COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - INFORME CONJUNTO SOBRE LA INCLUSIÓN SOCIAL en el que se resumen los resultados del examen de los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social (2003-2005) {SEC(2003)1425}

Resumen

Evaluación general y conclusiones más importantes

Un compromiso político renovado

El consejo Europeo de Lisboa, celebrado en marzo de 2000, instó a los Estados miembros y a la Comisión a adoptar medidas que tuvieran un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza a más tardar en 2010. Acordó también que los Estados miembros coordinaran sus políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social mediante un método abierto de coordinación que combinara los objetivos comunes, los planes nacionales de acción y los indicadores comunes, a fin de promover estrategias políticas más ambiciosas y eficaces en el ámbito de la inclusión social.

La importancia de conseguir el objetivo de Lisboa de reducir en gran medida la pobreza no debe subestimarse. El éxito dependerá fundamentalmente de la manera en que los Estados miembros plasmen sus objetivos estratégicos expuestos en sus PAN inclusión en medidas concretas para mejorar las condiciones de vida de las personas más vulnerables. Es también esencial que las economías de la Unión Europea vuelvan rápidamente a una trayectoria de crecimiento económico sostenible. En relación con esto, y en el contexto del desarrollo de la sociedad basada en el conocimiento, los Estados miembros deben garantizar una relación coherente entre sus estrategias de inclusión y sus políticas económicas y de empleo.

El presente informe identifica las tendencias y desafíos más importantes existentes en la Unión y las buenas prácticas y enfoques innovadores de interés común. Servirá de base para el Informe conjunto del Consejo y la Comisión sobre la inclusión social que se presentará al Consejo Europeo de Primavera de 2004. En él se evalúan los progresos realizados para conseguir el objetivo de Lisboa de reducción de la pobreza y se planifica la agenda política del futuro proceso de inclusión social de la Unión Europea, en un contexto que cambiará radicalmente. A partir de 2004, el proceso deberá tener en cuenta la adhesión de diez nuevos Estados miembros en los que la naturaleza y el grado de pobreza y exclusión social son a menudo muy diferentes. A partir de 2006, formará parte de una nueva estructura racionalizada de coordinación política a nivel de la Unión Europea en el ámbito de la protección social, tal como propuso la Comisión en mayo de 2003 y aprobó el Consejo en octubre de 2003.

Un contexto de pobreza y exclusión aún preocupante

A pesar de una mejora general desde 1995, el porcentaje de la población en situación de pobreza relativa sigue siendo muy elevado: más de 55 millones de personas, es decir, el 15 % de la población de la Unión Europea corría en 2001 el riesgo de caer en la pobreza. De ellas, más de la mitad sólo disponían persistentemente de bajos ingresos relativos. La importancia del problema varía mucho en la Unión. Así, por ejemplo, el riesgo global de pobreza se situaba en 2001 entre el 10 % de Suecia y el 21 % de Irlanda. En los países meridionales, así como en Irlanda, los pobres no sólo se benefician comparativamente menos de la prosperidad general de sus respectivos países, sino que corren también un mayor riesgo de verse afectados por formas más persistentes de pobreza y privación. El riesgo de pobreza solía ser más elevado en grupos específicos, como los desempleados, las familias monoparentales (sobre todo mujeres), las personas de edad avanzada que vivían solas (de nuevo sobre todo mujeres) y las familias numerosas.

Los jóvenes que no disponen de competencias sólidas suficientes para afianzarse en el mercado de trabajo corren un especial riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social. En 2002, casi un 19 % de los jóvenes de 18 a 24 años de edad había abandonado demasiado pronto el sistema escolar y no seguían ninguna formación. También los niños están en una situación vulnerable. Su tasa de pobreza asociada a los ingresos tiende a ser más elevada que la de los de los adultos (19 % en 2001) y las privaciones materiales de los primeros años pueden afectar negativamente a su desarrollo y a sus futuras oportunidades. Especial preocupación suscitan los niños que se crían en un hogar donde ninguno de sus miembros trabaja, sin casi ninguna relación con el mundo del trabajo (10 % de todos los niños de la Unión en 2002).

La erradicación de la pobreza y la exclusión social requiere nuevas medidas

En este contexto, la segunda generación de PNA inclusión (PNAin) constituye, tres años después de la Cumbre de Lisboa, un importante reconocimiento político del desafío de garantizar la inclusión social en toda la Unión Europea. Los Estados miembros han reiterado que la modernización de la economía debería estar acompañada de esfuerzos para reducir la pobreza y luchar contra la exclusión social.

Esto se refleja en la principales evoluciones estratégicas positivas de esta segunda generación de PNAin:

* Por lo general, el alcance de los nuevos PNA es amplio: reflejan el carácter pluridimensional de la pobreza y la exclusión y abarcan una gama más amplia de ámbitos políticos, en particular la prestación de servicios básicos como el aprendizaje permanente, la salud y la vivienda. También reflejan mejor la diversidad de las estrategias nacionales y los diferentes grados de desarrollo de los sistemas de protección social.

* La mayoría de los Estados miembros realizan claros esfuerzos para establecer objetivos cuantitativos de reducción de la pobreza. Otros han planteado objetivos intermedios cuantificados que, sin embargo, pueden servir para hacer más ambiciosa la política y facilitar el seguimiento de los PNA.

* Muchos Estados miembros han reforzado en gran medida sus disposiciones institucionales para integrar la lucha contra la pobreza y la inclusión social en la elaboración de sus políticas nacionales. Se hace también mucho más hincapié en la ampliación de este proceso a los niveles regional y local.

* Se ha mejorado el proceso de estímulo de la participación de las partes interesadas de la sociedad civil (ONG, interlocutores sociales y comunidad empresarial) en la preparación de los PNA. Esto debería reforzar la pertinencia de los PNA y de los objetivos de Niza como un instrumento de referencia para la elaboración de la política nacional.

Sin embargo, aunque se han realizado verdaderos progresos, debe señalarse también que es necesario realizar más esfuerzos, en particular:

* Un enfoque verdaderamente pluridimensional obligará a prestar mayor atención a cuestiones como la vivienda, el aprendizaje permanente, la cultura, la integración electrónica (e-inclusión) y el transporte.

* La fijación de objetivos debe mejorarse, de modo que estos sean más específicos, cuantificados y ambiciosos.

* Debe hacerse mayor hincapié en conseguir y controlar la eficacia y la calidad de las medidas para tratar de resolver el problema de la pobreza y la exclusión social.

* Los progresos realizados en la integración de la inclusión social mediante el refuerzo de las disposiciones institucionales deben profundizarse, en particular para asegurar que los objetivos en materia de inclusión social se tengan en cuenta al establecer las prioridades generales de gasto.

* El aumento de la participación de la sociedad civil debe extenderse, más allá de la preparación de los PNA, a su aplicación y seguimiento.

* Deben realizarse mayores esfuerzos para garantizar la sinergia de las políticas económicas, sociales y de empleo

Seis prioridades fundamentales

Teniendo en cuenta la diversidad de los PAN inclusión 2003-2005, se insta a los Estados miembros a prestar especial atención, en los próximos dos años, a las seis prioridades fundamentales siguientes. Tales prioridades son especialmente pertinentes en el contexto de un clima político y económico global caracterizado por la incertidumbre:

1. promover la inversión en medidas activas de mercado de trabajo y adaptarlas para responder a las necesidades de las personas con mayores dificultades para acceder al empleo;

2. garantizar que los sistemas de protección social sean suficientes y accesibles para todos y que proporcionen incentivos de trabajo efectivos para las personas que pueden trabajar;

3. aumentar el acceso de las personas más vulnerables y con mayor riesgo de exclusión social a una vivienda adecuada, una salud de calidad y oportunidades de aprendizaje permanente;

4. realizar esfuerzos concertados para prevenir el abandono escolar prematuro y promover un transición sin problemas de la escuela al mundo laboral;

5. desarrollar el objetivo de erradicación de la pobreza infantil;

6. impulsar la reducción de la pobreza y la exclusión social de los inmigrantes y minorías étnicas.

Mantener el impulso hacia delante

A fin de mantener el impulso de los desarrollos positivos evidentes de los PNA hasta que se evalúe en 2005 el método abierto de coordinación para luchar contra la pobreza y la exclusión, los Estados miembros y las instituciones europeas deberían:

* seguir promoviendo la movilización y la participación de todas las partes interesadas de la sociedad civil, así como de las propias personas marginadas, en la aplicación y el seguimiento de los PNAin 2003-2005 y garantizar una mayor visibilidad de los mismos como herramienta para fomentar el debate político y apoyar las estrategias nacionales;

* garantizar que las estrategias de inclusión y empleo se apliquen de manera coherente y sinérgica y asegurar una interacción adecuada entre los diferentes componentes del próximo proceso de racionalización de la protección social;

* garantizar que las prioridades en materia de inclusión social identificadas en los PNA se reflejen en la revisión a medio plazo de los Fondos Estructurales y en las orientaciones estratégicas para su futuro a partir de 2006;

* tener plenamente en cuenta las cuestiones de igualdad entre mujeres y hombres y la cuestión cada vez más importante de la exclusión de los inmigrantes y las minorías étnicas;

* mantener los esfuerzos para desarrollar los indicadores acordados en común o, si procede, y con papel complementario, los indicadores nacionales para el seguimiento de los objetivos políticos nacionales, a fin de facilitar la evaluación de los progresos realizados en 2005 en la reducción de la pobreza y la exclusión;

* seguir desarrollando la base estadística nacional para poder controlar eficazmente las estrategias de inclusión social y garantizar que apoyen la aplicación de las estadísticas comunitarias sobre la renta y las condiciones de vida (EU-SILC), de manera que este instrumento pueda facilitar estadísticas a su debido tiempo y fiables que sustenten los indicadores comunes;

* utilizar plenamente el conjunto de buenas prácticas ya expuestas en los PNAin, intensificando el proceso de intercambio de buenas prácticas gracias a la difusión eficaz de las enseñanzas y apoyando este proceso en el marco de programas financiados por la UE, como Equal o el Programa de acción comunitario para luchar contra la exclusión social;

* promover la integración progresiva de los países candidatos en el proceso general, sobre la base de los memorandos conjuntos sobre la inclusión (JIM, en sus siglas inglesas) y la adopción de los planes nacionales de acción de los nuevos Estados miembros en 2004;

* garantizar que los objetivos de inclusión social de la Unión se reflejen durante la preparación y el seguimiento del Consejo Europeo de Primavera, y en particular que sean coherentes con las orientaciones generales de las políticas económicas y la estrategia europea de empleo.

Introducción

Objeto y estructura del informe

El presente informe evalúa los progresos realizados en la aplicación del método abierto de coordinación, establece prioridades fundamentales que requieren una actuación urgente e identifica buenas prácticas y enfoques innovadores de interés común para los Estados miembros. Tiene por objeto promover estrategias políticas más ambiciosas y eficaces en el ámbito de la inclusión social a través del aprendizaje mutuo. Se basa en gran medida en los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social 2003-2005 que todos los Estados miembros presentaron en julio de 2003 Está previsto que el informe sirva de base para el Informe conjunto sobre la inclusión social que la Comisión y el Consejo presentarán al Consejo Europeo de Primavera de 2004, como una etapa fundamental de la evaluación periódica de los progresos realizados en la consecución de los objetivos sociales y económicos establecidos en la estrategia de Lisboa.

El presente informe se centra en las políticas y estrategias aplicadas por los Estados miembros para luchar contra la pobreza y la exclusión social y promover, por tanto, el aumento de la inclusión social. Pone de relieve ejemplos de buena práctica en varios ámbitos políticos, sobre la base de las indicaciones y la información facilitada en los PNAin para el período 2003-2005. El objetivo del presente informe, ni el de los PNAin, no es ofrecer una descripción general de la organización de los sistemas nacionales de protección social o del impacto que dichos sistemas y las políticas de otros ámbitos han tenido en la cohesión social. Por consiguiente, el informe tenderá a dar prioridad a acciones recientes y es posible que descuide políticas más estructurales o instituciones que participan de manera decisiva en la promoción de la inclusión social. Por este motivo, las referencias a los Estados miembros en el texto del informe no pueden considerarse exhaustivas, en el sentido de que ponen de relieve ejemplos de acciones políticas recientes y no tienen en cuenta casos en los que hay estrategias similares desde hace tiempo.

Para facilitar la información contextual necesaria, el informe empieza analizando las características y tendencias más importantes relativas a la inclusión social en la UE. Este análisis se realiza de manera comparativa, sobre la base del conjunto de indicadores acordados en común y aprobados por el Consejo Europeo de Laeken. A continuación el informe ofrece una descripción de los desafíos más importantes, tal como los ven los Estados miembros en sus PNAin. A partir de dicha descripción, es posible definir una agenda política para la Unión para el periodo cubierto por los planes (2003-2005), en forma de una lista breve de seis prioridades, teniendo en cuenta la diversidad de las situaciones iniciales de los sistemas sociales.

El informe evalúa también la forma en que los Estados miembros están plasmando los objetivos comunes de la Unión Europea en estrategias nacionales para luchar contra la pobreza y la exclusión social. Este papel del informe tiene especial importancia porque estaba previsto que los PNAin 2003-2005 acarrearan mejoras importantes con respecto a la pluridimensionalidad, la coherencia y la ambición de las estrategias nacionales. La experiencia adquirida con la primera serie de PAN inclusión, así como con el establecimiento de los objetivos nacionales de reducción de la pobreza, tal como pidió el Consejo Europeo de Barcelona, serán de gran ayuda.

A lo largo del informe se utilizan frecuentemente los términos «pobreza», «exclusión social» e «inclusión social». Para facilitar las referencias, se ofrecen las siguientes definiciones [1]:

[1] Estas definiciones tienen por objeto completar y reforzar la comprensión de la pobreza y la exclusión social reflejada en los objetivos comunes y los indicadores acordados en común que están en la base del método abierto de coordinación.

Pobreza: se dice que las personas viven en una situación de pobreza cuando sus ingresos y recursos son tan insuficientes que les impiden tener un nivel de vida considerado aceptable en la sociedad en la que viven. A causa de su pobreza, pueden sufrir muchas desventajas: desempleo, bajos ingresos, vivienda inadecuada, asistencia sanitaria insuficiente y obstáculos para acceder al aprendizaje permanente, la cultura, el deporte y las actividades recreativas. A menudo están excluidos y marginados de la participación en actividades (económicas, sociales y culturales) que son normales para otras personas y su acceso a derechos fundamentales puede estar restringido.

Exclusión social: es un proceso que relega a algunas personas al margen de la sociedad y les impide participar plenamente debido a su pobreza, a la falta de competencias básicas y oportunidades de aprendizaje permanente, o por motivos de discriminación. Esto las aleja de las oportunidades de empleo, percepción de ingresos y educación, así como de las redes y actividades de las comunidades. Tienen poco acceso a los organismos de poder y decisión y, por ello, se sienten indefensos e incapaces de asumir el control de las decisiones que les afectan en su vida cotidiana.

Inclusión social: la inclusión social es un proceso que garantiza que las personas en situación de riesgo de pobreza y exclusión social lleguen a tener las oportunidades y recursos necesarios para participar plenamente en la vida económica, social y cultural, y se beneficien de un nivel de vida y un bienestar considerados normales en la sociedad en la que viven. Esto les asegura una mayor participación en la toma de decisiones que afectan a sus vidas, así como el acceso a sus derechos fundamentales [2].

[2] Tal como se definen en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Contexto

A raíz de los artículos 136 y 137 CE del Tratado de Ámsterdam, que reconocen la lucha contra la exclusión social como uno de los ámbitos en los que la Comunidad debe apoyar y completar la acción de los Estados miembros, el Consejo Europeo de Lisboa, que se celebró en marzo de 2000, acordó que debían adoptarse medidas que tuvieran un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza a más tardar en 2010. Acordó también que los Estados miembros coordinaran sus políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social mediante un método abierto de coordinación que combinara los objetivos comunes, los planes nacionales de acción y un programa de acción comunitario.

En diciembre de 2000, el Consejo Europeo de Niza decidió poner en marcha un nuevo método en materia de lucha contra la pobreza y la exclusión social y definió un conjunto de cuatro objetivos comunes:

7. fomentar la participación en el empleo y el acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios para todos;

8. prevenir los riesgos de exclusión;

9. ayudar a los más vulnerables;

10. movilizar todos los organismos pertinentes.

Los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social (PNAin) desempeñan un papel fundamental en el proceso de la UE, en la medida en que plasman los objetivos comunes en políticas nacionales, teniendo en cuenta al mismo tiempo las circunstancias nacionales individuales y la naturaleza particular de los sistemas de protección social y las políticas sociales nacionales.

Todos los Estados miembros presentaron sus PNAin en junio de 2001. Su preparación constituyó una oportunidad para realizar un amplio proceso de información y consulta de las partes más interesadas y revisar las bases de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión social. También permitió desarrollar un enfoque más estratégico e integrado en materia de lucha contra la pobreza. Además, la información facilitada en los PAN inclusión estableció una base sólida para el intercambio de las enseñanzas y las buenas prácticas en toda la Unión.

Las principales conclusiones del análisis de los PNAin realizado por la Comisión y los Estados miembros se presentaron en el Informe conjunto sobre la inclusión social, que aprobó el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001.

La aprobación, también en Laeken, de 18 indicadores acordados en común para medir la pobreza y la exclusión social estableció una base sólida para controlar los progresos y evaluar la eficacia de los esfuerzos políticos. Cubren diversos ámbitos, tales como la pobreza a causa de la escasez de ingresos, el desempleo de larga duración, la salud y el aprendizaje permanente, que reflejan la percepción generalizada de que la pobreza y la exclusión social tienen en Europa un carácter pluridimensional y no pueden reducirse a una única variable. Estos indicadores deben servir de base para que la UE y cada Estado miembro evalúen objetivamente los progresos del proceso plurianual sobre la base de los resultados registrados. Los indicadores nacionales deben seguir desempeñando un papel, sobre todo en aquellos ámbitos (por ejemplo, la vivienda) donde no ha podido definirse todavía una base común significativa.

Otro logro de 2001 estuvo constituido por la adopción del primer programa de acción comunitario para promover la coordinación de la lucha contra la exclusión social. Este programa, que se aplicará en el periodo 2002-2006, tiene por objeto apoyar el análisis político y las mejoras estadísticas, el intercambio de buenas prácticas y la promoción de la creación de redes europeas de ONG activas en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. El programa, que forma parte del método abierto de coordinación, deberá asociarse estrechamente con los PNAin.

En los primeros dos años, la aplicación del proceso de inclusión social de la UE transcurrió sin problemas y la Comisión, el Consejo y otras partes interesadas lo consideran una medida positiva. En vista del amplio consenso existente sobre la utilidad del nuevo proceso y la solidez de los objetivos comunes adoptados en Niza, en diciembre de 2002, el Consejo decidió pedir a los Estados miembros que prepararan una segunda ronda de PNAin para julio de 2003 sobre la base de los objetivos comunes, en los que sólo se introdujeron algunos cambios significativos:

(a) la invitación a los Estados miembros de incluir objetivos nacionales en sus PNAin (en aplicación de las conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona);

(b) la puesta relieve de las diferencias por género en el análisis de la exclusión social y la evaluación del impacto político;

(c) la puesta de relieve de las dificultades especiales que encuentran los inmigrantes para lograr su inclusión social.

El futuro del proceso de inclusión social de la UE

De acuerdo con la estrategia de Lisboa, el método abierto de coordinación aplicado a la inclusión social debería verse en estrecha conexión con otros procesos que contribuyen al crecimiento económico y al aumento de la cohesión social. Para el logro de los objetivos del proceso de inclusión social son especialmente importantes los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo, que tienen respectivamente como base las orientaciones generales de las políticas económicas y la estrategia europea de empleo. También es cada vez más importante el método abierto de coordinación aplicado a las pensiones, que se inició en 2002, y la cooperación en forma de intercambios sobre la atención sanitaria y los cuidados de larga duración para personas mayores. Es fundamental que, a nivel nacional, los Estados miembros garanticen la coherencia entre sus estrategias de inclusión social y sus políticas en estos ámbitos.

También es preciso mejorar a nivel de la UE la coherencia entre los mensajes políticos derivados de los diferentes procesos de coordinación, al tiempo que se evita la multiplicación de procesos con normas diferentes y, a menudo, objetivos coincidentes. Estas son las razones principales por las que la Comisión ha presentado, en una Comunicación [3] reciente, una propuesta encaminada a racionalizar y simplificar la cooperación política en el ámbito de la protección social, sobre la base del método abierto de coordinación. Esto implicará la creación de un proceso racionalizado, sobre la base de un conjunto de objetivos comunes, incluyendo los cuidados de salud, las pensiones y la inclusión social, que encajan más eficazmente en otros procesos de coordinación política, en particular en las orientaciones generales de las políticas económicas y la estrategia europea de empleo, confiriendo así mayor visibilidad a la dimensión social en la aplicación de la estrategia global de Lisboa. Se simplificarán las modalidades de informe; a partir de 2006 se presentará único informe estratégico cada tres años, que se alternará con simples actualizaciones en los años intermedios. La Comisión ha propuesto además que en 2005 se publique por primera vez un informe conjunto sobre la protección social y la inclusión social, a fin de analizar las evoluciones políticas más importantes en el contexto de las tendencias y previsiones sociales y económicas recientes, que constituya la base para la transmisión al Consejo Europeo de Primavera de mensajes políticos fundamentales.

[3] COM(2003)261, 27.5.2003.

Es fundamental que el paso gradual a este nuevo proceso racionalizado de coordinación política no haga perder la dinámica generada en muchos Estados miembros por la preparación y el seguimiento de los PNAin. En la consulta realizada tras la publicación de la Comunicación de mayo de 2003, muchas partes interesadas y Estados miembros hicieron hincapié en este aspecto. La visibilidad de los diferentes elementos del proceso y, en particular, de los PNAin debe, por tanto, garantizarse en el futuro en un contexto dirigido a aumentar la coherencia de la formulación de las estrategias tanto a nivel nacional como a nivel de la UE. Además, los objetivos y los instrumentos de seguimiento del proceso de inclusión social de la UE deberán reflejarse de manera adecuada y coherente en la estrategia de desarrollo sostenible.

El impacto de la ampliación

Con la ampliación, la Unión deberá afrontar nuevos desafíos relativamente más importantes en la promoción de la inclusión social. De los indicadores sociales comparativos, basados en datos nacionales y estudios, puede deducirse que partes importantes de las poblaciones de los países candidatos viven con pocos ingresos y no tienen acceso a algunos servicios y estructuras básicos. En la mayoría de los países candidatos el desempleo es elevado y los sistemas de protección social no están suficientemente desarrollados para ofrecer ingresos seguros a los mayores, los enfermos o los discapacitados. En algunos de ellos, la situación social de las minorías étnicas, los niños y las personas con una discapacidad mental suscita gran preocupación. Por otra parte, las desigualdades en el nivel de ingresos son por lo general menores y el funcionamiento del aprendizaje permanente, mejor que en muchos Estados miembros actuales. En un contexto general en el que el concepto de exclusión social, tal como se ha definido anteriormente, es todavía bastante reciente y en el que se corre el riesgo de que la promoción de la inclusión social pueda verse como un objetivo secundario subordinado a la competitividad y el crecimiento económico, será esencial hacer hincapié en la complementariedad de las políticas y estrategias que tienen por objeto el crecimiento económico y la cohesión social.

Sin embargo, la ampliación debe considerarse también una buena oportunidad para intercambiar en mayor medida en ambos sentidos experiencias y buenas prácticas, y aumentar la interconexión en red de las asociaciones y autoridades locales y nacionales que afrontan retos muy similares. La mayor diversidad de las situaciones y sistemas sociales en la Unión después de la ampliación constituirá un estímulo importante para llevar adelante el método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social y la inclusión social.

Por estas razones, ha sido fundamental asociar a todos los países adherentes en el proceso de inclusión social de la UE antes de la fecha oficial de la ampliación. La DG EMPL y cada uno de los países adherentes acordaron en 2002 iniciar un proceso de cooperación bilateral centrado en la elaboración de los memorandos conjuntos sobre la inclusión (JIM), con el objetivo de identificar los desafíos sociales fundamentales de cada país, exponer las políticas vigentes, o previstas, más importantes y poner de relieve algunas cuestiones esenciales que merecen ser analizadas en profundidad. Los JIM se finalizarán y serán firmados conjuntamente por la Comisión y cada uno de los diez países adherentes antes de finales del presente año. Se espera que este proceso prepare a los países adherentes para su plena participación en el proceso de inclusión social, que comenzará a mediados de 2004 con la presentación de sus PNAin para el periodo 2004-2006.

PARTE I - La Unión Europea

1. INCLUSIÓN SOCIAL - LA SITUACIÓN EN LA UE

Después de presentar el contexto económico y demográfico, este capítulo ofrece un breve análisis comparativo de la situación y las tendencias en materia de inclusión social habidas en los últimos años en la Unión. Tal análisis se ha realizado basándose en una selección de indicadores comunes de la UE relativos a la pobreza y la exclusión social. En el capítulo 10 y en el anexo estadístico se incluye una descripción de los indicadores comunes, así como información sobre su proceso de adopción, el marco metodológico para su selección y las fuentes estadísticas utilizadas. El anexo estadístico contiene también cuadros que muestran los resultados de los indicadores basándose en fuentes comunes de la UE.

El contexto económico y demográfico

La situación de la inclusión social desde el inicio del proceso de inclusión de la UE debe considerarse en el contexto del deterioro de las condiciones macroeconómicas globales, con una UE que sigue notando la incidencia de la prolongada ralentización económica. El crecimiento medio del PIB de la UE fue sólo del 1,1 % en 2002, lo que representa una reducción muy importante con respecto a la tasa de crecimiento anual del 3,5 % del año 2001. Con arreglo a las previsiones económicas de otoño de la Comisión, se espera que esta situación continúe en 2003 y es poco probable que haya una fuerte recuperación. Se prevé que el incremento medio del PIB en 2003 será sólo del 0,8 %, antes de alcanzar un modesto 2 % en 2004 y, más o menos, un 2,5 % en 2005.

Aunque durante la fase inicial de ralentización económica, el mercado de trabajo aguantó bastante bien, el crecimiento del empleo en la UE disminuyó en 2002, después de haber aumentado por término medio más de un punto porcentual al año desde 1997, y el desempleo ha comenzado a aumentar de nuevo después de media década de constante disminución. La reducción del empleo ha constituido un aspecto preocupante en Alemania, Bélgica y Dinamarca. La tasa media de desempleo en el conjunto de la UE aumento hasta el 7,7 % en 2002, y se prevé que llegue al 8,1 % en 2003. A pesar de los progresos de los años inmediatamente anteriores, las tasas desempleo siguen siendo especialmente preocupantes en Finlandia, España y Grecia, y, en estos dos últimos países, afecta sobre todos a las mujeres. Se prevé que en Alemania y Francia el desempleo rebasará el 9 %.

A pesar de estas evoluciones decepcionantes, la UE ha seguido haciendo progresos en la realización de los objetivos de empleo establecidos en Lisboa y Estocolmo, aunque a un ritmo mucho más lento, en comparación con años anteriores. Se estima que, en 2002, la tasa de empleo en la UE era del 64,3 %, es decir, casi más de un punto porcentual con respecto al año 2001, cuando tal cifra era del 63,4 %. El aumento de la tasa de empleo de las mujeres ha sido más alto y ha pasado el 54,1 % en 2001 al 55,6 %; en los hombres, sin embargo, dicha tasa disminuyó ligeramente el año pasado hasta el 72,8 %. La diferencia entre mujeres y hombres con respecto a la tasa de empleo se está reduciendo por tanto, pero en España Grecia e Italia sigue habiendo grandes divergencias, que se sitúan entre 27 y 29 puntos porcentuales. En el grupo de 54 a 64 años de edad la tasa de empleo del conjunto de la UE era ligeramente superior al 40 %, siendo Bélgica el país que mostraba una cifra inferior (poco menos del 27 %) y Suecia, la más alta (68 %). En los últimos años, la tasa de empleo de los trabajadores de mayor edad ha aumentado sustancialmente en todos los Estados miembros, salvo en Alemania, Austria, Grecia e Italia.

Entre tanto, las consecuencias societales a largo plazo del envejecimiento de la población europea están haciéndose más evidentes. Pronto, se estancará el crecimiento secular del tamaño de la población europea en edad de trabajar y, en menos de una década, empezará a notarse plenamente el impacto de la jubilación de las generaciones del boom de la natalidad. Aunque la tasa de natalidad ha aumentado ligeramente, pasando de 1,45 hijos en 1999 a 1,47 en 2001, esta cifra está muy por debajo del nivel de renovación de la población de 2,1. La esperanza de vida está aumentando. En la pasada década experimentó un aumento de dos años, tanto para las mujeres como para los hombres, y la tasa de mortalidad se concentra cada vez más en las edades avanzadas. Actualmente, las personas de 65 años o más representan el 16 % de la población total, mientras que el porcentaje de los menores de 15 años de edad representan es del 17 %. Estos porcentajes se invertirán ya como mucho en 2010. El aumento más drástico afectará al número de personas muy mayores (más de 80 años de edad), que casi se doblará en los próximos 15 años.

Las tasas de dependencia de las personas de edad avanzada exigirán de la sociedad que dé respuesta a las necesidades de cuidados. Al mismo, tiempo las evoluciones de las estructuras familiares socavan lentamente las condiciones objetivas para la solidaridad intergeneracional en el seno de la familia. Cada vez hay menos matrimonios y matrimonios más tardíos, y más separaciones. Prosigue la tendencia a crear unidades familiares más pequeñas y cada vez hay más personas que viven solas. Se asiste también al aumento importante del número de niños que sólo viven con un adulto y a la disminución de las parejas con hijos. En 2000, un 10 % de los niños menores de 14 años vivían sólo con un adulto, mientras que dicho porcentaje era del 6 % en 1990. La inmensa mayoría de estas familias monoparentales está constituida por mujeres.

Riesgo de pobreza asociado a los ingresos: comparaciones entre los países en 2001

A falta de un conjunto de indicadores plenamente desarrollado que refleje la naturaleza pluridimensional de la cuestión, el análisis de la pobreza y la exclusión social en la Unión se basa principalmente en indicadores disponibles, relacionados sobre todo con los ingresos. Se presta especial atención a indicadores que muestran la relación con el nivel medio de prosperidad de un país concreto en un determinado momento. Una noción absoluta es menos pertinente para la UE por dos razones. En primer lugar, el desafío fundamental para Europa es conseguir que toda la población participe de los beneficios del alto nivel medio de prosperidad y no alcanzar niveles de vida básicos, como sucede en partes menos desarrolladas del mundo. En segundo lugar, lo que se entiende por nivel de vida mínimo aceptable depende en gran parte del nivel general de desarrollo económico y social, que suele variar mucho de un Estado miembro a otro.

La proporción de personas que viven en hogares cuyos ingresos están por debajo del umbral del 60 % de la renta mediana nacional equivalente se toma como un indicador del riesgo de pobreza. En 2001, se estableció que el 15 % de la población de la UE, es decir, 55 millones de personas, corría el riesgo de caer en la pobreza. Este valor medio para el conjunto de la UE oculta variaciones considerables de un Estado miembro a otro, que oscilan entre el 10 % de personas con riesgo de caer en la pobreza en Suecia y el 21 % en Irlanda.

Cuanto más tiempo se tiene que vivir con ingresos reducidos, mayor es el riesgo de pobreza y exclusión de las actividades sociales, culturales y económicas, y el riesgo de aislamiento social extremo. En todos los países, al menos la mitad de las personas con riesgo de caer en la pobreza en 2001 habían vivido con pocos ingresos durante un largo periodo de tiempo, es decir que su renta equivalente había estado por debajo del umbral del 60 % en ese año o al menos en dos de los tres años anteriores (es decir, 1998 a 2000). En Grecia y Portugal, donde la tasa de riesgo de pobreza es muy alta, dos de cada tres personas con ingresos inferiores al umbral de pobreza en 2001 estaba constantemente en riesgo de caer en la pobreza. Por término medio, el 9 % de la población de la UE era en 2001 persistentemente pobre.

Figura 1. tasa de riesgo de pobreza, proporción total y de pobreza persistente - 2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Nota: no hay datos disponibles sobre el riesgo de pobreza persistente para Suecia.

Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

El déficit relativo mediano de pobreza, es decir, la diferencia entre la renta mediana equivalente de los pobres y el umbral del 60 %, expresada como porcentaje de este umbral, indica en qué medida son los ingresos de las personas con riesgo de pobreza inferiores a dicho umbral. Este es un indicador importante para completar la medición per cápita del riesgo de pobreza, ya que facilita información sobre el «grado de pobreza de los pobres».

En 2001, el déficit mediano en materia de riesgo de pobreza era del 22% a nivel de la UE, lo que significa que las personas con riesgo de caer en la pobreza disponían de una renta equivalente por debajo del 78% del umbral del riesgo de pobreza, o del 47 % de la renta mediana equivalente.

Figura 2. Déficit mediano en materia de riesgo de pobreza, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

El análisis comparativo de los umbrales nacionales ayuda a ilustrar la dimensión relativa de la medición de la pobreza que se está utilizando. Esta comparación es importante para comprender las diferencias del nivel de bienestar económico entre los países [4]. La figura 3 muestra el valor monetario de los umbrales nacionales del riesgo de pobreza en estándares de poder adquisitivo para un hogar con un único adulto. Los valores de Grecia y Portugal son especialmente bajos. En el otro extremo, Luxemburgo sobresale porque el valor de su umbral corresponde al 170 % de la media de la UE.

[4] Esta comparación cobrará mayor importancia en el contexto de la Unión ampliada, ya que en los países adherentes la distribución relativamente limitada de la renta da lugar a tasas de riesgo de pobreza que no son muy diferentes a las registradas en los Estados miembros actuales, a pesar de sus niveles muy bajos de renta nacional media.

Figura 3. Valor ilustrativo del umbral del riesgo de pobreza de un hogar con un único adulto, en estándares de poder adquisitivo (EPA), 2001

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Del análisis anterior se deduce que el riesgo de pobreza asociada a los ingresos se manifiesta de varias formas simultáneamente. Los países con un riesgo más elevado de exposición a la pobreza en términos de ratio per cápita, ya sea medida en un determinado momento o durante un largo periodo, presentan también a menudo el mayor déficit relativo de pobreza. Esto es resultado de amplias distribuciones de la renta en la base, combinadas con niveles generales de vida relativamente bajos.

El centro de la medición del riesgo de pobreza está en la parte inferior de la distribución de la renta. Es también interesante examinar la distribución general de la renta medida, por ejemplo, por la posición relativa del quintil inferior con respecto a la del grupo de arriba. En 2001, la renta total equivalente recibida por el quintil de renta superior fue 4,4 veces superior a la recibida por el quintil de renta más baja. Los coeficientes se sitúan entre el 3,1 de Dinamarca y el 6,5 de Portugal (véase el cuadro 6 del anexo estadístico). La clasificación de los países es bastante similar si se considera el coeficiente de Gini, que es un indicador sintético de la distribución general de la renta (cuadro 7). Es digno de mención el hecho de que las desigualdades de renta parecen haber disminuido (o, al menos, permanecido estables), en el periodo 1995-2001 en todos los países nórdicos, que, de todos modos, ya se caracterizan tradicionalmente por sus reducidas diferencias de renta.

Incidencia del riesgo de pobreza por género, tipo de hogar y edad

El riesgo de vivir en un hogar pobre es normalmente mayor en el caso de las mujeres: en 2001, un 16% de las mujeres adultas (de 16 años o más) disponían de rentas inferiores al umbral; en los hombres del mismo grupo, este porcentaje era del 13 % [5]. Este modelo se repite en todos los Estados miembros y las mayores diferencias se registran en Austria, Finlandia y el Reino Unido. Austria y Finlandia, junto con Irlanda, presentan también las mayores diferencias entre mujeres y hombres respecto al riesgo de pobreza persistente (cuadro 3), mientras que en el conjunto de la UE tales diferencias son pequeñas. Los datos relativos a las diferencias medianas entre mujeres y hombres varían (cuadro 4), ya que en muchos países son mayores para los hombres que para las mujeres. El riesgo de pobreza es comparativamente más elevado para las mujeres de grupos de edad específicos, en particular para las mujeres de edad avanzada (65 años o más): 21 %, frente al 16 % de hombres de edad avanzada en el conjunto de la UE).

[5] Salvo en los hogares unipersonales, las diferencias entre mujeres y hombres con respecto al riesgo de pobreza deben interpretarse con cautela, ya que parten de la hipótesis de un reparto equitativo de los ingresos en el hogar.

Figura 4. Tasa de riesgo de pobreza de las personas de 16 o más años de edad, por género, 2001

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Por tipo de hogar, el riesgo de pobreza es mayor en las familias monoparentales (35% de la media de la UE), la mayoría de las cuales están compuestas por mujeres. En el Reino Unido, la exposición al riesgo de pobreza de las familias monoparentales, que son una proporción relativamente elevada de todos los hogares, es especialmente alta (50%, vid. cuadro 9). Las personas que viven en hogares de gran dimensión con tres o más hijos a cargo están también particularmente expuestas al riesgo de pobreza asociada a los ingresos; el riesgo más alto se da en Irlanda, Italia, España y Portugal (entre el 34 % y el 49 %, frente a la media del 27 % en la UE).

Por consiguiente, en la mayoría de los países los niños se ven afectados por niveles de pobreza asociada a los ingresos mayores que los de los adultos. La pobreza material de los niños debe suscitar gran preocupación porque, como se reconoce generalmente, afecta a su desarrollo y futuras oportunidades. En 2001, las tasas de riesgo de pobreza entre los niños eran del 24% o más en España, Irlanda, Italia, Portugal y el Reino Unido. También son significativas las diferencias en la persistencia de la pobreza infantil con respecto a la de los adultos (12 % frente al 9 % del conjunto de la UE), lo que sugiere que factores específicos condicionan los riesgos de pobreza que afectan a los niños con respecto a los que afectan al conjunto de la población.

Figura 5. tasa de riesgo de pobreza infantil (0-15 años), 2001

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

En el otro extremo de la escala de edad, las personas de 65 o más años de edad (cuadro 2) se ven también afectadas por un riesgo de pobreza relativamente elevado, sobre todo en Dinamarca, Grecia, Irlanda y Portugal. Por otra parte, en Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y Suecia, las personas mayores se ven menos afectadas por el riesgo de pobreza que el total de la población.

El análisis de la situación de la renta de los mayores puede estar influido por el hecho de que la fuente de datos utilizada para calcular las tasas de pobreza asociada a los ingresos no tiene en cuenta la renta imputada, es decir, el dinero de alquiler que se ahorra por vivir en una vivienda propia. Esto puede dar lugar a una infravalorización de los niveles de vida de las familias de mayor edad, que, por lo general, y en comparación con las familias más jóvenes, suelen vivir en una vivienda propia. Además, la omisión del pago de intereses tiende a sobrevalorar la renta de las familias (normalmente más jóvenes) que están aún pagando una hipoteca. Todo esto tiende a afectar a las comparaciones del riesgo de pobreza global entre los países, dado que la proporción de inquilinos propietarios en el total de personas en riesgo de caer en la pobreza varía mucho de un país a otro. Es lo que sucede efectivamente, siendo esta proporción más alta en los países del sur de Europa, con un máximo del 93 % en Grecia, y más baja en Alemania y los Países Bajos (35 % del número total de personas en riesgo de caer en la pobreza). Por consiguiente, si se tuviera en cuenta la renta imputada, la distribución del riesgo de pobreza entre los países sería probablemente más homogénea de lo que sugiere la figura 1.

