación de las
recomendaciones que le atañen, sino también de la capacidad colectiva de
todas las partes implicadas de la UE para abordar estas cuestiones como
asuntos de interés común y garantizar una supervisión multilateral firme. A
tal efecto, convendría clarificar, y reforzar, el papel de las diferentes
partes implicadas. Por ejemplo, las distintas formaciones del Consejo han dado
mayor peso a las revisiones inter pares y a la supervisión multilateral.
El éxito del
proceso pasa necesariamente por la concienciación y la adhesión a él de
todas las partes interesadas: gobiernos, parlamentos, autoridades locales
y regionales, interlocutores sociales, etc. En numerosos Estados miembros,
la participación de las diferentes partes interesadas en la aplicación de
la Estrategia podría mejorar. En este contexto, debe reconsiderarse el
papel de los programas nacionales de reforma. A nivel de la UE, el Comité
Económico y Social Europeo y el Comité de las regiones han participado de
forma destacada, siguiendo muy de cerca la aplicación de la Estrategia
Europa 2020 y promoviendo acciones de movilización en los Estados miembros,
especialmente a nivel local y regional, teniendo en cuenta los múltiples niveles
de la gobernanza de la UE. La Comisión también ha reforzado sus representaciones
en los Estados miembros con el fin de mejorar su nivel de compromiso vis
a vis de las autoridades y partes interesadas nacionales.
La proliferación
de procedimientos, documentos y medidas jurídicas a nivel de la UE amenaza
con sobrecargar el proceso y restarle claridad. Los cambios en el
calendario también pueden incidir negativamente en el nivel de adhesión al
proceso de algunas de las partes interesadas. En consecuencia, el reto que
se planteará en los próximos años será el de conseguir reforzar la
infraestructura institucional y administrativa en que se apoya el Semestre
Europeo, garantizar al mismo tiempo que siga siendo un proceso político con
objetivos claros (no burocrático).
La revisión del
Semestre Europeo conjugada con la revisión de la Estrategia Europa 2020 en este
año parece oportuna. Conclusión Las razones que
llevaron a adoptar la Estrategia Europa 2020 son igual de imperiosas en 2014
que en 2010. Durante varias
décadas, la UE ha sido un ejemplo de profunda integración económica, que se ha
traducido en un incremento de los flujos de mercancías, servicios, mano de obra
y financiación en toda la UE. Esa integración ha favorecido la convergencia de
los niveles de vida y renta entre países, por lo que se ha calificado a la UE de
«máquina de convergencia única en el mundo»[26].
Este proceso de convergencia ha perdido ímpetu e incluso ha retrocedido en
algunas partes de Europa como consecuencia de la acumulación de desequilibrios
y la presión de la crisis. La UE, que está
saliendo de la peor crisis económica y financiera en una generación, necesita fortalecer
su estrategia de crecimiento inteligente, sostenible e integrador, para poder
responder a las expectativas de sus ciudadanos y mantener su papel en el mundo.
Este es un buen momento para revisar la Estrategia y que la UE fije unas
prioridades políticas postcrisis correctas que le permitan encarar con éxito la
segunda mitad de la década que concluirá en 2020. El análisis expuesto
en la presente Comunicación pone de manifiesto las luces y las sombras de los
objetivos e iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020. La UE está en
vías de cumplir o se acerca a los objetivos que se fijó en materia de
educación, clima y energía, pero no los relativos al empleo, la investigación y
el desarrollo o la reducción de la pobreza. Sin embargo, haberse fijado unos objetivos
ha contribuido a que la UE se centrase en aspectos estructurales, a más largo
plazo, que son cruciales para el futuro de la sociedad y la economía de la UE. Traducir
esos objetivos establecidos para la UE en su conjunto en objetivos nacionales
ha ayudado a detectar varias tendencias indeseables ─una diferencia cada
vez mayor entre los Estados miembros con mejores y peores resultados y la
agudización de las diferencias entre regiones tanto dentro de los Estados
miembros como a nivel de la UE. La crisis ha puesto asimismo de manifiesto unas
desigualdades crecientes en la distribución de la riqueza y de la renta. La
experiencia demuestra que la implicación y la participación de las regiones y
las ciudades – que se encargan de aplicar muchas de las políticas de la UE – es
esencial para alcanzar los objetivos de Europa 2020. Se trata de retos que
deben abordarse al proceder a la revisión y subsiguiente adaptación de la
Estrategia. La gobernanza
económica de la UE, ejecutada anualmente a través del Semestre Europeo, se ha visto
reforzada considerablemente en estos últimos y, hoy en día, constituye un instrumento
en potencia poderoso para responder a las prioridades postcrisis que serán
necesarias para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Políticas fundamentales
