DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, en lo que respecta al tratamiento de los bonos /* SWD/2012/0126 final - CNS 2012/0102 */
1.
Definición del problema Cada día se realizan más operaciones de
adquisición de bienes o servicios en las que se utilizan bonos. Estos pueden
adoptar muy diversas formas, entre ellas, créditos telefónicos prepagados,
cupones recortables que ofrecen un descuento, códigos electrónicos que dan
derecho a recibir determinados bienes o servicios, o algo tan tradicional como
un vale de regalo. Tienen en común que el bono no constituye, en sí mismo, el
objeto principal de la operación, sino que está destinado a facilitar la compra
de otros bienes o servicios. Los bonos pueden alterar la naturaleza de
la operación subyacente a efectos fiscales. Ello puede afectar al momento de
realización de la operación, al lugar en el que se realiza y al valor que ha de
asignarse al intercambio entre el vendedor y el comprador . Todos estos
factores pueden, a su vez, influir en las repercusiones en materia de IVA de la
operación y, como consecuencia de ello, en los ingresos fiscales de los Estados
miembros. Habida cuenta de la creciente complejidad y sofisticación de muchas
operaciones comerciales (en particular las que se ven facilitadas por la
tecnología), este es un fenómeno en expansión. La Directiva del IVA[1], en la que está
basado el sistema común del IVA de los Estados miembros, no contiene
disposición alguna que se refiera a los bonos. Esto se debe, en gran parte, a
la fecha a la que se remonta la legislación, que entró en vigor en 1977, cuando
los bonos se consideraban marginales y no se temía que dieran lugar a ninguna
particular complicación en relación con el IVA. Las primeras tarjetas
prepagadas de telecomunicaciones no aparecieron hasta principios de los años
ochenta, y los servicios de telecomunicaciones móviles solo se generalizaron en
la década de los noventa. Aunque los bonos se utilizan ampliamente
en las operaciones comerciales, los servicios prepagados de telecomunicaciones
son, con mucho, la categoría particular más importante en términos económicos. En
el marco de la preparación de la presente evaluación de impacto, un estudio[2] estimó que los
ingresos anuales por abono prepagado de telecomunicaciones (en la actualidad
electrónico, y no representado por tarjetas, en la inmensa mayoría de los
casos) podían cifrarse en 36 000 millones de euros. El valor total anual estimado
de todos los demás tipos de bonos representa, aproximadamente, la mitad de esa
cifra. El importe de la tributación en juego es
claramente importante. La falta de normas comunes en la Directiva del IVA ha
supuesto que, a lo largo del tiempo, los Estados miembros hayan desarrollado
sus propias prácticas nacionales para garantizar la correcta tributación de la
operación subyacente. Lamentablemente, lo han hecho de forma descoordinada. Una
dicotomía fundamental es la que existe entre los Estados miembros que tratan
sistemáticamente de gravar el valor del bono cuando se emite y los que aplican
el impuesto en el momento del canje, lo cual da lugar a incongruencias en la
tributación que, a su vez, pueden redundar, bien en una doble imposición, bien
en una total falta de imposición. Aunque la doble imposición es probablemente
bastante excepcional (de no ser así, sería de esperar que hubiera más
reclamaciones), en realidad, la mayor parte de las veces, destruye pura y
simplemente el mercado, sin dejar ningún rastro estadístico mensurable. Sin
embargo, los casos de los que se tiene conocimiento apuntan fuertemente a que
se trata de un problema sistémico para las empresas que intentan desarrollar
modelos de negocio paneuropeos utilizando bonos. La no imposición no siempre
queda patente a primera vista y es difícil encontrar datos macroeconómicos. Con
todo, durante los trabajos preparatorios se hallaron pruebas suficientes de que
algunos operadores del sector de las telecomunicaciones aprovechan
sistemáticamente la no imposición, por ver en ella una oportunidad de obtener
una ventaja de precios injustificada o simplemente para incrementar los
beneficios. Esta información procede de las Administraciones fiscales, que
descubren pérdidas de ingresos no siempre fáciles de contener, así como de
empresas que se quejan de la competencia desleal. Al mismo tiempo, otros
operadores, que se muestran deseosos de cumplir con sus obligaciones
tributarias, se abstendrán simplemente de tomar parte en negocios,
especialmente los transfronterizos, cuando las consecuencias fiscales no estén
claras. 2.
Subsidiariedad Dentro de los límites de los datos
disponibles, la evaluación de impacto (especialmente en su versión revisada)
justifica la necesidad de una actuación a nivel de la UE para resolver estos
problemas. Las distorsiones en el funcionamiento del mercado interior y la
inquietud que suscita entre los agentes del sector la competencia desleal
quedan documentadas en informes de empresas establecidas que se consideran
fiables. Dado que la causa de los problemas radica
en las lagunas de la legislación de la UE (Directiva del IVA), que solo pueden
rectificarse mediante una actuación a nivel de la UE, los Estados miembros no
pueden, obrando de forma autónoma, resolver la situación y alcanzar el objetivo
de una aplicación uniforme del impuesto. 3.