El análisis de los datos sobre los ingresos puede verse afectado por no tener en cuenta las prestaciones en especie (por ej., viviendas sociales, cuidados a domicilio, servicios gratuitos), que son especialmente pertinentes evaluar la situación de la renta neta de las personas mayores.

Tendencias de la pobreza asociada a los ingresos en los últimos años

La determinación de las tendencias de la pobreza asociada a los ingresos desde 2001 sigue siendo problemática debido a los retrasos inherentes a la recogida y validación de las estadísticas [6], aunque se espera que la inversión reciente en desarrollo de capacidades estadísticas permita una mejor actualización de los datos en el futuro. Por tanto, no es posible ofrecer una imagen clara de la incidencia del nuevo proceso de coordinación de la UE en la pobreza asociada a los ingresos Los años inmediatamente anteriores al establecimiento de la nueva estrategia mostraron una tendencia a la reducción del nivel de pobreza relativa y la media de la UE pasó de un 17 % en 1995 a un 15 % en 2001.

[6] Otro problema es la falta de estimaciones del intervalo de confianza para la evolución a lo largo del tiempo. En consecuencia, las tendencias a lo largo del tiempo deben interpretarse con precaución.

Cuando se interpreten las variaciones a lo largo del tiempo, debe tenerse en cuenta el carácter relativo de la medición del riesgo de pobreza en consideración. La disminución (reducción) de la proporción de la población en riesgo de caer en la pobreza significa que hay menos (más) personas que disponen de ingresos por debajo del umbral, que por sí mismo también varía con el tiempo porque se refiere al valor central de la distribución de la renta en el año en cuestión. Si el nivel del umbral de pobreza aumenta, en particular como resultado del crecimiento económico y del empleo, y al mismo tiempo disminuye la tasa de riesgo de pobreza, entonces la renta de algunas de las personas que están por debajo del umbral de pobreza en el primer año habrá crecido a un ritmo más rápido que el nivel del umbral

En todos los países, el valor del umbral de pobreza ha crecido más que la mera inflación, reflejando el aumento del nivel general de prosperidad. ¿Qué relación existe entre la tasa de riesgo de pobreza constatada en 2001 y esta mejoría? La figura 6 muestra el cambio en puntos porcentuales durante el periodo 1998-2001 de la tasa estándar del riesgo de pobreza y el «riesgo de pobreza en un determinado momento», que se calcula con referencia al valor del umbral en 1998, actualizado sólo con el valor de la inflación. En todos los países, la tasa del riesgo de pobreza de 1998 ha disminuido en los tres años siguientes hasta 2001, sobre todo en España e Irlanda. Sin embargo, en Irlanda, ha subido la proporción de la población con una renta equivalente por debajo del umbral actual: esto significa que las condiciones de renta de las personas que corrían el riesgo de caer en la pobreza en 1998 ha mejorado, pero no lo suficiente como para seguir el ritmo del aumento global de los niveles de vida del país.

Figura 6. Cambios de la tasa de riesgo de pobreza entre 1998 y 2001 y tasa de riesgo de pobreza en un momento determinado (1998)

Cambios en puntos porcentuales

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Medición del impacto de la protección social

Un principio metodológico importante para la selección de indicadores comunes es que deben medir resultados sociales y no los medios con los que se han conseguido. Así se respeta la verdadera naturaleza del método abierto de coordinación, según la cual los Estados miembros acuerdan los objetivos, pero tienen total libertad para elegir las políticas con las que realizarlos. Además, un indicador que mide los esfuerzos políticos no es muy útil si no es posible saber si tales esfuerzos están consiguiendo su objetivo. Un indicador que constituye una excepción parcial a esta regla es el indicador de la tasa de riesgo de pobreza antes de las transferencias sociales en metálico, que, comparada con la tasa de riesgo después de dichas transferencias, puede ser considerado un indicador del impacto de las transferencias sociales en la reducción de la pobreza.

En un caso hipotético de ausencia de todas las transferencias sociales en metálico y pensiones, el riesgo de pobreza de la población de la UE sería mucho más elevado de lo que es en realidad (39%, en lugar del 15 % en 2001). Puede argumentarse que el principal papel de las pensiones de vejez no es redistribuir la renta entre las personas, sino más bien a lo largo del ciclo de vida de estas. Si, por consiguiente, las pensiones se consideran como un ingreso primario, en lugar de como transferencias sociales, la tasa de riesgo de pobreza sería del 24%, es decir, 9 puntos porcentuales por encima del riesgo de pobreza medido después de las transferencias sociales.

La figura 7 muestra el descenso del porcentaje (en valor absoluto) de la tasa de riesgo de pobreza calculado antes y después de las transferencias en metálico [7], excluyendo e incluyendo las pensiones del concepto de «transferencias sociales en metálico». Cuando se excluyen las pensiones y se consideran ingresos primarios, la disminución es menor en Grecia, Italia, Portugal y España. Es más elevada en Dinamarca, los Países Bajos, Luxemburgo y, especialmente, en Suecia, reflejando el nivel más alto del gasto en protección social de estos países, así como la importancia que conceden a la redistribución de la renta. Cuando se incluyen las pensiones, la imagen cambia bastante. La contribución de las transferencias sociales a la reducción del riesgo de pobreza asociado a los ingresos sigue siendo la más elevada en Suecia, seguida de la de Alemania, y está creciendo mucho en Italia y Grecia. Esto refleja la estructura del gasto en protección social de estos países, ya que una gran parte de dicho gasto se dedica a pensiones, así como la estructura de la población por edad.

[7] Este indicador debe interpretarse con cierta cautela por varias razones. En primer lugar, no se tienen en cuenta las intervenciones que, como las transferencias sociales en metálico, pueden tener por efecto el incremento de los ingresos a disposición de las familias y las personas, en particular transferencias en especie, así como los créditos fiscales y las desgravaciones fiscales. En segundo lugar, se compara el riesgo de pobreza antes y después de las transferencias, manteniendo constantes todas las variables.

Figura 7. Impacto de las transferencias sociales (excluyendo e incluyendo las pensiones) en la tasa de riesgo de pobreza, 2001

% reducción en el total de la tasa de riesgo de pobreza

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

El impacto de las transferencias sociales en metálico en la tasa de riesgo de pobreza es diferente con arreglo al grupo de edad y el género (cuadro 12). En el conjunto de la UE, las transferencias sociales en metálico, excluidas las pensiones, tienen un efecto de reducción del riesgo más elevado entre los niños (en 2201, la disminución entre ellos fue del 39 %, frente al 32 % de las personas de 16 o más años de edad). En los países nórdicos, la disminución de la tasa de riesgo de pobreza entre los niños fue del 65 % o más elevada; por otro lado, en Grecia, España e Italia, los niños son el grupo que se beneficia menos de la reducción de la pobreza gracias a las prestaciones sociales (la disminución fue de menos del 15 %). Entre los adultos, las prestaciones sociales (excluidas las pensiones) reducen el riesgo de pobreza más para los hombres que para las mujeres en todos los países (con las únicas excepciones de los Países Bajos y Suecia, la disminución para el conjunto de la UE es del 35 % en el caso de los hombres y del 33 % en el de las mujeres). Sin embargo, cuando se incluyen las pensiones, las diferencias por género son menores y en unos pocos países son favorables a las mujeres.

Al interpretar el indicador de riesgo de pobreza antes de las transferencias sociales, debe tenerse en cuenta que la protección social puede aliviar la pobreza, pero no puede por sí misma ayudar a las personas y las familias a eludirla de manera duradera. Para que las transferencias sociales en metálico sean eficaces para luchar contra la pobreza, deben ir acompañadas de cuidados adecuados de salud, educación, servicios sociales, así como de la integración en el mercado de trabajo de las personas capaces de trabajar. Esta es la razón por la que muchos Estados miembros centran cada vez más sus políticas en la promoción de la autonomía de las personas mediante un sistema de protección social favorable al empleo que fomente la participación en el mercado de trabajo.

La de los bajos ingresos es sólo una de las dimensiones de la pobreza y la exclusión social, y para medir y analizar más detalladamente ese fenómeno, es necesario tener en cuenta otros aspectos igualmente pertinentes, tales como el acceso al empleo, la educación, la vivienda, los cuidados de salud, el grado de satisfacción de las necesidades básicas y la capacidad para participar plenamente en la sociedad. Muchos de estos aspectos son en realidad muy difíciles de medir, sobre todo a nivel de la UE. El resto de este capítulo discute los datos basados en los indicadores comunes de la UE en materia de pobreza y exclusión social, que no cubren otros aspectos importantes, como la adecuación de la vivienda, la mortalidad y el acceso a los cuidados de salud por situación socioeconómica y participación social.

La dimensión del mercado de trabajo en la pobreza y la exclusión social

El empleo es un factor importante de la inclusión social, no sólo porque genera ingresos, sino también porque promueve la participación social y el desarrollo personal.

El desempleo de larga duración está estrechamente asociado a las dificultades sociales. Las personas que han estado mucho tiempo sin empleo tienden a sufrir un deterioro en sus cualificaciones y a perder la autoestima necesaria para reintegrarse en el mercado de trabajo si no reciben ayuda apropiada y oportuna. En 2002, el desempleo de larga duración afecto al 3 % de la fuerza laboral de la UE (y al 39 % de los desempleados). De hecho, casi dos tercios había estado en esa situación durante mucho tiempo (al menos 24 meses, véase el cuadro 19). Con arreglo a las cifras de 2002, en la UE las tasas de desempleo de larga duración son del 1 % o inferiores en Austria, Dinamarca, Luxemburgo, los Países Bajos y Suecia. El desempleo de larga duración sigue siendo elevado en Grecia e Italia, donde afecta al 5 % de la fuerza laboral. Estos dos Estados miembros, junto con España, presentan también las mayores diferencias entre mujeres y hombres. En el conjunto de la UE, las tasas de desempleo de larga duración son más elevadas en el caso de las mujeres que en el de los hombres, aunque la situación es inversa en Finlandia, Irlanda, Suecia y el Reino Unido.

A nivel de la UE, el desempleo de larga duración ha disminuido progresivamente desde la cima del 4,9 % alcanzada en 1995 hasta el 3 % de 2002; los progresos más importantes se han registrado en Irlanda y España: entre 1995 y 2002, España redujo más del 50 % su tasa de desempleo de larga duración, hasta llegar a poco menos del 4 %, mientras que Irlanda pasó del 8% al 1,3 %.

Figura 8. Tasa de desempleo de larga duración, 1995 y 2002

Fuente: Eurostat, Encuesta de población activa de la Unión Europea

El hecho de que el empleo es con mucho el mejor modo de protegerse contra el riesgo de pobreza y exclusión social está claramente corroborado por los datos de la figura 9, según los cuales sólo el 7 % de la población empleada (y el 6 % de los trabajadores por cuenta ajena) en la UE vivía por debajo del umbral de pobreza en 2002, frente a un 38 % de los desempleados y un 25% de las personas inactivas. En Irlanda, Italia y el Reino Unido, alrededor de una de cada dos personas empleadas viven en riesgo de caer en la pobreza; los jubilados están especialmente expuestos a este riesgo en Grecia e Irlanda, mientras que en Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido otras personas económicamente inactivas tienen un elevado riesgo de caer en la pobreza.

Figura 9. Tasa de riesgo de pobreza y situación laboral más frecuente, 2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Aunque las personas que trabajan están menos expuestas al riesgo de pobreza que otros grupos, constituyen una gran proporción de las personas que viven en riesgo de caer en la pobreza, ya que una gran parte de la población adulta está empleada. En la EU, alrededor del 25 % de las personas de 16 o más años de edad en riesgo de caer en la pobreza están empleadas; en Luxemburgo, los Países Bajos y Portugal, esta proporción es del 40 % o más. Los pobres que trabajan deben, por tanto, suscitar preocupación política. Los bajos salarios constituyen evidentemente un importante factor de riesgo de pobreza en situación de empleo, pero el hecho de estar poco cualificado y permanecer en un empleo inseguro, a menudo a tiempo parcial [8], puede conducir también a la pobreza y a la percepción de pensiones insuficientes en el futuro. Otros factores igual de importantes se refieren al tipo de hogar de los trabajadores: está claro que las familias monoparentales y las familias con hijos en las que sólo uno de sus miembros percibe ingresos son especialmente vulnerables al riesgo de pobreza (véase el Cuadro 14).

[8] Los datos muestran que el empleo por cuenta propia puede ser también otro «factor de riesgo». La fiabilidad de los datos sobre los ingresos de los autónomos no está sin embargo garantizada, debido al problema de la declaración insuficiente de los ingresos.

De hecho, la noción de pobreza en situación de empleo ser refiere sólo en parte a la situación de las personas, ya que el riesgo de pobreza se mide a nivel de hogar. Por tanto, el bienestar económico de los desempleados, las personas inactivas o las personas con baja remuneración depende de la suma de todos los recursos que aportan todos los miembros del hogar. La ausencia de empleo en los hogares se considera, por tanto, cada vez más como un factor fundamental de riesgo de pobreza.

En el conjunto de la UE, alrededor de una de cada diez personas de 18 a 59 años de edad vivía en 2002 en hogares donde ninguno de sus miembros trabajaba (Figura 10). Esta proporción era más elevada en Bélgica (14 %), seguida del Reino Unido (11 %). Las mujeres tienen invariablemente más probabilidades de vivir en un hogar sin empleo que los hombres.

Hay algunas muestras de progreso en este ámbito La proporción de adultos en edad de trabajar que viven en hogares donde ninguno de sus miembros está empleado ha disminuido entre 1995 y 2002/2003 en la mayoría de los países; está reducción ha sido especialmente importante en España, Irlanda y los Países Bajos.

Figura 10. Personas de 18 a 59 años de edad que viven en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, 2002

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Fuente: Eurostat, Encuesta de población activa de la Unión Europea

Especial preocupación suscitan los niños que se crían en un hogar donde ninguno de sus miembros trabaja, ya que la ausencia de un adulto ocupado como modelo de referencia puede ser un factor que incida en el rendimiento educativo y, después, laboral de los hijos. En 2002, la proporción de niños que vivían en estos hogares era ligeramente superior a la de adultos jóvenes (9,9 %), pero las diferencias entre los países son más importantes y van de menos del 3 % de niños que viven en hogares sin empleo en Luxemburgo a más del 17 % en el Reino Unido.

La proporción de niños que viven en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja ha disminuido en muchos países, y de modo importante en España e Irlanda.

Figura 11. Niños que viven en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, 1995 y 2002

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Fuente: Eurostat, Encuesta de población activa de la Unión Europea

Cohesión regional

Todos los indicadores que se han examinado hasta ahora se han calculado a nivel nacional. Sin embargo, no sólo importan las diferencias territoriales entre los países, sino también las existentes en cada país. Es importante entender claramente la naturaleza y la situación de la pobreza y la exclusión a nivel subnacional a fin de diseñar y aplicar políticas eficaces para combatirlas. Por ejemplo, puede ser especialmente pertinente distinguir entre zonas rurales y urbanas. Desgraciadamente, sin embargo, aspectos de fiabilidad estadística dificultan el desglose por región de la mayoría de los indicadores comunes de la UE. Además, no hay una definición de las regiones aceptada a nivel de la UE, independientemente de la basada en criterios administrativos y políticos (es decir, la clasificación NUTS).

Una variable sustitutiva de la cohesión social entre las regiones está constituida por la dispersión (coeficiente de variación) de las tasas de desempleo a nivel NUTS2. La menor cohesión regional es la de Italia, seguida a cierta distancia por España. En Italia ha habido también pocas mejoras desde 1996, mientras que en el conjunto de la UE parece hacer cierta convergencia de las tasas regionales de empleo. En las regiones del objetivo 1, las tasas de empleo han aumentado más rápidamente que en otras: entre 1996 y 2002, su tasa de empleo creció más del 5 % de la población en edad de trabajar, mientras que el incremento fue del 4 % en el resto de la UE. Aun así, la proporción de la población en edad de trabajar ocupada sigue siendo notablemente inferior en las regiones del objetivo 1 (56,2 %) que en las demás (66,7 %).

La dimensión de las competencias en la pobreza y la exclusión social

La falta de competencias y cualificaciones básicas es un obstáculo importante para la inclusión en la sociedad y lo es todavía más en una sociedad y una economía cada vez más basadas en el conocimiento. Hay por tanto un riesgo creciente de que se creen nuevas divisiones en la sociedad entre los que tienen acceso al aprendizaje permanente para el empleo y la adaptabilidad, el desarrollo personal y la ciudadanía activa y los que permanecen excluidos. El objetivo de «hacer realidad un espacio europeo del aprendizaje permanente» [9] sigue siendo por consiguiente un desafío fundamental para una sociedad con vocación de inclusión social.

[9] COM (2001) 678 final.

La encuesta de población activa de 2002/2003 muestra que alrededor del 19 % de los jóvenes de 18 a 24 años de edad sólo dispone de estudios de nivel inferior (es decir, por debajo de la secundaria superior). Los valores oscilan entre el 10 % o menos de Austria, Finlandia y Suecia, y el 41% de Portugal. En todos los países, hay más hombres jóvenes que salen del sistema educativo con cualificaciones de nivel inferior que mujeres de la misma edad (Cuadro 20).

Las tendencias a lo largo del tiempo pueden observarse examinando diferentes grupos de edad. La diferencia entre la proporción de jóvenes (18 a 24 años de edad) con un nivel educativo inferior y la de personas mayores (65 años o más, Cuadro 21) con dicho nivel es considerable: en el conjunto de la UE, el 70 % de este último grupo tiene un nivel educativo por debajo de la secundaria superior, frente al 19 % del grupo de edad de 18 a 24 años. Se han realizado avances considerables en los países meridionales, en los que la proporción inicial de personas mayores con niveles educativos inferiores era superior al 80 % en todos ellos.

Salud

Un indicador del ámbito de la salud que puede verse como expresión tanto de la situación sanitaria como del bienestar general de los países es la esperanza de vida al nacer (Cuadro 22). Se trata de un indicador complejo que refleja, además del estado de salud de las personas, varias otras dimensiones, como el acceso a los servicios sanitarios y su utilización, y, de modo más general, los factores socioeconómicos.

La población de la UE se caracteriza por su alta esperanza de vida al nacer: las cifras nacionales son de poco menos de 77 años en Dinamarca, Irlanda y Portugal, y de algo menos de 79 años en España, Italia y Suecia. Aunque la esperanza de vida de las mujeres es en unos seis años superior a la de los hombres, debido a la tasa de mortalidad persistentemente superior entre los hombres a lo largo de todo el ciclo de vida, las diferencias están empezando a estrecharse, ya que, en la última década, la esperanza de vida de los hombres ha crecido más que la de las mujeres en la mayoría de los Estados miembros.

Existe un amplio consenso en torno a la idea de que los problemas de salud son al mismo tiempo causa y consecuencia de dificultades socioeconómicas más importantes. Por consiguiente, el estado de salud de la población tiende a ser peor en los grupos con ingresos más bajos. El porcentaje de personas que dicen tener mala o muy mala salud es en el conjunto de la Unión significativamente superior entre las personas que están por debajo del umbral de la pobreza que entre los que están por encima de él (16% y 7% respectivamente), así como en cada Estado miembro (Cuadro 23).

2. TENDENCIAS FUNDAMENTALES Y DESAFÍOS EMERGENTES DERIVADOS DE LOS PNAIN

La identificación de las tendencias actuales a partir de los PNAin resulta difícil por la ausencia de datos recientes, incluso a nivel nacional, y los enfoques muy diferentes adoptados en los capítulos analíticos. Ello no obstante, los PNAin de 2003 reflejan en general un clima menos optimista respecto a la lucha contra la pobreza y la exclusión social que el que existía en junio de 2001, en el momento de los primeros PNA. La mayoría de los Estados miembros temen que la ralentización económica actual, acompañada del aumento del desempleo de larga duración y las menores oportunidades de empleo, pueda hacer que más personas estén en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social, y empeore la situación de los ya afectados. Sin embargo, esta percepción varía mucho de un país a otro. A pesar de la peor situación económica mundial, algunos país, aunque todavía tienen un número relativamente alto de personas en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social, siguen muy confiados en que mantendrán las tendencias económicas positivas recientes y que tales tendencias ayudarán a reducir la pobreza y la exclusión social (EL, ES, IR, IT, UK). Otros, aunque ponen de relieve la existencia de mayores presiones, parecen confiar en sus posibilidades de mantener los niveles relativamente altos actuales en materia de inclusión social y de afrontar las mayores demandas gracias a sus sistemas existentes, bien desarrollados, aunque prestando quizás mayor atención a los grupos particularmente vulnerables (BE, DK, FI, LU, NL, AT, SV). Sin embargo, algunos Estados miembros parecen ser más pesimistas y constatan un mayor desafío, sobre todo en relación con el aumento del desempleo (DE, FR, PT).

En los dos últimos años, algunos países han aumentado significativamente sus esfuerzos en diversos ámbitos. Como consecuencia de ello, están empezando a aparecer algunas tendencias positivas. Algunos países (IR, UK) parecen estar realizando verdaderos progresos en la reducción del número de personas en riesgo de caer en la pobreza persistente de larga duración. También se observan progresos importantes en la reducción de la pobreza infantil (IR, UK).

En cuanto a los aspectos negativos, hay algunas tendencias que parecen ser cada vez más corrientes en varios países. Los niveles de paro están aumentando en general. Algunos países siguen presentando diferencias relativamente importantes de renta a pesar de los avances más positivos en materia de desempleo (IR, UK). El número de personas que dependen de los sistemas de ingresos mínimos tiende a aumentar. En cuanto a la vivienda, hay indicios de que las listas de espera de alojamiento han crecido, y el número de personas sin hogar tiende a aumentar. Aunque en general se han mantenido ampliamente los niveles de salud, parece que han aumentado los problemas de salud mental y los problemas en materia de adicción.

Los cambios estructurales importantes identificados en el Informe conjunto de 2001 siguen considerándose factores importantes que inciden en la pobreza y la exclusión social, a veces positivamente y otras, de manera negativa. Dichos factores son los siguientes:

- el impacto de los cambios estructurales en el mercado de trabajo a raíz de un periodo de rápida transformación económica y globalización;

- el impacto del crecimiento rápido de la sociedad del conocimiento y de las tecnologías de la información y la comunicación;

- el efecto del envejecimiento de la población y las mayores tasas de dependencia y demandas de servicios de cuidados resultantes;

- el impacto del aumento de la migración y la diversidad étnica;

- los cambios continuos de la estructura de los hogares, con altos niveles constantes de separación familiar, incremento de las familias monoparentales y la tendencia a desinstitucionalizar la vida familiar;

- la tendencia a una mayor igualdad entre mujeres y hombres y, en particular, a una mayor participación de las mujeres en el mercado laboral.

Los factores de riesgo asociados con la pobreza y la exclusión social que se identificaron en 2001 se confirman en los PNA de 2003. Dichos factores son los siguientes: dependencia a largo plazo de ingresos escasos/insuficientes, desempleo de larga duración, baja calidad o ausencia de carrera laboral, bajo nivel de educación y formación e insuficiente capacidad de lectura y escritura, crecer en una familia vulnerable, discapacidad, problemas de salud y condiciones de vida difíciles, vivir en una zona con múltiples carencias, problemas de vivienda y falta de hogar, inmigración, minorías étnicas, racismo y discriminación.

Sin embargo, aunque la gama de riesgos y obstáculos sigue siendo la misma, los PNA de 2003 ofrecen una imagen más matizada y compleja, y algunas situaciones aparecen con más fuerza que antes como especialmente asociadas a la exclusión social: vivir en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, ingresos insuficientes, endeudamiento excesivo, enfermedad mental, alcohol o consumo de drogas, discapacidad, dependencia de cuidados de larga duración, solicitantes de asilo, refugiados y migrantes, vivir en zonas urbanas y rurales desfavorecidas.

En cuanto a la relación entre empleo, pobreza y exclusión social, hay que destacar tres aspectos. El primero es el mayor reconocimiento de que los desempleados no constituyen un grupo homogéneo y de que las razones que dificultan el acceso de las personas al mercado de trabajo varían mucho de un caso a otro. Así sucede sobre todo con los desempleados de larga duración, que suelen tener una serie de desventajas acumuladas, por ejemplo, analfabetismo funcional, competencias desfasadas, falta de conocimientos lingüísticos, discapacidad o mala salud, problemas de adicción, ausencia demasiado prolongada del mundo laboral, etc., que, si no se remedian con un apoyo adecuado y a tiempo, pueden desembocar en la exclusión permanente del mercado de trabajo. Además, tales desventajas pueden agravarse por factores objetivos negativos, tales como la falta de empleo, la ausencia de servicios de cuidado de niños, la falta de transporte, vivir en una región con alta tasa de desempleo, la falta de vivienda, la falta de posibilidades de aprendizaje abierto y enseñanza flexible acordes con las propias necesidades e intereses, prejuicios y discriminación (por ejemplo contra los inmigrantes, las minorías étnicas, antiguos reclusos, personas con dificultades de aprendizaje, mujeres u hombres por razones de orientación sexual). En segundo lugar, se hace más hincapié en la situación muy vulnerable de los hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, así como en el mayor riesgo de pobreza de los hogares donde sólo trabaja un miembro y no dos. En tercer lugar, se menciona repetidamente la vulnerabilidad de tres grupos específicos: los trabajadores y trabajadoras de mayor edad cuyas competencias se han quedado desfasadas, los jóvenes y las jóvenes del grupo de edad de 16 a 25 años sin cualificaciones formales o reconocidas, y los inmigrantes y minorías étnicas.

En relación con la escasez de ingresos y la pobreza, se presta más atención a tres aspectos. En primer lugar, algunos datos demuestran que, incluso en los países donde los ingresos de los más pobres han aumentado en términos reales, tal incremento ha sido menor que el del resto de la sociedad, por lo que puede haber crecido la pobreza relativa en materia de renta (UK, IR). En segundo lugar, se hace mayor hincapié en el riesgo muy elevado afrontado por las personas que sobreviven a largo plazo con escasos ingresos (FI, UK). El tercer aspecto está constituido por la preocupación de algunos países por evitar el aumento de la pobreza de quienes tienen trabajo. El cuarto aspecto es el reconocimiento de la importancia del sobreendeudamiento como trampa de pobreza (AT, BE, FI, FR, IR y UK). Por último, varios países (por ej., UK, IR, DE, IT, LU, PT, SV) manifiestan una especial preocupación por la situación de los niños que se crían en familias con bajos ingresos.

Ya se había puesto adecuadamente de relieve la importancia de las carencias de educación y formación como un obstáculo para la inclusión social y el acceso a la economía y la sociedad del conocimiento, pero los nuevos PNA prestan especial atención a tres aspectos. El primero es la cuestión del analfabetismo funcional no sólo entre los alumnos, sino también en el conjunto de la población adulta (DE, FR); el segundo, el problema particular del abandono escolar prematuro (DE, FI, IR, NL); y el tercero, la importancia cada vez mayor del aprendizaje permanente y la adquisición de nuevas competencias básicas, como la de aprender a aprender, los idiomas, las competencias sociales, las TIC y el espíritu empresarial.

En relación con el mal estado de salud y la discapacidad, se reconoce que la naturaleza y el grado del riesgo varían en gran medida según el tipo de discapacidad (SV). En general, en los PNA se hace mayor hincapié en el riesgo especialmente elevado de pobreza y exclusión a largo plazo de las personas con discapacidad (AT, IR, NL, DK).

Varios Estados miembros resaltan mucho más en los PNA de 2003 el mayor riesgo de pobreza y exclusión social relacionado con la inmigración o debido a la pertenencia a una minoría étnica. Sin embargo, también se subraya la complejidad y la diversidad de las situaciones. Los aspectos concretos que se mencionan son las dificultades para encontrar alojamiento y hacerse con un trabajo bien pagado (FR, FIN, SV), y los obstáculos para acceder al aprendizaje permanente, sobre todo de idiomas. También se concede mayor atención a los inmigrantes de edad avanzada (DE), los matrimonios forzados o de conveniencias, el empeoramiento del estado de salud (SV) y el descenso de los niveles educativos (NL, DK). En algunos PNA se destacan también las diferencias entre mujeres y hombres (IR, SV). Varios Estados miembros mencionan los problemas particulares de los gitanos y muchos itinerantes (IR). Algunos Estados miembros (UK, SV, FR, FI, BE e IR) establecen una conexión directa entre la discriminación y las cuestiones de cohesión social.

De manera general, los PNA de 2003 hacen hincapié en la necesidad de tener en cuenta la situación de las personas que se enfrentan a una multiplicidad o acumulación de problemas, ya que pueden quedar atrapados en la pobreza y la exclusión social (SV, FI). En particular, se mencionan a menudo los siguientes grupos: los antiguos reclusos, las personas sin hogar, las personas que abandonan las instituciones, los alcohólicos y toxicómanos, los enfermos mentales, las prostitutas.

Una característica importante de los PAN de 2003 es la mayor atención que se presta a las variaciones regionales y locales de los niveles de pobreza y exclusión social, y a las diferencias de las causas subyacentes de pobreza y exclusión social que puede haber entre las regiones (BE, FE). En particular, las regiones en declive con migración negativa, alta tasa de desempleo y coeficientes de dependencia cada vez mayores (FI, PT) contrastan con problemas de aglomeración en regiones en expansión donde los problemas de vivienda son más importantes. También se destaca el problema de las zonas rurales marginales con poblaciones que envejecen, servicios inadecuados y altas tasas de dependencia (IR, EL, PT, UK). Se mencionan con frecuencia las concentraciones particulares de pobreza y privación múltiple en comunidades específicas de las ciudades. A este respecto, se constata el problema del declive del capital social. En comunidades con múltiples carencias se ha producido a menudo un deterioro de las redes de relaciones, sistemas de apoyo y organizaciones que facilitan la participación activa de las personas en la comunidad en la que viven y que son una parte necesaria de una sociedad civil fuerte y dinámica.

Otra cuestión que ocupa un lugar destacado en los PNA de 2003 es el papel significativo que las desigualdades entre mujeres y hombres pueden tener en la pobreza y la exclusión social. Sin embargo, está menos claro que esto refleje un incremento del impacto real de la cuestión de género o simplemente una mayor sensibilización sobre esta cuestión. La dimensión del género se plantea especialmente en el contexto de las familias monoparentales, la violencia doméstica, los problemas creados por el trabajo flexible y la disminución de los derechos de pensión. También se hace hincapié en las desigualdades de género en los grupos más desfavorecidos, por ejemplo en relación con las personas sin hogar, los antiguos reclusos y las personas adictas (DK).

El reconocimiento de la medida en la que la pobreza y la exclusión social pueden transmitirse de una generación a otra no resulta nuevo en los PNA de 2003. Sin embargo, se reconoce en mayor grado que las personas que crecen en la pobreza corren un mayor riesgo de convertirse en la próxima generación de pobres y desempleados. Se presta mayor atención al modo en que tiene lugar la transferencia intergeneracional de la pobreza y a las dimensiones particulares de la pobreza infantil que deben abordarse para romper este ciclo.

Otra importante dimensión de la pobreza y la exclusión social a la que se concede mayor atención es la entrada en la pobreza y la salida de ella. Unos pocos PAN inclusión ponen de relieve la necesidad de comprender las causas de la pobreza de larga duración y por qué algunas personas entran y salen periódicamente de la pobreza, mientras que otras (que son la mayoría) pueden ser pobres sólo durante periodos relativamente breves.

Desafíos fundamentales

El desafío político general que se deriva de los PNA es la necesidad de que los Estados miembros garanticen que hay una integración sólida de la política económica, las políticas de empleo y aprendizaje permanente y las políticas culturales y sociales, y que la preocupación por prevenir y erradicar la pobreza y la exclusión social se incluya en todos estos ámbitos políticos. Esto resulta fundamental si quiere lograrse un enfoque integrado y coordinado para erradicar la pobreza y la exclusión social. Está también claro que la combinación de altos niveles de protección social con economías muy productivas y tasas de empleo siempre elevadas puede respaldar mejor a las sociedades con vocación de inclusión. Las políticas eficaces en ámbitos como la protección social, el aprendizaje permanente, la salud, la vivienda, el transporte y la cultura, el deporte y las actividades recreativas, que dan lugar a servicios accesibles para todos, son fundamentales. No obstante, para los más vulnerables estos servicios generales deben a menudo completarse con servicios específicos y adaptados que les ayuden a superar obstáculos particulares a la participación en la sociedad.

El primer Informe conjunto identificó ocho desafíos básicos que, en mayor o menor medida, todos los Estados miembros deben abordar. El análisis de los PNA de 2003, así como el análisis realizado en el capítulo anterior muestran que tales desafíos siguen constituyendo un marco de trabajo sólido para los Estados miembros. Sin embargo, se ha dado mayor importancia a algunas dimensiones de estos desafíos generales.

Desarrollar un mercado de trabajo integrador y promover el empleo como derecho y oportunidad para todos: los Estados miembros, sin excepción, destacan la importancia de disponer de un empleo para prevenir la pobreza y salir de ella. Se hace hincapié en una amplia gama de iniciativas y enfoques, muchos de los cuales están también plasmados en los PNA empleo. Sin embargo, los PNAin ponen de relieve en particular el desafío de desarrollar ayudas adaptadas e individualizadas para las personas más desfavorecidas y alejadas del mercado de trabajo (por ejemplo los inmigrantes, los antiguos reclusos, las personas que han abandonado las instituciones, las personas con discapacidad), así como la necesidad de prestar mayor atención a la situación de los hogares donde ninguno de los miembros trabaja y los jóvenes desempleados que carecen de competencias básicas o cualificaciones formales.

Garantizar ingresos y recursos adecuados para vivir dignamente: aunque se insiste en que el empleo es, para la mayoría de las personas, el medio fundamental para asegurarse suficientes ingresos, la importancia de sistemas eficaces de apoyo a la renta para las personas que no pueden ganarse la vida o están jubiladas sigue siendo un desafío fundamental y varios Estados miembros deben hacer más en este respecto. También se considera muy importante la necesidad de relacionar estrechamente los sistemas de apoyo a la renta con las políticas tendentes a aumentar la capacidad de las personas para acceder al mercado de trabajo y acabar con la dependencia de larga duración. Igual de importante resulta velar por que los impuestos, el apoyo a la renta y las políticas en materia de salario mínimo se integren cuidadosamente para que la remuneración del trabajo sea suficiente y permita a las personas salir de la pobreza.

Luchar contra las carencias educativas mediante la prevención y las oportunidades de aprendizaje permanente: en el marco de esta tarea general, destacan cuatro desafíos: encontrar respuestas coordinadas e integradas para prevenir el abandono escolar prematuro; ofrecer oportunidades de aprendizaje a todas las personas afectadas por el analfabetismo funcional; aumentar las posibilidades de acceso al aprendizaje permanente para todas las personas marginadas, con especial atención a los trabajadores de mayor edad, el envejecimiento de la población y los grupos con alto riesgo de exclusión; prestar mayor atención a la educación precoz de los niños y al apoyo individual temprano y flexible en toda la educación y formación formal (incluidas las universidades) para romper el ciclo de desventaja educativa y abrir las puertas a las segundas oportunidades durante toda la vida. Es también importante reconocer que el aprendizaje permanente no sólo es importante para facilitar el acceso al empleo. Dado que más del 50 % de las personas mayores de 25 años de edad están fuera del mercado de trabajo, debe prestarse mayor atención a la preparación de las personas para llevar una vida digna y con sentido fuera del mercado de trabajo. Se señalan déficits de competencias, tanto en los hombres como en las mujeres, en ámbitos como la gestión del hogar, la crianza de los hijos, la gestión del dinero o las deudas, así como de los riesgos para la salud en el hogar y la prestación de cuidados adecuados a los enfermos o los mayores, la cultura y la ciudadanía activa. Dado que ni las escuelas ni las familias trasmiten estas competencias esenciales de modo fiable, se plantea claramente una nueva exigencia de apertura de oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

Preservar la solidaridad familiar al tiempo que se promueve la igualdad entre mujeres y hombres, y se protegen los derechos y beneficios individuales de los miembros de la familia y los derechos de los niños: algunos Estados miembros están muy preocupados por la naturaleza cambiante de la familia y las implicaciones que esto puede tener para la prestación de apoyo y cuidados Casi todos los Estados miembros siguen confrontados con el problema del aumento de los niveles de pobreza y exclusión social de las familias monoparentales y las familias numerosas. También se pone de relieve la importancia de mantener la equidad en tiempos de dificultad económica, ya que el riesgo para estos grupos es incluso mayor. Se reconoce también ampliamente que a largo plazo hay que reducir la pobreza y la exclusión social porque es preciso romper el ciclo de pobreza infantil. Todos los planes reconocen la importancia que para las familias tiene la conciliación de la vida familiar y profesional y, en este sentido, se presta mayor atención a la necesidad de garantizar que los grupos con bajos ingresos cuenten con apoyo para ello. Se señala la exigencia de apoyar a las familias especialmente vulnerables y, sobre todo, de encarar el problema de la violencia doméstica.

Garantizar viviendas adecuadas para todos: la necesidad de desarrollar estrategias integradas para prevenir y reducir el problema de la falta de vivienda es uno de los problemas que los Estados miembros parecen compartir cada vez más. Además, la evolución económica plantea nuevas presiones en materia de vivienda y algunos Estados miembros se ven enfrentados al desafío de aumentar la oferta de viviendas asequibles en algunas ciudades para resolver los problemas asociados al aumento de las listas de espera y el exceso de población. Es especialmente importante reconocer que el mercado no satisface por sí mismo todas las necesidades de vivienda y de que de algunos grupos, como las personas con discapacidad y los inmigrantes, encuentran dificultades particulares.

Garantizar el acceso de todos a servicios de calidad (la salud, el transporte, los servicios sociales, los cuidados, la cultura, las actividades recreativas y los servicios jurídicos): garantizar la prestación de servicios de calidad adecuados, accesibles y asequibles para todos los ciudadanos sigue constituyendo un desafío fundamental para algunos Estados miembros. En particular, el problema de aumentar el acceso a los servicios sanitarios y de cuidados, sobre todo de los mayores, los enfermos mentales y las personas que sufren, así como la importancia del acceso al transporte, reciben mayor importancia en muchos PNA. Resulta evidente la necesidad de dar mayor importancia al acceso a la cultura como dimensión básica de la inclusión social y como medio para ayudar a las personas a superar la exclusión social.

Mejorar la puesta a disposición de los servicios: el desafío de prestar servicios de una manera flexible que responda a las necesidades locales y personales y que tenga en cuenta las necesidades particulares de los grupos y comunidades excluidos es un problema corriente. En algunos Estados miembros, se plantea el problema de mantener buenos servicios en un momento de ralentización económica y en otros el de seguir invirtiendo en el desarrollo y la calidad de los servicios con recursos restringidos. Un desafío cada vez mayor es garantizar que las familias con rentas bajas accedan en igualdad de condiciones a servicios básicos tales como la electricidad, el agua y el transporte en un contexto de creciente liberalización de estos servicios. Un desafío corriente es garantizar un mejor acceso a los diferentes servicios y una mayor coordinación y puesta en común de la información entre ellos, así como entre los distintos niveles de gobernanza, facilitando así la recepción inicial para diversos fines y un apoyo más integrado. En vista de la mayor importancia que algunos Estados miembros conceden a los servicios específicos o adaptados a las personas en situación de riesgo, será importante evitar que las personas estén siempre excluidas de la mayoría, por ejemplo en el marco de «medidas» separadas de educación y formación; para ello deberá garantizarse que los servicios públicos integren la inclusión social en su propio concepto, su gestión y sus procedimientos, ajustándose así al principio de responsabilidad social de las empresas.