de la UE como el marco financiero plurianual 2014‑2020, y sus diferentes
programas, han sido elaborados para sacar fruto de las lecciones deparadas por
el Semestre Europeo y contribuir al logro de los objetivos de la Estrategia
Europa 2020, proporcionando una base sobre la que se podrán elaborar las políticas
futuras, tanto las de la UE como las nacionales. En la presente
Comunicación, la Comisión expone su análisis de los hechos más sobresalientes hasta
la fecha de la Estrategia Europa 2020. En muchos aspectos, este período ha
servido para sentar las bases que permitirán obtener resultados en los próximos
años. La Comisión también ha intentado mostrar de qué manera ha afectado la
crisis a los resultados previstos. La Comisión no ha extraído
conclusiones políticas ni formulado recomendaciones políticas en esta fase. Habida
cuenta de la magnitud de los cambios que han experimentado la UE, los Estados
miembros, las regiones y las ciudades como consecuencia de la crisis, la
Comisión considera necesario realizar una consulta a nivel de la UE para
recabar la opinión de todas las partes interesadas sobre las lecciones que
deben sacarse y sobre los principales factores que deberían configurar las
próximas etapas de la estrategia de crecimiento postcrisis de la UE. La
Comisión organizará una consulta pública, basada en el análisis expuesto en la
presente Comunicación, en la que se invitara a todas las partes interesadas a exponer
sus puntos de vista. Tras la consulta, la Comisión presentará, a comienzos de
2015, una serie de propuestas sobre el rumbo futuro de la Estrategia. [1] A menos que se indique otra cosa, la fuente de las
cifras citadas en la presente Comunicación es Eurostat, la Oficina Estadística
de la UE, y la media de la UE se refiere a la UE28. [2] Comunicación de la Comisión COM(2010) 2020 final, de 3
de marzo de 2010. El Parlamento Europeo debatió sobre la estrategia general y
sus objetivos en su sesión plenaria de marzo de 2010 y el Consejo Europeo la
adoptó en su reunión de junio de 2010. Más información en: http://ec.europa.eu/europe2020/index_es.htm.
[3] COM(2010)2020, de 3 de marzo de 2010. [4] «Agenda Digital para Europa», «Unión por la innovación»,
«Juventud en movimiento», «Una Europa que utilice eficazmente los recursos»,
«Una Política industrial para la era de la mundialización», «Agenda de nuevas
cualificaciones y empleos», «Plataforma Europea contra la Pobreza». [5] DO L 306 de 23 de noviembre de 2011. [6] DO L 140 de 27 de mayo de 2013. [7] En
el anexo se proporciona más información sobre los objetivos de la estrategia
Europa 2020 y las iniciativas más emblemáticas. [8] Para conocer datos más recientes y detallados, pueden
consultarse las previsiones económicas del invierno de 2014 de la Comisión,
European Economy 2/2014. [9] Véase
la intervención de J.M. Barroso en el Consejo Europeo informal celebrado el 11
de febrero de 2010, disponible en: http://ec.europa.eu/europe2020/documents/documents-and-reports/subject/europe-2020-presentations/index_en.htm#top
[10] Para conocer datos más recientes y detallados, pueden
consultarse las previsiones económicas del invierno de 2014 de la Comisión,
European Economy 2/2014. [11] Para conocer datos más recientes y detallados, pueden
consultarse las previsiones económicas del invierno de 2014 de la Comisión,
European Economy 2/2014. [12] COM(2013) 800. [13] Para conocer datos más recientes y detallados, pueden
consultarse las previsiones económicas del invierno de 2014 de la Comisión,
European Economy 2/2014. [14] Banco Central Europeo, Encuesta sobre Préstamos Bancarios
(Bank Lending Survey), enero de 2014. [15] Para conocer datos más recientes y detallados, pueden
consultarse las previsiones económicas de invierno de 2014 de la Comisión,
European Economy 2/2014. [16] FMI, «Jobs and Growth: supporting European recovery»
(Empleo y Crecimiento: respaldo a la recuperación de Europa), 2014. [17] «The state of the Internet»,( «El estado actual del sector
de Internet»), Akamai (cuarto trimestre 2012), Índice de creación de redes
visuales de Cisco (2013). [18] COM(2011) 571. [19] En enero de 2014, la Comisión se dotó de un marco para las
políticas energética y climática válido hasta 2030. La reducción de la
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de un
40 % con respecto a los niveles de 1990, el incremento, obligatorio para
todos los Estados miembros de la UE, de la cuota de las energías renovables en,
como mínimo, el 27 %, y la fijación de nuevos objetivos en cuanto a la
eficiencia energética son algunos de sus objetivos principales, COM(2014)15. [20] Estudio encargado por la Comisión Europea. [21] Proyecto Eurobserv’ER. [22] Datos UE-27. [23] COM(2013) 624. [24] COM(2013) 690. Reforzar la dimensión social de la Unión
Económica y Monetaria, 2.10.2013. [25] COM(2013) 800. [26] Banco Mundial, «Golden Growth: Restoring the Lustre of
the European Economic Model» (Crecimiento dorado: la restauración del
esplendor del modelo económico europeo», 2012.