Objetivos Al margen de la necesidad de corregir las
divergencias tributarias mencionadas anteriormente, la incertidumbre en cuanto
al tratamiento fiscal correcto ha dado lugar a que se planteen ante el TJUE
toda una serie de asuntos relacionados con los bonos, al recurrir las
Administraciones fiscales nacionales o las empresas a la vía judicial en busca
de clarificación. Esta evolución ha venido motivada por problemas derivados del
cálculo del IVA en los descuentos, del tratamiento del impuesto soportado, de
los regalos promocionales vinculados a bonos y de los pagos a cuenta en
general, así como del cómputo de la base imponible en las operaciones con
bonos. La distribución de bonos a través de cadenas de distribuidores, una
práctica comercial sumamente extendida que, a menudo, adquiere dimensiones
transfronterizas, plantea particulares problemas. Si bien han sido útiles,
ninguna de las resoluciones del Tribunal de Justicia ha despejado por completo
la situación y, a falta de una clarificación más fundamental y sistemática, es
inevitable que se siga recurriendo al TJUE para plantear cuestiones relativas
al tratamiento de los bonos a efectos del IVA. La finalidad de la propuesta es
corregir esta situación. Al aumentar las aplicaciones de los
bonos, en particular con los créditos prepagados de telefonía móvil, se ha ido
difuminando la línea divisoria entre los bonos y los sistemas de pago
innovadores. A fin de asegurar una correcta aplicación del impuesto, es
necesario definir claramente esta línea y garantizar la neutralidad. 4.
Opciones de actuación y evaluación de
impacto Se han determinado tres opciones posibles
de actuación ante estos problemas. No tomar medida alguna supondría que los
problemas persistieran y probablemente se acrecentaran, dado que no pueden
resolverse sin una actuación a nivel de la UE. Con ocasión de la consulta, los
interesados se manifestaron enérgicamente en contra de este planteamiento. No
hacer nada a nivel de la UE resultaría profundamente insatisfactorio, puesto
que las actuales dificultades no irían sino en aumento, lo que daría lugar a
una mayor incertidumbre y a un mayor número de pleitos. Los Estados miembros no
disponen realmente de las herramientas precisas para corregir unilateralmente
las incongruencias tributarias, sobre todo si se tiene en cuenta que la
Directiva del IVA vigente no proporciona orientaciones para llegar a un
tratamiento coherente. El recurso a medidas no vinculantes,
tales como notas orientativas o instrumentos similares, tiene verdaderamente
una utilidad solo cuando las disposiciones legislativas de partida son sólidas.
Este no es el caso, puesto que los problemas detectados pueden, en general,
atribuirse a la falta de normas claras en la Directiva del IVA. Aunque intentar
resolver la situación sin emprender una auténtica reforma legislativa –quizá
mediante el uso de instrumentos no vinculantes, como directrices– puede de
partida parecer un enfoque interesante, se considera finalmente inadecuado para
solucionar un problema fiscal básico. En el ámbito de la fiscalidad, las
medidas no vinculantes serán siempre menos acertadas que una solución
legislativa y, en general, solo son útiles para complementar o explicar lo que
ya está previsto en la legislación. En este caso, el problema fundamental es
una laguna de la Directiva del IVA, lo cual no puede solucionarse mediante
medidas no vinculantes. Los problemas detectados ponen de
manifiesto la necesidad de modernizar varios artículos de la Directiva del IVA.
Los objetivos definidos solo pueden alcanzarse mediante una modificación de
dichos artículos y la introducción de otras enmiendas consecutivas a esos
cambios en la Directiva. 5.