Regenerar las zonas con carencias múltiples: el desarrollo de asociaciones locales entre todos los agentes pertinentes y de respuestas económicas sociales y laborales integradas para solucionar el problema de las carencias múltiples en algunas comunidades es un desafío ampliamente compartido. En este contexto, se presta también mayor atención a la tarea de reconstruir el capital social y de movilizar a los propios habitantes locales mediante el desarrollo comunitario y enfoques de «ciudades y regiones de aprendizaje» o «ciudad social» que capaciten a las personas para cambiar su vida. En el proceso de regeneración, es especialmente importante combatir la delincuencia y reducir el consumo de drogas. Sin embargo, resulta sorprendente que, mientras que la cuestión de las zonas urbanas con múltiples carencias está bien cubierta, sólo unos pocos Estados miembros abordan los problemas de pobreza y exclusión social en las zonas rurales. Estos países hacen hincapié en la necesidad de centrarse más en enfoques pluridimensionales integrados que aborden la serie de problemas interconectados que constituyen, entre otros, la despoblación y el envejecimiento de la población derivados del aumento de la emigración, el debilitamiento de la base económica con oportunidades de empleo limitadas, las pequeñas granjas no viables, la baja renta y la dependencia de la ayuda social, y la no disponibilidad o retirada de servicios fundamentales. Esto tiene lugar en zonas que requerirían mayor atención en el desarrollo futuro del proceso de inclusión social.

6 Prioridades fundamentales

Del análisis anterior se desprende que una estrategia eficaz para reducir significativamente la pobreza y la exclusión social debe adoptar un enfoque pluridimendisional y a largo plazo que aborde los ocho desafíos fundamentales mencionados anteriormente. Sin embargo, en el contexto de la continua inseguridad de la situación económica y política mundial, se insta a los Estados miembros a que, en los próximos dos o tres años, presten especial atención a las seis prioridades fundamentales mencionadas a continuación. Estas prioridades son especialmente importantes si se quiere mantener el impulso para conseguir el objetivo de Lisboa de adoptar medidas que tengan a un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza a más tardar en 2010 y evitar que las personas que corren un mayor riesgo no se vean desproporcionadamente perjudicadas por el impacto de la ralentización del crecimiento económico o los controles de los déficits presupuestarios.

1. Promover la inversión en medidas activas de mercado de trabajo y su adaptación a fin de responder a las necesidades de las personas con mayores dificultades para acceder al mercado de trabajo y establecer una relación más adecuada entre la protección social, el aprendizaje permanente y las políticas de mercado de trabajo que les permita reforzarse mutuamente.

2. Garantizar que los sistemas de seguridad social, incluidos los sistemas de ingresos mínimos, resulten adecuados para que todos dispongan de ingresos suficientes para llevar una vida digna, y que ofrezcan incentivos de trabajo efectivos a las personas que puedan trabajar.

3. Aumentar el acceso de las personas más vulnerables y de las que corren un mayor riesgo de exclusión social a condiciones de vivienda dignas, a servicios de cuidados de salud y cuidados de larga duración y a oportunidades convencionales regulares de aprendizaje permanente, incluidas las actividades culturales.

4. Realizar un esfuerzo coordinado para prevenir el abandono prematuro de la escuela y otros ámbitos de educación y formación formal e intentar resolver el problema de la transición de la escuela al mundo del trabajo, en particular de los jóvenes que abandonan la escuela con cualificaciones inferiores.

5. Centrarse en la superación de la pobreza infantil como un paso fundamental para combatir la transmisión intergeneracional de la pobreza, prestando especial atención a la intervención precoz y a las iniciativas de educación temprana que identifiquen y apoyen a los niños y las familias pobres.

6. Realizar un esfuerzo coordinado para reducir los niveles de pobreza y exclusión social y elevar la participación en el mercado de trabajo de los inmigrantes y las minorías étnicas a los mismos niveles que los de la población mayoritaria.

Para ejecutar estas prioridades, será importante que los Estados miembros establezcan estrategias integradas y coordinadas a nivel local y regional y, sobre todo, en comunidades con muchas desventajas. Tales estrategias deben adaptar las políticas a la situación local, facilitar la movilización y la participación de todos los agentes y garantizar que los pobres y los ciudadanos excluidos de la sociedad tengan a su disposición servicios de calidad más accesibles. También será fundamental velar por que la cuestión de género se tenga en cuenta en todas estas prioridades a fin de promover la igualdad entre mujeres y hombres.

3. ENFOQUES ESTRATÉGICOS ADOPTADOS EN LOS PAN INCLUSIÓN (INCLUIDOS LOS OBJETIVOS)

La razón fundamental de que los Estados miembros elaboren planes nacionales de acción es permitirles revisar y reforzar aún más sus políticas y programas para alcanzar un mayor de eficacia. El punto de partida con el que los Estados miembros afrontan esta tarea es muy diferente tanto por lo que hace al nivel de pobreza y exclusión social como a sus diferentes tradiciones de protección social y sus estructuras particulares de gobernanza. Los Estados miembros se diferencian también considerablemente en la medida en que ya se centran en el acceso a los derechos, en particular los derechos sociales, como principio básico para respaldar su enfoque del desarrollo de políticas y programas. Todos estos factores influyen en el modo de abordar la tarea de preparar un plan nacional de acción. En efecto, en varios PNAin de 2003, puede verse que algunos Estados miembros tienden a adaptar el marco establecido sobre la base de los objetivos comunes y a preparar un plan mejor adaptado a su propia tradición nacional de elaboración de la política. En cierta medida, esta «nacionalización» de los planes puede considerarse un paso positivo para integrar la preparación de los planes en los procesos nacionales de elaboración de la política. Sin embargo, existe el riesgo de que se descuiden algunas dimensiones importantes de la pobreza y la exclusión social identificadas en los objetivos comunes.

Sea cual sea el punto de partida adoptado por los Estados miembros, está claro que el desarrollo de planes estratégicos eficaces para luchar contra la pobreza y la exclusión social en el contexto de los objetivos comunes aprobados por todos los Estados miembros debe observar tres condiciones esenciales:

- en primer lugar, los planes deben ser globales y pluridimensionales, es decir que deben reflejar todos los ámbitos políticos (económico, de empleo, social y cultural) que afectan a la vida de las personas y deben garantizar que todas las medidas e iniciativas de cada uno de estos ámbitos estén, dentro de lo posible, integradas, de manera que se refuercen mutuamente;

- en segundo lugar, los planes deben ser coherentes y seguir un plan lógico que parta de un análisis detallado de la situación, establezca a continuación objetivos y prioridades, y proponga por último medidas específicas para conseguir dichos objetivos;

- en tercer lugar, deben fijar objetivos claros que deberán alcanzarse si se quieren realizar progresos importantes en la consecución del objetivo general de erradicación de la pobreza.

A continuación se evalúan los PNA de cada Estado miembro en relación con cada una de estas condiciones y no los sistemas de cada uno de estos.

Enfoque pluridimensional

En general, los planes nacionales ponen de relieve la naturaleza pluridimensional de la pobreza y la exclusión social. Sin embargo, la medida en que abordan integrada y exhaustivamente el amplio abanico de ámbitos políticos mencionados en los objetivos comunes varía mucho entre ellos.

Algunos países han comenzado realmente a desarrollar un planteamiento pluridimensional para luchar contra la pobreza y la exclusión social. Bélgica, por ejemplo, desarrolla un enfoque de la inclusión social bastante pluridimensional e intenta adoptar medidas en ámbitos específicos (justicia, cultura, educación y formación, deportes y actividades de ocio, política familiar) y resolver los problemas de los más vulnerables (personas sin hogar, niños internados en centros de acogida, víctimas de la trata de seres humanos, personas analfabetas). El plan francés es también bastante exhaustivo y abarca una amplia gama de medidas en los diferentes ámbitos políticos que afectan a la inclusión social. Sin embargo, la interacción e integración de tales medidas es menos evidente. El plan irlandés presenta un enfoque estratégico bien equilibrado y de gran espectro. Aunque considera el empleo como medio principal para salir de la pobreza, admite que no todos pueden utilizar el mercado de trabajo con tal fin. Por consiguiente, se establecen una serie de objetivos en relación con la puesta a disposición de estructuras adecuadas de apoyo a la renta y se dedican programas especiales a grupos específicos con dificultades particulares (personas con discapacidad, itinerantes, antiguos reclusos, personas sin hogar, migrantes y minorías étnicas). La estrategia del Reino Unido para tratar de resolver los problemas de pobreza y exclusión social es global y exhaustiva. Se basa en la mejora de las oportunidades de empleo y en la inversión a largo plazo en servicios públicos a fin de mejorar la calidad de tales servicios. Un objetivo fundamental es la erradicación de la pobreza infantil. Portugal adoptó una estrategia sistémica, guiada por principios de aplicación, en ámbitos transversales de intervención estratégica, basada en un análisis bastante profundo de las principales tendencias de la pobreza y la exclusión social. El objetivo general es cerrar la brecha que separa a Portugal de los demás países europeos en el plazo de una generación. Grecia considera la protección social un elemento esencial de la senda general del desarrollo. Combina políticas generales, sobre todo en el ámbito del crecimiento económico y el cambio estructural, tendentes a mantener el ritmo de crecimiento del gasto social, al tiempo que desarrolla políticas específicas para encarar los problemas de pobreza y exclusión social.

En otros países, la pluridimensionalidad de la pobreza y la exclusión social y la selección de objetivos se combinan en una estrategia que trata de llegar a una política eficaz en materia de inclusión mediante el establecimiento de objetivos políticos limitados y apropiados. Aunque muchas medidas están previstas para continuar y reforzar el sistema de previsión social universal, hay medidas en ámbitos específicos e intentos de resolver los problemas de las personas más vulnerables. A este respecto, los objetivos comunes revisados y las directrices comunes para preparar los PNA parecen haber contribuido a una reflexión minuciosa sobre los grupos prioritarios, tales como las personas sin hogar, los discapacitados, los migrantes y las minorías étnicas, los niños internados en centros de acogida y las personas con insuficiente capacidad de lectura y escritura. El plan alemán se basa en el enfoque pluridimensional adoptado en el primer Informe sobre la pobreza de 2001. Fija sus objetivos en el contexto de su meta política de conseguir una participación más activa de todos los ciudadanos en la vida social gracias al aprendizaje permanente y a la política de empleo, una mejor conciliación de la vida familiar y profesional y servicios adecuados de protección social. Luxemburgo establece cinco áreas de actividad derivadas de los cuatro objetivos de Niza que representan los objetivos globales de su marco estratégico: la activación y la participación en el empleo; la conciliación de la vida familiar y profesional; el acceso a la vivienda; el refuerzo del mecanismo de lucha contra la exclusión de los jóvenes menores de 25 años de edad; el acceso de las personas vulnerables a los recursos, los derechos y los servicios. El plan finlandés responde a los objetivos comunes con un número de medidas concretas encaminadas en particular a mejorar el sistema universal. Al mismo tiempo, se están reforzando las medidas específicas para grupos concretos. Suecia sigue un enfoque de integración que combina el objetivo global de incluir a toda la población en un sistema universal de bienestar social y servicios de cuidados de salud (y evitando los sistemas específicos), prestando especial atención a que los grupos más vulnerables estén plenamente integrados en el sistema convencional.

Otros países, independientemente de que dispongan de un sistema de bienestar social universal, adoptan un enfoque más individualizado, dirigido a las personas que corren mayor riesgo, o justificado sobre la base de un análisis de su situación específica y de los problemas que deben afrontar. Dinamarca ha adaptado el objetivo principal de su primer plan de crear un mercado de trabajo con mayor vocación de inclusión, prestando mayor atención a los grupos más desfavorecidos (toxicómanos, familias con problemas de alcoholismo, discapacitados mentales, personas sin hogar y prostitutas). Las políticas sociales de España siguen estando en gran parte centradas en grupos específicos. Esto ha permitido a los beneficiarios participar en amplia medida en las fases de planificación y aplicación, pero hace difícil introducir un enfoque más integrado. En su enfoque estratégico, Italia sigue de cerca las orientaciones del Libro Blanco sobre la previsión social, que identificaba dos cuestiones básicas: la situación demográfica (los efectos de la baja tasa de natalidad combinados con una tasa elevada de envejecimiento de la población) y el papel de la familia como pilar del modelo social italiano. Los Países Bajos establecen una frontera más nítida entre cuestiones de pobreza e inclusión social y prestan mayor atención a las personas más vulnerables, para cuya identificación se ha desarrollado un modelo innovador de riesgo. El plan austriaco considera que el riesgo de exclusión social y pobreza se concentra sobre todo en algunos grupos específicos caracterizados por uno o más aspectos de riesgo.

A pesar de los claros progresos realizados, sigue faltando un planteamiento global y estratégico en algunos ámbitos importantes, en particular, el acceso a oportunidades de aprendizaje permanente, la cultura y el transporte, y la integración electrónica. En realidad, en muchos casos, no se refleja bien el trabajo considerable e importante que se realiza a menudo sobre el terreno. En algunos planes, como los de Francia y Bélgica, es evidente la importancia que reviste el acceso a los derechos sociales y su interdependencia para asegurar un enfoque pluridimensional. Sin embargo, este sigue siendo un ámbito en el que hay que progresar más. En este sentido, pueden ser útiles los trabajos recientes del Consejo de Europa sobre el modo de reforzar el acceso a los derechos sociales.

Enfoque coherente y planificado

Para evaluar la medida en que los Estados miembros han inscrito las medidas políticas de sus planes en un sistema coherente y planificado, se han utilizado tres criterios: en primer lugar, la calidad del análisis y el diagnóstico de los riesgos y problemas fundamentales que deben abordar los planes; en segundo lugar, el grado en que los planes han tenido en cuenta este análisis y su experiencia pasada en materia de establecimiento de prioridades y objetivos claros y detallados; y, en tercer lugar, el grado de detalle de las medidas y las acciones políticas específicas en relación con el análisis y la fijación de objetivos anteriores.

En general, los planes de 2003 tienden a ser más coherentes que los de la primera ronda. Incluyen análisis más extensos y una identificación más exhaustiva de las personas que corren mayor riesgo, y se observa que en su preparación se han realizado consultas más amplias. Muchos tienen objetivos más claros, prioridades mejor centradas y metas más específicas que facilitan la base para introducir nuevas medidas concretas. Un mayor número de planes está mejor relacionado con la elaboración de la política nacional. Sin embargo, algunos planes siguen siendo más bien informes que planes de acción. Aunque documentan bien la situación y describen los programas existentes y las medidas locales y nacionales, tiende a faltarles ambición, así como información clara y precisa sobre las acciones que se realizarán para mejorar la eficacia de las políticas nacionales.

Algunos PNA incluyen programas claros y coherentes con análisis adecuados, un establecimiento de objetivos y prioridades estratégicos acordes con dichos análisis, y la formulación de medidas políticas para conseguir tales objetivos. El PNA de los Países Bajos es un buen ejemplo de planificación de medidas políticas y acciones estrechamente relacionadas con la consecución de los objetivos. La coherencia del plan está facilitada por la limitación del centro de atención. Suecia, Dinamarca y Finlandia consiguen también un enfoque coherente en el marco de planes focalizados, al igual que, en cierta medida, Austria y Alemania. El enfoque de Irlanda es más general y abarca de manera más completa la gama de objetivos comunes, pero también consigue establecer un enfoque coherente en el que las medidas descritas se relacionan bien con el análisis y los objetivos, al igual que sucede, en cierta medida, con Luxemburgo y el Reino Unido. En algunos planes, se realiza un análisis interesante y pormenorizado, seguido de un amplio abanico de acciones políticas, pero la relación entre estas dos dimensiones (objetivos estratégicos y metas) es menos clara en los PNA de Francia, Bélgica, Italia y Portugal. En el caso de España y Grecia, se ha realizado un buen análisis y las prioridades y los objetivos se han definido claramente, pero las medidas políticas para conseguir dichos objetivos están menos desarrolladas.

Además de los criterios mencionados anteriormente, es también necesario considerar otra dimensión que refleja cómo se distribuyen las competencias en materia de lucha contra la exclusión social entre las autoridades centrales, regionales y locales. Dada la tendencia en aumento a descentralizar las competencias de algunas políticas sociales y asignarlas a niveles subnacionales, en los PNA se plantea con frecuencia la cuestión del equilibrio entre los diferentes niveles de autoridad. En algunos de los países con estructuras descentralizadas (Bélgica, Alemania, España, Italia, Francia y el Reino Unido) se presta especial atención al desarrollo de estrategias integradas al respecto. Sin embargo, la coordinación de la política de inclusión entre los diferentes niveles para crear un enfoque estratégico resulta con frecuencia difícil.

Establecimiento de objetivos

En las conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona se invitaba a los Estados miembros «a que, en sus planes de acción nacionales» fijaran «objetivos orientados a reducir de modo significativo de aquí a 2010 el número de personas en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social». Esto se incluyó después en la revisión de los objetivos comunes que los Estados miembros acordaron en diciembre de 2002. Esta invitación se concretó en las directrices comunes de los PNAin para 2003/2005 elaboradas por la Comisión y los Estados miembros. En ellas se establece que: «deberían fijarse objetivos cuantificados para reducir el número de personas amenazadas de pobreza y exclusión social, unos objetivos que deberían basarse, en su caso, en los indicadores definidos conjuntamente y tener en cuenta otros aspectos definidos en el informe sobre los indicadores como la indigencia, el alojamiento y las personas sin hogar y la problemática del analfabetismo y el desconocimiento de las nociones básicas de aritmética. Si fuera preciso, estos objetivos también deberían basarse en datos nacionales que reflejaran mejor aquellos aspectos de la pobreza y la exclusión social que constituyen una prioridad para un Estado miembro determinado. Siempre que los datos estén disponibles y ello sea pertinente, los objetivos se desglosarán por sexo». Se incluyó también un anexo para hacer sugerencias sobre el enfoque del establecimiento de objetivos.

En todos los PNA hay muchos objetivos no cuantificados y generales. Sin embargo, sólo unos pocos Estados miembros han establecido objetivos cuantificados, ambiciosos, factibles y con plazo especificado para reducir el número de personas en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social en una gama de ámbitos políticos pertinentes. Un enfoque más común ha sido el de establecer objetivos de resultados intermedios relacionados indirectamente con la reducción de la pobreza y la exclusión social, u objetivos de entrada relacionados con el esfuerzo político (vid cuadro a continuación).

Cuadro 1. Utilización de objetivos cuantificados en los PNAin

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1. Los objetivos de resultados directos son aquellos que indican directamente una reducción de la pobreza y la exclusión social en un ámbito político fundamental (es decir, el empleo, la escasez de ingresos, la vivienda inadecuada/la falta de vivienda, las carencias educativas, la mala salud). Se subdividen en objetivos basados directamente en los indicadores de Laeken y objetivos basados en otras mediciones nacionales.

2. Los objetivos de resultados intermedios son los objetivos de resultados que pueden contribuir indirectamente a reducir la pobreza y la exclusión social (por ejemplo, la reducción del número de personas dependientes de la ayuda social, el aumento general de las tasas de empleo, la reducción de las tasas de baja por enfermedad).

3. Los objetivos de contribución son aquellos que tienen por objeto intensificar el esfuerzo político (por ejemplo, incrementar el número de personas sin hogar a las que se presta ayuda; garantizar que todos los inmigrantes puedan participar en un programa de integración).

El establecimiento de objetivos globales claros para reducir el número de personas en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social está muy desarrollado en los PNA de Grecia, España, Irlanda y Portugal. Grecia, España y Portugal basan estos objetivos en el indicador de Laeken del 60 % de renta mediana. Grecia define una serie de objetivos, la mayor parte de ellos cuantificados, que deben alcanzarse a más tardar en 2010. Se trata, entre otros, de objetivos específicos para los mayores y los niños, así como de objetivos generales, pero no fija objetivos para el periodo abarcado por el plan. España sólo fija el objetivo de reducir la tasa de riesgo de pobreza en un 2 % en el periodo cubierto por el plan (2003-2005). Portugal se propone haber reducido el riesgo de pobreza en un 2 % en 2005.

Irlanda se ha fijado el objetivo general de reducir la tasa de pobreza persistente (medida a través de una combinación de indicadores de renta e indicadores de pobreza) por debajo del 2 % y, si es posible, eliminarla.

El Reino Unido ha establecido el objetivo cuantificado de reducir el número de niños que viven en hogares con bajos ingresos en un 25 % hasta 2004-2005. Esta reducción se inscribe en el marco del objetivo más amplio, que se cuantificará plenamente se disponga de una medición de la pobreza infantil a largo plazo, de reducir esta pobreza a más tardar en 2010 y erradicarla como mucho en 2020.

Los Estados miembros que establecieron muy consecuente y sistemáticamente objetivos cuantificados derivados de las prioridades y objetivos fijados en sus planes son Irlanda, Francia, los Países Bajos, Portugal, Suecia y el Reino Unido. Irlanda y el Reino Unido establecieron de manera exhaustiva objetivos en un amplio abanico de ámbitos políticos cubiertos por los objetivos comunes. El Reino Unido define una amplia variedad de objetivos (100) referidos a ámbitos fundamentales identificados en los objetivos comunes. Afectan a las cuatro administraciones a las que se han transferido competencias, pero algunos objetivos sólo afectan a una de ellas. Conciernen en particular a la medición de datos y resultados específicos, tales como el aumento de los niveles de aprendizaje permanente, la mejora de la salud y poner freno a la delincuencia. Francia fija objetivos en una serie de ámbitos políticos, pero dichos objetivos tienden a ser más objetivos de contribución o de rendimiento (por ejemplo, el número/porcentaje de personas que deben cubrir las diferentes iniciativas) que resultados efectivos en términos de exclusión social, aunque se incluye un objetivo de resultados específico para reducir en 10 000 el número de jóvenes que abandona el sistema educativo sin un título o cualificación. Los Países Bajos adoptan un enfoque más específico, y sus objetivos (una combinación de resultados y rendimiento) se refieren de modo muy coherente a las prioridades de su plan, pero no mencionan muchos aspectos importantes de la exclusión social. Suecia se plantea también objetivos bastante ambiciosos en una serie de ámbitos fundamentales, tales como alcanzar una tasa de empleo del 80 %, reducir a la mitad la dependencia de la ayuda social entre 1999 y 2004 o rebajar en un 50 % el número de días de baja por enfermedad como mucho en 2008. Todos estos objetivos podrían contribuir en gran medida a reducir la pobreza y la exclusión social. Sin embargo, ninguno constituye una medición directa de la reducción de la pobreza y la exclusión social. Asimismo, aunque se establecen diez objetivos nacionales en ámbitos esenciales para la inclusión social, además de los objetivos globales mencionados anteriormente, la mayoría no están cuantificados.

Algunos Estados miembros son menos sistemáticos en lo que hace al establecimiento de metas cuantitativas para toda la gama de objetivos comunes. En general, tales metas son más corrientes en el ámbito del empleo/desempleo y pueden reflejar objetivos ya planteados en el proceso de empleo. Así, por ejemplo, los objetivos intermedios para cumplir los objetivos de Lisboa en materia de empleo son los únicos que están cuantificados en el PNA italiano. Finlandia incluye en su PAN objetivos cuantificados para unos pocos sectores, que contribuirían a reducir la pobreza y la exclusión social. Por ejemplo, se propone elevar la tasa de empleo al 75 % hacia finales de la década e incrementar la edad media de jubilación efectiva en al menos 2 ó 3 años a más tardar en 2010. Incluye también un objetivo de contribución en materia de producción de viviendas sociales. Los objetivos de Alemania se toman en parte de otros contextos, pero sin relacionarlos con la cuestión de la pobreza y la exclusión social, y casi nunca están cuantificados o especificados. Alemania adopta objetivos de resultados intermedios en una serie de ámbitos políticos, que pueden tener un impacto importante en la pobreza y la exclusión social. En algunos casos, se han establecido objetivos cuantificados y específicos, como la reducción a la mitad del número de jóvenes sin cualificaciones profesionales a más tardar en 2010. A pesar de proponerse el objetivo global de reducir el número de personas en riesgo de caer en la pobreza, España no se fija metas en ámbitos fundamentales como la salud, la vivienda y el aprendizaje permanente.

Bélgica no incluye objetivos cuantificados en su PNA, pero piensa elaborar posteriormente un anexo con objetivos cuantificados.

Hay pocos Estados miembros que tengan en cuenta la dimensión de la igualdad entre mujeres y hombres cuando desarrollan objetivos cuantitativos. Por consiguiente, escasean los objetivos que tengan presente la dimensión del género. Entre sus objetivos, Irlanda hace hincapié en el objetivo de Lisboa de aumentar la tasa de empleo de las mujeres hasta una media superior al 60 % en 2010. Suecia se propone reducir el número de mujeres y hombres, independientemente de su origen étnico, cuyos ingresos son inferiores al 60 % de la renta mediana, pero no se fija metas. El Reino Unido se propone reducir en un 20 % la tasa de niños no planeados de madres adolescentes y rebajar en un 40 % la tasa de natalidad de madres menores de 17 años de edad a más tardar en 2007.

La pobreza y la exclusión social de las personas desfavorecidas adoptan formas complejas y pluridimensionales y exigen la puesta en práctica de un amplio abanico de medidas en el marco de un enfoque integrado a nivel local. Un enfoque de este tipo ha sido sin duda adoptado por la mayoría de los Estados miembros al abordar los problemas de zonas desfavorecidas. Sin embargo, con respecto a otros ámbitos, en los PNA no se manifiesta todavía la importancia de relacionar e integrar las políticas de manera coherente, desde la identificación de los riesgos y desafíos fundamentales hasta el establecimiento de prioridades claras mediante la evaluación de la eficacia de las respuestas existentes y la fijación de objetivos.

4. ENFOQUES POLÍTICOS FUNDAMENTALES PARA EL OBJETIVO 1.1. «PROMOVER EL EMPLEO»

En el contexto de la estrategia europea de empleo, y, en particular, de la aplicación de las líneas directrices, conviene en particular:

a) favorecer el acceso a un empleo duradero y de calidad para todas las mujeres y todos los hombres en condiciones de trabajar, especialmente:

- estableciendo para las personas que pertenezcan a los grupos de población más vulnerables planes de acompañamiento hacia el empleo y movilizando a tal efecto las políticas de formación;

- desarrollando políticas que favorezcan la articulación entre la vida profesional y la familiar, sin olvidar las referentes a las guarderías y al cuidado de las personas dependientes;

- utilizando las oportunidades de inserción y de empleo de la economía social.

b) prevenir las rupturas profesionales desarrollando la capacidad de inserción profesional mediante la gestión de recursos humanos, la organización del trabajo y la formación permanente.

Todos los Estados miembros hacen hincapié en el papel fundamental de la participación en el empleo para fomentar la inclusión social, ya que es un medio crucial para asegurar ingresos suficientes (tanto en el presente como en la jubilación) y facilitar la participación social.

Relación entre los PNAin y los PNA empleo

El PNAin debe coordinarse estrechamente con el PNA empleo y ambos planes deben leerse juntos para tener una imagen más completa de las medidas que se están adoptando para luchar contra la exclusión social a través de la participación en el mercado de trabajo. Los PNA empleo ofrecen el marco para formular políticas específicas en materia de integración de los grupos desfavorecidos en el mercado de trabajo, ya que abarcan toda la gama de iniciativas tendentes a aumentar las tasas de empleo con arreglo a los objetivos de Lisboa, mejorando el funcionamiento de los mercados de trabajo y reforzando la empleabilidad. Se trata de condiciones esenciales para que los mercados de trabajo sean más abiertos e inclusivos. Los PNAin se centran en acciones que facilitan la participación en el empleo de las personas, grupos y comunidades muy alejadas del mercado de trabajo. En muchos casos hay grandes coincidencias, que son naturales, entre ambos planes, aunque sean parte de dos ejercicios diferentes. Sin embargo, sólo un número limitado de PNA presenta elementos adicionales sobre estrategias para prevenir y afrontar el problema de la exclusión social en el mercado de trabajo.

La propia estrategia de empleo se ocupa cada vez más del objetivo de un mercado laboral que propicie la inclusión social. En 1999, se incluyó en la estrategia europea de empleo una directriz separada relativa a la integración de los grupos y personas desfavorecidos en el mercado laboral. Recientemente, en junio de 2003, se estableció una nueva estrategia europea de empleo articulada en torno a tres objetivos: la consecución del pleno empleo, el fomento de la calidad y productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y de los mercados laborales inclusivos. El último objetivo global persigue la participación en el empleo promoviendo el acceso a empleos de calidad para todas las mujeres y hombres capaces de trabajar, combatiendo la discriminación en el mercado de trabajo y previniendo que las personas estén excluidas del mundo del trabajo. Se presta también atención a la reducción de las desigualdades regionales en materia de empleo y desempleo y a los problemas de empleo de zonas desfavorecidas de la Unión Europea, así como al apoyo efectivo a la reestructuración económica y social.

La nueva estrategia plasma los objetivos globales en diez directrices, muchas de las cuales apoyan la meta de un mercado de trabajo inclusivo. Una directriz específica es la de promover la integración de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y combatir la discriminación de que son objeto, e incluye objetivos como la reducción significativa de las diferencias en materia de empleo entre los nacionales y no nacionales de la UE, y otros grupos, de acuerdo con las definiciones nacionales. Se menciona específicamente la reducción del número de «trabajadores pobres» en el contexto de la directriz para hacer que trabajar sea rentable. Otras directrices específicas, como la del aprendizaje permanente, el aumento de la oferta de trabajo, la promoción del envejecimiento activo y la transformación del trabajo no declarado en empleo regular contribuyen también a promover un mercado de trabajo inclusivo. La aplicación de las directrices y, en particular, el modo en que los Estados miembros promueven la vocación de inclusión del mercado de trabajo, se expondrán con mayor detalle en el informe conjunto sobre el empleo 2003/2004 sobre la base de los PNA empleo.

Promover la participación en el empleo: prioridades, medidas globales y marco institucional.

Varios Estados miembros resaltan la importancia de la situación macroeconómica para conseguir altas tasas de crecimiento y empleo, así como un mercado de trabajo que funcione adecuadamente. Algunos Estados miembros subrayan que una condición esencial para alcanzar estos objetivos, además de un mercado de trabajo inclusivo, es la mejora de la coordinación de las políticas económicas, fiscales, de empleo y sociales.

Tres aspectos de los nuevos PNA son especialmente dignos de mención y constituyen una mejora con respecto a los primeros PNA. El primero es el mayor reconocimiento de que los desempleados, en particular los de larga duración, no constituyen un grupo homogéneo y de que los obstáculos para que accedan al mercado de trabajo varían mucho de un caso a otro. En segundo lugar, se hace más hincapié en la situación muy vulnerable de los hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, así como en el mayor riesgo de pobreza de los hogares donde sólo hay un perceptor de ingresos. En tercer lugar, se subraya en muchas ocasiones la vulnerabilidad de algunos grupos concretos: las personas con discapacidad, los inmigrantes y las minorías étnicas, los trabajadores de mayor edad cuyas cualificaciones corren el riesgo de quedarse desfasadas, los jóvenes con un bajo nivel educativo. Además, las mujeres son consideradas como un grupo específico cuya participación en el mercado de trabajo sólo puede incrementarse con una combinación de servicios y apoyo en materia de cuidados.

Aunque todos los Estados miembros hacen gran hincapié en la necesidad de promover un mercado de trabajo inclusivo, hay diferencias en cuanto a las prioridades de acción. Algunos países (por ejemplo, Luxemburgo) se centran en la reducción del desempleo, en particular del desempleo de larga duración, los obstáculos que encuentran los grupos más vulnerables, y otros recalcan la necesidad de incrementar la participación en el empleo en general, así como de grupos específicos concretos. En este último caso, se considera que la integración efectiva en el mercado de trabajo de las personas desfavorecidas tiene el objetivo múltiple de aumentar la inclusión social, elevar las tasas globales de empleo y mejorar la sostenibilidad de los sistemas de protección social.

Por ejemplo, el desarrollo de iniciativas tendentes a mejorar la situación en el mercado de trabajo de los trabajadores de más edad es importante a la vista de diversas perspectivas, las más importante de las cuales es que, a no ser que aumenten las tasas de participación de estos trabajadores, el envejecimiento de la población afectará considerablemente a la disponibilidad de recursos laborales, el crecimiento económico y la sostenibilidad de los sistemas de protección social. La promoción del envejecimiento activo podría, sin embargo, ayudar a mitigar los efectos sociales del envejecimiento de la población. Diversos Estados miembros (Austria, Dinamarca, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos) consideran el envejecimiento activo por medio de la mejora de las condiciones de trabajo de los trabajadores de mayor edad, la reducción de los planes de jubilación anticipada o el fomento de la demanda empresarial y la oferta de mano de obra.

Aplicación: Los Estados miembros siguen prestando especial atención a los mecanismos de aplicación como medio para desarrollar programas de mercado de trabajo más eficaces. Continúa la tendencia de mayor descentralización ya constatada en el primer Informe conjunto sobre la inclusión. Las regiones, los agentes locales y los municipios participan cada vez más y se hace cada vez mayor hincapié en las condiciones locales al concebir las medidas políticas de empleo relacionadas con la pobreza. Se está descentralizando el servicio público de empleo (SPE) o se da a este mayor autonomía con respecto al gobierno central, a menudo con una importante participación de los interlocutores sociales, las ONG, los servicios sociales y otros agentes locales.

En los Países Bajos, la integración funcional tiene lugar a nivel de los municipios, que son los responsables financieros de los pagos de prestaciones de seguridad social y de las medidas de reintegración. En Italia, la descentralización de las políticas de mercado de trabajo y del SEP forma parte de un proyecto político más amplio, pero también se considera importante mejorar la eficacia de dichas políticas. Sin embargo, a falta de una buena coordinación de las políticas y la medidas, y de la asignación recursos financieros suficientes, así como de estrategias eficaces para compartir la información (por ejemplo, utilizando normas comunes de informe y seguimiento), existe el riesgo de que los desequilibrios de las regiones afectadas por dinámicas diferentes o iguales puedan incluso aumentar.

Países Bajos: Experimentos en materia de activación social (1996-2001)

Durante 1996-2001, el Ministerio de Empleo y Asuntos Sociales autorizó (previa solicitud) a los municipios a apartarse de algunas disposiciones de la Ley nacional de ayuda social (ABW) para desarrollar nuevos instrumentos de activación tendentes a prevenir la exclusión social de los beneficiarios de prestaciones muy alejados del mercado de trabajo y promover su reintegración en él.

Los experimentos fueron objeto de un seguimiento cercano a través de un estudio de evaluación longitudinal. El Ministerio de Empleo y Asuntos Sociales creó un proyecto de apoyo para seguir y difundir los resultados, al tiempo que ayudaba a los municipios. Los estudios de evaluación muestran que los experimentos han contribuido a reducir el aislamiento social, a reforzar la posición en el mercado de trabajo y a hacer que los participantes tengan una actitud más activa. Los experimentos han constituido el incentivo para desarrollar estrategias de activación social duraderas, que prosiguen incluso después del periodo de experimentación.

Los factores de éxito de los experimentos fueron que las iniciativas contaron con un amplio apoyo de los municipios y que convergieron con el desarrollo de estrategias políticas tendentes a reforzar la cohesión social en las ciudades y los barrios. En la realización de los experimentos, los municipios cooperaron con otros departamentos municipales, así como con otros organismos afines y, en ocasiones, incluso con organizaciones clientes.

Hay que resaltar que los experimentos se llevaron a cabo sin subvenciones suplementarias. Los experimentos de activación social se están aplicando ahora a otros grupos de beneficiarios de prestaciones, en particular de los regímenes de prestaciones de incapacidad. Se han adoptado también medidas para reforzar la política.

El marco reglamentario: Un marco político general para reforzar la apertura y la capacidad de respuesta del mercado de trabajo hacia las personas excluidas debe prestar atención al marco reglamentario en el que operan los mercados de trabajo, así como a las medidas relativas a estos y sus instituciones. Las medidas en este ámbito incluyen la introducción de cláusulas/capítulos sociales en los convenios colectivos o la fijación de cuotas para el empleo de personas con incapacidad laboral parcial (por ejemplo, Alemania). Las medidas legislativas generales que promueven la igualdad de oportunidades de los grupos excluidos, en particular los migrantes (véase el capítulo 5), también facilitan su acceso al mercado de trabajo. Por último, la extensión de la cobertura de la protección social a los trabajadores con contratos atípicos se considera también un medio para conseguir un mercado de trabajo más inclusivo. En Austria, la cobertura de las indemnizaciones por despido se ha extendido a los contratos atípicos. Por otra parte, en España los esfuerzos políticos se dirigen a transformar los contratos temporales en contratos de duración indeterminada.

La mayoría de los Estados miembros se refieren a la participación activa de los empleadores en los esfuerzos por conseguir un mercado de trabajo más abierto e inclusivo. Además del instrumento más tradicional constituido por las subvenciones de empleo a los empleadores, esto se lleva a cabo de diversas maneras, sobre todo mediante campañas de empleo en favor de grupos destinatarios específicos, en particular las personas con discapacidad y los migrantes, medidas de fomento de la responsabilidad social de las empresas (Austria, Bélgica, España e Italia) y acciones generales centradas en la lucha contra la discriminación. Sin embargo, seis Estados miembros no mencionan en su estrategia estos tipos de participación de los empleadores en el proceso de inclusión social.

En consonancia con la novena directriz de la estrategia europea de empleo, Grecia e Italia consideraron también prioritaria la transformación del trabajo no declarado en empleo regular. Se considera que la reducción de los niveles de empleo de la economía sumergida trae consigo un incremento de los derechos sociales y ayuda a prevenir los desincentivos y las distorsiones en el mercado de trabajo; también limitaría los costes laborales no salariales del conjunto de la fuerza laboral. Para mejorar la transformación del trabajo no declarado en trabajo regular, Grecia cuenta con la informatización del Instituto de Seguridad Social, la legalización de los inmigrantes y la mejora de los servicios de inspección de trabajo.

Otro progreso importante en comparación con el primer PNA es que en algunos Estados miembros, se está llevando a cabo o se ha anunciado el seguimiento o, incluso, la evaluación de las medidas políticas. Sin embargo, es necesario prestar mayor atención a este aspecto.

Promover el acceso a un empleo estable y de calidad: planes de acompañamiento hacia el empleo

Los Estados miembros han adoptado una serie de enfoques para intentar vencer los obstáculos que encuentran los grupos vulnerables para acceder al empleo, y, sobre todo, al empleo estable y de calidad.

