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Bruselas, 22.11.2006

COM(2006) 714 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

La economía de la UE: Informe 2006 REFORZAMIENTO DE LA ZONA DEL EURO: PRINCIPALES PRIORIDADES

{SEC(2006) 1490}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

La economía de la UE: Informe 2006 REFORZAMIENTO DE LA ZONA DEL EURO: PRINCIPALES PRIORIDADES

Durante los ocho años transcurridos desde la creación de la zona del euro, el euro se ha impuesto como moneda fuerte y estable en los mercados nacionales e internacionales y se ha erigido en uno de los pilares del sistema monetario internacional. El euro es un importante vehículo para las transacciones financieras internacionales y ha modificado la configuración de los mercados de capitales internacionales. Ha también permitido proporcionar bajas expectativas de inflación y estabilidad económica en toda la unión monetaria. Asimismo, ha protegido a las economías de los Estados miembros frente a turbulencias en el mercado de cambios, que en el pasado a veces los han afectado profundamente en períodos de crisis financiera internacional.

Sin embargo, esto no significa que la zona del euro esté funcionando con plena eficiencia o que el calendario político esté completo. La persistencia de un crecimiento débil y de divergencias en materia de crecimiento e inflación suscita cuestiones acerca de si el ajuste interno en la zona del euro está funcionando de forma armónica y si sus miembros han integrado plenamente en la formulación de su política económica las implicaciones de pertenecer a una unión monetaria. Si llegaran a provocar tensiones, tales divergencias podrían debilitar la cohesión en la zona del euro y dificultar la coordinación de políticas y la aplicación de la política monetaria común.

Estos retos deben considerarse en el contexto de una mayor competencia internacional, del envejecimiento de la población y de la persistencia de desequilibrios mundiales. Para afrontar el futuro con confianza y garantizar un crecimiento sostenido, los responsables políticos deben lograr que los incentivos económicos sean adecuados, que la supervisión esté bien orientada y que la gobernanza en la zona del euro sea efectiva.

Los retos que afronta la zona del euro también deben situarse en la perspectiva más amplia de la UE, a fin de reforzar, y no diluir, los intereses comunes de todos los Estados miembros, mediante esfuerzos de los miembros de la zona del euro con objetivos precisos. También pueden y deben perseguirse sinergias, por ejemplo, entre un ajuste armónico dentro de la zona del euro y las amplias prioridades de las agendas de Lisboa, de la política del mercado interior y de la política comercial. Es urgente determinar y definir las opciones políticas para a continuación pasar a la acción. Ello significa desarrollar los temas indicados en la Declaración anual 2006 sobre la zona del euro y profundizar en sus fundamentos analíticos[1].

El informe 2006 sobre la economía de la UE[2], publicado al mismo tiempo que la presente Comunicación, se centra en cuestiones planteadas por la reciente experiencia de ajuste en la zona del euro. Analizando esta experiencia, el informe pone de relieve posibles ineficiencias en el funcionamiento de la unión monetaria, que podrán servir para actuar con vistas a reforzar la adaptabilidad y la firmeza de la UEM en el futuro.

Experiencias desiguales en los primeros años de la zona del euro

La preparación de la unión monetaria en Europa estuvo dominada por el debate sobre los beneficios y costes del euro y sobre los requisitos necesarios para garantizar su éxito. Durante la preparación de su lanzamiento en 1999, la cuestión esencial era ya la forma en que los países participantes se ajustarían a las perturbaciones y a las diferencias de competitividad en un contexto de escasa movilidad de la mano de obra, integración incompleta de los mercados de productos y servicios y conservación de la autonomía nacional en materia presupuestaria. Durante este periodo, muchos observadores predecían que la unión monetaria europea no funcionaría y tendría una corta existencia.

