[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 24.3.2006

COM(2006) 137 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

INFORME GENERALSOBRE LA ASISTENCIA DE PREADHESIÓN (PHARE - ISPA - SAPARD) EN 2004 {SEC(2006) 378}

1. RESUMEN

El presente es el quinto informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los tres instrumentos de preadhesión y su coordinación, de conformidad con el artículo 13 del Reglamento (CE) n° 1266/1999 del Consejo[1], relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión (en lo sucesivo «el Reglamento de coordinación»).

Phare se dedica a medidas prioritarias relacionadas con la asimilación del acervo comunitario mediante el refuerzo de la capacidad administrativa o el apoyo a inversiones conexas. También contiene un elemento de cohesión económica y social.

ISPA (Instrumento de Política Estructural de Preadhesión) financia proyectos importantes relacionados con el medio ambiente y con la infraestructura del transporte.

SAPARD (Programa Especial de Adhesión para el Desarrollo Agrícola y Rural) financia el desarrollo agrícola y rural.

Los correspondientes informes anuales Phare, ISPA y SAPARD contienen información detallada de las actividades realizadas en 2004 de conformidad con cada uno de estos instrumentos de preadhesión.

Para los datos económicos de los instrumentos de preadhesión, véase la sección 5, «Resumen financiero».

La coordinación de los tres instrumentos está garantizada por respeto de competencias entre los mismos. Un comité a nivel de Dirección asegura la coordinación entre los servicios de la Comisión interesados. En junio de 2005 se presentó al Comité de Gestión de Phare, organismo que asiste a la Comisión en la coordinación de los instrumentos, un documento general sobre la ayuda, referido a todos ellos. En el ámbito nacional, la Comisión instó a los países candidatos a mejorar la coordinación interministerial, que se considera un requisito clave para el éxito de la gestión futura de los Fondos estructurales.

2. DESCRIPCIÓN GENERAL DE LOS MECANISMOS DE LOS INSTRUMENTOS DE PREADHESIÓN

2.1. Compromisos y transferencia de fondos

Son requisitos previos para la transferencia de fondos de la UE: (1) una Decisión de la Comisión que haga posible imputar los fondos al presupuesto; (2) un Acuerdo marco; y (3) un Acuerdo o Memorándum de Financiación bilateral anual en el que se precise el compromiso financiero de la Comunidad respecto del país beneficiario para la medida en cuestión, en el que se establezcan los derechos y las obligaciones de ambas partes. Sin embargo, los procedimientos de toma de decisión y los que conducen al compromiso de los fondos son diferentes para cada instrumento. En el anexo 1.1 se informa detalladamente sobre los procedimientos para la financiación con cargo a cada instrumento.

2.2. Estructuras de ejecución en los países candidatos

Los fondos de los instrumentos de preadhesión se canalizan a través del Fondo Nacional creado en el Ministerio de Hacienda de cada país, bajo la responsabilidad del ordenador nacional de pagos. La ejecución específica de Phare e ISPA tiene lugar en las agencias de ejecución, tales como la Unidad Central de Financiación y Contratos (UCFC) que reciben los fondos del Fondo Nacional[2]. La agencia específica SAPARD, que recibe los fondos del Fondo Nacional, se ocupa de la ejecución de SAPARD.

2.3. Descentralización de la ejecución en virtud del artículo 12 del Reglamento de Coordinación[3]

Descentralización es el proceso por el que se atribuye la gestión de los fondos de la UE a las administraciones de los países candidatos.

En Bulgaria y Rumanía, para Phare e ISPA, en 2004 este proceso se rigió por el SED (Sistema de Ejecución Descentralizada). El SED implica que los procedimientos de gestión de las medidas financiadas con recursos de ISPA y Phare requieren un control previo, es decir, las decisiones referentes a la contratación y la adjudicación de los contratos son adoptadas por el poder adjudicador y se remiten a la Delegación de la CE en el país beneficiario para aprobación. Corresponderá a las Delegaciones de la CE aprobar la documentación de los contratos públicos antes de que se convoquen los concursos o se firmen los contratos.

La ejecución de SAPARD, por otra parte, tiene lugar sobre una base de total descentralización, el SEDA (Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada). El SEDA supone una descentralización total de la gestión y ejecución de la ayuda de la UE, es decir, un proceso por el que se atribuye la gestión de los fondos europeos para la preadhesión a las administraciones de los países candidatos, en el que la Comisión no ejerce un control previo sistemático sobre las transacciones individuales, sino que se limita a un control a posteriori , conservando, no obstante, la responsabilidad final de la ejecución del presupuesto en general.