Como se ha observado durante varios años, los Estados miembros ofrecen orientación personalizada a los desempleados o solicitantes de empleo, es decir que se utiliza una combinación de medidas individualizada para crear planes de acompañamiento hacia el empleo. Cada vez hay más países que se basan en paquetes de este tipo, en los que las intervenciones de mercado de trabajo se combinan a menudo con medidas en otros ámbitos afines, como los servicios sociales, los cuidados de salud y la rehabilitación, los cursos de idiomas, etc. Este enfoque requiere una coordinación estrecha y eficaz de diversos organismos a nivel central y local. Mencionamos a continuación algunos ejemplos:

- En Finlandia, se puso en marcha un proyecto piloto en 2002 para promover el empleo de los desempleados de larga duración. Su objetivo es establecer paquetes de servicios de empleo, medidas de mercado de trabajo, servicios municipales de ayuda social y cuidados de salud, y servicios de y rehabilitación en instituciones de seguridad social. Sobre la base de los resultados de este experimento, en 2004 se prevé reformar el servicio público de empleo para crear una red de centros de desarrollo de la fuerza laboral, en la que participarán la oficina de empleo, la autoridad local, el instituto de seguridad social y otros prestadores de servicios.

- Los Países Bajos ofrecen un «camino de reinserción» a las personas muy alejadas del mercado de trabajo. Dicho camino se inicia con medidas de activación social y termina con un empleo regular. Cada etapa del mismo exige mayor nivel de cualificación. Los objetivos individuales se adaptan a lo largo del tiempo en función del cliente. Las personas con problemas múltiples (por ejemplo, una combinación de desempleo de larga duración, endeudamientos problemáticos y problemas psicosociales) pueden acceder a una oferta integrada de varios servicios.

Aunque el objetivo más importante es facilitar la integración en el mercado de trabajo «primario», esto resulta muy difícil para algunos grupos con graves dificultades A estas personas se les ofrecen varias formas de trabajo protegido. Con este tipo de trabajo se corre normalmente el riesgo de adquirir una experiencia laboral demasiado específica para poder ser fácilmente transferible y el mercado de trabajo «primario» se hace así cada vez menos accesible. En consecuencia, debe tenerse cuidado en dedicar los trabajos protegidos a personas con una capacidad laboral permanentemente limitada y a aquellas a las que resultaría muy difícil alcanzar los niveles de productividad exigidos por el sector competitivo.

Varios Estados miembros prevén seguir explotando las posibilidades de creación de empleo de la economía social, que, en muchos países (Alemania, Austria), ya representa una gran proporción del PIB nacional. En Bélgica, esto se lleva a cabo mediante un sistema de cofinanciación del Gobierno federal. En Suecia, se presta apoyo financiero a los centros que facilitan información y asesoramiento para alentar a las personas a poner en marcha empresas cooperativas y promover el desarrollo del espíritu de empresa en la economía social. Está claro que la economía social no deben considerarse sólo un medio para crear empleo, sino también para satisfacer las necesidades en materia de servicios y ayuda sociales no atendidos por la economía de mercado.

Por último, en casi todos los PNA se reconoce que la inactividad y las trampas de pobreza creadas por el sistema de prestaciones y de fiscalidad pueden ser un obstáculo importante para el empleo. En consecuencia, los Estados miembros han creado diversas medidas de activación a fin de eliminar los desincentivos para el empleo o la formación, estableciendo salarios mínimos, aumentando los salarios bajos o aplicando reformas fiscales. De hecho, la activación es un objetivo fundamental consolidado del mercado de trabajo y la política social de muchos Estados miembros, en particular Irlanda, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia, donde se combina con ayuda a la búsqueda de empleo y la mejora de las competencias. Otros países (Grecia e Italia) hace poco que han pasado del enfoque asistencial al de empleo. En el próximo capítulo, relativo a la promoción del acceso a los recursos, los derechos, los bienes y los servicios, se ofrece mayor información sobre las medidas para hacer que trabajar sea rentable.

Los grupos vulnerables

Muchos PNA hacen mayor hincapié en los grupos vulnerables que en la primera ronda de PNA. Los grupos que se mencionan normalmente son los inmigrantes, las minorías étnicas y los refugiados, las personas con discapacidad, los desempleados de larga duración, los jóvenes desfavorecidos, las personas mayores, las personas poco cualificadas y los beneficiarios de ayuda social. Hay también toda una serie de grupos, como los toxicómanos, los alcohólicos, los antiguos reclusos, las personas que viven en zonas desfavorecidas, las familias monoparentales, los beneficiarios de ayuda social, etc., que son mencionados por uno o dos Estados miembros. Las medidas en favor de estos grupos son a menudo cofinanciadas por EQUAL o el FSE.

Para identificar a los grupos o personas más vulnerables, los Países Bajos han establecido u modelo innovador de determinación del riesgo que relaciona las características de pobreza y exclusión social con factores de riesgo tales como la situación en materia de renta, la situación en el mercado de trabajo y las condiciones de salud y de vida. Este modelo de determinación del riesgo permite identificar mejor el riesgo acumulado y la pobreza transmitida de generación a generación. España se ha fijado como objetivo establecer un sistema de indicadores para trazar el perfil de las personas en riesgo de exclusión del empleo, a fin de facilitar el paso a un enfoque preventivo. En Luxemburgo se han creado al efecto centros de evaluación.

Luxemburgo - Centros de evaluación

Los beneficiarios de la renta mínima garantizada (RMG) que son capaces de trabajar reciben un subsidio de inserción equivalente al salario social mínimo si participan en una medida de activación y están inscritos como solicitantes de empleo.

Los «Centros de evaluación» se crearon para establecer una evaluación de las capacidades de cada uno de los beneficiarios y de los obstáculos que encuentran para la inserción. Sobre la base de esta evaluación, se elaboran planes individualizados de inserción para restaurar, mejorar o mantener su «empleabilidad». De este modo, se dirige a los participantes a las medidas de reintegración que se consideran más adecuadas para ellos (periodos de formación en empresas, trabajos de utilidad social, formación profesional y terapia).

Se realiza un seguimiento de los participantes en esta medida cada tres, seis y doce meses a partir del inicio de la evaluación Los resultados son muy prometedores, ya que más del 90 % de las medidas ofrecidas siguen realizándose después de tres o seis meses.

Parece que la medida ha beneficiado a los participantes de distintas maneras: reforzando las competencias sociales, mejorando la presentación y la aproximación al mercado de trabajo y la búsqueda de empleo, y aumentando sus cualificaciones profesionales.

Minorías étnicas y migrantes: Muchos Estados miembros prestan atención a las políticas de integración de las minorías, étnicas, los refugiados y los migrantes. En los Países Bajos, un objetivo específico cuantificado se refiere a la tasa de empleo de estos grupos. Al tiempo que atienden las necesidades y desventajas particulares de estos grupos, muchos países insisten también en sus «obligaciones» o su responsabilidad en el mercado de trabajo. En Dinamarca, por ejemplo, las autoridades han puesto en marcha una amplia gama de iniciativas y actividades que abarcan el mercado de trabajo, el sector social, la vivienda y la educación, pero estas acciones van acompañadas de la amenaza de subsidios sociales por desempleo más reducidos a fin de reforzar los incentivos al trabajo.

Personas con discapacidad: Todos los Estados miembros están desarrollando un amplio abanico de medidas e instrumentos para mejorar la situación de empleo de las personas con discapacidad. No es suficiente con satisfacer las necesidades financieras de estas personas con prestaciones en metálico, ya que muchas de ellas seguirían excluidas del mercado de trabajo y, a menudo, de la sociedad en general. Además de las medidas de rehabilitación profesional y de formación, se ofrecen a las personas con discapacidad diversos sistemas de ayuda al empleo: subsidios de empleo, trabajos protegidos y asistencia constante con las ayudas para discapacitados y otros costes afines una vez que se ha pasado de las prestaciones al empleo remunerado.

Conciliar la vida laboral con la vida familiar

Para aumentar las tasas de empleo, especialmente de las mujeres, todos los Estados miembros resaltan la importancia de poder combinar el trabajo o los estudios con la crianza de los hijos. Sin embargo, la disponibilidad y la utilización de servicios de cuidado de niños no debe considerarse sólo una manera de favorecer tal conciliación, sino también un importante modo de fomentar las oportunidades de aprendizaje precoz de todos los niños, en particular los niños de medios más desfavorecidos. Por lo general, los Estados miembros no ponen de relieve esta cuestión.

Pueden identificarse varios enfoques, en particular, la extensión de los servicios de cuidado de niños, la prestación de apoyo financiero a las familias con niños pequeños, la creación de un entorno de trabajo favorable a la familia, el aumento de las modalidades de trabajo flexible o a tiempo parcial, la revisión de los permisos parentales y los regímenes de maternidad y, por último, el aumento de la sensibilización de los empleadores sobre la importancia de crear un entorno de trabajo favorable a la familia.

Aunque están aumentando los servicios de cuidado de niños pequeños y los servicios educativos, sigue habiendo falta de servicios para los niños de diez a dieciochos años de edad, ya que los servicios de juventud disponen cada vez de menos personal y locales y tienden a no ofrecer cada día laborable servicios fiables para estos grupos de edad. Sólo el enfoque global nórdico de los sistemas de bienestar escolar, en particular el de Finlandia, es suficientemente exhaustivo para tener en cuenta todas las carencias en materia de cuidados.

Mejorar la empleabilidad

Todos los PNA reconocen la importancia de las cualificaciones como condición necesaria para entrar en el mercado de trabajo. En consecuencia, en todos los Estados miembros se desarrollan medidas de formación para grupos destinatarios específicos como las personas con discapacidad, los migrantes y los jóvenes desfavorecidos. Además, algunos Estados miembros (Francia, Bélgica, Luxemburgo y Portugal) promueven la valorización de competencias obtenidas de manera no formal. Este enfoque es de especial interés para los trabajadores poco cualificados o migrantes y no nacionales de la UE que han adquirido experiencia en su país de origen.

La promoción del aprendizaje permanente está experimentando también reformas organizativas y cambios institucionales En Grecia, se ha creado una nueva estructura del SEP para asumir responsabilidades en materia de formación profesional. Además, se ha establecido un nuevo organismo (Observatorio del Empleo) cuyo objetivo principal es identificar las necesidades existentes en el mercado de trabajo y evaluar las políticas de empleo activas.

Esto pone cada vez más de manifiesto la importancia de disponer de sistemas eficaces de educación de adultos para desarrollar la formación relacionada con el empleo. El desarrollo de tales sistemas debe basarse en un análisis minucioso de las necesidades y la formulación de una política coherente dirigida a grupos destinatarios específicos. Esto significa, por ejemplo, que las iniciativas deben facilitar vías de certificación nacionales, ofreciendo diversos modos de evaluación, incluyendo la atribución de créditos y el reconocimiento del aprendizaje anterior. En un sistema eficaz de educación de adultos participan las principales partes interesadas y se presta especial atención a las actividades sobre el terreno y a la orientación, el asesoramiento y el apoyo en todas las fases del proceso. La utilización de «mediadores del aprendizaje» que relacionen al grupo destinatario con el proveedor puede ser especialmente importante para asegurar la participación de los grupos minoritarios. También es importante suprimir los desincentivos financieros para participar en la educación de adultos.

Aunque la mejora de la empleabilidad se considera un medio esencial para acceder al mercado de trabajo, se presta menor atención a las medidas de mantenimiento y mejora de la empleabilidad a lo largo de la vida profesional, como modo para mantener el puesto de trabajo y ascender profesionalmente.

5. ENFOQUES POLÍTICOS FUNDAMENTALES PARA EL OBJETIVO 1.2. «FOMENTO DEL ACCESO A LOS RECURSOS, LOS DERECHOS, LOS BIENES Y LOS SERVICIOS»

a) Organizar los sistemas de protección social, especialmente de modo que:

- contribuyan a garantizar a todas las personas los recursos necesarios para vivir en condiciones de dignidad humana;

- ayuden a superar los obstáculos para la obtención de un empleo, garantizando que el acceso al empleo se traduzca en unos ingresos mayores y favoreciendo la capacidad de inserción profesional.

b) Aplicar políticas que tengan por objetivo el acceso de todos a una vivienda digna y salubre, así como a los servicios esenciales necesarios para vivir normalmente, teniendo en cuenta las circunstancias locales (electricidad, agua, calefacción, etc.).

c) Establecer políticas que tengan por objetivo el acceso de todos a los cuidados de salud necesarios con arreglo a su situación, incluidas las situaciones de dependencia.

d) Desarrollar, para las personas en riesgo de caer en la exclusión, servicios y medidas de acompañamiento que les permitan un acceso efectivo a la educación, a la justicia y a otros servicios públicos y privados, como la cultura, el deporte y las actividades recreativas.

5.1. Sistemas de protección social

Los sistemas de protección social cumplen un papel fundamental para preservar la cohesión social, evitando que las personas que se ven privadas momentánea o permanente de las rentas de trabajo caigan en la pobreza. La relación entre el nivel de gasto en protección social y el riesgo de pobreza se establece razonablemente sobre bases empíricas. Como puede verse en la figura 12, los Estados miembros con un gasto social per cápita superior a la media suelen tener un riesgo relativamente bajo de caer en la pobreza, y viceversa. Sin embargo, esta simple correlación no debe tomarse como la única guía de la acción política. Para determinar la proporción de población situada por debajo del umbral de pobreza, deben considerarse otros factores igual de pertinentes, tales como la medida en que el sistema fiscal responde a los objetivos de equidad social, la forma en que está estructurado el sistema de prestaciones por ramos principales, la elección de los objetivos en materia de prestaciones sociales, la eficacia de los servicios, la estructura de edad de la población, el ciclo económico y el modelo general de distribución de los ingresos, y la prosperidad económica general.

Figura 12. Correlación entre el riesgo de pobreza y el gasto social per cápita - 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En vista del envejecimiento demográfico, todos los Estados miembros de la UE deben modernizar sus sistemas de protección social para asegurar la prestación suficiente de pensiones y cuidados de salud en el futuro sin poner en peligro la estabilidad de las finanzas públicas. Algunos Estados miembros (Italia, Portugal, Grecia, Alemania, Austria, Francia) están realizando amplias reformas de sus sistemas de protección social que tendrán un impacto en las políticas de inclusión descritas en los planes de acción. De manera más general, los Estados miembros se encuentran, en un momento de lento crecimiento, ante el difícil dilema planteado por la necesidad de controlar el aumento de los costes (debido a la presión creciente en la ayuda social y las prestaciones de desempleo) y la necesidad de ofrecer suficiente cobertura a las capas más expuestas de la sociedad.

Renta mínima

Para las personas excluidas de manera permanente del mercado de trabajo, la protección básica contra la pobreza y la exclusión debe asegurarse por medio de una «red de seguridad» de último recurso cuando se hayan agotado otras formas de seguridad social o no estén disponibles. Casi todos los Estados miembros ofrecen alguna forma de renta mínima garantizada para todos los residentes legales. Dicha ayuda financiera se completa con una serie de prestaciones o servicios facilitados a nivel local para ayudar a los beneficiarios a pagar los gastos de vivienda, educación, cuidados o asistencia jurídica. Dos Estados miembros (Grecia, Italia) están desarrollando un concepto alternativo de «red de seguridad» basado en un papel preventivo importante de la familia y combinando varios regímenes específicos administrados de manera descentralizada. Aunque los sistemas de renta mínima garantizada han contribuido a reducir en gran medida el riesgo de pobreza en muchos países de la UE, son cada vez más objeto de un control estricto para garantizar que promueven, y no obstaculizan, la integración efectiva en el mercado de trabajo y que se administran eficazmente. Por otro lado, habrá que ver cómo se aplica en Grecia e Italia este enfoque alternativo para intentar resolver eficazmente el importante desafío de reducción de la pobreza en estos países

Los PNAin documentan una serie de reformas políticas con incidencia en el nivel, el alcance, el acceso o la elegibilidad de las prestaciones de renta mínima.

Mejorar/mantener niveles suficientes: Sobre esta cuestión, hay varios enfoques políticos, que van desde planes para aumentar el valor real de las prestaciones de renta mínima hasta un determinado nivel (España, Irlanda), hasta el reconocimiento de la necesidad de recortarlas para evitar las reticencias de las personas a aceptar un puesto de trabajo o como consecuencia de la ralentización económica (Dinamarca, Países Bajos); otros países, por su parte, intentan mantener el poder adquisitivo mediante alguna forma de indización (Francia, Bélgica, Luxemburgo).

España anuncia el objetivo de armonizar progresivamente la Renta Mínima de Inserción (RMI) en todas las Comunidades Autónomas y aumentar el presupuesto específico al 70 % del salario mínimo por término medio. Irlanda establece el objetivo de alcanzar un importe semanal de 150 euros (en valores de 2002) para las prestaciones sociales más bajas a más tardar en 2007. Durante el periodo del plan, aumentará el importe para conseguir dicho objetivo. Ambos países relacionan estratégicamente el objetivo de aumentar los niveles de suficiencia de los pagos mínimos de asistencia social hasta sus metas globales en materia de pobreza. Austria señala que prevé armonizar los sistemas de ayuda social de todos los Länder con respecto a los niveles, el acceso y la elegibilidad.

Garantizar una renta mínima suficiente en la vejez: Este es un ámbito en el que las medidas de reforma son más intensas, ya que casi todos los Estados miembros están revisando las políticas a fin de asegurar la sostenibilidad financiera a largo plazo, al tiempo que se garantizan niveles mínimos suficientes de pensión. Esto puede interpretarse en cierta medida como un intento de anticipar el efecto de anteriores esfuerzos de reforma para reducir las obligaciones futuras en materia de pensiones, al tiempo que se intenta asegurar la situación de los que han adquirido pocos o ningún derecho de pensión. Muchos países pueden, en el contexto de las reformas tendentes a asegurar la sostenibilidad de las pensiones, ver recortadas las tasas de sustitución (Alemania, Austria, Francia, Italia, Suecia). Las medidas anunciadas en algunos PNAin tienen por objeto proteger la situación de las personas más vulnerables que dependen de las pensiones mínimas o sociales (no contributivas). El plan austriaco expone una serie de medidas para conseguir este objetivo, incluida la protección temporal de las pensiones contra la inflación (durante dos años), la creación de fondos de solidaridad y la fijación de un límite del 10 % a la reducción del valor de las pensiones con respecto a 2002, como resultado de la reforma. Austria aumentará también los complementos para parejas mayores casadas y reducirá las obligaciones fiscales de las personas con bajos ingresos. En Suecia se creará un subsidio adicional de subsistencia para las personas mayores (sobre todo inmigrantes) privadas de derechos. Bélgica se compromete a establecer una tasa de incremento de la garantía de renta para los mayores.

Otros países, sin embargo (Irlanda, Reino Unido, Portugal, Grecia, España), en los que el riesgo de pobreza de los mayores es importante, intentan aumentar el poder adquisitivo real de las pensiones mínimas, a veces estableciendo metas. En Irlanda, el Gobierno prevé incrementar la cobertura de las pensiones complementarias del 50 % actual a un 70 % y se ha fijado el objetivo de que, a más tardar en 2007, las pensiones sociales alcancen los 200 euros. El Reino Unido ha añadido ahora un nuevo crédito de pensión a su régimen general de pensiones y anunció un pago adicional de 100 libras esterlinas para los pensionistas mayores de ochenta años. A resultas de estas medidas, se prevé que el tercio más pobre de los hogares de pensionistas cobrará alrededor de 1 600 libras esterlinas al año en términos reales (dos tercios son mujeres). España prevé aumentar las pensiones de supervivencia y las pensiones mínimas. En Grecia, la introducción del complemento EKAS ha hecho que las pensiones aumenten más que los salarios en los últimos años. En Portugal, las pensiones mínimas de vejez y discapacidad se situarán entre el 65 % y el 100 % del salario mínimo y las parejas de mayor edad (por encima de 75 años) tendrán conjuntamente una pensión social equivalente al salario mínimo.

Dirigir los regímenes de ayuda social a las necesidades específicas: Algunos PNAin anuncian medidas encaminadas a mejorar la protección de categorías particulares o a intentar resolver cuestiones específicas. Austria incrementó la tasa neta de sustitución de la renta para las prestaciones de desempleo más bajas del 55 % al 80 % (personas con personas a cargo) o al 60 % (personas sin personas a cargo). Grecia está poniendo a prueba tres sistemas de apoyo a la renta dirigidos a las familias pobres que viven en regiones desfavorecidas o montañosas, los mayores en paro de larga duración y los hogares pobres con hijos menores de 18 años. Se ha decidido continuar tales planes durante todo el periodo del plan. Bélgica (región flamenca) garantizará servicios mínimos de electricidad a los hogares pobres. Francia se centra en las dificultades financieras de las familias numerosas y ha extendido el subsidio familiar más allá del vigésimo cumpleaños del hijo mayor. Finlandia amplió el alcance de la ayuda social preventiva para paliar las dificultades causadas por los atrasos de alquileres, la participación en medidas activas o el sobreendeudamiento, y que provocan un deterioro repentino de la situación financiera individual o familiar. Introdujo también un crédito social para las personas que no pueden obtener un crédito con condiciones razonables debido a su baja renta o recursos limitados.

Algunas reformas políticas para aumentar la ayuda social a las mujeres que den a luz pueden interpretarse también en parte como un medio para aumentar la tasa de natalidad. Sin embargo, en la medida en que los subsidios por cuidado de hijos no están supeditados a cualquier tipo de situación profesional, pueden constituir un desincentivo a la participación en el empleo. El nuevo subsidio por cuidado de hijos de Austria ofrece un derecho universal a beneficiarse de prestaciones en metálico cuyo objetivo es elevar los ingresos de las familias jóvenes por encima de la renta mínima aunque no trabajen. Irlanda establecerá subsidios por hijo equivalentes al 33-35 % de las prestaciones mínimas de asistencia social. Otros países reflejan el objetivo de hacer que trabajar sea rentable en sus políticas de ayuda a la familia. Finlandia ha aumentado los subsidios por hijo y otros subsidios familiares, y los criterios de elegibilidad se relajarán para aumentar el atractivo del trabajo frente a la seguridad social. Suecia ha establecido un límite a las tarifas de cuidado de niños que evitará el aumento de los costes de los cuidados de niños debido a que los padres trabajan más horas. También se han realizado esfuerzos para proteger los derechos de pensión de los progenitores que interrumpen su carrera profesional para criar a los hijos. Estos esfuerzos se han intensificado sobre todo en Alemania y Austria.

El cálculo de la renta o la ayuda mínimas no está todavía adaptado a la estrategia de Lisboa, ya que el acceso a la sociedad del conocimiento está cada vez más limitado por tarifas fuera del alcance de las rentas muy bajas. Cuando los servicios públicos relacionados con el conocimiento dejan de ser gratuitos, el acceso al aprendizaje electrónico o al transporte y los costes de libros de enseñanza o a servicios de biblioteca no es posible si el gasto no está previsto en los presupuestos individuales.

Hacer que trabajar sea rentable

Los PNA de 2003 reflejan la ambición de los Estados miembros de desarrollar estrategias de activación de conformidad con las directrices establecidas en la estrategia europea de empleo. Tales estrategias se extienden cada vez más a los beneficiarios de los sistemas de ingresos mínimos y otras prestaciones de asistencia social. La reciente reforma Hartz IV de Alemania, que fusiona las prestaciones de desempleo y los sistemas de ayuda social para las personas capaces de trabajar es paradigmática en este sentido. A raíz de la experiencia adquirida con la activación de los beneficiarios de las prestaciones de desempleo, muchos Estados miembros intentan minimizar los efectos desincentivadores de la ayuda social para buscar un trabajo o participar en medidas activas. Asimismo, en un número cada vez mayor de países se están creando incentivos financieros o se están mejorando para que la percepción de las prestaciones de asistencia social continúe después de aceptar un empleo. El objetivo es superar los obstáculos al empleo, asegurando que la aceptación de un empleo tenga siempre un efecto positivo en la renta personal.

Suecia da un contenido estratégico a este objetivo al perseguir la meta de «justicia social» a largo plazo de reducir a la mitad el número de personas dependientes de la ayuda social a más tardar en 2004, mediante una combinación de creación de empleo, crecimiento económico y políticas de activación. Este objetivo se estableció en el PAN inclusión de 2001, pero ahora parece más difícil de alcanzar en vista de la coyuntura económica más difícil.

Algunos PAN inclusión anuncian revisiones de las condiciones de acceso a la renta mínima y otras prestaciones de asistencia social a fin de alentar a los beneficiarios a participar en programas activos de mercado de trabajo, intensificar sus esfuerzos para la búsqueda de empleo y aceptar ofertas de trabajo (Alemania, Austria, Dinamarca y los Países Bajos). Sin embargo, el éxito de estas políticas depende del comportamiento del mercado de trabajo.

Dinamarca redujo las prestaciones en metálico de los solicitantes que se habían beneficiado de ellas durante seis meses o más. Las prestaciones públicas tales como los subsidios de vivienda dejaron de servirse en parte o totalmente después de seis meses de recibir ayudas en metálico si el beneficiario no disponía de ingresos salariales suplementarios. Al mismo tiempo, se reforzaron los incentivos financieros deduciendo menos dinero de los ingresos salariales que de las prestaciones en metálico. Los Países Bajos suprimirán los subsidios municipales específicos para los menores de 65 años de edad y se ofrecerán posibilidades de activación a los desempleados de larga duración dependientes de la ayuda social. Al mismo tiempo, se introducirá un nuevo «suplemento de renta mínima persistente» para los beneficiarios de ayuda social a largo plazo sin perspectivas de reincorporación al mercado de trabajo. Dicha prestación no tendrá por tanto incidencia en la trampa de pobreza. En Alemania, una de las consecuencias de la reforma «Hartz IV» es dar a los antiguos beneficiarios de ayuda social acceso a medidas activas de mercado de trabajo e incluirlos en los regímenes de seguridad social. Sin embargo, deberá controlarse la posible incidencia que tendrán, para la renta de los antiguos beneficiarios de prestaciones de desempleo a largo plazo (Arbeitslos), los exámenes más estrictos de los ingresos y los niveles más bajos. El servicio público de empleo renovado tendrá, junto con las autoridades locales, la responsabilidad especial de evitar la exclusión de las personas que han perdido el derecho a las prestaciones.

Francia estableció en el pasado una serie de planes de activación para ofrecer apoyo individualizado y oportunidades de empleo a las personas alejadas del mercado de trabajo. En el nuevo marco descentralizado, se creará un nuevo tipo de contrato subvencionado (renta mínima de actividad o RMA) para ofrecer a los beneficiarios de la renta mínima de inserción (RMI) una vía de integración de 18 meses de duración que incluye un trabajo a tiempo parcial y asesoramiento individual. Luxemburgo da prioridad a los nuevos solicitantes de la renta mínima garantizada (RMG) para acceder a los aprendizajes en empresas y la integración individualizada (que se convertirá en obligatoria para las personas de 25 a 45 años de edad.

Cada vez hay más Estados miembros que intentan mejorar los incentivos financieros para aceptar un empleo. Las medidas incluyen la retención del pago de (una parte de) las prestaciones después de aceptar un empleo, reformas fiscales para incrementar la remuneración neta de los trabajadores con salarios bajos y el aumentos del salario mínimo. Otras medidas para reforzar el atractivo del trabajo incluyen la adaptación de las normas de seguridad social a fin de cubrir mejor los contratos atípicos.

Las prestaciones vinculadas al trabajo tienen una gran tradición en el Reino Unido e Irlanda, y ahora están haciéndose cada vez más frecuentes en todos los países. Los Países Bajos han aumentado el crédito fiscal para las personas que trabajan y los progenitores ocupados, y prevé aumentarlo todavía más para promover el paso de las prestaciones al empleo remunerado. Bélgica, con el «bonus crédit d'emploi» (después de 2004) y Francia, con la «prime pour l'emploi» (desde 2001) están introduciendo sistemas de crédito fiscal a fin de mejorar la renta neta de los trabajadores con bajos salarios. Ambos países mejorarán las condiciones de los trabajadores a tiempo parcial. Además, Bélgica se ha centrado en las familias monoparentales mediante medidas fiscales para hacer que trabajar sea más atractivo y ayudarles a salir de la pobreza. Finlandia va a poner a prueba durante tres años la norma de ignorar al menos el 20 % de la renta de trabajo de una persona o familia que solicite apoyo a la renta. Luxemburgo aumentará entre un 20 % y un 30 % la proporción de la renta de trabajo de una persona o familia que solicite apoyo a la renta en el marco del sistema de renta mínima garantizada.

El Reino Unido ha reformado su sistema de crédito fiscal con la creación del crédito fiscal por ejercicio de una actividad laboral (WTC) y el crédito fiscal por hijo (CTC). El WTC ofrece apoyo financiero a los adultos de familias con bajos ingresos, así como ayuda al cuidado de niños al que tienen derecho. El CTC es una ayuda a las familias con hijos supeditada al examen de los recursos que reúne todas las ayudas por hijo asociadas a los ingresos existentes anteriormente. Tanto el CTC como el como el componente del WTC asociado al cuidado de los niños se pagan ahora directamente al principal proveedor de la familia, que es con frecuencia una mujer. Esto debería tener como resultado una transferencia de recursos de los hombres a las mujeres de dos mil millones de libras esterlinas. El Reino Unido mejorará también, a partir de 2004, las ayudas financieras a inquilinos y trabajadores a tiempo parcial (generalmente familias monoparentales y personas con discapacidad). Irlanda ha introducido un complemento de renta familiar que facilita ingresos suplementarios a los trabajadores con bajas rentas de trabajo e incluye subsidios adicionales por hijo a cargo. Las familias monoparentales necesitadas reciben el subsidio de familia monoparental y pueden beneficiarse de la no consideración de una parte importante del salario para promover la aceptación de empleo.

El aumento de los salarios mínimos netos aumenta la brecha entre las rentas del trabajo y los ingresos de la ayuda social y constituye un incentivo para trabajar. Tiene también un efecto diferencial en la renta de las mujeres. El salario mínimo nacional (NMW) del Reino Unido está explícitamente concebido (junto con los créditos fiscales) como una herramienta para ofrecer ingresos mínimos, al tiempo que se permite a los salarios responder a las condiciones del mercado laboral. En 2003-2004, están previstos nuevos aumentos del NMW, que serán el doble del aumento salarial medio. Se está considerando extender el NMW a los jóvenes de 16-17 años de edad. Austria ha establecido el objetivo de un salario mensual bruto de 1 000 euros para el trabajo a tiempo completo, que se aplicará a través de convenios colectivos, y se ha comprometido a no gravar los ingresos hasta ese nivel. Alemania ha aumentado en 400 euros mensuales el umbral de la exención de cotización social para los denominados miniempleos y la cotización de los trabajadores entre los 400 y los 800 euros se introduce sólo gradualmente. Desde la introducción de la reforma, el número de miniempleos asegurados ha crecido considerablemente. Muchas de las nuevas incorporaciones al mercado de trabajo proceden de la economía sumergida. Al estar ahora cubiertos por el seguro básico de vejez, tienden a estar menos expuestos al riesgo de pobreza.

5.2. Vivienda y servicios básicos

Los PNAin 2003-2005 coinciden en señalar que una vivienda digna a precio razonable con respecto a los ingresos, situada en un entorno seguro, dinámico y que aporte un apoyo social adecuado y un marco en el que los niños puedan crecer en buenas condiciones, constituye un elemento fundamental de la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

El coste social y económico que implica el no poder disponer de una vivienda digna, aunque no ha sido objeto de una evaluación europea como la del coste de la ausencia de protección social, parece tener realmente consecuencias negativas graves para la dinámica de los países o las regiones.

El Informe conjunto sobre la integración social que se adoptó en diciembre de 2001 y se presentó al Consejo Europeo de Laeken-Bruselas subrayó que la necesidad de garantizar a todas las personas el acceso a una vivienda digna es uno de los ocho desafíos principales de las políticas de todos los Estados miembros en materia de lucha contra la pobreza y la exclusión social. En el se indicaba: «El acceso a una vivienda de calidad y asequible es una necesidad y un derecho básicos. Satisfacer esa necesidad sigue constituyendo un reto significativo en algunos países, como lo sigue siendo el desarrollo de respuestas integradas apropiadas tanto para prevenir como para resolver la falta de viviendas».

En lo que respecta al acceso a la vivienda, a falta de indicadores comunes y de la presentación de indicadores nacionales y a pesar de la petición del Consejo Europeo de Laeken-Bruselas, los PNAin 2003-2005 tienden a ser poco más que informes que destacan algunos elementos de las políticas emprendidas a nivel nacional o regional. Aunque la mayoría de los Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Francia, Finlandia, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido) resaltan la gravedad de las necesidades inatendidas en materia de vivienda, no fijan objetivos para, de aquí a 2005 o, incluso, en 2010 o más tarde, erradicar completamente el problema señalado. La única excepción es la de Inglaterra, donde el Gobierno garantiza que, de aquí a 2010, todas las viviendas sociales serán dignas. Si bien se mencionan medidas para responder a estas situaciones de escasez o degradación, con frecuencia es difícil evaluarlas con respecto al objetivo de Niza de garantizar el acceso de todos a una vivienda digna y salubre.

Para algunos Estados miembros, como Bélgica, Francia, Luxemburgo o Irlanda, que están experimentando un gran incremento de la demanda no satisfecha de vivienda a precio asequible para las personas con bajos ingresos, se trata de un desafío especialmente importante.

Para otros, como Grecia, Portugal o el Reino Unido, el primer desafío, de aquí a 2010, es luchar contra la degradación o, incluso, la insalubridad de una parte importante de las viviendas de los grupos de población con pocos recursos y conseguir la inserción social de las familias afectadas, en concreto con respecto a su realojamiento. Francia prevé también dedicar grandes esfuerzos a ello en los cinco próximos años.

Por último, para otros países, como Suecia, Finlandia, Dinamarca, España o los Países Bajos, el desafío principal sigue siendo el de ayudar a grupos destinatarios como los jóvenes, las personas solas, los mayores, los discapacitados, los inmigrantes, los gitanos, los itinerantes y las personas sin hogar, a acceder a viviendas adaptadas a sus necesidades específicas. Estos Estados miembros conceden también prioridad a la mejora del vecindario y el entorno.

La protección de los consumidores

En primer lugar, los Estados miembros deben asegurar el respecto de las normas que definen la noción de vivienda digna y un buen equilibrio entre los derechos y deberes de los inquilinos y los propietarios.

La prevención de posibles situaciones de explotación o de abuso en el mercado inmobiliario, así como la expulsión de inquilinos o propietarios con dificultades sociales (separación, desempleo, enfermedad, etc.) es una preocupación que la mayor parte de los Estados miembros pone de relieve (Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Suecia). Ello no permite, sin embargo, evaluar la situación predominante en los demás Estados miembros.

En los PNAin 2003-2005 se presentan nuevas iniciativas en este contexto.

- Acompañamiento de los inquilinos en todas las fases del procedimiento de expulsión de la vivienda: obligación de contactar los servicios sociales, pliego de condiciones de la encuesta social que deben realizar dichos servicios, formación de los trabajadores sociales sobre los aspectos jurídicos y sociales del procedimiento de expulsión, enlace con las comisiones de sobreendeudamiento, pago de alquileres pendientes para las personas que no pueden hacerlo (Francia, Suecia, Alemania).

- Obligación prevista en la ley de solución amistosa de conflictos relativos a las solicitudes de revisión de los alquileres, el cobro de alquileres pendientes o la solicitud de desalojo de la vivienda. Establecimiento de servicios de mediación social (Austria, Bélgica, Francia, España).

- Fomentar la cooperación de las asociaciones de propietarios e inquilinos para evitar las subidas abusivas de los alquileres y la aplicación de procedimientos de expulsión (Finlandia).

- Establecimiento de servicios de asesoramiento e información en materia de vivienda, dirigidos sobre todo a los inmigrantes (Austria, Francia).

- Mejora de la protección de las personas desfavorecidas contra el alquiler de viviendas indignas y los propietarios que alquilan habitaciones amuebladas o lugares para dormir en habitaciones abarrotadas o inmuebles insalubres (Francia, Bélgica).

El acceso a una vivienda asequible y digna

Todos los Estados miembros consideran que las insuficiencias del mercado de la vivienda exigen una intervención pública para luchar contra la exclusión de las personas o las familias afectadas por problemas sociales o que viven en determinadas zonas geográficas. Estas ayudas estatales, aunque no se conceden de manera no discriminatoria, son un elemento legítimo de la política pública [10].

[10] En la medida en que se limitan a lo estrictamente necesario (principio de proporcionalidad) y no afectan al comercio entre los Estados miembros en proporciones contrarias a los intereses de la Comunidad, son plenamente conformes con los objetivos básicos de los Tratados y los intereses de la Comunidad. Decisión de la Comisión: ayuda de Estado nº 209/2001 - Irlanda - garantía de reembolso de los empréstitos de la Housing Finance Agency.

Los Estados miembros presentan una serie de medidas para mejorar y ampliar la posibilidad de que las familias con bajos ingresos dispongan de una vivienda digna conforme a sus necesidades. Estas medidas consisten esencialmente en transferencias sociales para las personas que disponen de ingresos escasos y tienen por objeto aportar una contribución importante al objeto de reducir la pobreza y la exclusión social.

- Ayuda a la vivienda social:

- Modulación de las ayudas para vivienda social gestionadas por organismos públicos o privados sin ánimo de lucro:

- Nuevas subvenciones a los organismos públicos o sin ánimo de lucro para la construcción de viviendas sociales, cada vez más centradas en las zonas geográficas con carencias, las pequeñas viviendas para personas solas, que son un ámbito donde deben cubrirse necesidades importantes, y la vivienda de los jóvenes, los mayores, los discapacitados y los inmigrantes. (Alemania, Austria, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Luxemburgo, Suecia).

- Reserva de terrenos u obligaciones a las autoridades locales para la construcción de nuevas viviendas sociales (España, Francia, Portugal).

- Compensación, en favor de las entidades locales, de las diferencias de coste de las estructuras relacionadas con las necesidades de servicios, y factores específicos, como la evolución de la estructura demográfica, el flujo de inmigrantes, etc. (Finlandia).

- Transparencia de las modalidades de adjudicación de las viviendas sociales gracias a la generalización del establecimiento de un número único de registro (Francia).

- Venta de viviendas sociales a sus inquilinos para hacer posibles nuevas inversiones y fomentar la mezcla social (Francia, Reino Unido).

- Establecer límites de recursos de los inquilinos y normas de fijación del precio de los alquileres de las viviendas sociales (Dinamarca, España, Francia, Luxemburgo).

- Apoyo a la inversión privada de carácter social:

- Ayuda a la inversión y a la posible asunción de riesgos relativos al arrendamiento de los propietarios privados que se comprometan a alquilar su vivienda a personas con bajos ingresos durante un cierto periodo de tiempo y por un importe limitado (Francia, Luxemburgo).

Medidas fiscales en favor del alquiler de viviendas vacías (Francia, Portugal).

- Ayudas públicas a los inquilinos o personas que accedan a la propiedad y dispongan de recursos modestos.

- Objetivo nacional de limitación de la proporción del alquiler neto en la renta disponible de los hogares con escasos recursos, y en la renta neta disponible una vez deducidos los gastos totales de vivienda (Países Bajos).

- Subsidios de vivienda o ventajas fiscales para las personas que disponen de recursos modestos o algunas categorías específicas -jóvenes, mayores, etc. (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Grecia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Suecia).

- Fondos de ayuda para situaciones de impago de servicios básicos y adaptaciones de tarifas para las personas desfavorecidas -electricidad, agua- (Bélgica, Francia) [11].

[11] Las directivas recientemente adoptadas en el ámbito de la electricidad y del gas requieren que los Estados miembros garanticen salvaguardias adecuadas para proteger a los consumidores más vulnerables, incluyendo medidas para evitar interrupciones de suministro. Los Estados miembros pueden adoptar también medidas para proteger a los consumidores finales en zonas alejadas. En este contexto, la aplicación de dichas medidas contribuirá también a prevenir la exclusión social.