La experiencia no ha confirmado estas previsiones pesimistas. El euro se impuso rápidamente como moneda fuerte y estable. Las economías de la zona del euro respondieron globalmente mejor de lo esperado a perturbaciones comunes tales como la subida a más del doble de los precios del petróleo y la aparición de turbulencias financieras internacionales. La inflación también se mantuvo notablemente baja y estable en una perspectiva histórica, como demuestra el pequeño impacto de las subidas de los precios energéticos sobre la inflación y los salarios. A su vez, esto permitió a los miembros de la zona del euro disfrutar de unas condiciones financieras más favorables que nunca en un contexto de creciente integración económica resultante de los efectos impulsores de la UEM y del mercado interior.

A pesar de estos éxitos, las economías de la zona del euro no siempre han encajado tan armónica y rápidamente como habría sido deseable las perturbaciones que les han afectado individualmente. En el marco de una unión monetaria es natural que el ajuste se lleve a cabo partiendo de divergencias entre las tasas de inflación y crecimiento de los distintos países. Sin embargo, unas diferencias persistentes en materia de inflación y unos amplios desequilibrios de las balanzas por cuenta corriente en los primeros años del euro han sido en algunos casos el resultado de un ajuste más bien lento. Este último factor también explica algunas variaciones de las tasas de crecimiento, que han sido más amplias de lo que habría cabido esperar considerando el potencial de producción. Si el ajuste hubiera sido más eficiente, las economías que estaban sufriendo un periodo de ralentización tras perder competitividad habrían vuelto más rápidamente a su tendencia de crecimiento a medio plazo. De forma similar, los periodos de alta inflación nacional (en relación con la media de la zona del euro) no habrían sido tan prolongados. De modo más general, la zona del euro no ha logrado todavía alcanzar un periodo sostenido con un alto nivel de crecimiento y empleo.

Podría ser atractivo imputar totalmente dichas dificultades de ajuste al hecho de que algunos miembros de la zona del euro se encontraban atrasados en la aplicación de medidas encaminadas a reforzar la política fiscal y reformas estructurales. Aunque este factor ha desempeñado ciertamente un papel significativo, los responsables políticos y los agentes económicos también tuvieron que hacer frente a la nueva experiencia de ajuste en el marco de una unión monetaria, que planteó retos que no habían previsto plenamente. Por ejemplo, la evolución de los mercados financieros contribuyó más de lo previsto a acentuar los desequilibrios y afectó más de lo previsto al consumo y la inversión. Por otro lado, se produjo una interacción entre factores económicos y entre factores económicos e iniciativas políticas, a veces con consecuencias que se reforzaban mutuamente.

Los siguientes elementos pueden explicar en mayor detalle las continuas divergencias en materia de crecimiento, inflación y desequilibrios de la balanza por cuenta corriente dentro de la zona del euro.

La evolución durante la fase de preparación a la entrada en la unión monetaria puede asociarse a los prolongados desequilibrios y fluctuaciones de los tipos de cambio efectivos reales durante los primeros años de la unión económica y monetaria. En algunos Estados miembros, cabe citar un fuerte descenso de los tipos de interés en la fase de aproximación a la adopción del euro, y una relajación de las restricciones de crédito para las economías domésticas al mejorarse el acceso al crédito en un mercado financiero más integrado. Por otro lado, la unificación alemana tuvo un efecto considerable sobre la competitividad relativa dentro de la zona del euro. También se registraron evoluciones nacionales específicas en materia de productividad en los sectores de bienes comercializables y no comercializables internacionalmente, además de factores derivados de los flujos migratorios y el turismo.

Un importante factor en las distintas economías de la zona del euro ha sido la forma en que la evolución económica ha interaccionado en algunos casos para hacer que los desequilibrios de la balanza por cuenta corriente sean más amplios y prolongados. Un excelente ejemplo lo constituye un desplazamiento sustancial y duradero de recursos hacia el sector de bienes no comercializados internacionalmente, tales como las inversiones inmobiliarias, que se vio reforzado por el efecto combinado de una disminución de las primas de riesgo, unas menores restricciones de crédito, los flujos migratorios, el turismo y la evolución demográfica.