Esa delegación de la responsabilidad de la gestión requiere que cada país establezca los adecuados sistemas de control y gestión que han de ser aprobados en el ámbito nacional por el ordenador nacional de pagos. Una vez satisfechas estas condiciones, los servicios de la Comisión proceden a la verificación de la conformidad, antes de que la Comisión adopte una Decisión otorgando la gestión de la ayuda comunitaria.

Tanto para Bulgaria como para Rumanía, la Comisión está ayudando a estos países a que realicen su transición al SEDA durante el primer semestre de 2006. Para más información sobre SEDA, véase el anexo 1.2.3. Además, la obligación de adoptar el SEDA antes de la fecha de la adhesión fue incluida en el Acta de adhesión (artículo 27) y proporciona un claro impulso a estos países para que finalicen los preparativos para conseguir este objetivo. No obstante, este proceso ha sufrido algunos retrasos.

Para Phare e ISPA, la transición hacia el SEDA tiene lugar en cuatro fases, descritas en los documentos de trabajo de la Comisión titulados «Preparación para el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado de los programas Phare e ISPA» y «Plan de trabajo del Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA) para ISPA y Phare». El Plan de trabajo establece las etapas de procedimiento para llegar a una decisión sobre el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado. Las etapas 1 a 3 son responsabilidad de los países candidatos e incluyen una evaluación de las carencias, un plan de acciones correctoras y una evaluación de la conformidad de los sistemas de gestión y control. La cuarta etapa es la preparación para la decisión de la Comisión y es responsabilidad de ésta. La decisión se adopta sobre la base de un examen exhaustivo, que incluye una verificación sobre el terreno de los sistemas de gestión y control descritos en la solicitud de acceso al SEDA presentada por el ordenador nacional de pagos a la Comisión.

3. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN

3.1. PHARE

La ejecución de los programas Phare es objeto de un proceso estructurado de control y seguimiento. En cada país, un Comité Mixto de Supervisión recibe el apoyo de los Subcomités Sectoriales de Supervisión, que se reúnen dos veces al año.

En 2004, en los nuevos Estados miembros entró en vigor un mandato modificado para el Comité Mixto de Seguimiento. Su objetivo principal es seguir mejorando la función de seguimiento, mediante la introducción de un informe sobre el estado de aplicación de las actividades del Comité Mixto de Seguimiento, que refuerce las actividades de éste así como las obligaciones de información a la Comisión pertinentes. El mandato anterior sigue siendo de aplicación a Bulgaria y Rumanía. Mientras que la función de evaluación intermedia sigue gestionándose de forma centralizada para Bulgaria y Rumanía, para los nuevos Estados miembros ha sido descentralizada.

En 2004, los ejercicios de evaluación intermedia externa produjeron 45 informes nacionales, sectoriales, ad hoc o temáticos, sobre Phare y otros instrumentos financieros de preadhesión, así como un informe consolidado sucinto sobre la ayuda Phare asignada en 1999-2002 y aplicada hasta noviembre de 2003. En conjunto, los resultados de la evaluación concluyeron que el desarrollo de Phare fue bastante desigual. La mayoría de los datos muestran tres deficiencias en su desarrollo. En primer lugar, se detectaron deficiencias en cuanto a necesidades de análisis y diseño. En segundo lugar, el resultado del programa y de los objetivos del proyecto solo resultaron aceptables. En tercer lugar, aunque está mejorando su aplicación, se produjeron problemas de eficiencia persistentes. No obstante, dada la complejidad de los objetivos de preadhesión y la limitación que supone el breve periodo de ejecución, los logros alcanzados con ayuda de Phare son extraordinarios.

3.2. ISPA

Todos los proyectos de ISPA se rigen por el Reglamento ISPA y por las disposiciones del Acuerdo de Financiación en relación con el seguimiento y la evaluación. Los servicios de la Comisión, en concreto a través de los Comités de seguimiento, revisan sistemática y periódicamente (dos veces al año) el progreso de la ejecución.

Los requisitos de la evaluación a posteriori se establecen en la sección XIII del anexo del Memorándum de Financiación, que la Comisión y el Estado beneficiario ISPA concluyen para cada proyecto. En esa sección se estipula que, tras la realización de un proyecto, la Comisión y los países beneficiarios evaluarán la manera en que se ha llevado a cabo y su repercusión. La evaluación a posteriori no plantea aún problemas ya que en la presente fase no se ha finalizado ningún proyecto.