- Programas públicos de reforma o demolición, seguidas del realojamiento.

- Programas de transformación o erradicación de las viviendas que no cumplan los niveles mínimos de habitabilidad (Bélgica, España, Francia, Portugal, Reino Unido).

La ayuda a las personas y familias con problemas de recursos, discapacidad, salud o integración.

El componente de la vivienda de las políticas de protección social de las personas y familias con problemas de falta de recursos, discapacidad, salud o integración social constituye la tercera justificación de la intervención de los Estados miembros en este ámbito.

En los PNAin 2003-2005 parece concederse gran prioridad a la concentración de las intervenciones públicas en materia de vivienda en los grupos más vulnerables y las zonas con mayores dificultades.

A esta prioridad se añade la presentación de un cierto número de nuevas iniciativas:

- Programa de cooperación entre los organismos de vivienda social, los servicios sociales y los servicios de cuidados para la integración de las personas con minusvalía, las personas mayores, los inmigrantes, los refugiados, los itinerantes, los gitanos y las personas sin hogar (Finlandia, Reino Unido).

- Concentración de la política de desarrollo urbano en los grupos con mayores dificultades y las zonas desfavorecidas (Dinamarca).

- Cobertura de los costes adicionales de vivienda de las personas con discapacidad (Austria, Francia, Luxemburgo).

- Programa de consejeros de barrio para la coordinación de las iniciativas sociales a nivel local, así como el apoyo a la creación de redes entre los habitantes y acciones de prevención social (Dinamarca, Finlandia).

- Desarrollo de «organismos de facilitación» (agencias públicas, asociaciones sin ánimo de lucro y cooperativas) que ofrecen servicios de información y de corretaje para el alquiler de viviendas, accesibles las personas desfavorecidas (Luxemburgo, Bélgica, Francia).

- Creación de viviendas asistidas (con el apoyo de un profesional del ámbito social o sanitario) para las personas de edad, los discapacitados, las personas sin hogar, etc. (Alemania, Francia, Dinamarca, Países Bajos, Reino Unido, Suecia).

Acompañamiento social y presupuestario de los consumidores de gas y de electricidad con dificultades de pago (Bélgica)

Entre las deudas contraídas por las personas, hay casi siempre deudas relativas al suministro de energía. Pero en este caso se trata de necesidades vitales. El Gobierno federal ha adoptado una iniciativa por la que se permite a los centros públicos de ayuda social intensificar sus esfuerzos de prevención y ayuda: la «Ley encaminada a confiar las tareas de orientación y ayuda social financiera a los CPAS en el marco del suministro de energía a las personas más pobres» de 4 de septiembre de 2002.

Esta Ley responde a la necesidad de anticipar las consecuencias de la liberalización de los mercados de la electricidad y del gas, por una parte, y de hacer frente a la demanda creciente de asistencia relacionada con el sobreendeudamiento. En el momento de la apertura de los mercados de la electricidad y del gas, se previó la posibilidad de crear en Bélgica un fondo alimentado por un impuesto sobre el transporte de energía, a fin de financiar total o parcialmente algunas obligaciones de servicio público. También se decidió reunir previamente recursos del sector del gas y la electricidad y ponerlos a disposición de los CPAS para financiar las tareas que les incumben en virtud de la ley mencionada.

Tales misiones abarcan dos capítulos. El primero se refiere al seguimiento y acompañamiento social y presupuestario de los consumidores de gas y de electricidad con dificultades de pago. Aquí se incluyen el establecimiento y la negociación de planes de reembolso, así como la posibilidad de orientación en la gestión cotidiana del presupuesto doméstico. El segundo capítulo prevé la posibilidad de prestar ayuda financiera para pagar las facturas, de manera que la persona en cuestión pueda volver a empezar con una base financiera saneada, así como el desarrollo, por parte de los CPAS, de una política social preventiva en materia de energía.

5.3. Acceso a los cuidados de salud

Todos los Estados miembros consideran una prioridad el acceso efectivo de todas las personas a los cuidados de salud necesarios.

Sin embargo, en todos los Estados miembros parece seguir habiendo ciertos obstáculos para ello, que son más importantes entre las personas desfavorecidas:

- plazos de espera;

- coste demasiado elevado de los cuidados y tratamientos a cargo de los pacientes con recursos modestos;

- dificultades administrativas, culturales o geográficas para acceder a los cuidados;

- escasez de campañas de detección, vacunación, sensibilización;

Por otra parte, los planes de contención de los costes de los cuidados médicos a cargo de la protección social hacen temer un deterioro futuro del acceso a los cuidados de las personas con recursos modestos, en caso de que los Estados miembros no garanticen dicho acceso. Tales planes, aunque se anuncian en muchos Estados miembros, no se presentan en los PNAin 2003-2005.

Por último, los estudios mencionados por varios Estados miembros en sus PNAin tienden a demostrar que en los grupos sociales más desfavorecidos hay muchos problemas, tales como trastornos psíquicos, tabaquismo, alcoholismo y toxicomanía, afecciones respiratorias, obesidad, secuelas de accidentes, partos precoces, nacimiento de niños con poco peso, mortalidad infantil (Alemania, Bélgica, Francia, Irlanda, Portugal).

Algunos Estados miembros adoptan un enfoque global de reducción de las desigualdades socioeconómicas en materia de salud (Bélgica, Francia, Dinamarca, Países Bajos), mientras que otros optan por un enfoque más centrado en algunos problemas particulares.

Las acciones presentadas en los PNAin 2003-2005 se dividen en tres grandes categorías.

Hacer que los servicios de salud sean más asequibles y accesibles

El acceso a los servicios de salud y a los tratamientos médicos o intervenciones quirúrgicas puede encontrar obstáculos financieros, institucionales, administrativos y culturales, así como geográficos.

Tales obstáculos se traducen en atrasos en el acceso de las personas desfavorecidas a los cuidados, lo que constituye con frecuencia un factor agravado de deterioro de su estado de salud y genera costes económicos y sociales más elevados.

Cuatro Estados miembros parecen haberse comprometido firmemente, fijando metas y plazos para reducir las lista de espera de las consultas médicas de generalistas y especialistas, y de los tratamientos médicos e intervenciones quirúrgicas (Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Suecia).

Otros dos países (Francia, Bélgica) prevén intensificar la supresión o la disminución de los obstáculos financieros al acceso a los cuidados y los tratamientos sanitarios mediante las medidas siguientes:

- Extensión del límite anual de gastos a cargo de los hogares y derecho garantizado a los cuidados de salud para los residentes ilegales (Bélgica).

- Ayuda a tanto alzado al seguro de enfermedad complementario de las personas cuyos recursos rebasan en no más del 10 % el límite máximo de la cobertura médica universal, que permite rembolsar el 100 % de los costes de asistencia médica de las personas con recursos modestos (Francia).

Por otra parte, algunos Estados miembros han previsto reforzar el acceso a sus servicios de salud, en particular para las personas desfavorecidas. Se presentan las siguientes nuevas medidas:

- Creación de servicios permanentes de acogida a pacientes sin recursos a cargo de un equipo medicosocial, formación del personal de cuidados, administrativo y social sobre cuestiones relacionadas con la precariedad o la exclusión social, organización de la continuidad de los cuidados a las personas en situación de precariedad (Francia).

- Equipos móviles de cuidados, incluidos los cuidados psiquiátricos, para las personas que viven en la calle, en asociación con la ONG (Dinamarca).

- Mejora de la oferta de cuidados primarios (red de cuidados primarios de salud), en particular en las zonas rurales o las zonas urbanas desfavorecidas, o destinados a grupos específicos, como las personas sin hogar o los migrantes. (Austria, Bélgica, Grecia, Portugal).

- Mejora de los servicios de urgencia (Francia, Portugal).

Adaptar los servicios a las necesidades de las personas más desfavorecidas

La adaptación de la organización de los cuidados a las necesidades prioritarias de los grupos de población más desfavorecidos constituye la segunda gran prioridad de las políticas que tienen por objeto el acceso de todos a los cuidados necesarios para su salud, incluidas las situaciones de dependencia.

Se hace especialmente hincapié en algunas de estas necesidades, que son objeto del refuerzo de los mecanismos existentes en materia de:

- cuidados para niños y adolescentes (Alemania);

- discapacidades, dependencia de las personas mayores (España, Grecia, Italia, Países Bajos y Suecia).

- problemas psíquicos (España, Francia, Grecia, Países Bajos, Reino Unido, Suecia);

- tratamiento del alcoholismo y la toxicomanía (Alemania, Dinamarca, Suecia).

Desarrollar la detección, la prevención de las enfermedades, la sensibilización y la educación sobre la salud para todos, con especial atención a las personas y grupos más pobres.

Pocos Estados miembros presentan estrategias completas a este respecto:

- Francia prevé la renovación de sus planes regionales de acceso a la prevención y a los cuidados, movilizando a los profesionales, las ONG y las instituciones, y creando múltiples acciones, tales como la medición de los riesgos de infección, la prevención de las toxicodependencias, la lucha contra el saturnismo y la consideración más adecuada de los problemas de salud mental de los jóvenes con dificultades. Prevé también proseguir su programa «ateliers santé ville», para que los profesionales, en consulta con la población, identifiquen las necesidades específicas de los barrios con dificultades y mejoren la coordinación.

- Bélgica y España están desarrollando estrategias intersectoriales de prevención y de educación para la salud de los grupos de riesgo.

Varios Estados miembros dan prioridad a acciones para promover la salud de los niños y las mujeres embarazadas, con las siguientes medidas dirigidas a los grupos sociales desfavorecidos:

- Medidas para reducir el número de bebés nacidos con poco peso en los grupos socioeconómicos desfavorecidos, mediante acciones de educación para la salud durante el embarazo (alimentación, alcohol, tabaco) y el fomento de las visitas médicas prenatales (Irlanda).

- Ayuda financiera a las visitas médicas periódicas de los niños pequeños y sus madres (Austria, Francia).

- Desarrollo de la medicina escolar preventiva: detección, vacunación, localización de trastornos psíquicos y del lenguaje (Austria, Francia, Países Bajos).

- Programa de educación sexual en las escuelas para reducir las tasas de embarazo entre las adolescentes, que son un importante factor de pobreza (Dinamarca).

Los Países Bajos son los únicos que presentan una estrategia relativa al aumento de la esperanza de vida de las personas con un bajo nivel socioeconómico (de 53 a 56 años de aquí a 2020) Establecen también el objetivo de reducir a la mitad las bajas por enfermedad de los trabajadores por cuenta ajena mediante el desarrollo de la medicina en el trabajo y los permisos a tiempo parcial, así como la adaptación de la carga de trabajo cuando se regresa al trabajo.

Programas regionales de acceso a la prevención y los cuidados (Francia)

Estos programas (PRAPS) tienen por objeto contribuir a reducir las desigualdades en materia de acceso a los cuidados y a la prevención de las personas en situación precaria, dando a esta cuestión una dinámica regional. Han conseguido movilizar en todas las regiones a los profesionales, las instituciones y las ONG. Este proceso ha dado lugar a la realización de más de 1 500 acciones en ámbitos muy diversos: la salud mental de los jóvenes con dificultades, el sufrimiento físico de las personas en situación precaria, la prevención de las toxicomanías, la medición/reducción de los riesgos de infección, la lucha contra las viviendas insalubres o el saturnismo, la acogida y el acceso a la vivienda de las jóvenes y mujeres víctimas de la violencia, etc. En el marco de estos programas, más de 370 hospitales públicos han sido dotados de servicios permanentes de acceso a los cuidados de salud (permanences d'accès aux soins de santé - PASS) para las personas desfavorecidas. Se trata de células medicosociales cuyo objetivo es favorecer el acceso de estas personas a los cuidados, la prevención y la detección, responder a sus problemas y acompañarlos en las diligencias necesarias para que se reconozcan sus derechos a la protección social. El papel de los PASS consiste, en particular, en movilizar todas las posibilidades de acogida y de cuidados de primera necesidad, a la entrada y a la salida; promover lugares de cuidados adaptados y, en su caso, móviles para las personas más marginadas; sensibilizar y formar al personal médico y administrativo y a los asistentes sociales sobre los problemas relacionados con la precariedad; procurar modalidades de acogida y cuidados adaptados a las personas que siguen un tratamiento difícil después de salir del hospital. Se ha dotado a veinte PASS de software de seguimiento médico, social y administrativo para reunir datos epidemiológicos a nivel local.

5.4. Acceso a la educación;

Todos los PNA dedican gran atención al acceso a la educación al acceso a la educación como derecho fundamental e instrumento que previene la exclusión social, reduce los riesgos y apoya la reinserción en la sociedad civil y el lugar de trabajo. También se reconoce cada vez más que la educación formal no es algo que tiene lugar en un momento de la vida de una persona, sino que ha de verse en el contexto del aprendizaje permanente, que incluye todas las oportunidades de aprendizaje no formal y e informal. Esto abarca el aprendizaje en la primera infancia (la educación competente en casa y los servicios públicos de cuidado y aprendizaje), la educación preescolar, la enseñanza superior, la formación profesional inicial y la formación general, cívica, y profesional de adultos. Todas estas dimensiones son importantes. Sin embargo, la finalización con éxito de la educación inicial y básica es fundamental para ofrecer una salida a las personas de medios desfavorecidos, permitiéndoles eludir la dimensión hereditaria e intergeneracional de la exclusión social. Prestar especial atención a la educación precoz de los niños y apoyar a los padres mediante ayuda específica y multiprofesional, incluido el aprendizaje de las competencias relacionadas con la familia, puede ser particularmente importante para romper el ciclo de la pobreza intergeneracional y ayudar a los niños con necesidades especiales a ponerse al nivel de los demás antes de empezar la enseñanza obligatoria. El aprendizaje permanente ofrece después segundas oportunidades a todos los grupos de edad, y especialmente a las personas que abandonaron prematuramente la escuela.

A pesar de la amplia cobertura de la educación, no se tiene plena conciencia de su importancia fundamental para luchar contra la exclusión social ni se da un enfoque estratégico global a la cuestión del aprendizaje permanente y la exclusión social. Esto se debe en parte a la estructura de los PNA, que hace que muchas de las medidas pertinentes para la educación permanente en sentido amplio estén dispersas en diferentes secciones. Algunos PNA tienden también a ver la educación sobre todo desde el punto de vista del acceso al mercado de trabajo y no reconocen suficientemente su importancia para la inclusión en la sociedad civil, en particular en el contexto de la emergencia de la sociedad del conocimiento y la ciudadanía activa. Por lo general, las interconexiones entre los progresos en el aprendizaje y otras dimensiones que afectan a la vida de las personas, tales como la salud, el medio ambiente, la familia y las circunstancias de la comunidad, no están bien representadas. Los PNA no reflejan tampoco adecuadamente la importancia que los Estados miembros conceden a la inclusión a través de oportunidades de participación activas de los jóvenes a todos los niveles de la sociedad y de las estructuras abiertas y participativas de aprendizaje permanente, que era una característica de sus informes de 2002 relativos al seguimiento del Libro Blanco sobre la Juventud. En los Estados miembros, existe ya un amplio conjunto de buenas prácticas derivadas del apoyo comunitario en el marco de programas como Sócrates, Leonardo y Juventud. Estos programas ponen de relieve la contribución que la educación y el aprendizaje permanentes pueden realizar para luchar contra la exclusión social. Sin embargo, los PNA sólo se refieren rara vez a ellos.

A pesar de las reservas mencionadas anteriormente, a partir de las diversas medidas y enfoques indicados por los Estados miembros, y aprovechando la experiencia de programas como Sócrates, puede empezar a identificarse un marco para garantizar que las oportunidades de educación y formación a lo largo de toda la vida contribuyan plenamente a crear una sociedad del conocimiento socialmente inclusiva en Europa. Los siguientes elementos son importantes para un enfoque global:

- hacer que todas las personas, sin discriminación por motivos de edad, sexo, discapacidad, cultura, religión u origen regional o nacional, tenga acceso a todas las etapas de la educación y la formación;

- fomentar la participación del alumno y sus derechos durante todas las fases del proceso de aprendizaje;

- integrar la inclusión social en el aprendizaje permanente;

- garantizar el acceso de todos a las competencias y nuevas cualificaciones básicas de la sociedad del conocimiento;

- ampliar la red de servicios especializados de orientación y asesoramiento, en particular el asesoramiento y la orientación para ayudar a las personas a pasar de un nivel educativo a otro; y

- crear un entorno abierto de aprendizaje en la sociedad y en el trabajo.

En los PNAin se alude con frecuencia a una serie de temas:

Aumentar la intervención precoz: Se reconoce generalmente la importancia fundamental del aprendizaje en los primeros años. Sin embargo, sólo unos pocos países tienen una política sistemática de prestación de cuidados y aprendizaje para los niños en edad preescolar; otros consideran esta cuestión exclusivamente como una ayuda a las madres trabajadoras o las familias, pero no como una oportunidad de aprendizaje para todos, y en particular para los niños procedentes de medios desfavorecidos. Es necesario garantizar que en todos los países se establezca un sistema de detección para identificar las (posibles) dificultades de aprendizaje, así como para prevenir problemas y asegurar la intervención precoz en los primeros años de la infancia. Dicho enfoque requerirá una cooperación continua y estructurada entre el sector de la salud, el sector educativo y el sector social.

En su PNA, Dinamarca hace hincapié en la necesidad del aprendizaje como medio para eludir el legado social negativo. El refuerzo de las competencias básicas, tales como la comunicación gracias al aprendizaje lingüístico precoz, el dominio de los números y las competencias sociales, culturales y cívicas, empieza en los primeros años de la infancia. En consecuencia, se ponen de relieve los esfuerzos coordinados en las guarderías. El Reino Unido subraya de nuevo la importancia de las iniciativas locales integradas en los primeros años a través de su programa Surestart. Suecia ha ampliado la prestación de enseñanza preescolar, con lo que un mayor número de niños de desempleados e inmigrantes tienen acceso a ella. Alemania se centra en la ampliación de la cobertura de los niños de 0 a 3 años y en la mejora de la calidad de los cuidados y la educación de los niños pequeños. Irlanda resalta el programa Early Sart.

Relacionar las guarderías y la educación primaria (Países Bajos)

En 2001, el municipio de 's-Hertogenbosch encomendó mediante contrato servicios de guardería a cinco organismos escolares de l municipio. Casi todos los organismos escolares (alrededor del 93 %) participaron en este proyecto a través de la asociación Stichting Peuterspeelzaalwerk 's-Hertogenbosch. El objetivo de la colaboración administrativa entre los servicios de guardería y la educación primaria es establecer una línea continua de desarrollo para los niños de 0 a 12 años de edad, es decir, un desarrollo sin rupturas entre los servicios (de enseñanza) presentes.

A tal efecto, en los próximos años el municipio de 's-Hertogenbosch albergará todos los servicios de guardería en la escuela primaria. En mayo de 2003, este objetivo ya se había cumplido en un 70 %. En el marco de los reglamentos por los que se rigen los programas de educación preescolar y educación precoz (vve), se han creado también grupos de colaboración entre las guarderías y las escuelas primarias en el contexto de la aplicación de los programas vve. Estos grupos se sitúan en vecindarios desfavorecidos, ya que los reglamentos vve están dirigidos a los niños de estos vecindarios de 2 a 5 años de edad (es decir, niños de guardería y de los dos primeros años de primaria). El objetivo más importante de los reglamentos es afrontar a su debido tiempo las desventajas o los retrasos de aprendizaje de los niños nacionales y de minorías étnicas, a fin de prevenir las desventajas (lingüísticas) en el grupo 3 de la enseñanza primaria.

Prevenir las desventajas educativas en el sistema escolar: La necesidad de garantizar la igualdad de oportunidades para todos en el sistema educativo es un tema corriente, aunque los enfoques tienden a variar entre el fomento de la universalidad y la inclusividad de las prestaciones existentes (FI, FR, SV) y una mayor concentración en grupos específicos (AT, DE, DK, EL, ES, IT), tales como los hijos de inmigrantes y los niños y jóvenes con dificultades. Se identifica una amplia gama de enfoques:

- prestar especial atención a la transición entre las distintas fases de la escolarización, en particular entre la guardería y la escuela primaria (FR) y entre la escuela y la enseñanza superior (FI);

- acompañar más de cerca a los alumnos (DK), desarrollar programas de acción más personales para atender las necesidades individuales de los alumnos que encuentran dificultades (ES, SV) y prestar apoyo individual a los alumnos que corren el riesgo de abandonar la escuela (IR);

- aumentar los esfuerzos para prevenir la insuficiente capacidad de lectura y escritura entre los niños (AT, ES, FR, IR, SV, UK); Francia, por ejemplo, propone que se creen clases más pequeñas en el primer nivel en los centros desfavorecidos para dominar la lectura, la escritura y las TIC, así como para evaluar y tratar precozmente la dislexia, y que, si es necesario, se prosiga la enseñanza de la lectura hasta la secundaria; los Países Bajos proponen que se dediquen recursos adicionales en las escuelas para los alumnos con problemas de aprendizaje, en particular con el aprendizaje de las lenguas; Irlanda está desarrollando un enfoque proactivo mediante la Early Literacy Measure (medida de alfabetización precoz) para prevenir las dificultades en materia de capacidad de lectura y escritura; Suecia, a fin de promover la consecución de los objetivos en la escuela secundaria superior, refuerza el derecho de los alumnos a disponer de apoyo en la escuela y asigna fondos para desarrollar las competencias básicas de los alumnos en lectura, escritura y cálculo.

- reforzar los servicios de apoyo a los alumnos con dificultades ((FI, FR, IR) y de orientación y asesoramiento pedagógicos (DK, FI, FR, IR);

- mejorar los apoyos extraescolares, desarrollando, por ejemplo, medidas de ayuda con los deberes escolares (DK) y creando oportunidades extraescolares (UK) y centros de cuidado después de la escuela;

- desarrollar la formación de los profesores sobre la inclusión social (DK, EL, PT) y reforzar las relaciones entre las escuelas y los padres, así como la participación de estos (DK, ES, IT, IR);

- intentar eliminar los obstáculos a la plena participación en las escuelas derivados de los costes asociados, incluyendo la compra de material y la participación en actividades externas (BE, ES, NL, UK,).

- desarrollar enfoques integrados para abordar las desventajas educativas a nivel local, por ejemplo a través del establecimiento de Education Action Zones -zonas de acción educativa- (UK) o la mejora de las escuelas en zonas segregadas (SV).

Del conjunto de medidas puestas de relieve por los Estados miembros se deduce claramente que el papel de las escuelas está cambiando y que asumen cada vez más una misión más amplia de apoyo. Se están convirtiendo en comunidades de aprendizaje abiertas a una gama de otros tipos de apoyo. Esto presupone la participación de todos los socios necesarios en su trabajo y el desarrollo de una visión integradora de la escuela. Las diferentes medidas destacan también la necesidad de reforzar la coordinación entre los diferentes niveles administrativos. Por tanto, se necesitan sistemas de programación coherentes para establecer objetivos, controlar la aplicación y evaluar los progresos, en particular con respecto al abandono escolar prematuro, que es un problema que implica a varios sectores.

Intentar resolver el problema del abandono escolar: Muchos Estados miembros prestan especial atención a los jóvenes que abandonan prematuramente la escuela. Se hace gran hincapié en prevenir el problema mediante medidas como las mencionadas anteriormente, en particular la mejora de a dimensión social e intercultural de la gestión y los procedimientos escolares, y un acompañamiento y apoyo individuales más adecuados de los jóvenes en peligro de abandonar la escuela. Se pone de relieve la promoción de relaciones más estrechas entre la enseñanza general y la relacionada con el trabajo (FR) y, para aquellos que no pueden volver al sistema educativo general, el refuerzo de la relación entre el aprendizaje y los programas de trabajo (NL). La necesidad de un enfoque global y la movilización de diversos organismos es también importante para los Países Bajos, como lo es para Bélgica el desarrollo de respuestas integradas. Irlanda, a través de un programa de finalización de la escuela, se dirige directamente a los casos de riesgo de abandono del sistema educativo; se trata de una iniciativa fundamental de discriminación positiva en favor de los niños y jóvenes en peligro de abandonar la escuela.

Ampliar el acceso a la educación de adultos y aumentar la capacidad de lectura y escritura y las competencias básicas: La importancia de la educación de adultos para dar una segunda oportunidad a los que abandonaron la escuela es un tema recurrente (DK, IR). Se plantean las necesidades de grupos específicos, como los discapacitados, los inmigrantes o las mujeres. Suecia, por ejemplo, menciona la ampliación de la educación de adultos (incluyendo el trabajo de proximidad, el asesoramiento y los planes de estudio individuales) a los inmigrantes. Muchos PNA resaltan la necesidad de intensificar la lucha contra la insuficiente capacidad de lectura y escritura entre los adultos (BE, DE, DK, FR, NL, UK). Las estimaciones sobre el nivel de cualificación de los adultos en materia de lectura y escritura varía mucho y da la impresión de que Europa necesita una gran campaña de promoción de las capacidades de lectura y escritura de los adultos. A este respecto, es urgente buscar metodologías de evaluación de los adultos con dificultades en los ámbitos de la lectura y la escritura, y el cálculo. En varios PNA, se presta especial atención a enfoques integrados a nivel regional y local (DE, FR) y a la enseñanza de lenguas a los inmigrantes (DK, FR, NL, SV). Grecia considera únicamente la posibilidad de resolver las carencias educativas ofreciendo oportunidades de aprendizaje de la lectura y escritura, y de aprendizaje permanente a los reclutas, en el marco de una política social más amplia. Sin embargo, aunque la capacidad de lectura y escritura y de cálculo se mencionan regularmente, rara vez se asegura sistemáticamente a nivel local, regional o nacional el acceso a las competencias pertinentes de la sociedad del conocimiento (TIC, competencias interpersonales y cívicas, y la capacidad para «aprender a aprender»). Esto es lo que sucede en particular con las personas que ya no forman parte de la fuerza laboral activa. Por tanto, debe garantizarse que los sistemas de educación de adultos ofrezcan un amplio abanico de posibilidades de educación y formación que satisfagan las necesidades individuales de los alumnos, que a menudo están relacionadas con las competencias para la vida.

Finlandia subraya la importancia de reforzar aún más las oportunidades de aprendizaje permanente para los mayores. Sin embargo, a pesar del envejecimiento de la población, la mayoría de los PNA no hacen mucho por facilitar el acceso de los mayores a las oportunidades de aprendizaje, aunque ahora hay un conjunto cada vez más importante de buenas prácticas en los Estados miembros en materia de oportunidades intergeneracionales de aprendizaje informal, que podrían aprovecharse.

La impresión dominante es que las oportunidades de aprendizaje mencionadas en los PNA se centran sobre todo en el apoyo de la transición al empleo. Como la mayor parte de la población excluida no trabaja, las oportunidades de aprendizaje permanente deberían abrirse a las competencias para la vida, las competencias en materia de supervivencia, la ciudadanía activa y las competencias sociales. Se presta mucha menos atención al acceso a la sociedad del conocimiento de las personas que no ejercen una actividad remunerada y que son, por tanto, considerados «inactivos» en el mercado de trabajo; esto afecta especialmente a las mujeres.

Resulta sorprendente la poca atención que en la mayoría de los PNA se concede al acceso a la educación superior, aunque las políticas de aprendizaje permanente en Europa tienen como objetivo abrir la educación superior a alumnos no tradicionales y aumentar la representación en la universidad de las personas de minorías étnicas y culturales. Sin embargo, uno de los objetivos fundamentales de Suecia es aumentar la participación de las mujeres y los hombres en la educación superior, independientemente de su origen étnico. El Reino Unido menciona un paquete de medidas para ayudar a las familias monoparentales a participar en la enseñanza superior gracias a la subvención de los costes adicionales en materia de cuidados de niños. Irlanda describe detalladamente una serie de programas tendentes a incrementar la participación de los grupos vulnerables en el tercer nivel de enseñanza, tales como un fondo especial para estudiantes con discapacidad, el fondo de asistencia al alumno y la creación de una Oficina nacional de acceso a la enseñanza superior.

5.5. Acceso a la cultura

Las políticas culturales deberían ser una parte esencial de cualquier enfoque global y pluridimensional para intentar resolver y prevenir el problema de la pobreza y la exclusión social. La participación en actividades culturales es un medio fundamental para que las personas y las comunidades puedan definir y desarrollar su propia identidad, presentarse y comunicar con los demás y participar en el intercambio simbólico. Es, por tanto, una vía para que las personas se conviertan en agentes activos en la sociedad democrática. Por tanto, la promoción del acceso a las actividades culturales y de la participación en ellas es un aspecto tan importante y válido de la construcción de una sociedad inclusiva, como lo es la participación en el ámbito económico, el empleo y el ámbito social. Un factor crucial de la actividad cultural en relación con la política social es que parte de un presupuesto positivo: las personas no se definen como problema, sino como un activo potencial y real.

Además del valor intrínseco de la cultura, muchas experiencias sobre el terreno demuestran que la participación en actividades culturales puede también ayudar a las personas y a las comunidades a superar la exclusión social. Está demostrado que la participación en actividades culturales y artísticas puede ser un instrumento fundamental para ayudar a las personas aisladas y marginadas a adquirir competencias y confianza en sí mismas. Esto crea a menudo nuevas oportunidades para su participación en la sociedad y puede ser también un medio importante para apoyar el reciclaje y la reintegración en el mercado de trabajo de las personas en desempleo de larga duración. Igual de importante es la contribución que los programas culturales pueden aportar a la regeneración de comunidades y regiones desfavorecidas, creando un sentimiento positivo de identidad comunitaria y capital social, e impulsando el crecimiento económico y del empleo.

A pesar de la posición central de la cultura en el proceso de inclusión social, es sorprendente que los PNAin de 2003 no tengan un enfoque estratégico para el desarrollo de políticas culturales inclusivas. Algunos PNAin (DK, FR, EL, IR, LU) se refieren más al acceso a la cultura que en 2001. Sin embargo, muchos Estados miembros siguen prestando poca o ninguna atención a esta cuestión. Muchas veces, cuando se menciona el acceso a la cultura es sólo para referirse al acceso a instituciones culturales, tales como los museos y las bibliotecas, que, aunque son importantes, son sólo una parte de lo que ha de hacerse. Incluso en este caso, no se mencionan iniciativas interesantes que se están desarrollando en los Estados miembros, por ejemplo la formación de personal en instituciones culturales, como teatros, museos y bibliotecas, en calidad de mediadores de aprendizaje permanente para hacer más accesibles y atrayentes las oportunidades de aprendizaje, y llegar con ellas a visitantes no tradicionales, o la formación de actores con antecedentes multiculturales para el trabajo de teatro con personas excluidas socialmente. Tampoco se refleja bien en los PNA el trabajo igual de importante y extenso que se está realizando sobre el terreno en muchos países, en particular en el ámbito de las artes comunitarias y para hacer llegar a los grupos y comunidades marginados instituciones culturales como las librerías, los museos y los teatros. Esto puede ser un indicio de la incapacidad de algunos PNA para dar suficiente importancia a la relación con experiencias sobre el terreno y a su aprovechamiento en los casos en que ya existe una cooperación entre los agentes económicos, sociales, del ámbito del empleo y culturales. En muchos casos, esto podría ser también consecuencia de la falta de participación de los ministerios y organismos culturales pertinentes en la preparación de los PNAin. Sin embargo, puede ser también muestra de que muchos ministerios y organismos culturales no comprenden la pertinencia de la agenda de inclusión social para su trabajo, y de la falta de compaginación entre los objetivos sociales y culturales generales -en otras palabras, una incapacidad para integrar la cuestión de la pobreza y la inclusión social en el ámbito cultural. De manera más general, esto puede significar también que no se entiende la exclusión social de manera verdaderamente pluridimensional y que los PNA tienden a sobrevalorar la importancia del acceso al empleo a costa de otras dimensiones importantes, en lugar de ver que todas ellas se refuerzan mutuamente. La ausencia de visibilidad a nivel político de las múltiples actividades culturales que apoyan directamente la inclusión social es especialmente preocupante en un momento de recesión económica. La importancia de muchas de estas actividades para contrarrestar la exclusión social puede no apreciarse y dejar de ser una prioridad de la ayuda financiera, por ejemplo en el marco de los Fondos Estructurales de la UE, que han contribuido mucho en este ámbito.

En sus PNAin, Dinamarca, Finlandia, Grecia, Irlanda y Luxemburgo se refieren en mayor o menor medida a los programas de promoción del acceso a los servicios culturales y de participación de los niños en las actividades culturales. Dinamarca hace hincapié en que un gran número de instituciones culturales, tales como las bibliotecas y los museos, están disponibles a precios asequibles o gratuitamente, esperándose que contribuyan a prevenir la exclusión social. A fin de apoyar la participación en la vida cultural, el Gobierno ha apoyado las actividades culturales para los niños a través de la puesta en red de las instituciones más importantes, como el Órgano de defensa del patrimonio cultural, la Biblioteca Nacional, el Instituto cinematográfico y la asociación Danish Arts. Grecia pone de relieve un programa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para dar vales para representaciones con los que se puede asistir gratuitamente a obras teatrales, cines al aire libre, conciertos y otras manifestaciones artísticas, y entradas gratuitas para representaciones en el Epidaurus y otros teatros antiguos. Grecia destaca también el papel de las bibliotecas, en particular en regiones rurales alejadas. Finlandia menciona también las prestaciones gratuitas y constantes de servicios básicos de biblioteca y su papel para dar acceso al conocimiento y la cultura. Irlanda reconoce que, a medida que mejore el acceso general a las instalaciones artísticas y culturales y aumente la participación en las actividades artísticas y culturales, habrá un impacto positivo en las personas y grupos desfavorecidos.

Francia, Suecia y el Reino Unido describen más detalladamente iniciativas para fomentar el acceso a la cultura. Suecia menciona su propuesta de Agenda para la cultura 2003-2006, que incluye una serie de iniciativas para hacer que las actividades culturales sean más asequibles. El Reino Unido considera el acceso a la cultura un objetivo político específico y las administraciones descentralizadas comparten este objetivo. Por ejemplo, Escocia ha elaborado una estrategia cultural nacional, uno de cuyos objetivos es aumentar en un 5 %, a más tardar en 2006, el número de los grupos infrarrepresentados, en particular los niños y los jóvenes, que participan en las actividades culturales y deportivas. Una serie de iniciativas interesantes de Inglaterra se describen como asociaciones creativas encaminadas a desarrollar el potencial creativo de los niños de zonas desfavorecidas. Francia propone una gama de actividades innovadoras para aumentar la participación en actividades culturales y mejorar la comprensión entre las personas del sector cultural y las personas desfavorecidas. Se propone una red para luchar contra la exclusión en el sector cultural. Bélgica y Portugal tratan la cuestión con mayor profundidad y subrayan la importancia fundamental del acceso a la cultura para promover la inclusión social. Portugal destaca la relación entre educación y cultura y el potencial de desarrollo personal y compensación de las desigualdades estructurales en la educación básica. Bélgica facilita datos sobre la participación en las actividades culturales y pone de relieve la poca participación de las personas en riesgo de caer en la pobreza. El PNA de Bélgica describe una serie de iniciativas relacionadas con la prevención del riesgo de exclusión derivado de las carencias en materia de cultura y la promoción de actividades culturales en favor de los más vulnerables. Se incluye como ejemplo de buena práctica un proyecto interesante que tiene por objeto aumentar el acceso de los más pobres a la cultura gracias a la concesión de cheques culturales.

Agenda para la cultura 2003-2006 (Suecia)

A principios de 2003, el Ministerio de cultura presentó una Agenda para la cultura. Para que más personas puedan acceder a las actividades culturales, la entrada a los museos será en el futuro gratuita. Otros aspectos de la Agenda incluyen medidas continuas para los niños y las personas con discapacidad, acciones a favor de la cultura en el trabajo y programas más regionales. Además, hasta finales de 2005, la comisión gubernamental encargada de fijar el precio de los libros vigilará constantemente y evaluará los efectos de la reducción del IVA para los libros y los periódicos del 25 % al 6 % Invitar a artistas profesionales y trabajadores culturales a visitar escuelas, lugares de trabajo y entornos no convencionales es una manera de dar a más personas acceso a la cultura. Durante el periodo 2003-2006, el Ministerio de Cultura, en cooperación con trabajadores culturales, organizaciones de artistas y empleadores, explorará nuevos papeles para los artistas fuera de la vida cultural corriente.

Una dimensión del acceso a la cultura que tiene cada vez mayor importancia es el papel que puede desempeñar para promover la inclusión social en las sociedades en las que el aumento de la inmigración da lugar a una mayor diversidad étnica y cultural. La promoción de la inclusión social y la cohesión social no es una cuestión de uniformidad. La cultura es un precioso factor de diferencia que permite promover las diferentes culturas en una sociedad única. Del mismo modo, el aumento del acceso a las actividades culturales de la comunidad mayoritaria puede ayudar a favorecer una mejor comprensión y un sentimiento de pertenencia, siempre que el objetivo no sea la asimilación. A este respecto, el PNA finlandés reconoce la necesidad de centrar el apoyo en la pluralidad cultural en vista del crecimiento previsto de la población inmigrante en Finlandia. El objetivo político fundamental es prevenir el aumento de los conflictos culturales y promover la participación social de los grupos étnicos. El gobierno prevé también elaborar un programa político en materia de inmigración que tiene por objeto promover la lengua y los derechos culturales de los niños de grupos étnicos.

5.6. Acceso a la justicia

El problema del acceso a los servicios jurídicos y a la justicia, sobre todo de algunos grupos vulnerables, se reconoce ampliamente en los PNAin. La mayoría de los Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, Suecia y el Reino Unido) presentan en sus planes medidas para promover el acceso a la justicia.

Se ha dado sin duda mayor importancia a esta cuestión que en los PNAin 2001-2003. Las medidas relativas a la justicia figuran entre las medidas estratégicas del PNAin belga, y los Países Bajos han establecido incluso un objetivo específico para la introducción de un sistema apropiado de asistencia jurídica a las personas desfavorecidas que soliciten resarcimiento legal, a fin de que puedan utilizar los sistemas de asistencia jurídica y de mediación en las mismas condiciones que el resto de la población.

Los PNA hacen sobre todo hincapié en:

- el refuerzo y la ampliación de la asistencia jurídica gratuita para las personas con bajos ingresos, en particular relajando las condiciones en materia de ingresos para acceder ella;

- el acceso a una información de buena calidad, en particular a través de campañas de información sobre los servicios ya disponibles, algo que se considera fundamental para resolver los litigios y para la aplicación efectiva de los derechos;

- la mediación en beneficio de las personas en situación precaria, que se utiliza también para resolver los conflictos, incluidos los litigios entre las administraciones y los ciudadanos.

Los grupos identificados en los PNAin incluyen las minorías étnicas, los inmigrantes, los solicitantes de asilo, los antiguos delincuentes y las personas con baja renta que viven de alquiler. La protección jurídica es también necesaria, y está prevista, para las víctimas de la violencia doméstica, los niños, las personas con discapacidad, las víctimas de la trata de seres humanos, las parejas que viven juntas sin estar casadas, las prostitutas.

España, por ejemplo, prevé crear un sistema de arbitraje para resolver las denuncias y las reclamaciones de las personas con discapacidad, y medidas de defensa jurídica. También prevé adoptar una ley de protección patrimonial de las personas con discapacidad.