Evaluación de impacto El impacto varía según las funciones de
los diferentes agentes y la naturaleza de los problemas con los que ahora se
enfrentan. Para las Administraciones fiscales, la
principal finalidad del ejercicio es subsanar las lagunas del sistema
tributario que posibilitan o facilitan los mecanismos destinados a eludir la
imposición, lo que se traducirá en una reducción de la evasión fiscal o de la
no imposición involuntaria. Entre las ventajas secundarias, con efectos
positivos también para las empresas, cabe citar la supresión de la doble
imposición y de las consecuencias económicas negativas que conlleva, así como
una reducción de la incertidumbre en cuanto al cumplimiento de las obligaciones
tributarias. Aquellos Estados miembros que han declarado sufrir pérdidas de
ingresos debido a incongruencias tributarias derivadas de las normas actuales
dejarán de sufrir tales pérdidas. Tal como se indica en el texto principal, el
beneficio probable es difícil de cuantificar dado que dichos Estados miembros
se muestran reacios a suministrar datos específicos sobre las pérdidas
fiscales. Aunque el ahorro real en los costes de
cumplimiento resulte difícil de cuantificar, ello no significa que sea
insignificante. Si bien no se considera que la incidencia en los costes
recurrentes normales de cumplimiento de las normas en materia de IVA vaya a ser
un factor importante, se espera que el efecto sobre los costes únicos o
intermitentes asociados a la incoherencia y complejidad de las normas fiscales
redunde en un ahorro. Las soluciones por la vía contenciosa,
que son una característica de la problemática actual, son costosas y a menudo
insatisfactorias para las partes interesadas. Reducir la necesidad de recurrir
a los tribunales representaría un importante ahorro económico, si bien
difícilmente cuantificable. Para las empresas más en general, lograr que
estas normas fiscales estén coordinadas y sean coherentes en todo el mercado
interior eliminará obstáculos a la innovación comercial. Si bien es difícil
medir aquí el impacto, los beneficios económicos pueden evaluarse en términos
más cualitativos. Una normativa tributaria clara y coherente ofrecerá, a los
sectores de telecomunicaciones en particular, pero también a los operadores de
la distribución minorista, un entorno que les permita aprovechar mejor las
ventajas económicas del mercado interior. El impacto económico que cabe esperar en
los principales operadores del mercado y en la estructura del mercado se
presenta en términos cualitativos, dada la falta de cuantificación del problema
de evasión fiscal. No obstante, el análisis en el que se sustenta se basa en un
razonamiento económico comúnmente admitido y en el conocimiento del sector
obtenido durante el trabajo de investigación. El impacto previsto de una propuesta
legislativa será en cierta medida asimétrico. La ubicación de las empresas
dependerá más de factores económicos y competitivos que de un arbitraje fiscal.
Cabe esperar que la reducción del grado de fragmentación del mercado interior
vaya unida a beneficios tales como una mayor eficiencia del mercado, más
amplias posibilidades de elección para los consumidores y mayores economías de
escala. Algunos operadores pequeños y marginales, cuyo modelo de negocio se
basa por completo en el arbitraje fiscal, podrían tener que adaptarse para
poder sobrevivir en este entorno. No se esperan realmente repercusiones
sociales marcadas. Las empresas que podrían verse perjudicadas son pequeñas,
muy poco numerosas y no representan un volumen de empleos significativo. Los
proveedores de bonos prepagados de telecomunicaciones que se guían ante todo
por el arbitraje fiscal operan, con frecuencia, por medios electrónicos y
tienen una presencia física insignificante. Por el contrario, la mejora en el
entorno del mercado traerá consigo sin duda reducciones de precios,
especialmente en las telecomunicaciones internacionales, en beneficio de los
consumidores que utilizan los servicios prepagados. 6.
Comparación de las opciones De lo anterior se deduce que la única
forma de hallar una solución sólida y duradera consiste en modernizar las
disposiciones de la Directiva del IVA. Este proceso debería incluir la
definición de los distintos tipos de bonos, la aclaración del tratamiento
fiscal de las cadenas de distribución y el establecimiento de normas sobre el
cálculo de la base imponible y el momento de imposición, así como de las
consecuencias para el derecho a deducción. En ocasiones, los problemas relacionados
con el IVA que plantean los bonos pueden ser extremadamente técnicos. Por ello,
durante los trabajos preparatorios se mantuvieron amplias consultas con los
Estados miembros y las empresas afectadas. En lo que respecta a estas últimas,
dichas consultas fueron mucho más allá de la simple consulta pública y, en la
práctica, se llevaron a cabo a lo largo de todo el proyecto. Se ha puesto
particular esmero en tener en cuenta las implicaciones de las prácticas
innovadoras y en asegurar, al menos en cierta medida, que la propuesta resista
la prueba del tiempo. En consecuencia, el enfoque recomendado se basa en un
amplio consenso entre las partes interesadas en cuanto a lo que se necesita. Sin
embargo, una de las implicaciones de cualquier propuesta será probablemente el
reconocimiento de que algunos servicios, en particular los ofrecidos por los
operadores de telecomunicaciones y que tienen su origen en los bonos, han
evolucionado y se han transformado en algo que compite con los servicios de
pago más tradicionales, y de que, en aras de la neutralidad, se requieren ahora
condiciones de competencia equitativas a efectos fiscales. 7.
Seguimiento y evaluación Es práctica habitual de la Comisión hacer
un seguimiento de la aplicación por los Estados miembros de la legislación y
así está previsto en este caso. No se prevén otras medidas. [1] Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de
2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO L 347
de 11.12.2006, p. 1). [2] «Study of the VAT treatment and quantification of vouchers at
an EU level for the provision of economic analysis in the area of taxation»,
informe final de Deloitte de 14 de julio de 2010 (revisado). Este estudio se adjunta a la evaluación de impacto.