En algunos casos, las políticas nacionales han interaccionado con el comportamiento del mercado impidiendo un ajuste armónico. Por ejemplo, en los Países Bajos aparecieron efectos procíclicos en los mercados laboral y financiero, y en la política fiscal a principios de la presente década. Estos factores contribuyeron a un ciclo con fluctuaciones extremas de la actividad económica, fenómeno sorprendente en el caso de un país que durante alrededor de 30 años había formado parte de hecho de una unión monetaria. Una experiencia más general en la zona del euro ha sido la dificultad de estimar los saldos presupuestarios estructurales, durante los ciclos de ajuste propios a cada país, lo que ha puesto de relieve el riesgo que implica la elaboración de políticas fiscales en coyunturas favorables.

En algunos casos, los precios y los salarios se ajustaron demasiado lentamente a los cambios en las condiciones cíclicas nacionales, especialmente en fases de ralentización de la actividad económica. Esta falta de flexibilidad se daba a pesar de un contexto general de notable moderación salarial, que contribuyó a fomentar una baja del desempleo estructural. Esta situación se vio reforzada por el bajo incremento de la productividad, que hizo recaer en gran medida en los salarios la carga de la depreciación real.

Existe margen para unos efectos indirectos significativos sobre otros países de la zona del euro. Del análisis de la experiencia de ajuste se desprende, por ejemplo, que el auge del mercado de la vivienda en varias economías afectará a la demanda de bienes comercializados internacionalmente y al nivel de los tipos de interés de otros países miembros de la zona del euro. Además, dado que tienen interacciones durante el ajuste, los factores presupuestarios y salariales afectarán a otras economías de la unión monetaria a través de la demanda y la competitividad.

Los efectos indirectos derivados de la economía mundial también pueden afectar a los miembros de la zona del euro planteando retos dentro de la unión monetaria. Debido a su diversidad en materia de especialización geográfica y sectorial, los Estados miembros se ven afectados de forma diferente por la evolución observada en el comercio mundial, en los precios internacionales y en los mercados de exportación, y en el valor del euro respecto de las monedas de sus principales socios comerciales. Estos aspectos adquieren especial relevancia habida cuenta de los significativos desequilibrios que aparecen a nivel mundial.

Por último, la experiencia en materia de convergencia nominal y real ha sido muy desigual, lo que en parte ha reflejado las diferentes políticas nacionales. Durante la fase de convergencia nominal, algunas economías, tales como la española, canalizaron ahorros en pagos de intereses para lograr una mejora presupuestaria permanente, mientras que otras, tales como la italiana, no aprovecharon plenamente esta oportunidad. Por otro lado, durante la fase de convergencia real, los factores relacionados con la política económica y el mercado llevaron a resultados diferentes. En Portugal, una política fiscal expansionista durante una fase de expansión pronunciada agravó las tensiones cíclicas, y limitó la flexibilidad presupuestaria y la resistencia de la economía durante las siguientes fases de ralentización. Simultáneamente, se produjo un notable desplazamiento de recursos hacia el sector de bienes no comercializados internacionalmente, mientras que el nivel de productividad era mediocre. El corolario de esta situación fue una base insuficiente para un proceso de aproximación económica sostenido. La experiencia de Portugal contrasta claramente con la experiencia favorable de convergencia real de Irlanda, que se encontraba en una fase similar.

Necesidad de actuar para garantizar el buen funcionamiento de la zona del euro

El análisis anterior permite una serie de conclusiones que pueden contribuir a una mejora constante del funcionamiento de la unión monetaria en el futuro. Por una parte, deben aplicarse prudentemente las políticas fiscales nacionales, con objeto de minimizar los efectos indirectos negativos. Las políticas estructurales también revisten un interés común, dado el alto grado de interdependencia, que queda de manifiesto cuando las economías de la zona del euro reaccionan frente a las perturbaciones o procuran aumentar su potencial de crecimiento. Por otro lado, los retos que afrontan los países miembros deben considerarse en una perspectiva internacional.