Los PNA informan también sobre otras medidas para mejorar el acceso al Derecho y la justicia, tales como la mejora del apoyo a las víctimas, la formación de los agentes de policía y judiciales, el establecimiento de centros de asesoramiento especializado para los solicitantes de asilo, la creación de una red completa de comités departamentales de acceso al Derecho para ayudar a las personas en riesgo de exclusión social, y la simplificación y mejor comprensión de los procedimientos.

5.7. Acceso al deporte y el ocio

Como se establece en la Declaración de Niza [12] relativa a las características específicas del deporte y a su función social en Europa, el acceso a actividades deportivas y de ocio contribuye de forma importante a evitar el aislamiento de los grupos vulnerables y a incrementar la participación en actividades voluntarias, por lo que repercute positivamente en las personas, grupos y áreas socialmente desfavorecidos. No obstante, ampliar las posibilidades de practicar actividades deportivas y recreativas no figura de forma prominente en los PNAin.

[12] Anexo 4 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Niza.

Deporte

Únicamente el Reino Unido ha establecido un objetivo específico --para Escocia-- dirigido a incrementar en un 5% para el año 2006 el número de grupos insuficientemente representados, especialmente niños y jóvenes, en la realización de actividades culturales y deportivas.

En otros Planes figuran medidas dirigidas, en particular, a abaratar o hacer gratuita la participación en actividades deportivas (Bélgica, Dinamarca, Grecia, Francia). Otras medidas son las siguientes:

El Sport Capital Programme irlandés proporciona fondos con periodicidad anual a organizaciones voluntarias y comunitarias a fin de facilitar instalaciones deportivas con vistas a elevar los niveles de participación y mejorar el rendimiento. Se da prioridad a las solicitudes procedentes de organizaciones situadas en zonas socialmente desfavorecidas.

En la región belga de Flandes se ha organizado una campaña para apoyar el deporte en barrios y distritos en la que participan 60 municipios, dirigida en especial a jóvenes desfavorecidos en su acceso al deporte. En 2003 se está desarrollando una formación específica para educadores deportivos de distrito.

Grecia fomenta la participación de personas con necesidades especiales en populares programas deportivos, haciendo especial hincapié en el desarrollo de programas especiales, tales como: deporte en el trabajo, campamentos de personas de etnia gitana, áreas con una población numerosa de griegos repatriados, y comunidades musulmanas y de inmigrantes, donde se organizan actividades en asociación con los grupos comunitarios respectivos. Se harán esfuerzos especiales para los juegos paralímpicos.

En Suecia, el gobierno ha puesto en marcha un proyecto para realizar estudios y difundir información sobre cómo los recursos públicos dedicados al deporte benefician a personas de diversa procedencia étnica, cómo pueden utilizar tales recursos las personas con discapacidad y cómo se distribuyen los recursos entre hombres y mujeres, niñas y niños.

Ocio

Las iniciativas se dirigen, en particular, a facilitar vacaciones en grupo e individuales a personas de bajos ingresos y desfavorecidas, así como a sus hijos (Bélgica y Luxemburgo). Otras medidas que figuran en los planes son las siguientes:

Francia continuará aplicando y reforzará los programas culturales destinados a las personas con discapacidad. La etiqueta «Turismo y Discapacidad» tiene por objeto promover la accesibilidad de los lugares y equipos turísticos para las personas con discapacidad (meta: 500 etiquetas en 2003). Esta etiqueta también se reforzará y será objeto de una campaña de comunicación nacional y de una exposición itinerante.

La Organización griega para el bienestar de los trabajadores se especializa en garantizar el acceso de sus miembros a bienes culturales y actividades recreativas (vales de turismo social, excursiones, entradas de teatro, etc.).

La «Política nacional de juego» irlandesa proporciona espacios para que los niños puedan jugar en comunidades locales y zonas rurales, especialmente en las desfavorecidas.

El programa portugués «sin fronteras» garantiza el acceso a actividades culturales, deportivas y recreativas a niños y jóvenes en riesgo de exclusión. Entre 2003 y 2006 se publicarán 450 libros en Braille para mejorar las posibilidades de acceso a la Biblioteca Nacional por parte de las personas con problemas visuales. Portugal incrementará también en un 10 % el número de personas con discapacidad y miembros de sus familias que toman parte en actividades culturales, deportivas y recreativas.

5.8. Acceso al transporte

Un pequeño número de Estados miembros llama la atención en sus PNA de 2003 sobre el potencial de las políticas de transporte ya sea para contribuir a la exclusión social o, por el contrario, facilitar la inclusión. En general, no obstante, no llega a desarrollarse un planteamiento coherente ni estratégico de la interrelación entre la inclusión social y las políticas de transporte. Este es un punto débil en el enfoque pluridimensional adoptado por la mayoría de los Estados miembros, y supone que no han podido incorporar la dimensión de la pobreza y la exclusión social a la política de transporte. De hecho, la mayoría de los Estados miembros no presta ninguna atención a la cuestión del transporte.

A través de los Estados miembros que sí que abordan el tema del acceso al transporte (BE, EL, FR, IE, UK) es posible empezar a hacerse una idea de cómo los factores relacionados con el transporte pueden agravar los riesgos básicos de exclusión social, aunque también de cómo una vinculación positiva entre transporte y objetivos sociales puede promover la inclusión. Un acceso limitado al transporte, ya sea debido a su coste o a la disponibilidad del mismo, puede incrementar la exclusión social:

- limitando la capacidad de los desempleados de acceder a empleos u oportunidades de formación;

- limitando el acceso a servicios esenciales, como los de salud, al aprendizaje permanente, a la cultura, a los deportes y a las actividades recreativas;

- limitando las posibilidades de que ciertos grupos, como las personas mayores y las personas con discapacidad, o las mujeres con niños pequeños, tengan acceso a instalaciones y mantengan contactos sociales;

- debilitando el capital social y obligando a las personas de bajos ingresos a tener un estilo de vida cada vez más local y restringido;

- absorbiendo una parte desproporcionada de los ingresos de las personas con salarios bajos o dependientes de la asistencia social;

- limitando las posibilidades de trabajo flexible y de conciliar vida laboral y familiar;

- restringiendo las oportunidades de que los inmigrantes y las minorías étnicas que viven en zonas desfavorecidas participen y se integren en la sociedad en su conjunto.

La falta de una buena infraestructura de transporte puede también limitar las posibilidades de regeneración económica y social de las comunidades desfavorecidas y contribuir al continuo declive de las zonas rurales marginales. A menudo, las comunidades pobres han de soportar una parte desproporcionada de los costes derivados de la circulación, pues muchas veces se hallan situadas junto a redes de transporte estratégicas importantes, que pueden aislarlas de las vecindades próximas y elevar los niveles de contaminación atmosférica y acústica, así como el riesgo de accidentes, especialmente entre los niños. Mientras continúen aumentando las diferencias en materia de movilidad entre los que poseen un vehículo y los que no en los países de la UE, y a no ser que se apliquen políticas positivas para mejorar el acceso de todos al transporte, este continuará siendo un factor de persistencia de la exclusión y la desigualdad en la sociedad.

Los planteamientos políticos recogidos en los PNA pueden dividirse, en general, en dos grupos: el de las políticas dirigidas a incrementar el acceso de todos y el de las medidas destinadas específicamente a las personas excluidas. Grecia destaca que la mejora de la calidad del transporte público y el mantenimiento del precio de los billetes a un nivel razonable beneficia sobre todo a las personas en situación de riesgo de pobreza, y que unas buenas conexiones de transporte son de vital importancia para las zonas rurales y las islas, especialmente por lo que respecta a los grupos vulnerables. Francia, en un epígrafe dedicado a la mejora del acceso universal a los servicios esenciales, resalta que la utilización en el país de tarjetas de transporte de solidaridad permite a las personas desfavorecidas social y económicamente servirse de las redes de transporte público a un precio módico. Francia tiene también previsto ampliar su programa «Voyager avec un handicap».

Irlanda adopta el enfoque de la difusión, destacando su compromiso de integrar las políticas de transporte con otras políticas del Gobierno, en particular con las de desarrollo regional equilibrado e inclusión social. Además de poner de relieve una importante inversión general en las redes de transporte para garantizar un transporte accesible tanto en las zonas urbanas como en las rurales, insiste especialmente en la superación del aislamiento y la exclusión de las personas de bajos ingresos habitantes de zonas rurales, y tiene previsto ampliar una serie de iniciativas de transporte rural que se han ido desarrollando aisladamente desde 2001. Al igual que Francia, Irlanda ha asumido también el compromiso de facilitar el acceso de las personas con discapacidad. Bélgica resalta la importancia de garantizar que la política de transporte contribuya a hacer posible una mejor relación entre el hogar y el trabajo y, por lo tanto, a eliminar un obstáculo para que las personas acepten empleos. El Reino Unido menciona un informe reciente sobre el transporte y la exclusión social elaborado por su Unidad para la exclusión social, y hace referencia a que las personas mayores pueden tener más dificultades de transporte, así como al transporte escolar gratuito.

6. PLANTEAMIENTOS POLÍTICOS CLAVE PARA EL OBJETIVO 2. «PREVENIR LOS RIESGOS DE EXCLUSIÓN»

a) Aprovechar plenamente las posibilidades de la sociedad del conocimiento y de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, y velar por que nadie quede al margen de la misma, prestando especial atención, entre otras cosas, a las necesidades de las personas con discapacidades.

b) Aplicar políticas que tengan por objetivo evitar las crisis en las condiciones de vida que puedan conducir a situaciones de exclusión, especialmente en lo que se refiere a los casos de endeudamiento excesivo, exclusión escolar o pérdida de la vivienda.

c) Aplicar medidas destinadas a preservar toda forma de solidaridad familiar.

6.1. Promover la e-inclusión

Al igual que en los PNAin de 2001, los distintos Estados miembros tienen bastante en cuenta las repercusiones de la sociedad basada en el conocimiento y de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en la inclusión (la cuestión de la e-inclusion).

También en esta ocasión, el punto de partida varía considerablemente entre los Estados miembros. Algunos de ellos (como los países nórdicos y los Países Bajos) presentan niveles mucho más elevados de difusión de las TIC (por ejemplo, en términos de penetración de Internet, tanto en general como entre los grupos de renta baja) y de utilización de las posibilidades que ofrecen para la inclusión social. Sin embargo, es interesante observar que, con respecto a 2001, la penetración de Internet en la UE --medida en términos de usuarios de Internet como porcentaje de la población total [13]-- ha aumentado globalmente, habiendo pasado del 34,3 % al 43,5 %. Esta tendencia se ha observado en todos los grupos de edad y categorías socioeconómicas consideradas, aunque en diversos grados. En especial, el aumento de la tasa de acceso ha sido mayor entre las mujeres (~ 10,8 %) que entre los hombres (~ 7,5 %), lo que muestra una tendencia a salvar la «brecha de género» existente dentro de la propia brecha digital. Además, el acceso ha aumentado proporcionalmente más entre los desempleados y los autónomos (~ 14 %) que entre las personas que se encuentran en otras situaciones de empleo (~ 10-12 %). Por otra parte, la penetración de Internet entre las personas dedicadas a las tareas del hogar --especialmente mujeres-- y los jubilados, así como en las zonas rurales, es claramente menor. La situación resulta, obviamente, mucho más diversificada si se consideran las estadísticas a nivel de país, y especialmente a nivel regional. De hecho, la distribución «geográfica» del acceso a las TIC y de su utilización en la UE se caracteriza por sus grandes disparidades.

[13] Fuente de todos los datos mencionados en esta sección: Eurobarómetro 59.2 - Primavera de 2003.

Luxemburgo y el Reino Unido se unen ahora a los países nórdicos y a los Países Bajos al presentar una tasa de acceso a Internet por encima --o muy por encima-- del umbral del 50 %. Otro grupo de países, integrado por Bélgica, Alemania, Italia y Austria, se sitúa en torno a la media de la UE; España, Francia e Irlanda tienen aún una tasa de acceso inferior a la media (~35 %), así como Grecia y Portugal (~21 %). Entre 2001 y 2003, el aumento de la penetración de Internet en Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y el Reino Unido ha sido superior a la media europea (+ 10-12 %).

Como la difusión de las TIC entre la población (nacional) es un fenómeno complejo y en gran parte determinado por el mercado, es difícil relacionar directamente tendencias y fenómenos reales con medidas políticas dirigidas a abordarlos, como las adoptadas por los Estados miembros en el periodo 2001-2003. Sin embargo, las tasas de aumento del acceso a Internet más elevadas que la media entre ciertos grupos desfavorecidos (mujeres, desempleados) o en ciertos países (Bélgica, Alemania, Luxemburgo, Reino Unido), coinciden a menudo con los objetivos estratégicos fijados en los PNA 2001 y con los esfuerzos dedicados a programas de e-inclusion de amplio alcance.

Los Estados miembros prevén igualmente para el periodo 2003-2005 medidas relativas al acceso a las nuevas TIC y a las oportunidades que ofrecen. Algunas iniciativas se dirigen todavía a la población en general (políticas para fomentar la concienciación y conseguir el acceso a las TIC y la alfabetización digital de amplios sectores de la sociedad). Finlandia y Francia adoptan un planteamiento innovador en esta línea, en la medida en que el acceso a las nuevas tecnologías se considera principalmente en términos del acceso a su contenido y servicios, y especialmente a su contenido cultural. De esta forma, la combinación de la alfabetización digital y tradicional y la lucha contra la exclusión cultural constituyen la base de la política de e-inclusion de sus planes nacionales.

Otros países se centran en grupos concretos en riesgo de exclusión, como los jóvenes en situaciones de desventaja (Luxemburgo), las personas de renta baja/desempleadas/jubiladas (Bélgica, Irlanda) y las mujeres. Una tendencia interesante --que promueve la creación de capital social-- es la puesta a disposición de padres y niños de equipos de TIC y de formación, en un proceso en el que participan las escuelas, las familias y las comunidades locales (Bélgica, Dinamarca, Reino Unido). Muchos Estados miembros prevén también la creación progresiva de puntos de acceso públicos en bibliotecas, centros comunitarios y cibercafés. No existe necesariamente una correlación entre el nivel de penetración de Internet logrado en un país y la decisión de aplicar políticas de e-inclusion generales o destinadas a grupos concretos.

En los PNAin de 2003 se abordan medidas relacionadas con las TIC que fomentan el acceso al empleo; sin embargo, los PNA Empleo de 2002 ya cubrieron en parte este ámbito. Las TIC se utilizan como herramientas de apoyo a los servicios de búsqueda de empleo, orientación y formación profesional; la mayor parte de los países de la UE tiene previsto ofrecer --y, de hecho, ofrece-- formación en materia de TIC para la integración socioprofesional de grupos en riesgo de exclusión. Por otra parte, se utilizan progresivamente nuevas formas de aprendizaje, abiertas y flexibles, basadas en las nuevas TIC (e-aprendizaje) para el reciclaje de trabajadores, la formación de personas con contratos temporales y la enseñanza de adultos.

La integración de las TIC en los planes de estudio escolares en todos los niveles de la enseñanza y la conexión a Internet de todas las instituciones educativas es un objetivo logrado por algunos países y al que muchos otros aspiran; de hecho, los Estados miembros consideran que el acceso a las TIC y la alfabetización digital a través de la enseñanza pública es una de las maneras más importantes de incluir a las nuevas generaciones en la sociedad del conocimiento. También en esta ocasión, la descripción de las políticas y medidas previstas o adoptadas en este ámbito figura a menudo en los PNA Empleo de 2002, y está solo parcialmente cubierta en los PNAin de 2003.

Prácticamente todos los Gobiernos nacionales se han concentrado en proporcionar acceso a las TIC y a los servicios en este ámbito a las personas con discapacidad. Las iniciativas europeas en este campo [14] han estimulado la adopción de las directrices WAI para sitios Web públicos --varios Estados miembros han aprobado legislación que dispone la adopción de las directrices-- y el compromiso de desarrollar un diseño universal para la e-accesibilidad tras la creación de la «Red europea de diseño para todos» (EDEAN) [15]. La puesta en práctica de aplicaciones de reconocimiento del habla para adaptar los equipos de TIC a las necesidades de ciertos grupos de personas con discapacidad es un planteamiento innovador a este respecto (Dinamarca). Las iniciativas para integrar a las personas con discapacidad en el mercado laboral con el apoyo de las TIC son también un buen modelo a seguir (Austria), al igual que los programas dirigidos a mejorar el acceso de estas personas a los servicios del área de la salud o de la educación. Suecia da una gran prioridad a satisfacer la necesidad que tienen las personas con discapacidad de servicios eficaces de telecomunicaciones y de otros tipos, así como de productos y servicios que requieren una elevada capacidad de transmisión (banda ancha).

[14] Especialmente en el marco del Plan de acción e-Europa 2002, línea de acción «participación de todos en la ecnonomía basada en el conocimiento».

[15] EDEAN ha creado una red nacional en cada Estado miembro, y más de 100 organizaciones participan en ella en Europa.

De hecho, las oportunidades que potencialmente presenta la sociedad del conocimiento residen en gran medida en el ofrecimiento - universal- de contenidos y servicios, siendo el acceso un medio, y no un objetivo en sí mismo. Desde este punto de vista, los PNA 2003-2005 ofrecen relativamente poco (con algunas excepciones). Se han puesto en marcha algunas iniciativas en el campo de los servicios públicos en línea: portales para servicios sociales, o para el suministro de información administrativa o de asistencia jurídica (Alemania, Grecia, Francia, Países Bajos). En Grecia se ha creado un grupo de trabajo sobre e-sanidad. En Francia está previsto un programa para la formación y el intercambio de buenas prácticas en el ámbito del e-gobierno a nivel local. En el Reino Unido y en Irlanda se presta especial atención al acceso y la utilización de las TIC a nivel local. Grecia aborda la cuestión de la penetración de Internet en las zonas rurales con subvenciones a los agricultores jóvenes para la compra de ordenadores y conexiones a Internet.

Los PNA abordan la igualdad de participación de las mujeres en la sociedad del conocimiento, al igual que otras cuestiones, con iniciativas específicas, tales como la enseñanza y la formación profesional en el ámbito de las TIC, y el apoyo a redes y al espíritu de empresa femenino.

En conjunto, la impresión que se obtiene es más de iniciativas y acciones aisladas que de estrategias de amplio alcance. De hecho, solo un reducido número de PNA atribuye una importancia realmente estratégica a la e-inclusion (Grecia, España, Portugal y Suecia), mientras que la mayor parte de los planes nacionales se centran en otras prioridades. A menudo se ejecutan en los Estados miembros programas y acciones destinados a grupos o áreas específicos, pero no se recogen en los PNAin. En algunos casos, se hace solamente una referencia a otras estrategias o documentos nacionales. Se pierde de esta manera una oportunidad para el intercambio de prácticas y respuestas políticas.

Cuatro acciones de e-inclusión (Grecia)

1. Las mujeres y la sociedad de la información: El programa operativo «sociedad de la información» presenta una estrategia doble. Incluye medidas de carácter general para facilitar la difusión de las tecnologías y la ciencia de la información (por ejemplo en la educación, en negocios muy pequeños) y medidas especialmente diseñadas para las mujeres. Los proyectos se han diseñado con una cuota de discriminación positiva a favor de las mujeres (70/30); por ejemplo, programas para el desarrollo de competencias en nuevas profesiones.

2. Para la participación de las personas con discapacidad se creó en 2002 un grupo de trabajo sobre el «acceso y la facilidad de uso universales en la sociedad de la información» al objeto de establecer un marco general. Se han propuesto las siguientes acciones: servicios avanzados de la zona del euro para las personas con discapacidad, equipos de educación especial, promoción de la igualdad de acceso a los servicios sanitarios y desarrollo de sistemas de información sanitaria para los ancianos y las personas con discapacidad, desarrollo de programas educativos, prestación de servicios de telecomunicaciones para las personas con discapacidad y participación en el proceso de creación de una red nacional «e-accessibility.gr» que forme parte de EDEAN.

3. Introducción de nuevas tecnologías en la educación: El Ministerio de Educación está coordinando varias medidas para garantizar que las posibilidades que ofrecen las TIC se incorporen al proceso de enseñanza cotidiano. La iniciativa está diseñada en torno a tres ejes: 1) desarrollo de equipos; 2) desarrollo de contenidos digitales; 3) formación adicional de los profesores.

4. Para las zonas rurales: se pagarán subvenciones a los agricultores jóvenes para la compra de ordenadores y conexiones a Internet.

Grecia, España, Francia y Portugal proporcionan indicadores de e-inclusion en 2003-2005. En general, esta área se encuentra ligeramente mejor desarrollada que en los PNA de 2001; sin embargo, estamos aún lejos de un sistema de indicadores que realmente permita el seguimiento de los progresos a nivel nacional.

6.2. Prevenir y combatir el endeudamiento excesivo

En la mayoría de los PNA, la prevención y el tratamiento del sobreendeudamiento se considera uno de los principales elementos de la lucha contra la exclusión social y la pobreza. En algunos se destaca que el sobreendeudamiento tiene graves consecuencias para los individuos y sus familias, pues dificulta la participación en la vida económica y social (DE). El sobreendeudamiento limita la libertad de circulación, obstaculiza la salida de la pobreza (BE), o incluso genera la pérdida de vivienda, causa a menudo del aumento del número de personas sin hogar (PT), forma extrema de la exclusión social. Constituye un obstáculo considerable para la obtención de un empleo, debido especialmente al carácter disuasorio para los empleadores de los procedimientos legales y administrativos asociados a las retenciones salariales de que serían responsables (AT).

Algunos Estados miembros experimentaron durante los años noventa un crecimiento sin precedentes del crédito al consumo, a resultas del proceso de liberalización del sistema financiero, de la bajada de los tipos de interés y del crecimiento del mercado de la publicidad, así como de la incitación, a veces irresponsable, a un acceso fácil e inmediato a los bienes y los servicios (PT).

Las principales causas invocadas como motivo del aumento de las situaciones de sobreendeudamiento observado en algunos Estados miembros (ya sea en el número de deudores o en los niveles de deuda) son: la pérdida o la precariedad del empleo (FI), determinados acontecimientos familiares, como la separación o el divorcio (DE), la dificultad que experimentan algunas familias de escasos recursos para evitar múltiples deudas (UK), y la ignorancia de algunos jóvenes de los peligros que entraña la obtención de bienes y servicios a través de las nuevas tecnologías, como Internet o la telefonía móvil (BE).

Se aplican --de distintas maneras, según los Estados miembros-- dos tipos de medidas: medidas preventivas de información, asesoramiento y educación; y medidas de tratamiento del sobreendeudamiento: limitación de los embargos, facilitación del reembolso y cancelación de las deudas.

Información, asesoramiento y educación:

- Luxemburgo y Bélgica anuncian campañas de información sobre los riesgos del sobreendeudamiento;

- Portugal prevé ampliar su red de educación del consumidor con la adhesión de establecimientos de enseñanza y la creación de servicios locales de formación e información en los lugares en los que aún no existen; la región belga de Valonia va a seguir apoyando a 125 «escuelas de consumidores»;

- Francia está estudiando medidas destinadas a garantizar una información más objetiva y honesta al consumidor, especialmente en materia de publicidad;

- desde el 1 de junio de 2003 Bélgica cuenta con un registro central positivo de los créditos concedidos, que ha venido a sumarse al registro central negativo de los incidentes de reembolso de crédito previamente existente, mientras que Francia prevé una reforma en este ámbito y la fijación de límites para los créditos renovables;

- en Bélgica, Alemania, Irlanda, Austria, Portugal, Finlandia y el Reino Unido está previsto reforzar los servicios competentes en materia de asesoramiento, formación y orientación de personas endeudadas;

- en Bélgica (región de Valonia), siguiendo el ejemplo de otros países de la Unión Europea --como Irlanda, con los «Credit Union»-- está prevista la creación con carácter experimental de grupos de ahorro y crédito (Groupes Épargne Crédit) que permitan a sus miembros locales afrontar mejor sus necesidades financieras poniendo en común sus recursos y compartiendo colectivamente los riesgos y las responsabilidades.

Tratamiento del sobreendeudamiento

- en Alemania, de acuerdo con los compromisos del PNAin 2001-2003, se introdujo en 2002 una nueva normativa que reforma el procedimiento de quiebra civil;

- de acuerdo también con dichos compromisos, se aplican algunas medidas mejor adaptadas en materia de embargos (límite máximo de embargabilidad, realización de los bienes embargados, etc.). Bélgica ha anunciado asimismo la aplicación de medidas de esta clase, así como de una nueva ley sobre el cobro amistoso de deudas (prohibición de todo comportamiento contrario a la vida, el honor o la dignidad humana);

- en Francia y Bélgica se está llevando a cabo una reorganización de los fondos que conceden ayudas a las personas endeudadas, en particular a las que tienen deudas de alquiler;

- un procedimiento de quiebra civil, denominado en Francia «rétablissement personnel», que permite la cancelación de las deudas de las personas de buena fe que carecen, con carácter permanente, de recursos suficientes para reembolsarlas ha sido introducido en Alemania, es objeto de una nueva ley en Francia, se está debatiendo en Bélgica y formará parte en Finlandia de un paquete de reformas que afectará también a la reestructuración de las deudas y los procedimientos de embargo.

Servicio de asesoramiento financiero y presupuestación (Irlanda)

El Money Advice and Budgeting Service (MABS) es un servicio de ámbito nacional financiado por el Ministerio de Asuntos Sociales y de la Familia. El servicio está gestionado por 52 comités locales cuyos miembros proceden de los sectores público y voluntario. El MABS proporciona un servicio independiente, gratuito y confidencial, fundamentalmente a familias de renta baja endeudadas o que corren peligro de estarlo. Se centra en medidas prácticas de índole presupuestaria dirigidas a eliminar permanentemente la dependencia de prestamistas y a ofrecer fuentes alternativas de crédito a bajo coste a través de las Credit Unions locales. Las Credit Unions son cooperativas financieras gestionadas por sus miembros y propiedad de los mismos. Los miembros de las Credit Unions tienen un vínculo común basado generalmente en el lugar en el que viven (comunitario) o en el que trabajan (laboral). El MABS mantiene una relación especial con estas cooperativas, que tienen un sistema de «cuentas especiales» para permitir a los clientes del MABS reembolsar deudas y ahorrar pequeñas sumas. También existe un Fondo de garantía de préstamos que proporciona préstamos en situaciones de «crisis», como alternativa a los prestamistas. El objetivo de este servicio es ayudar a las personas a recobrar el control de sus finanzas y a hacer planes financieros para el futuro. Les ayuda a elaborar un plan presupuestario y a ponerse en contacto con sus acreedores para reprogramar los reembolsos. El asesor financiero ayuda también al cliente a maximizar sus ingresos, a establecer prioridades entre sus deudas y, en caso necesario, a establecer contactos con otros organismos de apoyo. El MABS interviene a menudo para evitar la ejecución de hipotecas sobre el domicilio familiar y el corte del suministro de gas y electricidad. El MABS y la Federación de Bancos Irlandeses acordaron recientemente, con el apoyo de los demás acreedores principales, un programa experimental para la liquidación de deudas. Este programa proporciona una alternativa no judicial para resolver los casos de deudas de consumo múltiples que se prevean difíciles de manejar y que de otro modo acabarían ante los tribunales. Introduce una gama de características innovadoras, nuevas en esa jurisdicción, como un periodo limitado para los programas acordados de reembolso de deuda, la congelación/reducción de intereses y la cancelación de la deuda residual a la finalización con éxito del programa. El domicilio privado principal del deudor queda protegido de la venta forzosa o el embargo.

6.3. Prevenir y combatir la situación de falta de hogar

Carecer de techo, de hogar o de domicilio fijo, según la diversa terminología utilizada en los Estados miembros, es probablemente la manifestación más grave de la exclusión social y la pobreza en Europa. Las consecuencias son especialmente graves, tanto en lo que respecta a la salud y el empleo (acceso al mercado laboral y conservación del puesto de trabajo) como en lo que se refiere al acceso a la educación por parte de los niños y a la vida familiar.

En el Plan finlandés se define como «sin hogar» a los siguientes grupos de personas: personas que duermen al raso o en albergues temporales; personas que duermen en pensiones, etc. porque carecen de hogar; personas en diversos tipos de alojamiento institucional por carecer de hogar; ex reclusos sin hogar; personas que viven temporalmente con amigos o familiares por carecer de hogar; familias que viven separadas o en un alojamiento temporal por carecer de hogar; madres sin hogar que viven en una institución para madres solteras, y parejas no casadas que van a tener un hijo y carecen de un hogar común. Esta definición, que es la más exhaustiva, parece haber sido aceptada por la mayoría de los organismos que investigan este fenómeno y por el Observatorio europeo de las personas sin hogar.

De los PNAin 2003-2005 se deduce que esta situación puede tener diversas causas: el endeudamiento excesivo, una separación familiar a menudo precedida de violencia doméstica, el desempleo, la toxicomanía, el alcoholismo, la salida de prisión, la enfermedad mental, etc.

Según se indica en el PNAin de Portugal «quienes viven en la calle no son ya solo las personas marginadas clásicas, como los mendigos y vagabundos. Está surgiendo una nueva generación de personas sin hogar, entre las que se cuenta un número creciente de mujeres y jóvenes, y que abarca a enfermos mentales, toxicómanos, alcohólicos, ex reclusos y otras personas que, por una razón u otra, de índole estructural o individual, se encuentran en una situación de ruptura con las normas y las instituciones en vigor --vínculos sociales rotos, ausencia de reglas y rutinas, automarginación, pérdida de los hábitos de trabajo, regresión de las capacidades cognitivas-- y sin apoyo social, psicológico o económico alguno».

A falta de conceptos claros y comunes, y habida cuenta de las dificultades de recuento de una población que escapa a los censos habituales, es difícil disponer de cifras precisas y comparables. Los esfuerzos que vienen realizando desde 2001 tanto algunos Estados miembros (Bélgica, Francia, los Países Bajos, el Reino Unido, Austria y Finlandia) como EUROSTAT, no han producido todavía cifras armonizadas y, a pesar de las recomendaciones del Consejo Europeo de Laeken, un gran número de Estados miembros no incluyen en su PNAin indicadores de tercer nivel a este respecto.

Por eso, las estimaciones se basan más en datos administrativos (personas que pasan por los servicios de ayuda a las personas sin hogar) que en datos exhaustivos. Por otro lado, la llegada masiva a algunos Estados miembros de solicitantes de asilo o inmigrantes en situación irregular, sin domicilio específico, dificulta aún más las evaluaciones.

El problema de las personas sin hogar es un problema pluridimensional que requiere enfoques integrados y globales, en relación tanto con el ámbito del alojamiento como con los ámbitos de la salud (en particular, mental), el empleo, la formación, la justicia y la protección social.

Aun cuando todos los Estados miembros presentan en su PNAin esfuerzos para mejorar la acogida urgente y el alojamiento temporal de las personas sin hogar, así como para reducir sus dificultades cotidianas, y algunos hacen hincapié en la dimensión de la prevención (Alemania), sólo cuatro de ellos han elaborado estrategias dirigidas a erradicar completamente el problema las personas sin hogar (Austria, Finlandia, Irlanda y el Reino Unido) y tres las preparan (Francia, Bélgica y Portugal).

Estas estrategias destinadas a prevenir y combatir la situación en que se encuentran las personas sin hogar se basan no solo en la mejora de los dispositivos de emergencia social, la ampliación de los albergues temporales, la creación de equipos pluridisciplinares móviles que lleguen hasta las personas en la calle, el trabajo en red entre las autoridades públicas, las instituciones de asistencia sanitaria y psiquiátrica, las instituciones de albergue social y los organismos de vivienda social, la cooperación con las ONG, y una capacidad de realojamiento garantizada por parte de las autoridades públicas, sino también en una intervención continua de profesionales y voluntarios en apoyo de la integración y la reintegración social.

Estrategia sobre las personas sin hogar en Escocia (Reino Unido)

En 1999 el Gobierno Escocés creó un grupo de trabajo sobre las personas sin hogar, que hizo 59 recomendaciones. Todas ellas han sido aceptadas y todas las recomendaciones legislativas se han llevado adelante. Esto significa que todas las personas sin hogar tendrán derecho a un alojamiento permanente antes de 2012 y que se proporcionará ayuda a las personas sin hogar por voluntad propia. Se requiere que todas las entidades locales elaboren estrategias dirigidas a las personas sin hogar que incorporen la necesidad de garantizar que los grupos de riesgo reciban el asesoramiento y el apoyo apropiados. Estas estrategias fueron presentadas por todas las entidades locales escocesas en marzo de 2003 y están siendo objeto de examen en la actualidad.

El Gobierno Escocés también está destinando considerables recursos a abordar este problema. Junto con las entidades locales, ha prometido que para 2003 nadie tendrá necesidad de dormir en la calle. La Rough Sleepers Initiative (RSI) (iniciativa en favor de las personas que duermen en la calle) ha realizado ya considerables progresos, habiendo recibido fondos por valor de 36 millones de libras en cinco años. Actualmente se aportan 11 millones de libras anuales directamente a través de la Rate Support Grant (subvención de apoyo de las tasas locales), lo que permite a las entidades locales destinar fondos a subvenir necesidades locales específicas. Además, para 2002/03 y 2003/04 se aportaron otros 2 millones de libras en concepto de financiación de gastos de capital. Un elemento esencial es el programa de desmantelamiento de los albergues de Glasgow, consistente en el cierre escalonado de todos los grandes albergues de esa ciudad y su sustitución por alojamientos especialmente diseñados y servicios de apoyo adaptados. La financiación corre a cargo del programa RSI del ayuntamiento, con 47 millones de libras adicionales procedentes del Ejecutivo durante los próximos tres años.

6.4. Preservar la solidaridad familiar

En toda Europa hay muestras de que la unidad familiar está cambiando y evolucionando. Por ejemplo, se celebra un menor número de matrimonios, y a edades más tardías, y hay también más rupturas matrimoniales. En 2001 se celebraron solamente 5 matrimonios por cada 1 000 habitantes en la UE-15, frente a casi 8 en 1970. Además, la tasa estimada de divorcio para las bodas que tuvieron lugar en 1960 era del 15 %, mientras que para las celebradas en 1980 el porcentaje casi se duplicó hasta un 28 %. Se mantiene también la tendencia hacia hogares más pequeños, con más gente que vive sola de todas las edades. Además, ha aumentado notablemente el número de niños que viven con un adulto, y ha disminuido el número de parejas con niños. En 2000, el 10 % de los niños en edades comprendidas entre 0 y 14 años vivían solo con un adulto, frente al 6 % en 1990. Una abrumadora mayoría de estos progenitores que educan solos a sus hijos son mujeres.

Al mismo tiempo se están produciendo muchos cambios sociales que plantean exigencias nuevas e importantes a la unidad familiar, como períodos más largos de educación, la necesidad de mantener un equilibrio entre la vida familiar y la profesional, el mayor desempleo (también entre los jóvenes), el apoyo a la dependencia de la tercera edad, la participación en cuidados de larga duración y el coste de la vivienda. Estas tendencias reflejan la naturaleza transversal e importante de los problemas familiares en los Estados miembros. Además, dejan claro que no solo la capacidad de las familias de responder a las exigencias que se les imponen se ve influida por las políticas adoptadas en diversos ámbitos, tales como el empleo, la protección social y la salud, sino que también es importante supervisar cuál es el impacto específico que tienen estas políticas en las familias.

A pesar de la heterogeneidad de situaciones y planteamientos en los Estados miembros, existe un cierto grado de convergencia en cuanto a los desafíos que se plantean y a las soluciones consideradas. Por ejemplo, la mayor parte de los Estados miembros destaca el hecho de que el tamaño de la familia --en términos tanto del número de hijos como del número de progenitores-- influye en las probabilidades de exclusión social. En general, parece que las familias monoparentales tienen relativamente más probabilidades de ser víctimas de la exclusión social, y lo mismo puede decirse, en casi todos los Estados miembros, de las familias con tres o más hijos. Además, durante los periodos en los que la situación económica es relativamente mala, estos grupos corren un riesgo aún mayor. Este problema lo abordan de forma específica, por ejemplo, los Países Bajos y Luxemburgo, donde se resalta la importancia de mantener la equidad en los periodos problemáticos.

Dada la amplia gama de cuestiones e inquietudes relacionadas con la familia mencionadas anteriormente, hay, como era de esperar, una amplia gama de medidas dirigidas a abordar esos problemas, tanto explícitamente a través de políticas familiares, como, con carácter más general, desde otros ámbitos políticos. Al discutir la política familiar, los Estados miembros se muestran de acuerdo en que el objetivo es apoyar a los padres para que no sufran desventajas financieras y puedan invertir en el bienestar de sus hijos. Esta cuestión se aborda de muchas formas diferentes en los Estados miembros, que aplican diversos mecanismos para apoyar la formación de familias. Estos mecanismos van desde medidas para todas las familias, como garantías de rentas mínimas, permisos o asignaciones parentales actualizados, o mayores posibilidades de trabajo flexible o a tiempo parcial (todos los Estados miembros), hasta medidas destinadas a subgrupos más concretos, como una asignación mayor en caso de parto gemelar (Irlanda) o de parto múltiple (Austria) o por el primer hijo (Finlandia), o una reducción de las tarifas escolares para las familias numerosas (España). Además, como el empleo se considera comúnmente un factor clave para garantizar la inclusión social, y dado que todos los Estados miembros se han comprometido a elevar los niveles de empleo femenino, todos los PNAin reconocen la importancia de que las familias consigan un equilibrio entre la vida laboral y la familiar. Esta cuestión se aborda en dos epígrafes: equilibrio entre la formación de la familia y el trabajo, y la atención a los mayores.

Al discutir la formación de la familia, todos los Estados miembros resaltan la importancia de hacer posible combinar el trabajo --o los estudios-- con el cuidado de los hijos. En consecuencia, además del permiso parental, uno de los factores más importantes es la disponibilidad de servicios de cuidado de niños. Efectivamente, uno de los objetivos definidos en el Consejo Europeo de Barcelona (2002) era que los Estados miembros deberán «..., teniendo en cuenta la demanda de servicios de cuidado de niños y en consonancia con los modelos nacionales de asistencia, esforzarse en prestar para 2010 servicios de cuidado de niños al menos al 90 % de los niños de edad comprendida entre los tres años y la edad de escolarización obligatoria, y al menos al 33 % de los niños de menos de tres años». Los Estados miembros (en especial los Estados miembros mediterráneos y el Reino Unido) han destacado que la sola disponibilidad de servicios de cuidado de niños no es suficiente para lograr la incorporación de un mayor número de madres a la mano de obra; el cuidado de niños debe ser asequible (sobre todo para las familias numerosas o monoparentales) disponible en horas que coincidan con la jornada laboral y de alta calidad.