3.3. SAPARD

La ejecución de los programas SAPARD se rige por las disposiciones de los Convenios de financiación plurianualles relativas al seguimiento y la evaluación. A partir de 2001, se crearon Comités de seguimiento SAPARD en los países beneficiarios que funcionaron en gran medida de acuerdo con las normas de los fondos estructurales y en los que la Comisión adoptó el papel de observadora.

Aunque ocho de los diez países beneficiarios se convirtieron en nuevos Estados miembros el 1 de mayo de 2004, continuaron contratando proyectos SAPARD con los beneficiarios finales hasta que pudieron pasar a los programas de postadhesión. Como consecuencia de ello, hasta finales de 2004 las agencias Sapard aprobaron más de 37 000 proyectos por un total de 2,2 millardos de euros como contribución comunitaria.

La Comisión siguió trabajando en estrecha colaboración con los países beneficiarios sobre la adaptación y funcionamiento de los sistemas de seguimiento y evaluación. Las dieciocho reuniones del Comité de Seguimiento celebradas en 2004 proporcionaron una buena oportunidad para debatir y decidir sobre: (i) el seguimiento y la ejecución de los programas (ii) la aprobación de las modificaciones que deberán realizarse a los programas, en particular, las resultantes de los ejercicios de evaluación intermedios efectuados en 2003 y (iii) la aprobación de los informes anuales sobre los progresos logrados en la ejecución de los programas Sapard, antes de su presentación oficial a la Comisión.

4. COORDINACIÓN

4.1. General

Tal como exige el Reglamento de Coordinación, la Comisión se encarga de la estrecha coordinación entre los tres instrumentos de preadhesión. El Reglamento especifica claramente el ámbito de la ayuda prestada en virtud de cada uno de ellos, con lo que se reduce al mínimo la posibilidad de duplicaciones.

Las asociaciones para la adhesión establecen el marco general para la ayuda en virtud de cada uno de los tres instrumentos de preadhesión. En el caso de Phare, esas asociaciones se complementan con los planes nacionales de desarrollo, y en el de ISPA, con las estrategias nacionales de medio ambiente y transporte. Los proyectos SAPARD se seleccionan a partir de los programas de desarrollo rural de 2000-2006, basados en los planes de los países candidatos y aprobados en 2000 por la Comisión para cada uno de ellos.

El Comité de Gestión de Phare desempeña un papel de gran trascendencia en la coordinación general. De conformidad con el artículo 9 del Reglamento de Coordinación, el Comité asiste a la Comisión en la coordinación de las intervenciones realizadas en el marco de los tres instrumentos y la Comisión informa al Comité de las asignaciones financieras indicativas para cada país y por instrumento de preadhesión y de las medidas que ha adoptado respecto a la coordinación con el BEI, con los otros instrumentos comunitarios y con las instituciones financieras internacionales.

4.2. Coordinación en el seno de la Comisión

El programa Phare y la coordinación de los instrumentos competen a la Dirección General de Ampliación, con el apoyo del Comité de Gestión de Phare. El programa ISPA es responsabilidad de la Dirección General de Política Regional y SAPARD de la Dirección General de Agricultura.

La programación se coordina mediante amplias consultas interservicios. Además, en los diferentes servicios de la Comisión afectados se ha creado un comité de coordinación de los instrumentos de preadhesión a nivel de Directores. En él se presta una especial atención a la preparación del SEDA de Phare y de ISPA.

Para evitar la duplicación, la Comisión ha aclarado la interfaz entre Phare y SAPARD, teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento de coordinación. En cuanto al seguimiento de proyectos, la coordinación adopta la forma del Comité Mixto de Seguimiento. Este Comité Mixto de Seguimiento es responsable de coordinar el seguimiento de cada uno de los instrumentos de preadhesión y de evaluar el avance general de la ayuda financiera comunitaria en los países beneficiarios. Cuando procede, el Comité emite recomendaciones al Comité ISPA o a la Comisión.

Los servicios de la Comisión organizaron reuniones periódicas (DG Ampliación, Relaciones Exteriores y Política Regional) con los expertos de las Delegaciones responsables de PHARE y de ISPA para debatir cuestiones de programación y ejecución, en particular las relativas a las licitaciones y las adjudicaciones de contratos.

4.3. Coordinación en los países candidatos

La Comisión anima a los países candidatos a mejorar su coordinación interministerial, como requisito previo necesario para el éxito de la futura gestión de los Fondos Estructurales, y, a corto plazo, para aplicar la política de cohesión económica y social en el marco de Phare. En varios países, hay que seguir mejorando la coordinación interministerial.

Como la gestión descentralizada va a existir desde el principio (en el caso de SAPARD) o va a ir aumentando (en Phare e ISPA), debe ir desarrollándose paralelamente la responsabilidad de los países candidatos en la adecuada coordinación de las operaciones que reciben asistencia de preadhesión y para evitar solapamientos.