A continuación se exponen en líneas generales cinco recomendaciones específicas, seguidas de propuestas de nuevas vías para avanzar que se ajustan globalmente a las prioridades de la Comisión para el futuro:

Las políticas presupuestarias deben aplicarse con mayor prudencia . Ello requiere analizar detenidamente las situaciones presupuestarias, mejorar la estimación de los saldos estructurales, tener en cuenta una serie más amplia de indicadores y centrarse más en la composición del crecimiento y en los ajustes del tipo de cambio real dentro de la zona del euro. De esta forma, se podrán aprovechar plenamente las coyunturas económicas favorables para lograr una mejora de las situaciones presupuestarias. Esta recomendación se ajusta estrechamente al Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, que proporciona un marco más sólido para las políticas nacionales a lo largo del ciclo y tiene en cuenta el objetivo de sostenibilidad a largo plazo.

Los mercados de bienes y servicios deben hacerse más flexibles y los presupuestos deben contribuir más al ajuste. La experiencia del ajuste a las perturbaciones durante los primeros años de existencia de la zona del euro aboga en favor de una mayor flexibilidad de los precios a la baja. Los precios rígidos están acompañados de una creciente resistencia a adaptar los salarios nominales ya que ello daría lugar a unas mayores pérdidas en los salarios reales. Así, los costes del ajuste en lo que se refiere a la producción y el empleo son mayores. La inercia en la reasignación de recursos entre empresas y sectores también puede aumentar el coste del ajuste. Por lo tanto, garantizar unos mercados de productos y servicios abiertos y competitivos no sólo fomenta el potencial de crecimiento a medio plazo, sino que al mismo tiempo constituye un elemento indispensable para cualquier estrategia de reducción del coste de bienestar de los procesos de ajuste cíclico. Desde esta perspectiva, quizás también sea necesario revisar la política tributaria y la política de gastos a nivel de la UE, nacional y local.

Debe acelerarse la integración de los mercados financieros. Aunque se han realizado importantes progresos en la UE, deben proseguir los esfuerzos para aprovechar el potencial y maximizar los beneficios de los mercados financieros en la zona del euro. Una mayor integración financiera puede atenuar el impacto de las perturbaciones económicas sobre las rentas y sobre los mercados de crédito nacionales. A este respecto, la plena incorporación y aplicación del Plan de Acción para los Servicios Financieros y los esfuerzos en curso encaminados a promover la integración del mercado financiero deberán dar unos resultados significativos.

El marco salarial debe incorporar las implicaciones de la unión monetaria . Dado que la responsabilidad de un marco salarial bien adaptado recae cada vez más en los interlocutores sociales, es importante garantizar que los participantes en las negociaciones salariales dispongan de la información necesaria sobre los retos e implicaciones de las diferentes líneas de acción. En primer lugar, esto deberá permitir evaluar mejor si la evolución actual y la evolución esperada de los precios y salarios no son contrarias al proceso de ajuste; también deberá contribuir a evitar rebasamientos significativos en los tipos de cambio efectivos reales dentro de la zona del euro.

Ha de tenerse en cuenta la dimensión internacional. La dimensión internacional debe considerarse de forma más sistemática. En la evaluación de las políticas económicas a nivel de la zona del euro y de cada país deben tenerse en cuenta las diferentes implicaciones de la evolución del escenario internacional para los distintos países, así como los efectos del euro y de la zona del euro sobre los otros actores de la economía mundial a través de los intercambios comerciales, las finanzas y la política económica. Por otra parte, el programa de la UE en materia de comercio y el desarrollo del mercado interior pueden contribuir a reforzar la competitividad de la economía de la zona del euro en los mercados mundiales.

Vías de avance hacia una zona del euro más fuerte

Aunque ya ha proporcionado grandes beneficios a sus miembros, la unión monetaria debe profundizarse y completarse; esta prioridad es cada vez más acuciante en el marco internacional actual. Las recientes divergencias han reflejado en cierto grado los factores que afectaron inicialmente a las economías nacionales en su preparación para la creación de la zona del euro en 1999. Sin embargo, se espera que el futuro traerá nuevos retos derivados de importantes cambios en los mercados mundiales, ya sea en forma de presiones competitivas, de ralentización del mercado de exportación o de reestructuración del mercado financiero. Algunos países miembros de la zona del euro podrían afrontar unos mayores retos en materia de ajuste.