El problema del coste de los servicios de cuidado de niños forma parte del debate general para garantizar que los progenitores que trabajan o estudian no sufran por ello desventajas económicas. Como era de esperar, todos los Estados miembros ofrecen una gama de iniciativas financieras (de índole fiscal o dineraria) que abordan esta importante cuestión. En Escocia, por ejemplo, se ha introducido la Lone Parent Childcare Grant (subvención para el cuidado de niños destinada a las familias monoparentales), con una dotación financiera de 24 millones de libras (34 millones de euros) entre 2001 y 2004, para ayudar a los progenitores que crían solos a sus hijos a realizar estudios superiores o de formación profesional mediante la cobertura de los gastos adicionales de cuidado de niños y el suministro de servicios de esta clase. Esta subvención ofrece a los progenitores que crían solos a sus hijos la oportunidad de estudiar, al objeto de mejorar sus perspectivas en el mercado laboral y poder, a su vez, proporcionar un futuro más seguro a sus hijos (cuestión que se recoge en todos los PNAin). Esta tendencia a hacer que los subsidios sociales puedan destinarse a apoyar los niveles superior y terciario del aprendizaje permanente es coherente con la estrategia de Lisboa y el hincapié en el acceso a la sociedad del conocimiento, mientras que en el pasado el apoyo para acceder al aprendizaje permanente estaba a menudo limitado a las competencias básicas. Otro ejemplo puede encontrarse en Suecia, donde se ha incrementado el número de plazas de guardería y se ha introducido un tope máximo a las tarifas de los servicios de cuidado de niños.

Otro aspecto de interés es la posibilidad de opción. Por ejemplo, desde julio de 2002 las entidades locales danesas tienen la oportunidad de conceder a los padres ayuda financiera para ocuparse de sus hijos durante un periodo limitado, en vez de llevarlos a una guardería. Si los padres desean reincorporarse al mercado laboral después de pasar un periodo cuidando a sus hijos, todos los Estados miembros prevén medidas para ayudarlos en esa reincorporación.

Asegurar la prestación de servicios de calidad que sean adecuados, accesibles y asequibles para todos los ciudadanos sigue siendo un desafío importante para algunos Estados miembros. En especial, en muchos PNA se da una nueva relevancia al reto de incrementar el acceso a los servicios sanitarios y a los de prestación de cuidados, sobre todo para las personas mayores y los enfermos mentales. En lo que respecta al cuidado de los mayores, hay variaciones entre los Estados miembros en cuanto a la medida en que los cuidados se prestan en un marco institucional. Por ejemplo, en Grecia el objetivo esencial es que «los mayores y las personas con discapacidad puedan permanecer en su entorno físico y social habitual; que se mantenga su cohesión familiar, y que se evite el recurso a los cuidados en instituciones, así como las situaciones de exclusión social...». Existe, no obstante, un acuerdo general en todos los Estados miembros en cuanto a que cada vez es más necesario un cierto nivel de formalización del suministro de cuidados para respaldar, que no suplantar, el papel de la familia. A este fin, la mayoría de los Estados miembros cuenta ya con un sistema establecido de permisos o asignaciones para los cuidadores que hacen posible que las personas mayores sean atendidas en el hogar familiar, al tiempo que, a través de contribuciones o medidas fiscales, se garantiza la no discriminación financiera del cuidador. En Austria, por ejemplo, los empleados que asumen esta responsabilidad están protegidos contra el despido y se les pagan las cotizaciones del seguro de enfermedad y la pensión durante el periodo en que se dediquen a la prestación de cuidados. Otro ejemplo se encuentra en Irlanda, donde se ha introducido un programa de carer's leave benefit (prestación por permiso de cuidador), que garantiza el empleo, los pagos de la seguridad social y el mantenimiento de las cotizaciones del seguro social durante un periodo máximo de 65 semanas.

Romper la transferencia intergeneracional de la pobreza

El reconocimiento de la medida en que la pobreza y la exclusión social pueden transmitirse de generación en generación no es un elemento nuevo de los PNA 2003. Sin embargo, hay un reconocimiento creciente del grado en que, quienes crecen en la pobreza, corren un alto riesgo de convertirse en la próxima generación de pobres y desempleados. Se presta una mayor atención a las formas en que se produce la transferencia intergeneracional de la pobreza y a los aspectos concretos de la pobreza infantil que se han de abordar para romper este ciclo.

La necesidad de romper la transferencia intergeneracional de la pobreza se discute en la mayor parte de los PNA y los Estados miembros introducen nuevas políticas --o parten de políticas ya existentes-- para abordar esta preocupante cuestión. Estas políticas adoptan distintas formas en los distintos Estados miembros. Por ejemplo, Austria, Dinamarca, Finlandia, España y el Reino Unido discuten la necesidad de identificar a los niños expuestos al riesgo de pobreza desde una edad temprana y de tomar las medidas oportunas. Por ejemplo, en el Reino Unido se están creando centros infantiles en áreas desfavorecidas y en Suecia se está formando un grupo de trabajo para analizar específicamente la situación de los jóvenes de familias particularmente vulnerables, a fin de romper la transferencia intergeneracional de la pobreza.

Proyecto para proporcionar ayuda en el hogar y asistencia financiera a las familias en dificultades (Comunidad Montañesa de Cigno, Valle Biferno, Italia)

El objetivo de este proyecto es ayudar a las familias que, por distintas razones, corren riesgo de exclusión social y en las que, además, las relaciones entre padres e hijos resultan difíciles. En concreto, los objetivos prioritarios del proyecto son:

- evitar tener que retirar a los niños de sus hogares y restablecer unas relaciones familiares normales;

- restablecer y mejorar los recursos educativos de las familias;

- mejorar la capacidad de los padres de manejar los asuntos domésticos y de ocuparse de sus hijos;

- crear una red de vínculos entre la familia y el entorno;

- promover un proceso que conduzca a una auténtica solución a los problemas familiares

- prevenir problemas psicológicos y sociales de los menores promoviendo un desarrollo armonioso y completo de su personalidad.

Estas metas y objetivos se abordan trabajando con diversos agentes sociales a fin de crear una red de solidaridad en torno a la familia. Las actividades de apoyo familiar incluyen el tratamiento de problemas asociados con el cuidado infantil durante los tres primeros meses de vida y de las dificultades de los niños en el colegio, así como la ayuda en los puntos más críticos durante el día. También se está planeando ofrecer un apoyo económico, en forma de un fondo al que las familias puedan solicitar acceso. Se considera que este planteamiento es una alternativa viable a reunir a una familia en una oficina para una terapia familiar.

7. PLANTEAMIENTOS POLÍTICOS CLAVE PARA EL OBJETIVO 3. «AYUDAR A LOS MÁS VULNERABLES»

a) Favorecer la integración social de las mujeres y los hombres que, especialmente en razón de su minusvalía o de su pertenencia a un grupo social con particulares dificultades de inserción, corran el riesgo de encontrarse en situaciones de pobreza persistente.

b) Actuar con miras a la eliminación de las situaciones de exclusión social que afecten a los niños y darles todas las oportunidades de una buena inserción social.

c) Desarrollar acciones globales destinadas a los territorios en los que exista exclusión.

Estos objetivos podrán ponerse en práctica integrándolos en el conjunto de los demás objetivos o mediante políticas y acciones específicas.

7.1. Promover la integración de las personas que se enfrentan a la pobreza persistente

Personas con discapacidad

Tendencias y desafíos principales

Aun cuando todos los Estados miembros reconocen en los PNAin que la discapacidad aparece como un factor determinante de pobreza y exclusión, debe observarse que sólo algunos Estados miembros han incluido una referencia específica a las personas con discapacidad en la sección dedicada a los desafíos. Las personas con discapacidad se incluyen principalmente en la categoría de «grupos desfavorecidos». No está claro, por tanto, si determinadas medidas destinadas a los grupos «vulnerables» son aplicables a las personas con discapacidad. No obstante, la mayoría de los Estados miembros ha incluido en el capítulo 4 (medidas políticas) de sus PNAin un número considerable de políticas y medidas destinadas a las personas con discapacidad, reflejo, probablemente, de los preparativos para el Año Europeo de las Personas con Discapacidad 2003.

Ejemplos de desafíos mencionados por los Estados miembros en los PNAin:

Datos e indicadores

En los PNAin figuran pocos datos e indicadores. La mayoría de ellos se refieren al empleo y al sector sanitario. Alemania incluye también estadísticas procedentes de encuestas relativas a las tasas de pobreza, la discapacidad y la calidad de vida. Grecia incluye un apéndice estadístico basado en una encuesta especial sobre discapacidad llevada a cabo en 2002. Debe observarse que las definiciones y los criterios para determinar la discapacidad difieren entre los Estados miembros, dependiendo de su percepción de la discapacidad y de sus planteamientos al respecto. Esto constituye un obstáculo para la recopilación de datos comparables. Por lo tanto, es fundamental empezar a desarrollar indicadores apropiados y datos comparables para medir los progresos en el proceso de erradicación de la pobreza y la exclusión social de las personas con discapacidad.

Planteamientos políticos principales

* Los Estados miembros están adoptando en general un enfoque de la discapacidad basado en los derechos civiles: de ver a las personas con discapacidad como receptoras pasivas de prestaciones, han pasado a reconocer las demandas legítimas de igualdad de derechos por parte de las personas con discapacidad. Se están, por tanto, esforzando por desarrollar políticas dirigidas a lograr la plena participación de estas personas en la economía y la sociedad, lo que supone igualdad de oportunidades, habilitación y ciudadanía activa en la sociedad en general.

* Hay una tendencia positiva en los Estados miembros a formular políticas de accesibilidad para el suministro de bienes, servicios e infraestructuras, a fin de favorecer la inclusión de todos, incluidas las personas con discapacidad, en la vida social y económica. Sin embargo sigue habiendo algunos obstáculos, sobre todo relacionados con barreras físicas, obstáculos legales y administrativos, nuevas tecnologías y actitudes, respecto a los cuales deben hacerse muchos más esfuerzos.

* Para combatir la pobreza de muchas personas con discapacidad, todos los Estados miembros han establecido como prioridad principal la promoción de la inclusión social a través del empleo de las personas con discapacidad. También se presta una cierta atención a la importancia de la cooperación con las empresas y a la responsabilidad social de las empresas.

* Solo las políticas «modernas» favorecen la vida independiente en casa en vez de en instituciones. Hay una tendencia general en los Estados miembros a promover la prestación de los cuidados y de la asistencia de larga duración en casa o en la familia. Sin embargo, un sistema de cuidados adecuado o costoso conduce en muchos casos a que la familia soporte la carga de ese apoyo.

Legislación

La Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, constituye un paso importante en el desarrollo de la política de antidiscriminación. Algunos Estados miembros ya han adaptado sus leyes contra la discriminación a la Directiva de la UE, o se espera que lo hagan. Otros han ido o tienen previsto ir más allá del campo del empleo en su legislación, en especial para introducir medidas contra la discriminación en otros sectores. Grecia incluyó un artículo especial que salvaguarda los derechos de las personas con discapacidad en su Constitución revisada en 2002.

Los Estados miembros también adoptan planes de acción para las personas con discapacidad y medidas específicas múltiples en ámbitos sectoriales, haciendo especial hincapié en la mejora del empleo de las personas con discapacidad. Suecia adoptó en 2000 un plan nacional de acción que requiere que los organismos de la Administración Central tengan en cuenta la perspectiva de la discapacidad. Portugal tiene previsto presentar en 2005 un plan nacional para la rehabilitación y una ley sobre las ONG representativas de las personas con discapacidad. España aprobará un nuevo plan de acción para las personas con discapacidad dirigido especialmente a promover la vida autónoma para las personas con discapacidad que viven con la familia en el hogar.

Algunos Estados miembros preparan informes generales sobre la situación de las personas con discapacidad para respaldar las decisiones de formulación de políticas a medio y largo plazo [Austria, Alemania (2004)].

Los Estados miembros utilizan los fondos del FSE y de EQUAL, asociados a recursos financieros nacionales, para el empleo, la formación y el acceso a las nuevas tecnologías de las personas con discapacidad. Austria asignó 104 millones de euros en 2002 a programas de fomento del empleo para las personas con discapacidad. Este fondo se ampliará en 2003 y 2004 con 36 millones de euros más.

Integración de los problemas relacionados con la discapacidad

La exclusión de las personas con discapacidad de la participación plena en la sociedad se debe a diversos factores, y requiere acción en muchas áreas políticas.

Aun cuando la evolución de las políticas de los Estados miembros en materia de discapacidad (principalmente en los países nórdicos) indica una tendencia creciente a la integración de los problemas en este ámbito en las políticas pertinentes, ello no aparece resaltado en los PNAin. En Suecia, el plan nacional de acción para la política en materia de discapacidad que se encuentra en curso está basado en un planteamiento de integración general en las políticas, por lo que incluye a todos los sectores sociales y requiere, en particular, que los organismos de la Administración Central tengan en cuenta la perspectiva de la discapacidad. Por lo tanto, es un reto conseguir que los Estados miembros hagan más en este campo, según lo recordado por la Resolución del Consejo de 15 de julio de 2003 sobre el fomento del empleo y de la inclusión social de las personas con discapacidad [16].

[16] DO C 175 de 24.7.2003.

La integración de la perspectiva de la discapacidad en todos los sectores pertinentes de formulación de políticas requiere tener en cuenta las necesidades de las personas con discapacidad al desarrollar políticas generales. Este planteamiento requiere una actuación temprana, en colaboración con todas las partes interesadas pertinentes, incluidas aquellas en las que incidirán las políticas. En muchos países se han establecido estructuras especiales al objeto de garantizar la coherencia de las acciones nacionales. A menudo favorecen la participación de las ONG. Estas estructuras, no obstante, tienden a centrarse en medidas de apoyo a las personas con discapacidad, por lo que carecen del enfoque de integración en las políticas. Suecia cuenta también con un Comité para la discapacidad, presidido por el ministro encargado de cuestiones de la infancia y la familia (quien es también responsable de la política en materia de discapacidad) e integrado por los secretarios de Estado de todos los ministerios que se ocupan de cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, así como por representantes de las organizaciones para las personas con discapacidad. Italia ha creado un nuevo «Comité nacional para cuestiones de discapacidad».

Examen de los progresos realizados desde los PNAin de 2001

En general, los Estados miembros no han definido objetivos y metas muy precisos en cuestiones de discapacidad. Además, las cuestiones relacionadas con la pobreza y la exclusión social son tan complejas, que dos años es un periodo demasiado corto para poder indicar si los cambios han producido efectos. Esta es la razón por la que resulta difícil realizar una evaluación clara de los progresos realizados. No hay ningún informe significativo sobre los pocos objetivos anunciados en los primeros PNA y sobre los resultados concretos de las políticas. Faltan, en general, indicadores y datos sobre las cuestiones relativas a la discapacidad. Es necesario, por tanto, fijar objetivos y metas más concretos que sirvan como punto de referencia para valorar actuaciones y realizar una evaluación más sistemática de las políticas nacionales.

* El desarrollo de políticas y la prestación de servicios para promover la inclusión social de las personas con discapacidad están recibiendo una atención cada vez mayor en la mayor parte de los Estados miembros, particularmente en lo que respecta a su inserción laboral. En general, los resultados de las medidas de empleo son desiguales.

* La mayor parte de las políticas activas de los Estados miembros formuladas para combatir el desempleo se han orientado hacia políticas más personalizadas dirigidas a abordar las necesidades de los individuos. Algunos países han establecido objetivos relativos a la participación en la vida laboral de personas con discapacidad y de personas con discapacidad grave: en Alemania, el número de personas con discapacidad grave desempleadas se redujo en alrededor del 24 % (objetivo inicial, 25 %). Irlanda se ha fijado como objetivo una reducción del nivel de desempleo experimentado por los grupos vulnerables de modo que se aproxime a la media nacional antes de 2007.

* Adopción de legislación innovadora para las personas con discapacidad por lo que se refiere a su empleo y renta (Luxemburgo).

* Las políticas en materia de seguridad social y protección social relativas a las personas con discapacidad se están reorientando en ciertos Estados miembros para favorecer, sobre todo, el empleo de este grupo. Bélgica: nuevo método de cálculo para la acumulación de la renta del trabajo con una prestación por enfermedad.

* La educación de niños con discapacidad en las escuelas ordinarias ha mejorado en la mayor parte de los Estados miembros. En Irlanda se han ampliado los programas para incrementar la participación de los grupos vulnerables en la enseñanza superior, que cuentan con un fondo especial para estudiantes con discapacidad.

* En muchos Estados miembros se han formulado políticas para hacer posible el desarrollo de una vida independiente. Plantean problemas relacionados con la familia, y con el derecho y la posibilidad concreta de vivir como cualquier otro ciudadano, etc. Austria ha establecido servicios para los discapacitados y ha mejorado la situación de las personas que requieren cuidados de larga duración: se reduce la carga que pesa sobre los miembros de la familia que proporcionan cuidados --fundamentalmente mujeres--, con lo que se incrementan sus posibilidades de empleo. Se han alcanzado ya en parte los objetivos relativos a los servicios para las personas necesitadas de cuidados de larga duración fijados en los planes de los Estados federados hasta 2010.

Conclusión: aun cuando el empleo es un factor decisivo para la inclusión social de las personas con discapacidad, se reconoce cada vez más que la exclusión social va más allá del desempleo. Debe observarse que los efectos de la discapacidad no han sido abordados suficientemente por algunos Estados miembros en áreas políticas clave, tales como la educación, la formación, la sociedad de la información, la prestación de cuidados, la vivienda, el transporte y la participación en la cultura y el deporte, por mencionar solo algunos ejemplos.

Metas y objetivos

De conformidad con las estrategias definidas en los PNA 2001-2003, todos los Estados miembros proponen una amplia gama de medidas para la inclusión de las personas con discapacidad, relacionadas principalmente con su empleabilidad. A veces los objetivos son muy vagos y adolecen de falta de coherencia.

Tan solo algunos países han establecido objetivos, que a menudo no son muy ambiciosos (véase el punto 5).

Rara vez se hace referencia a una asignación clara de recursos financieros para apoyar estas acciones. Algunos países presentan datos sobre asignaciones a ciertas medidas de empleo financiadas, sobre todo, por el FSE y por EQUAL.

«Clearing»: ayuda para jóvenes con necesidades especiales en su transición de la escuela a la vida laboral (Austria)

Para muchos jóvenes con necesidades especiales, dejar la escuela conlleva un peligro de ruptura de la continuidad del apoyo que venían recibiendo. Al finalizar la escolaridad obligatoria, algunos pasan a otras instituciones y se les aplican otras medidas, pero un número considerable se queda en casa con su familia, sin perspectiva alguna de apoyo o empleo. Hasta el momento no existía una red de protección o un sistema de apoyo de carácter integral para la fase post escolar de los jóvenes con discapacidad.

Con «Clearing» se ha desarrollado un nuevo servicio que actúa directamente en la transición de la escuela al trabajo. Los servicios de «Clearing» tienen la tarea de determinar juntamente con los interesados, en su último o penúltimo año de escuela, el paquete individual de medidas más adecuado para su inserción laboral. El servicio comprende, en concreto: elaborar un perfil que incluya los intereses y la idoneidad; realizar un análisis de los puntos fuertes y débiles; determinar posibles necesidades de formación adicional; informar sobre las perspectivas de empleo sobre la base del perfil de intereses e idoneidad y elaborar de un plan profesional/de desarrollo. La idea no es hacer que los jóvenes y sus padres no hayan de afrontar los problemas existentes, sino ofrecerles el apoyo necesario para resolver las cuestiones que se plantean con la mayor independencia posible, según el principio de «ayudar a las personas a ayudarse a sí mismas». Un factor esencial de éxito es la inclusión activa de los jóvenes, sus padres y sus profesores. Las necesidades, las posibilidades y los intereses de los jóvenes constituyen la base de las acciones de las oficinas de «Clearing».

«Clearing» desempeña también una función esencial de coordinación en el actual reparto de responsabilidades de apoyo, lo que no siempre resulta evidente para los interesados. Los socios que prestan su colaboración son las entidades educativas provinciales, el servicio público de empleo, los profesores, los padres, los servicios para personas discapacitadas y la Oficina federal de bienestar social, la cual tiene una función directiva. En 2002, los servicios de «Clearing» atendieron a 1 450 jóvenes. Dado que fue posible proporcionar a muchos jóvenes con discapacidad contratos para la formación adecuados, contratos de trabajo, medidas de los servicios públicos de empleo o educación escolar ulterior, está previsto ampliar el servicio «Clearing».

Inmigrantes y minorías étnicas (incluidas la población gitana y la itinerante)

La primera ronda de planes nacionales de acción para la inclusión social (PNAin) en 2001 demostró claramente la necesidad de abordar el problema de la integración de los inmigrantes de manera más completa, integrada y estratégica. En los objetivos comunes revisados para la segunda ronda del Proceso de inclusión social (Consejo Europeo de Copenhague, diciembre de 2002) se subrayó, por tanto, la atención que debía prestarse a la situación de las minorías étnicas y los inmigrantes [17], y los Estados miembros acordaron «resaltar más claramente el alto riesgo de pobreza y exclusión social a que se enfrentan algunos hombres y mujeres a consecuencia de la inmigración».

[17] El término «minorías étnicas» generalmente se refiere a nacionales de origen étnico distinto al de la mayoría de la población, y puede tratarse de ciudadanos de las antiguas colonias. No obstante, también puede hacer referencia a grupos, dentro de la población inmigrante, de origen étnico distinto al de la mayoría de la población.

Como en los planes nacionales de acción anteriores, la mayoría de los Estados miembros continúa identificando claramente a las minorías étnicas y a los inmigrantes como grupos que corren un especial riesgo de exclusión social. En Alemania, por ejemplo, la tasa de desempleo de los inmigrantes es dos veces superior a la de la población en general y tienen más del doble de posibilidades de pertenecer a hogares de renta baja. En Dinamarca, las tasas de actividad, empleo y educación son más bajas para los inmigrantes en general, en especial para los de primera generación y las mujeres. En Francia, el índice de pobreza de los hogares extranjeros es perceptiblemente más alto que la media nacional. En Finlandia, los inmigrantes tienen cuatro veces más probabilidades de vivir en la pobreza que la población en su conjunto, y tres veces más probabilidades de estar desempleados.

La mayor parte de los países, no obstante, continúa presentando la cuestión de los inmigrantes y las minorías étnicas en términos bastante generales, destacando como áreas de especial preocupación la salud, la vivienda y el empleo. En muchos casos, sin embargo, se hace solamente una breve referencia a que tales grupos se hallan en situación de riesgo, sin que se hagan esfuerzos por analizar su situación o los factores que conducen a la exclusión y la pobreza. Tan solo algunos países intentan identificar tendencias, negativas o positivas, en las condiciones de vida y de trabajo de estos grupos. Es lamentable que pocos planes de acción presenten pruebas claras de que la situación a que se enfrentan las poblaciones migrantes ha mejorado desde la presentación de los primeros planes de acción en 2001.

Solo un número minoritario de Estados miembros (BE, FR, IR, FI, SV, UK) ha establecido una relación directa entre la discriminación y los problemas de cohesión social. Suecia, por ejemplo, sitúa claramente su trabajo sobre los grupos vulnerables en un contexto de derechos humanos y antidiscriminación, con una descripción detallada del trabajo del Defensor del Pueblo sueco. Tan solo algunos países vinculan la lucha contra la discriminación con medidas legislativas. La Directiva del Consejo sobre la lucha contra la discriminación por causa del origen racial o étnico [18], que debía ser objeto de transposición al Derecho nacional durante 2003, únicamente se destacó en algunos de los planes nacionales de acción, concretamente en los de Dinamarca, Italia, Irlanda y Suecia.

[18] Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico.

En muchos casos lo que se destaca es la necesidad de que los inmigrantes se adapten, especialmente a través de medidas de formación y apoyo. En Austria e Italia, por ejemplo, se presta especial atención a ofrecer cursos de aprendizaje del idioma a los inmigrantes. Además, Austria apoya financieramente un gran número de proyectos que ofrecen, por una parte, asesoramiento social y jurídico a los grupos destinatarios y, por otra, facilitan la integración. Si bien estas iniciativas son importantes, especialmente en la fase inicial de integración, hay una necesidad continua de medidas que aborden el comportamiento, las actitudes o las prácticas potencialmente discriminatorias de la mayoría de la población y que pueden impedir que un inmigrante tenga acceso a un trabajo, un servicio o un curso de formación, independientemente de su capacidad lingüística. Además, pocos planes reconocen explícitamente la contribución de los extranjeros y los inmigrantes a la prosperidad económica y a la diversidad cultural de su país.

Servicio español de mediación social intercultural (SEMSI) - Ayuntamiento de Madrid

El Servicio español de mediación social intercultural (SEMSI) del Ayuntamiento de Madrid es un servicio público dirigido a promover la coexistencia intercultural, a trabajar en nuevas formas de relaciones sociales sobre la base de la diversidad cultural. Facilita el acceso de la población inmigrante a los recursos públicos, fomenta su participación social, y permite que el Ayuntamiento tenga a su disposición un adecuado conocimiento de las situaciones, las necesidades y los problemas de este grupo. Se desarrolla a través de un convenio con la Fundación General de la Universidad Autónoma de Madrid, que proporciona el personal para desarrollar y coordinar el servicio (mediadores sociales). El trabajo técnico se lleva a cabo en coordinación con los servicios sociales de atención primaria del Ayuntamiento.

El SEMSI surgió de la necesidad de abordar los problemas y necesidades de la población inmigrante no solo en relación con las dificultades a las que se enfrenta para acceder a los recursos públicos, sino también con el objetivo de adquirir un mejor conocimiento de sus problemas y necesidades para lograr su plena integración. En especial: fomentar la participación de la población inmigrante en la vida de la comunidad; ofrecer información sobre los recursos sociales disponibles para proveer a sus necesidades (recursos sociales, educativos, sanitarios, y juveniles; recursos destinados a las mujeres, al ocio y el tiempo libre, y a la interacción social); colaborar con profesionales de los servicios sociales municipales ofreciendo una perspectiva intercultural; y crear en la comunidad un clima favorable a la expresión de la diversidad cultural.

El SEMSI colabora, entre otros organismos, con diversas ONG ofreciendo soluciones a los problemas (jurídicos, de empleo, de vivienda, etc.) a que se enfrenta la población inmigrante a su llegada a Madrid, así como apoyando actividades dirigidas a promover la coexistencia intercultural.

Falta de datos e indicadores

Como se destacó en el último informe conjunto sobre el empleo, la falta de datos sobre los grupos vulnerables y, en especial, sobre los grupos de migrantes y minorías étnicas, continúa siendo un problema importante. Faltan datos generalizados e indicadores comunes para las personas de origen inmigrante. Tan solo un pequeño número de países (Reino Unido, Bélgica, Países Bajos, España y Francia) presenta datos o indicadores con los que intentan obtener un cuadro auténtico de la situación y de las necesidades en su territorio. El Reino Unido continúa teniendo una gama más desarrollada de estadísticas e indicadores, por ejemplo, sobre el porcentaje de diversos grupos étnicos en los hogares de renta baja, cualificaciones, etc.

Pueden observarse, no obstante, ciertos progresos. En Alemania, por ejemplo, un estudio reciente sobre la pobreza, los inmigrantes y la salud resaltó la falta de datos y de investigación en este campo. Para mejorar esta situación, una encuesta nacional sobre la salud de niños y jóvenes encargada por el Gobierno federal desarrollará un módulo para registrar las condiciones sanitarias de los niños y jóvenes de origen inmigrante. Estos datos deberán estar disponibles por vez primera en 2006.

Objetivos y metas

A pesar de que se reconoce que los inmigrantes corren un especial riesgo de exclusión social, predomina un estrecho planteamiento integrador, que comprende fundamentalmente el idioma y otras medidas de formación. Tan solo algunos países han presentado objetivos y metas claros y específicos para apoyar a los inmigrantes. Puede citarse como ejemplo:

- Los Países Bajos han establecido la meta concreta de incrementar el trabajo remunerado de las minorías étnicas en un 0,75 % al año hasta 2005.

- El Plan irlandés incluye una serie de metas concretas en relación con la comunidad itinerante, como reducir la diferencia de esperanza de vida entre la comunidad itinerante y la población en su conjunto en al menos un 10 % antes de 2007, y duplicar la participación en las instituciones educativas de tercer nivel de los estudiantes desfavorecidos maduros, incluidos miembros de la comunidad itinerante y refugiados, antes de 2006.

- Grecia se ha fijado como meta que para finales de 2005 ninguna familia griega de origen gitano viva en tiendas o alojamientos provisionales; para alcanzar esta meta, se están poniendo a su disposición casas prefabricadas y permanentes.

- El Plan sueco especifica la naturaleza integrada de su planteamiento, en el que todas las metas son válidas tanto para las mujeres como para los hombres, con independencia de su origen étnico.

- Dinamarca ha establecido la meta general de que las personas de origen étnico no danés deben ser integradas para permitirles participar en el mercado laboral y la sociedad en igualdad de condiciones que el resto de la población.

En vez de formular medidas específicas, muchos Estados miembros tratan de alcanzar a los grupos vulnerables a través de sus iniciativas generales, centrándose fundamentalmente en mejorar la empleabilidad, el acceso a la vivienda, las oportunidades de aprendizaje permanente, etc.

Los programas nacionales para la integración de los inmigrantes constan, en general, de tres componentes principales: enseñanza del idioma, cursos de orientación o introducción y formación para el mercado del trabajo profesional. Los programas, obligatorios en algunos países, son de naturaleza general o bien están adaptados a las necesidades específicas de cada persona. Aun en los casos en que se pusieron de relieve tales medidas específicas, se dieron escasas indicaciones sobre la asignación de recursos financieros para apoyar esta acción.

Las medidas específicas que se centran, en especial, en la empleabilidad, comprenden:

* En el Reino Unido, el Servicio nacional de apoyo a los asilados, que proporciona financiación para que las autoridades locales respalden cursos de idioma e iniciativas más amplias de inserción laboral para los refugiados.

* En Suecia, las entidades locales, en cooperación con la Oficina nacional de integración, organizan programas introductorios, cursos de idioma y servicios de asistencia a los nuevos inmigrantes para encontrar trabajo.

* En Dinamarca se han creado programas de asesoramiento para mujeres de minorías étnicas dirigidos a jóvenes que han sido obligadas a contraer matrimonio y han perdido contacto con sus familias y su red de apoyo. Se les ofrece ayuda y consejos prácticos para seguir cursos de educación o formación o para solicitar un trabajo. En 2002, el Gobierno danés también puso en marcha un programa denominado «Zonas urbanas para todos»: comprende cinco proyectos que se llevarán a cabo durante un período de cuatro años, dirigidos a la integración de nuevos refugiados e inmigrantes en programas de vivienda.

* Apoyo del Gobierno federal belga a los «Planes de la diversidad» en empresas y ciertas secciones de la función pública.

* En el Estado federado alemán de Renania del Norte-Westfalia, se encuentra en marcha desde junio de 2002 una campaña de información que lleva por título «Inmigrantes: una oportunidad para las empresas y la administración» y cuyo objetivo es mejorar la situación de los jóvenes de familias inmigrantes en la formación y el trabajo. En Berlín se ha iniciado un segundo proyecto: «Berlín - ciudad de la diversidad» dirigido a proporcionar a las autoridades escolares y sanitarias cualificaciones en materia de diversidad y antidiscriminación.

* En Grecia se ha planeado un programa operativo dirigido a los inmigrantes con un presupuesto de 260 millones de euros (entre 2003 y 2006). Este programa se centrará en proporcionar servicios de información, asesoramiento y apoyo a los inmigrantes; el desarrollo y el fomento de oportunidades de inserción laboral; la integración cultural; la mejora del suministro de servicios sanitarios y de medicina preventiva para grupos específicos de inmigrantes, y la creación de estructuras de apoyo para responder a necesidades urgentes de acogida y vivienda temporal.

* En Francia se ha creado un «contrat d'accueil et intégration» (acuerdo de acogida e integración) para cada extranjero recién llegado, que incluye cursos de lengua francesa y formación cívica.

* En los Países Bajos se ofrecerán «Programas de integración» tanto a los inmigrantes recién llegados como a aquellos que llevan más tiempo en el país.

* En Luxemburgo se pondrán en marcha programas de introducción y una campaña de sensibilización con vistas a las próximas elecciones locales, a fin de facilitar la participación de los inmigrantes en la vida cívica y política.

En algunos casos, es preciso supervisar de cerca las medidas adoptadas para calibrar su impacto. Por ejemplo, el plan danés intenta combinar una nueva prestación en metálico para los hogares de inmigrantes con varias iniciativas dirigidas a apoyar su educación y uso de competencias. Esto incluye la obligación de elaborar un contrato vinculante entre los extranjeros recién llegados y las autoridades locales, y desarrollar un programa de integración ya previsto, centrado en el incremento del empleo. Si una persona no cumple las condiciones del plan, se le reducirán las prestaciones sociales. Queda por ver, sin embargo, si este sistema generará de hecho la integración de más personas en el mercado laboral.

Berlín - ciudad de la diversidad

(Introducción de medidas de formación en materia de antidiscriminación en las administraciones públicas)

El objetivo del proyecto «Berlín - ciudad de la diversidad» es proporcionar a la Administración de las áreas educativa y sanitaria cualificaciones en materia de diversidad y antidiscriminación para promover la igualdad de trato y la erradicación de la discriminación. Esto se aplica no sólo a los inmigrantes, sino también a todos los grupos minoritarios. Se trata de conseguir un cambio en la actitud de los empleados de la Administración con respecto a los miembros de las minorías en su calidad de clientes y de colegas.

«Introducción de medidas de formación en materia de antidiscriminación en la Administración Pública» es un proyecto respaldado por el Programa de acción para combatir la discriminación de la UE. El proyecto se está llevando a cabo en tres ciudades europeas: Berlín, Bangor (Irlanda del Norte) y Altea (España). En Berlín el proyecto se denomina «Berlín - ciudad de la diversidad». Este proyecto fue desarrollado por el Centre européen juif d'information (CEJI) (Centro europeo judío de información) en cooperación con el Northern Ireland Council for Ethnic Minorities (NICEM) (Consejo de Irlanda del Norte para las minorías étnicas).

En Berlín, además del Comisario para la integración y la inmigración, participan en el proyecto representantes de la Administración y varias organizaciones no gubernamentales. La oficina del Comisario para la integración y la inmigración del Senado de Berlín, en cooperación con Eine Welt der Vielfalt e.V., coordina el proyecto a nivel regional.

Desde septiembre de 2002 y hasta agosto de 2004 se está formando a los instructores en materia de diversidad y antidiscriminación. Después, estos transmitirán sus conocimientos a través de ocho cursos. Para prepararse para las cualificaciones, se realizará un análisis en profundidad de las necesidades, que comprenderá una investigación general y una recopilación de datos procedentes de una serie de entrevistas individuales, una encuesta mediante cuestionario y varios grupos de trabajo. En la fase siguiente (enero a junio de 2005) se evaluarán las actividades de la fase anterior. El objetivo es permitir la incorporación de los resultados y las conclusiones del proyecto a la reforma administrativa. De esta manera, se utilizarán eficazmente los resultados, se internalizarán.

El proyecto desarrolla programas de formación para funcionarios locales de los servicios sanitarios y de educación, aborda diversas formas de la desigualdad de trato y presta especial atención a combatir la discriminación múltiple. Se pretende que la formación destaque la importancia de la diversidad cultural y étnica en la formulación de políticas, las prácticas de trabajo, la contratación de personal y el fomento de unas mejores relaciones comunitarias. Un objetivo paralelo es elaborar un manual de formación que pueda ser utilizado por las entidades locales de toda Europa para desarrollar sus propios programas adaptados a la situación y a las necesidades locales.

Población gitana e itinerante

Además de las metas previamente mencionadas para Irlanda y Grecia, varios PNA (Grecia, España, Finlandia, Irlanda, Portugal) presentan medidas específicas para la inclusión social de la población gitana e itinerante, con una atención particular a la igualdad de trato y la igualdad de oportunidades. Sin embargo, en algunos supuestos los detalles sobre cómo deben llevarse a cabo las medidas previstas son escasos. En ningún PNAin se prevén medidas específicas relativas a la situación particular de los inmigrantes gitanos en los Estados miembros.

En Grecia, continúa el trabajo de aplicación del programa de acción integrado para la inclusión social de los gitanos griegos, concebido en torno a dos ejes: la creación de infraestructura para abordar el problema de vivienda de la población gitana y el ofrecimiento de servicios en las áreas de formación, empleo, cultura, deporte, salud y bienestar. Esta medida figuraba también en el PNAin de 2001. Sin embargo, no se ofrecen detalles sobre la evaluación del impacto de esta acción.

En España, el objetivo es mejorar nivel de vida de la población gitana en situación o en peligro de exclusión, garantizando su acceso a los sistemas de protección social. Además, está previsto desarrollar programas integrados de intervención social, incluidas actividades en las áreas de la educación, la vivienda y el medio ambiente, la sanidad, la formación y el empleo y los servicios sociales.

En Irlanda continuará la puesta en práctica de «La salud de la población itinerante -Estrategia nacional 2002-2005» iniciada en febrero de 2002. Se ha creado un grupo especial para realizar un estudio sobre la evaluación de necesidades y el estado de salud de la población itinerante en toda Irlanda, que se espera de comienzo a principios de 2004. Se aplicará una estrategia reforzada para la educación de los itinerantes, con una especial atención a las medidas para reducir el abandono temprano de la escuela. Un comité consultivo en materia de educación de la población itinerante asesora al ministro de Educación y Ciencia sobre las medidas adoptadas en este ámbito.

Nuevas medidas en preparación

Un pequeño número de Estados miembros parece estar utilizando los PNA 2003-2005 como oportunidad para introducir nuevas medidas de apoyo a los grupos vulnerables.

Los siguientes son ejemplos de nuevas medidas que se encuentran en preparación:

- En Alemania, la ley de inmigración que se está debatiendo en el Parlamento introducirá una nueva base legal para iniciativas de integración; corresponderá a los Estados federados establecer las disposiciones legales mínimas. Se va a crear una oficina federal para las migraciones y los refugiados con una función de coordinación de las medidas de integración. En la nueva ley se establece que los nuevos inmigrantes que tengan la intención de permanecer en el país a largo plazo deberán seguir cursos de integración inmediatamente después de su llegada (cursos de lengua básicos e intermedios y cursos de orientación).

- En Finlandia se ha adoptado una ley sobre subsidios especiales para inmigrantes a fin de ayudar con un ingreso permanente a los pensionistas retornados y a otros inmigrantes en situación semejante. Los subsidios especiales constituyen una prestación social discrecional en el marco del sistema de asistencia social que es concedida por la institución del seguro social (KELA). Se calcula que en 2003 el número de beneficiarios de subsidios especiales ascenderá a 3 700. La nueva legislación entra en vigor el 1 de octubre 2003 y su coste estimado es de unos 20 millones de euros al año.

- En Suecia, el Gobierno ha invitado a la Confederación de empresarios suecos a colaborar en medidas dirigidas a ayudar a los inmigrantes que se encuentran excluidos del mercado laboral. Un grupo de trabajo examinará cómo los organismos públicos pueden aprovechar mejor los esfuerzos del sector empresarial para incorporar a los inmigrantes al mercado laboral y propondrá medidas para facilitar la cooperación en este campo. El grupo de trabajo habrá de presentar su informe antes del 30 de diciembre de 2003. Suecia ha elaborado también un plan de acción contra el racismo.

- Antes de que finalice 2003, el Gobierno irlandés publicará un plan nacional de acción contra el racismo cuyas medidas se aplicarán a partir de 2004. Además, el sector sanitario trabajará con la Autoridad para la igualdad a fin de incorporar una dimensión de igualdad en el servicio sanitario en relación con los nueve elementos de la Ley de igualdad de 2000 (sexo, estado civil, situación familiar, orientación sexual, religión, edad, discapacidad, raza y pertenencia a la comunidad itinerante) con un énfasis particular en la garantía de la igualdad.