En consecuencia, la Comisión exige a los países candidatos que adopten las medidas necesarias para garantizar una coordinación eficaz y efectiva. La lista de control transmitida a los países candidatos y a las Delegaciones de la Comisión, que permite que estas últimas verifiquen que el organismo ejecutivo es capaz de gestionar un «plan» de cohesión económica y social de Phare de manera saneada y eficiente, estipula que se debe hacer una evaluación para mostrar que los mecanismos de coordinación establecidos son adecuados y que se han creado mecanismos apropiados para asegurar que no hay solapamiento entre los otros instrumentos comunitarios, especialmente Phare - Cooperación Transfronteriza, SAPARD e ISPA.

4.4. Coordinación con el BEI y las instituciones financieras internacionales (IFI)

Como en años anteriores, la cooperación con el BEI y las instituciones financieras internacionales continuó en 2004 en el marco del Memorándum de Acuerdo relativo a la cooperación para la ayuda a la preadhesión. Los datos disponibles para los años 2000 a 2004 muestran que las operaciones de las instituciones financieras internacionales se elevan a 6,9 millardos de euros en préstamos firmados con Bulgaria y Rumanía para el período 2000-2004. Es una cantidad importante que demuestra también el efecto de palanca de la ayuda de preadhesión de la Comunidad, que también se ha reforzado desde el año 2000.

Los servicios de la Comisión celebran periódicamente reuniones con el BEI y otras instituciones financieras para coordinar la programación y la ejecución, así como las cuestiones de procedimiento. Con vistas a organizar la transición de la ayuda de preadhesión a la plena pertenencia a la UE de los países que accedieron en mayo de 2004, el 26 de marzo de 2004, la Comisión también presidió el Grupo de Trabajo CE/IFI, así como el Grupo de Alto Nivel CE/IFI, que consiste en reuniones de alto nivel entre la CE y todas las instituciones financieras internacionales.

Los grandes proyectos relativos a las infraestructuras que, en general, están sujetos a cofinanciación internacional, están ahora financiados por ISPA y, por consiguiente, la cofinanciación en el marco del programa Phare resultaba limitada. En términos de ejecución, el principal instrumento de cofinanciación en 2004 volvió a ser el mecanismo de financiación para las PYME, en el que participan el BEI, el BERD, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (CEB) y el Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). El objetivo es continuar desarrollando la capacidad de cofinanciación del sector financiero con objeto de impulsar la financiación de las PYME (mediante el mecanismo de financiación para las PYME) y los municipios (mediante el mecanismo de préstamos a los municipios). Para información más detallada sobre estos mecanismos, consúltese el Anexo, Parte II.

Dado que hay proyectos fundamentales de transporte y medio ambiente que están siendo efectuados con cargo a ISPA principalmente, la DG Política Regional es el socio principal para la cofinanciación con el BEI y el BERD.

El mecanismo de préstamos a los municipios se centra en las medidas financieras y de desarrollo de la capacidad para los bancos locales con el fin de ampliar sus operaciones de préstamo a los municipios.

El BEI y la Comisión han creado un mecanismo sobre regiones fronterizas, a petición del Consejo Europeo de Niza, y como se indicaba en la Comunicación de la Comisión a favor de las regiones fronterizas [COM (2001) 437 final de 25 de julio de 2001]. Este proyecto se concentra en la realización de las infraestructuras de los pequeños municipios para promover la integración con las actuales regiones de la UE.

La cofinanciación del elemento de cohesión económica y social también está siendo objeto de debate.

5. RESUMEN FINANCIERO

Asignaciones de Phare, ISPA y SAPARD por país en 2004 (en millones de euros)

PHARE | SAPARD | ISPA | TOTAL |

Bulgaria | 294 | 68 | 136 | 497 |

Rumanía | 433 | 159 | 317 | 907 |

Otros[4] | 31 | - | - | 31 |

Total | 758 | 227 | 453 | 1435 |

[1] Publicado en el DO L 161 de 21.6.1999, p. 68.

[2] A no ser que el Fondo Nacional actúe como agente de pagos en nombre de la agencia de ejecución.

[3] El Reglamento de Coordinación aporta así una base jurídica para que la Comisión renuncie al requisito de autorización previa en la selección de proyectos, la licitación y la contratación por los países candidatos (artículo 12).

[4] Los programas multinacionales, incluidos TAIEX, seguridad nuclear, estadística, participación en agencias y creación de redes. También incluye 2,5 millones de euros de contribución PHARE para la Fundación Europea de la Formación.