Es fundamental garantizar que la economía de la zona del euro en su conjunto responda a las futuras crisis con adaptabilidad y solidez. Debe mostrarse capaz de alcanzar un crecimiento fuerte y sostenido en un marco internacional en el que pueden perder fuerza otros factores impulsores de la actividad económica mundial. Esto puede contribuir a que los mercados internacionales se mantengan abiertos y crezcan a un rápido ritmo y de esta forma aumente extraordinariamente el bienestar de los ciudadanos europeos. Al acercarnos al final de la primera década de existencia del euro, las políticas e instituciones de la zona del euro deben estar bien preparadas para afrontar este reto.

Acelerar las reformas estructurales y fomentar la integración

Una primera prioridad es acelerar las reformas estructurales. Junto con la nueva gobernanza de la asociación para el crecimiento y el empleo, la actual recuperación económica proporciona una oportunidad única para realizar enérgicamente las reformas estructurales necesarias[3]. Estas reformas pueden mejorar el potencial de crecimiento a medio plazo y fomentar la eficiencia de la reacción de las economías de los países miembros frente a las crisis. Los mecanismos de mercado tendrán una mayor capacidad de reacción y el mayor incremento de la productividad podrá favorecer el ajuste, siendo muy importantes a este respecto los objetivos de aumentar el gasto en I+D al 3% del PIB y promover la innovación. Las reformas estructurales también contribuirán a afrontar los retos que plantean a largo plazo el envejecimiento de la población y los cambios de la economía mundial. Por ello, en la zona del euro reviste especial importancia el programa de crecimiento y empleo, con inclusión de la política de mercado interior y la política comercial. Una integración más completa y menos desigual de los mercados podría proporcionar aumentos significativos del nivel de bienestar y facilitar el proceso de ajuste. Entre otras prioridades, aún no se ha aprovechado plenamente el potencial de los mercados financieros de distribución de riesgos y armonización de los ingresos. Los miembros de la zona del euro deben determinar las medidas estructurales –incluidas aquellas en favor de la movilidad de la mano de obra, actualmente muy baja– que sean más pertinentes para fomentar el crecimiento y la capacidad de ajuste, lo que en definitiva redundará en beneficio de la zona del euro en su conjunto. Ya se ha señalado anteriormente la prioridad consistente en que los participantes en el proceso de negociación salarial incorporen plenamente el contexto de la zona del euro, con el fin de que los ajustes en materia de competitividad tengan lugar de forma armónica.

Seguir mejorando las situaciones presupuestarias y la calidad de los presupuestos nacionales

La política presupuestaria también puede contribuir más a un ajuste eficiente y a un crecimiento sostenido. La experiencia de los primeros años de la zona del euro subraya la necesidad de que los responsables políticos aprovechen mejor las coyunturas favorables y garanticen un ajuste a medio plazo de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado. La política presupuestaria en el marco del Pacto revisado deberá centrarse cada vez más en la calidad de las finanzas públicas y, particularmente, en la política tributaria y la política de gastos. Los Estados miembros han acordado servirse de la próxima serie de programas nacionales y regionales, respaldados por los Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión para aplicar la estrategia de Lisboa, y fomentar así la calidad del gasto público.

Reforzar la coordinación dentro y fuera de la zona del euro

Los anteriores retos deben considerarse desde el punto de vista de las prioridades de las políticas nacionales, aunque a un nivel más profundo también plantean un reto para la gobernanza de la zona del euro. El euro ha implicado un mayor nivel de interdependencia, que es función particularmente de la rapidez y magnitud de los flujos financieros. Las instituciones de la UE, y el Eurogrupo, tienen un claro papel de coordinación de los progresos entre los distintos países, políticas y sectores. Con esta perspectiva, los instrumentos de coordinación a nivel nacional y de la UE adquieren una importancia incluso mayor en el fomento de un funcionamiento eficiente de la zona del euro. Debe promoverse la coordinación presupuestaria en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y hacerse el debido hincapié en el marco de la zona del euro inherente a la Estrategia para el crecimiento y el empleo. Las Directrices integradas en materia de crecimiento y empleo, adoptadas en julio de 2005 por el Consejo, reflejan esta clara orientación hacia una mayor coordinación entre las políticas macroeconómicas y estructurales, especialmente por medio de la directriz centrada en la zona del euro. Una representación en el exterior más clara, por medio de una sola voz, podrá contribuir de forma importante a fomentar los intereses de la UE y de la zona del euro.

Promover la ampliación de la zona del euro

Un mejor funcionamiento de la zona del euro beneficiará a sus miembros y a toda la economía de la UE. Además, en el caso de los Estados miembros que aún no han ingresado en la unión monetaria, el euro tiene un gran potencial para funcionar como elemento estabilizador. Al mismo tiempo es fundamental que los responsables políticos tomen plenamente en cuenta la experiencia adquirida en su camino hacia el euro por los actuales miembros de la zona del euro. Esto permitirá a los países que preparen su adhesión al euro aprovechar plenamente los beneficios derivados de la moneda única. Sobre esta base, la adopción del euro puede estimular el comercio y el crecimiento y proteger a estas economías frente a las turbulencias de los mercados internacionales, beneficio éste que no siempre se aprecia en su justa medida en períodos de alta liquidez y reducidas primas de riesgo.

Acercarse más a los ciudadanos

Sin embargo, una dirección adecuada de la unión económica y monetaria por parte de los responsables políticos no basta si no se pretende llegar al ciudadano de la calle. Los ciudadanos se han beneficiado en diversas formas de la unión monetaria, sacando partido de unos precios estables, un crédito más barato y disponible más fácilmente, una mayor integración económica y una protección frente a las turbulencias de los mercados internacionales. Con todo, aunque en los sondeos de opinión se muestran conscientes del valor práctico del euro, los ciudadanos no tienen una opinión tan clara acerca de sus beneficios a nivel macroeconómico. Mucha gente piensa que los miembros de la zona del euro podrían coordinar sus políticas más estrechamente. Por ello existe margen para demostrar a los ciudadanos que la adhesión a la unión monetaria lleva a unos aumentos del nivel de vida sustanciales y sostenidos y a la estabilidad económica y financiera.

* * *

Considerando retrospectivamente los primeros años de la unión monetaria, es evidente que se ha logrado establecer un sólido marco macroeconómico. Ahora hay que examinar la forma en que se han aplicado las políticas económicas, el grado en que las reformas estructurales respaldan el proceso de ajuste, y cómo puede reforzarse firmemente la gobernanza en la zona del euro. La presente Comunicación ha puesto de relieve prioridades que deberán garantizar el buen funcionamiento de una zona del euro en expansión y fomentar su contribución a la economía mundial. Lograr esto requerirá una mayor coordinación entre las políticas económicas y una mejor gobernanza, particularmente a través de la Estrategia para el crecimiento y el empleo y en el marco del Eurogrupo. Crear el necesario consenso político será una tarea difícil. En cualquier caso ello es esencial si se pretende que los ciudadanos europeos aprovechen plenamente la unión económica y monetaria y si se desea avanzar hacia el décimo aniversario del euro por una senda de crecimiento sostenido.

[1] "Declaración anual sobre la zona euro", Comunicación de la Comisión, COM(2006) 392, 12.7.2006.

[2] 2006 EU Economy Review, "Adjustment Dynamics in the euro area: experiences and challenges", European Economy (Informe 2006 sobre la economía de la UE - «Dinámica del ajuste en la zona del euro: experiencias y retos»), Economía Europea, Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros,http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/the_eu_economy_review2006_en.htm

[3] El informe de 2006 sobre la competitividad europea indica áreas en las que pueden ser necesarios esfuerzos adicionales. Véase a este respecto la Comunicación de la Comisión titulada «Las reformas económicas y la competitividad: mensajes clave del informe de 2006 sobre la competitividad europea», COM(2006) 697, 14.11.2006.