Conclusión

Las medidas de política para la inclusión social de los inmigrantes tienen que ver con toda la gama de problemas tratados en los planes. Aun cuando todos los Estados miembros han reconocido la vulnerabilidad de los inmigrantes y las minorías étnicas ante la pobreza y la exclusión, solo en unos pocos casos se han fijado metas y objetivos específicos.

Se presta poca atención a promover el acceso de los inmigrantes y las minorías étnicas a recursos y derechos, así como a bienes y servicios, en especial, a programas de protección social, a una vivienda decente y adecuada, a una atención sanitaria apropiada y a la educación. La falta de atención a los derechos es particularmente sorprendente, dado que el Consejo Europeo de Tampere, en octubre de 1999, hizo ya un llamamiento a favor de «una política de integración más vigorosa», que «debe orientarse a conceder a los nacionales de países terceros que sean residentes legales derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la UE». En este contexto, la probable incorporación al nuevo Tratado de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea es un punto de referencia esencial, puesto que la mayoría de sus disposiciones son aplicables a todas las personas, independientemente de su nacionalidad.

Parece que, en el futuro, convertir los derechos en un foco de atención será un prerrequisito esencial para cualquier actuación, puesto que con ello se establecerá el marco básico en el que ha de situarse toda otra política de integración.

La falta de datos e indicadores detallados, por no hablar de indicadores comunes, obstaculiza la realización de cualquier análisis en profundidad de la situación a que se enfrentan estos grupos vulnerables. Las medidas previstas y adoptadas han de ser seguidas de cerca y evaluadas para calibrar su impacto.

Harán falta mayores esfuerzos y análisis de la situación específica de los inmigrantes y las minorías étnicas que se enfrentan a la pobreza y la exclusión si queremos elevar su participación en el mercado laboral al mismo nivel que el de la mayoría de la población y promover su participación en la vida social, cultural y política.

Otras personas que se enfrentan a la pobreza persistente

Toxicómanos

La igualdad de oportunidades sociales para las personas con problemas de adicción a las drogas se ve reducida de forma desproporcionada. Los problemas de drogas y alcohol se traducen a menudo en falta de vivienda, desempleo y un bajo nivel de educación. Además, los consumidores de drogas ilegales sufren frecuentemente sanciones penales y la exclusión que ello acarrea. Los PNAin subrayan la importancia de adoptar o reforzar medidas y programas apropiados para reducir las lagunas, a veces grandes, de asistencia a la escuela o en la carrera profesional a fin de que la reintegración social tenga éxito.

Los mayores esfuerzos se centran en programas de reintegración para ex drogadictos dirigidos a mejorar sus oportunidades sociales, en especial la reintegración en el trabajo y el empleo, como en el plan alemán. Italia está ejecutando varias acciones destinadas a la prevención de la drogadicción y la reintegración de las personas toxicómanas a la sociedad y el mundo del trabajo: orientación, planificación y coordinación de actividades que se llevan a cabo a nivel central y regional; coordinación de actividades realizadas por los diferentes agentes implicados; acción dirigida a los drogadictos en las cárceles.

Otro foco importante de atención lo constituyen las políticas y medidas de prevención. En Finlandia se puso en marcha en 2001 un nuevo programa de desarrollo de la formación de profesores, con el objetivo de enseñarles a reconocer mejor dificultades de los alumnos y síntomas del uso de drogas. El contenido básico de los estudios pedagógicos es el siguiente: base ética y social de la enseñanza; relaciones humanas y capacidades de cooperación e interacción; comprensión de los procesos de aprendizaje, y prevención de las dificultades de aprendizaje y de la exclusión.

En algunos países, los programas de prevención de la toxicomanía se refuerzan en el contexto de una política de desarrollo urbano activa e integradora, a fin de hacer que los distritos de las ciudades en los que se están intensificando los problemas sociales, económicos y de desarrollo urbano salgan de esa situación y se estabilicen. En Alemania el programa «la ciudad social» tiene por objeto el fomento integrado (política de vivienda, económica, de empleo y social) de distritos con una necesidad especial de desarrollo. En el Reino Unido, especialmente en Inglaterra, la vinculación entre las drogas y los barrios deprimidos se aborda a través de un estrecho trabajo conjunto del Ministerio del Interior y la Unidad de renovación de barrios. Irlanda aborda también el problema de la concentración del consumo de drogas en áreas y distritos desfavorecidos.

En varios países (Irlanda, Italia, Austria, Finlandia, Suecia) se han dedicado esfuerzos a una cooperación interdisciplinaria e interdepartamental más intensa entre todas las autoridades que tienen que ver con problemas de drogas. Se han creado consejos consultivos para supervisar la aplicación de programas contra la droga y para aportar un enfoque estratégico al tratamiento de los problemas relacionados con la droga. En algunos Estados miembros (Grecia, Irlanda, Italia, Portugal, Suecia) existen planes nacionales de acción y programas estratégicos destinados a vincular todas las diferentes dimensiones de los problemas de droga (prevención, reducción, tratamiento, rehabilitación e investigación).

Se ha identificado la necesidad de realizar más investigaciones y de prestar una particular atención a la recopilación y el análisis de datos. Los proyectos de investigación (también dirigidos a identificar las necesidades de grupos destinatarios específicos) son elementos importantes de las medidas de política nacionales, por ejemplo, en Irlanda y Suecia. Bélgica tiene previsto crear un observatorio nacional de las drogas y las toxicomanías para recopilar y analizar datos y estudiar el impacto de las actuales políticas en esta área.

Mejorar la integración profesional de los toxicómanos: «red de la toxicomanía»

En RESTART se han reunido siete patrocinadores de proyectos para formar en Berlín una asociación de desarrollo, en el contexto de la iniciativa comunitaria EQUAL, a fin de utilizar las competencias de cada uno para crear una red dirigida a mejorar la integración profesional y el desarrollo personal y a evitar la discriminación y la desigualdad de trato en la vida laboral.

Esta asociación de desarrollo recibe el apoyo de socios estratégicos de diversos sectores de la economía, de patrocinadores sociales y de la Administración (incluidos los departamentos del área de las drogas y las toxicomanías y los encargados de la política sobre personas con discapacidad). La Red de la toxicomanía de Berlín, que también actúa en el campo de la integración y la cualificación profesionales de personas desfavorecidas --es decir, toxicómanos-- es uno de los socios estratégicos y ha participado en esta asociación de desarrollo con un subproyecto. El representante de la Red de la toxicomanía es el organismo de la toxicomanía de Berlín, BOA e.V., que ha aplicado medidas de asesoramiento, cualificación y empleo para toxicómanos ayudados con medicación en el campo de los ordenadores y las nuevas tecnologías.

Como parte del subproyecto en el marco de RESTART, BOA e.V. se propone hacer posible que 30 mujeres toxicómanas que reciben sustitutos de droga se integren en la vida laboral mediante una asistencia y unas cualificaciones personalizadas. Mediante la interconexión, la permeabilidad y la estructura armonizada de las medidas en el contexto de la asociación de desarrollo, deberán lograrse cambios estructurales a largo plazo para una óptima (re)integración profesional de este grupo destinatario, con participación de las instituciones que intervienen en el proceso de integración profesional y de pequeñas y medianas empresas.

Reclusos y ex reclusos

Las personas que delinquen provienen a menudo de medios desfavorecidos, y los reclusos que son puestos en libertad corren el riesgo de salir de prisión sin las cualificaciones y los recursos necesarios para encontrar trabajo y alojamiento. En consecuencia, a muchos les resulta muy difícil reintegrarse en la sociedad, por lo que reinciden. Los PNAin prestan una especial atención a la elaboración de disposiciones eficaces para la reintegración de los reclusos en la sociedad, reduciendo así los riesgos de pobreza y exclusión social. También se señala a menudo la creación o el refuerzo de medidas alternativas a la prisión.

Un aspecto ampliamente reconocido y que preocupa de forma particular es la prevención o la reducción de la reincidencia (Bélgica, Irlanda, Austria, Finlandia, Suecia). Irlanda presenta un índice muy alto de reincidencia (aproximadamente el 70 %). En Suecia se ha puesto en marcha un proyecto experimental de tres años de duración que implica una preparación intensificada de la puesta en libertad y la posibilidad de pasar los últimos meses de una condena de cárcel larga en el hogar con supervisión electrónica. Yhteistyössä rikoksettomaan Elämään («Hacia una vida juntos libre de delitos») es un proyecto de cooperación finlandés, respaldado por entidades nacionales, locales y regionales, dirigido a orientar a los delincuentes hacia una vida sin delitos y que intenta desarrollar modelos regionales de cooperación.

Un objetivo prioritario de la reintegración de reclusos es asegurarles un empleo a su salida de la cárcel. En el plan austriaco se menciona la oferta de ayuda para encontrar un trabajo externo (mediante permisos diurnos) hacia el final de la condena, que pueden conservar tras su puesta en libertad. España tiene previsto un programa para la inserción laboral de los reclusos. Grecia está aplicando programas para subsidiar nuevos trabajos y nuevos negocios para ex reclusos y jóvenes delincuentes o personas jóvenes en situación de riesgo social. En Italia un decreto de 2000 establece medidas prácticas para su aplicación en instituciones penitenciarias y reconsidera el empleo en prisión con vistas a crear trabajos para reclusos, ex reclusos y delincuentes que cumplen condenas alternativas.

Austria y Francia tienen previstos programas de formación específicos para reclusos, siendo la lucha contra el analfabetismo un especial foco de atención en el caso francés. La oferta de formación y educación es también un elemento clave de la estrategia irlandesa para permitir que los presos adquieran destrezas prácticas que los ayuden a encontrar empleo y faciliten su reintegración una vez en libertad. También se da prioridad a ayudar a los reclusos a tratar problemas de toxicomanía. En Italia se han adoptado medidas para fomentar la integración de reclusos y delincuentes que cumplen condenas alternativas en el trabajo y la formación profesional.

La promoción de una mejor reinserción tras la puesta en libertad y el objetivo de reducir los riesgos de reincidencia también tienen en cuenta el objetivo de limitar las consecuencias negativas para los hijos de los reclusos. El plan belga informa de una iniciativa de la comunidad francesa de crear un marco jurídico para reconocer regímenes específicos (Services-Liens) dirigidos a permitir a los padres y madres reclusos mantener contactos con sus hijos y España pondrá en marcha un programa específico destinado a las reclusas con hijos bajo su custodia. El plan español también contempla la normalización de la asistencia sanitaria a la población reclusa mediante su inclusión en el sistema nacional de salud.

Otros grupos

En los PNAin figuran, de forma más esporádica, medidas relativas a situaciones específicas de otros grupos. Las acciones se centran, en particular, en los problemas a que se enfrentan las personas que sufren enfermedades crónicas, especialmente de salud mental, las personas que ejercen la prostitución, las víctimas de la trata de seres humanos o las víctimas de la penuria social. Estas acciones normalmente no se aplican en el contexto de políticas más amplias, y se llevan a cabo a menudo en el marco de proyectos experimentales, a veces a nivel local y regional, y del trabajo de asociaciones voluntarias a través de servicios, prevención y asesoramiento orientados a grupos destinatarios.

7.2. Erradicar la exclusión social de los niños

La pobreza infantil es un grave motivo de preocupación para muchos Estados miembros y en los PNAin de 2003 figuran frecuentemente medidas para prevenirla y aliviarla. Efectivamente, la pobreza y la exclusión infantil aparecen como una de las prioridades clave en varios PNA (DE, IR, IT, LU, SV, UK). Los Estados miembros subrayan repetidamente que, para lograr progresos a largo plazo en la erradicación de la pobreza, es fundamental interrumpir su transmisión entre generaciones. Esto significa centrarse más en la inclusión social de los niños y, cuando sea necesario, contrarrestar el legado social negativo.

Algunos Estados miembros ponen de relieve los derechos de los niños dentro del marco del convenio de la ONU sobre los derechos del niño y sobre el derecho de los niños a crecer en un entorno psicológica y físicamente seguro. Suecia, por ejemplo, destaca que el convenio de la ONU debería ser tenido en cuenta en todas las áreas políticas y que se deben considerar los intereses de los niños en toda adopción de decisiones y medidas que los afecten. El Parlamento ha aprobado recientemente disposiciones como un paso más en la observancia del convenio. Austria incorporará el convenio de la ONU a su constitución y para 2004 habrá elaborado un plan nacional de acción para los niños y los jóvenes. Los derechos de los niños también se reflejan en el PNA griego con el nombramiento de un Defensor del Pueblo específicamente para ellos. Irlanda también tiene previsto nombrar a un Defensor del Pueblo, además de crear la Oficina nacional para la infancia, con la misión de enfocar mejor y lograr que tenga mayor impacto la actividad del Gobierno relacionada con los niños, incluidas las cuestiones de inclusión social. El PNA francés resalta el papel del Comisario de los derechos del niño en la defensa y el fomento de los derechos de la infancia, especialmente en el campo de las políticas de protección del niño. Sin embargo, en muchos países no hay ningún reconocimiento de una agenda para los niños y los jóvenes basada en sus derechos. Esto significa de hecho que se da prioridad a basar los servicios para los niños y jóvenes en la idea adulta de lo que los niños y los jóvenes necesitan, en vez de en sus «derechos» a servicios universalmente acordados. Parece así haber una gran variabilidad en términos de servicios básicos tales como la salud y la educación, y también en temas más amplios, como la «edad del consentimiento» y el tratamiento de los grupos marginalizados. Los países que resaltan menos los derechos de los niños tienden a centrarse en los niños y los jóvenes como futuros empleados, en vez de en la mejora de su calidad de vida actual.

La limitada atención a los derechos de la infancia y la juventud en muchos PNA no es sorprendente, dada la muy limitada participación de niños y jóvenes en su elaboración. Esto ayuda también a explicar la falta de uso de indicadores que definan las experiencias de la pobreza y la exclusión social de niños y jóvenes desde su propia perspectiva. Los países que sí consideran la pobreza infantil como un indicador básico tienden a utilizar la cifra del 60 % de la renta mediana, en vez de indicadores de penuria de base más amplia, aunque Irlanda aplica su indicador de pobreza persistente, que combina mediciones de renta y de penuria. Llama la atención el hecho de que, mientras muchos PNA han ido más allá de los indicadores de Laeken en otras cuestiones, no lo han hecho en aquellas que afectan a los niños y los jóvenes. Esta sigue siendo un área para un mayor desarrollo en el futuro [19]. En Irlanda se informa de un hecho alentador: los planes para iniciar un estudio nacional longitudinal sobre la población infantil.

[19] A este respecto debe observarse que la transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión social, la situación de la infancia y la exposición continuada a riesgos son también consideraciones clave de un grupo operativo de la Comisión que está desarrollando en la actualidad indicadores para la estrategia de desarrollo sostenible a nivel de los Estados miembros y de la UE.

De los PNAin se deduce claramente que hay consenso en cuanto a que la prevención y la mitigación de la pobreza infantil requiere acciones en muchos ámbitos políticos diferentes. Por lo tanto, no resulta sorprendente que esta sea una cuestión contemplada en muchas secciones de los PNAin. En las secciones sobre el empleo, los servicios de cuidado de niños, la protección social, la educación, la formación, la salud y la familia se tratan importantes acciones y políticas.

Promover el bienestar de niños y jóvenes (Finlandia)

La estrategia de Turku se centra en los niños, los jóvenes y las familias con niños. Esta estrategia se aplica a través de un modelo de red gestionado y supervisado por un grupo de gestión para el bienestar de los niños y los jóvenes, cuyos miembros incluyen a expertos de todas las entidades encargadas de servicios y a un experto en ordenación urbana. Se han desarrollado indicadores para supervisar factores pertinentes en cooperación con el Centro nacional de investigación y desarrollo para el bienestar y la salud (STAKES). Los indicadores están respaldados por un «presupuesto infantil» trianual, una herramienta para examinar a posteriori cuánto gastan anualmente las diversas entidades en la gestión de los asuntos infantiles y juveniles. Además de los proyectos de supervisión de indicadores y recursos (presupuesto infantil), se está desarrollando un modelo de evaluación del impacto ambiental desde el punto de vista infantil (EIA infantil) para asegurarse de que las opiniones de los niños se tengan en cuenta en la utilización del suelo y la planificación urbana.

Destacan tres enfoques globales de la pobreza infantil: en primer lugar, desarrollar un planteamiento integrado y holístico; en segundo lugar, la intervención temprana y, en tercer lugar, prestar apoyo a los niños siempre que sea posible en el contexto de la familia y la comunidad. El Reino Unido sitúa la lucha contra la pobreza infantil en el centro de su estrategia y es evidente la realización de un esfuerzo importante en todas las instancias gubernamentales, con una inversión muy significativa de recursos adicionales. El Reino Unido, que se ha fijado la ambiciosa meta de reducir la pobreza infantil a la mitad para 2010, y de erradicarla para 2020, hace un gran hincapié en la asociación, el trabajo de diversos organismos en colaboración y la intervención temprana. El programa Sure Start es una iniciativa importante para abordar las necesidades de los niños más desfavorecidos de 0 a 3 años a través de una red de centros infantiles en las áreas más necesitadas. Otra característica del planteamiento británico es proceder de abajo a arriba, en respuesta a las necesidades locales y con la participación de padres y niños en el diseño y la prestación de servicios. Esto resulta evidente en el Fondo para la Infancia, que trabaja con niños de entre 5 y 13 años que muestran signos tempranos de correr un riesgo de exclusión social. Suecia subraya que las medidas que funcionan bien para todos los niños --sistemas universales y soluciones de base amplia que benefician a la gran mayoría-- son particularmente apropiadas para los niños en situación de riesgo. Suecia ha reforzado recientemente las disposiciones para la protección de los niños en situación de riesgo y ha creado un grupo de trabajo para analizar la situación de los jóvenes de familias vulnerables con objeto de identificar áreas en las que sean necesarias medidas adicionales. Para prevenir y tratar el maltrato infantil, se han propuesto medidas dirigidas a reforzar la colaboración entre la policía, las escuelas, los centros preescolares, el servicio de salud y los servicios sociales. Alemania, con su especial atención a la construcción de una sociedad propicia a la infancia y la familia y su programa de desarrollo y oportunidades para los niños y jóvenes de zonas desfavorecidas, subraya la importancia de la interconexión en áreas tales como la asistencia social a la juventud, las escuelas, la administración laboral, la ordenación urbana y la política social, sanitaria y cultural. Finlandia destaca la intervención temprana y el desarrollo de servicios conjuntos y de la cooperación interprofesional. Se propone, entre otras cosas, consolidar y ampliar su modelo de intervención temprana a través de la cooperación entre la asistencia social, la atención sanitaria, la policía, las autoridades educativas y las ONG, y prestará una atención especial a los niños con problemas de salud mental. Portugal pone de relieve una gama de prioridades que incluye la intervención temprana y el apoyo a las familias y está elaborando planes locales para la protección de los niños y jóvenes en situación de riesgo en 39 municipios. Grecia destaca lo importante que es para el desarrollo de los niños que tengan acceso a servicios tales como la educación, la sanidad y la cultura, así como a las ayudas en forma de renta. España se propone elaborar una estrategia nacional para la infancia y la adolescencia en dificultades y en situación de riesgo social, y desarrollar, junto con varias ONG, un programa integrado de prevención e intervención dirigido a los menores en situación de riesgo.

Plan para la eliminación del trabajo infantil de carácter explotador (Portugal)

El plan PEETI surgió en Portugal en 1998 en el contexto de las políticas sociales activas dirigidas a lograr que los ciudadanos (los menores y sus familias) y el conjunto de la sociedad participaran en mayor medida y asumieran una mayor responsabilidad en la lucha contra el trabajo infantil.

Los objetivos del PEETI son los siguientes: i) identificar, supervisar y describir la situación de los niños víctimas del trabajo infantil o peligroso, consecuencia del abandono escolar; ii) garantizar una respuesta a las situaciones indicadas en el plan PEETI, fundamentalmente llevando a cabo proyectos en el marco del Plan individual de educación y formación (PIEF), recurriendo a estrategias flexibles y diferenciadas y aplicando el programa Vacaciones escolares; iii) luchar contra las peores formas de trabajo infantil (Convenio nº 182 y Recomendación nº 190 de la OIT, ratificados ambos por Portugal); iv) promover la inserción social y educativa de los niños y jóvenes víctimas de la explotación por el trabajo.

El plan fue concebido para ayudar a los menores que se encuentran en las siguientes situaciones: abandono escolar; riesgo de inserción precoz en el mercado laboral; explotación por el trabajo y víctimas de las peores formas de explotación. Para alcanzar los objetivos descritos, el PEETI aplica las siguientes medidas metodológicas: indicación/diagnóstico/declaración de las situaciones de trabajo infantil y abandono escolar; un programa integrado y planes individuales de educación y formación; programa/proyectos de vacaciones escolares; concesión de becas de formación, seguimiento de situaciones en las que se dan las peores formas de explotación. El plan dispone de cinco estructuras de coordinación regional del PIEF, que incluyen representantes del PEETI, el IEFP, el DRE y el ISSS. En cada una de las cinco regiones hay un coordinador regional del PEETI para la zona respectiva.

Se hace un gran hincapié en la necesidad de centrarse en los niños que corren un especial riesgo y experimentan un legado social negativo. Dinamarca está creando un Comité de ministros para coordinar los esfuerzos a este respecto. Subraya el refuerzo de las competencias infantiles a través de la intervención temprana y de una gama de ayudas. Se destaca la importancia de reconocer los problemas particulares a que se enfrentan algunos niños tales como los menores refugiados, los niños de familias con problemas de drogas o de enfermedad mental, los niños víctimas de abusos sexuales y los niños con discapacidad. Finlandia subraya la importancia de desarrollar la calidad y la cantidad de los servicios de acogida, y de la integración de los niños necesitados de cuidados especiales en las escuelas normales. En el Reino Unido, el Gobierno galés ha creado un fondo de ayuda a la infancia y la juventud que trabaja a través de asociaciones en cada entidad local y tiene por objeto proporcionar ayudas específicas que mejorarán las oportunidades de los niños y jóvenes de familias desfavorecidas. En Italia se hace hincapié en el apoyo al desarrollo de las políticas en materia de familias de acogida y adopción y, en el marco del Plan de la infancia 2002-2004, está prevista la aplicación de diversas modalidades de acogida. Irlanda está estableciendo una gama de servicios comunitarios para abordar los requerimientos de los niños especialmente necesitados.

7.3. Promover acciones integrales en favor de zonas caracterizadas por la exclusión

La dimensión regional de la pobreza y la exclusión social recibe una mayor atención en los PNA 2003, en particular, medidas destinadas sacar partido de los aspectos positivos y las oportunidades de las zonas deprimidas.

Los principales retos indicados son los mismos que en los PNA anteriores:

La lucha contra las desigualdades regionales

Si bien algunos Estados miembros destacan la importancia de superar las desigualdades regionales, solo unos pocos de ellos lo consideran una cuestión esencial en sus Planes.

Grecia, por ejemplo, resalta como prioridad especial la necesidad de reducir las diferencias de calidad de vida entre la población rural y la urbana. El Plan incluye tanto iniciativas integradas de desarrollo urbano como iniciativas de desarrollo rural.

Las desventajas a que se enfrentan las zonas rurales

Las zonas rurales se enfrentan todavía a una amplia gama de retos derivados, entre otras cosas, de la pérdida de población, la falta de instalaciones y servicios sociales, presiones de la reestructuración agrícola y preocupaciones ambientales. Otras zonas rurales han de afrontar varios retos más recientes, como el flujo de población consecuencia de la conurbación.

Grecia es el único país en el que la intervención en las zonas rurales figura como una estrategia clave. El Plan griego afronta el problema de la pobreza y la exclusión social en las zonas rurales a través de un amplio conjunto de medidas. El desarrollo integrado del campo tiene por objeto, en particular, la eliminación de las diferencias de calidad de vida entre la población urbana y la rural. El enfoque global se basa en tres dimensiones: una económica, a través de un desarrollo cualitativo conforme con los principios de la sostenibilidad y el respeto del medio ambiente; otra basada en las pensiones; y una tercera basada en el acceso a los servicios sociales, especialmente a los servicios sanitarios y de prestación de cuidados.

El Plan irlandés presenta un programa de inversión destinada a zonas rurales desfavorecidas: Ceantair Laga Árd-Riachtanais (CLÁR) (Programa para zonas rurales desfavorecidas), puesto en marcha en octubre de 2001. Los objetivos clave para las zonas rurales son: mejorar los servicios de transporte y mejorar el acceso a los servicios de empleo, salud, educación y vivienda de los habitantes de esas zonas.

El PNA austriaco establece como objetivo esencial para una mejor cohesión social un desarrollo regional equilibrado, y describe varias medidas adoptadas para combatir la pobreza y las desigualdades sociales en las zonas rurales.

El PNA portugués pone de relieve la disparidad creciente entre las regiones rurales periféricas y las regiones rurales costeras, debido a un desarrollo económico que ha generado un éxodo de la población de las zonas rurales del interior. Así pues, se pondrá en marcha un programa para la inclusión y el desarrollo dirigido a combatir, entre otras cosas, el aislamiento, el éxodo de población y la exclusión en las zonas rurales deprimidas.

En Francia, un proyecto de ley sobre la revalorización de las zonas rurales prevé desarrollar los servicios a las familias y a las personas mayores, y una mayor «regionalización» de la política sanitaria.

En España está prevista la promoción de planes integrados para mejorar la vivienda en las zonas rurales. El PNA menciona también apoyos a la financiación de programas de las ONG en zonas rurales vulnerables.

En el Reino Unido se ha fijado una meta concreta para reducir las diferencias de productividad entre las zonas rurales menos productivas y la media nacional antes de 2006, y para mejorar el acceso a los servicios de la población rural.

Medidas para ayudar a las zonas y barrios deprimidos

En Alemania, la promoción de una verdadera política urbana activa e integrada ha sido reforzada desde 1999 por el programa «Die soziale Stadt» (La ciudad social), dirigido a promover barrios urbanos desfavorecidos mediante un enfoque integrado (que comprende la política de vivienda, la económica, la de empleo y la social).

En los Países Bajos, un objetivo específico a partir de 2005 para los barrios urbanos desfavorecidos ofrece asistencia a 30 ciudades para formular estrategias locales integradas dirigidas a revitalizar tales barrios.

El PNA español apoya la promoción de planes integrados para barrios y zonas desfavorecidos, así como la financiación de programas integrados de las ONG aplicados en zonas urbanas vulnerables.

Francia está prestando una especial atención a la revitalización económica de 751 barrios urbanos deprimidos. Otro importante aspecto del Plan es la reciente Ley de ordenación y renovación urbana («Loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine»). No parece haber medidas específicas destinadas a los territorios de ultramar.

Dinamarca confirma la continuación de las iniciativas puestas en marcha para las zonas urbanas y residenciales expuestas a una elevada concentración de problemas sociales. Una primera evaluación muestra una disminución del deterioro físico, financiero y social de estas zonas. Las acciones futuras se centrarán más en las zonas prioritarias y los grupos de riesgo.

En Portugal, el mencionado «Programa para la inclusión y el desarrollo» promoverá también la inclusión de las zonas urbanas marginalizadas y deprimidas. Está previsto asimismo un proyecto para la organización y el desarrollo de las comunidades de la ciudad de Lisboa, que será supervisado por observatorios permanentes.

En el Reino Unido, la «National Strategy for Neighbourhood Renewal», un plan de acción estratégico nacional para la renovación de los barrios, puesto en marcha en enero de 2001, orientará los programas generales hacia las necesidades específicas de las zonas más desfavorecidas; su objetivo a largo plazo es eliminar las desigualdades y desventajas geográficas dentro de 10 a 20 años. Se hace hincapié en la integración de todas las políticas disponibles, no solo de las iniciativas locales de base sectorial.

Acuerdos de desarrollo local para superar la segregación en las mayores ciudades (Suecia)

En 1998, el Parlamento adoptó una nueva política metropolitana nacional. Al mismo tiempo, se introdujeron acuerdos de desarrollo local como instrumentos para aplicar la nueva política. Para eliminar la segregación en un distrito se requiere la aplicación de medidas de base amplia durante mucho tiempo. También se precisa la participación, dedicación y cooperación sistemática entre residentes, empresas, organizaciones voluntarias, organizaciones de grupos de interés, entidades locales, organismos centrales, medios de comunicación y otros. Para que los efectos de esta colaboración sean duraderos, los esfuerzos de desarrollo deben tener también efectos estructurales, es decir, provocar cambios en las actividades habituales de los organismos interesados. En otras palabras, un desarrollo positivo requiere una estrategia que abarque los niveles local, regional y nacional.

Una tarea importante de la política metropolitana es formular y refinar acuerdos de desarrollo local como instrumentos estratégicos de colaboración. Estos acuerdos representan un proceso de aprendizaje y mejora, orientado a la consecución de objetivos, que promueve el potencial de desarrollo tanto de los particulares como de los distritos de las entidades locales. Los efectos de los esfuerzos de desarrollo deben beneficiar a los residentes del distrito o al distrito mismo. Es posible, por tanto, contratar a personas u organizaciones externas para ciertas tareas, siempre y cuando produzcan resultados en el distrito. Debido al alto índice de rotación de la población local, ha resultado difícil seguir y medir los efectos de los esfuerzos realizados a favor de particulares. Están en marcha trabajos, incluidos trabajos sobre indicadores, dirigidos a mejorar la supervisión de los progresos tanto por lo que se refiere a los particulares como a los distritos. Los acuerdos de desarrollo local constan de una parte principal y de varios anexos. En la parte principal se establecen las obligaciones de la entidad local y del Gobierno central, los objetivos de las partes y los evaluadores responsables. Los anexos contienen planes de acción, acuerdos de cooperación, un apéndice sobre cuestiones futuras y programas de evaluación, etc. En la actualidad, estos planes de acción representan básicamente los programas de desarrollo de los distritos y contienen una descripción de la situación actual, análisis, una estrategia y una selección de medidas. El acuerdo presenta una cadena continua de objetivos. Incluye objetivos nacionales horizontales fijados por el Parlamento y metas relativas a resultados locales fijadas por la entidad local en cooperación con otros organismos. La evaluación se lleva a cabo tanto a nivel nacional como local.

8. PLANTEAMIENTOS POLÍTICOS CLAVE PARA EL OBJETIVO 4. «MOVILIZACIÓN DE TODOS LOS ÓRGANOS CORRESPONDIENTES »

a) Promover, según las prácticas nacionales, la participación y la expresión de las personas en situación de exclusión, particularmente en lo tocante a su situación, a las políticas y a las acciones de las que son destinatarias.

b) Velar por la integración de la lucha contra las exclusiones en el conjunto de las políticas, especialmente:

- movilizando conjuntamente a las autoridades a nivel nacional, regional y local, cada una dentro de sus competencias respectivas;

- desarrollando procedimientos y estructuras de coordinación apropiados;

- adaptando los servicios administrativos y sociales a las necesidades de las personas en situación de exclusión y asegurándose de que los agentes sobre el terreno sean sensibles a dichas necesidades.

c) Promover el diálogo y la colaboración entre todos los agentes públicos y privados interesados, especialmente:

- implicando a los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de servicios sociales, cada cual en el marco de sus competencias respectivas en materia de lucha contra las exclusiones;

- fomentando la responsabilidad y la actuación de todos los ciudadanos en la lucha contra la pobreza y la exclusión social;

- propiciando la responsabilidad social de las empresas.

Una característica destacada de los PNAin de 2003, comparados con los de 2001, es el grado en que muchos Estados miembros han vinculado el proceso de los PNAin más claramente con procesos existentes de formulación de políticas y han ampliado y profundizado sus medidas para movilizar a todos los organismos pertinentes y para lograr una mayor coordinación de los esfuerzos en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Esto resulta evidente no solamente en las medidas para la elaboración de sus planes de acción, sino también en las medidas que han adoptado a más largo plazo para incorporar los objetivos y valores del proceso de inclusión social de la UE a sus sistemas de formulación de políticas. Sin embargo, en algunos casos queda aún mucho por hacer para conseguir un planteamiento realmente coherente de la prevención de la pobreza y la exclusión social y de la lucha contra las mismas. Varios Estados miembros han reconocido ellos mismos que las medidas actuales no son completamente satisfactorias. Es preciso mejorar la cooperación y la consulta con los distintos socios, tanto para la puesta en práctica y la supervisión de los planes actuales, como para la elaboración de los próximos. Afortunadamente, hay un número cada vez mayor de ejemplos de buenas prácticas en toda la UE que pueden ayudarles a reforzar sus sistemas.

8.1. Promover la participación de las personas víctimas de la exclusión

La participación de las personas víctimas de la exclusión en la formulación de políticas es fundamental, dado que su experiencia y conocimiento directos aportan perspectivas importantes en cuanto a lo que funciona y lo que no, lo que lleva al desarrollo de políticas mejor enfocadas y más pertinentes. El desafío es encontrar una forma estructurada de lograr esto. En la preparación de los PNA de 2003, la mayoría de los países amplió la participación de los excluidos y varios países redoblaron sus esfuerzos para consultar con grupos representantes de los excluidos. Algunos otros (especialmente EL, NL y PT) podrían haber detallado mejor la presentación de los procesos de consulta para la elaboración de sus PNAin. En el Plan italiano hay pocas indicaciones de la cantidad y la calidad de esta participación.

La voz de los excluidos normalmente se tiene en cuenta a través de su participación en seminarios de consulta, o a través de la participación de representantes de las ONG en grupos directivos. Esta última modalidad funciona claramente mejor cuando se han establecido redes de ONG relacionadas con la pobreza que cuentan con el reconocimiento y, a veces, el apoyo de las autoridades nacionales. En la mayoría de los casos en que se han realizado progresos se pretende continuar de esta forma en la fase de aplicación y supervisión de los planes. En algunos casos se han hecho tentativas interesantes para encontrar mejores maneras de ayudar directamente a los más excluidos a contribuir al debate sobre las políticas. Bélgica informa de una interesante investigación sobre la participación de los excluidos, Alemania planea un estudio sobre las personas que viven en situación de pobreza extrema y el Reino Unido ha creado un grupo de trabajo sobre la participación que estudia formas de incrementar la participación en el PNA. En los Países Bajos, el número de municipios que han creado órganos consultivos para las personas que reciben asistencia social se ha duplicado. Sin embargo, un área en la que la consulta y la participación siguen estando infradesarrolladas en la mayoría de los Estados miembros es la de los niños y los jóvenes. Hay pocas indicaciones de cómo han sido incluidos, si acaso, en el proceso de los PNA. Tampoco hay indicios de que se haya vinculado el proceso del PNA con las estructuras relacionadas con los niños y los jóvenes, como las escuelas, los parlamentos de la juventud y los consejos juveniles. Esto resulta sorprendente dada la elevada prioridad que se otorga en muchos planes a la pobreza infantil.

Hay una clara tendencia a conceder más importancia a la participación de quienes experimentan la exclusión en los esfuerzos dirigidos a combatir la pobreza y la exclusión social a nivel local. Esto es importante, porque ayuda a estimular el desarrollo y la capacitación personales de los afectados a través del aumento de la confianza en sí, de la superación del aislamiento social y de la creación de nuevas redes y contactos. En España se pone así el acento en la participación en foros de la Administración Pública. En Suecia se hace gran hincapié en la democracia participativa local y en considerar la perspectiva del usuario. En Irlanda se destaca el apoyo a proyectos locales de desarrollo comunitario y a foros locales, y se encuentra en curso un completo proceso de consulta que busca aportar una mayor cohesión a los programas comunitarios y de desarrollo local. El enfoque del desarrollo comunitario es también una característica clave de la aplicación de gran parte del programa PEACE de la UE en Irlanda e Irlanda del Norte. En los PNA belga, finlandés, luxemburgués y alemán pueden encontrarse también ejemplos de esta participación.

El decreto flamenco sobre la lucha contra la pobreza (Bélgica)

Con la aparición de las primeras asociaciones flamencas de los pobres en los años ochenta, y el acceso a la participación establecido en esa época tanto por la política federal como por la política flamenca, las asociaciones solicitaron el reconocimiento estructural de su trabajo. Su participación en la elaboración y la evaluación de políticas a distintos niveles hizo evidente la necesidad de un apoyo financiero y profesional. Con el estímulo del ejemplo de Francia, donde se encontraba en preparación una amplia ley sobre la pobreza, esta solicitud condujo en 1993 a la idea de un decreto sobre la pobreza.

En 1993, el ministro competente aprobó por primera vez una orden («Arreté») para la concesión de subvenciones en el marco de la lucha contra la pobreza grave. Tras cumplir una serie de condiciones, cinco asociaciones se beneficiaron de una subvención. Al año siguiente, en el momento de la renovación de esta subvención, se impuso una condición adicional a estas cinco asociaciones: elaborar propuestas para lo que debería desembocar en un decreto sobre la pobreza. Un grupo directivo integrado por representantes de las asociaciones y de la Administración se reunió en cinco ocasiones, con el resultado de una nota dirigida en 1996 al ministro encargado de la coordinación de la política contra la pobreza y al Ministro-Presidente de Flandes sobre el reconocimiento y la subvención de asociaciones «en las que los pobres toman la palabra». En esta nota se formularon los seis criterios que se encuentran aún hoy día en el decreto.

Todos estos esfuerzos culminaron con la aprobación, el 21 de marzo de 2003, del decreto sobre la política para combatir la pobreza. El decreto establece una base estructural para las diversas iniciativas adoptadas por el Gobierno flamenco en la lucha contra la pobreza: el establecimiento de un plan de acción para combatir la pobreza; la instauración de un mecanismo de consulta permanente; el apoyo financiero y de contenido para las «asociaciones en las que los pobres toman la palabra» y que cumplen los seis criterios siguientes: alentar a los pobres a reunirse en grupos, dar la palabra a los pobres, trabajar por la emancipación social de los pobres, trabajar en las estructuras sociales, organizar actividades de diálogo y de formación, y seguir buscando a los pobres; el apoyo a la red flamenca de estas asociaciones, que tiene por tarea apoyar y coordinar las actividades de las «asociaciones en las que los pobres toman la palabra»; y la formación y la inserción de expertos en la realidad cotidiana de la pobreza.

En 2003, el presupuesto para la aplicación del decreto ascendió a 1 170 000 euros. En 2004, 2005 y 2006, este importe se incrementará cada año en 406 000 euros.

Si bien es importante señalar los progresos realizados en comparación con los PNAin previos, en la mayoría de los casos no hay indicaciones de ningún impacto directo en la formulación y aplicación de medidas políticas derivadas de esta mayor participación. Este impacto es muy difícil de evaluar, pero se puede suponer que es muy débil, excepto en unas pocas cuestiones muy específicas.

8.2. Integración de la lucha contra la exclusión en el conjunto de las políticas

El nivel nacional

En algunos Estados miembros, tales como Finlandia y Suecia, en los que promover una sociedad incluyente y prevenir la pobreza y la exclusión social constituyen ya el núcleo de su sistema de formulación de políticas, el acento se ha puesto en reforzar este enfoque. En otros se han logrado progresos significativos en el fortalecimiento de dispositivos institucionales para incorporar con carácter general la preocupación por la pobreza y la inclusión social. Tales dispositivos comprenden:

- comités ministeriales para coordinar e incorporar a las políticas generales las políticas sobre la pobreza y la exclusión social (BE, FR, ES, IR, LU, AT, PT, FI, UK);

- comités de coordinación o dirección de altos funcionarios (DE, IR) apoyados por organismos u oficinas (BE, IR, UK) para la actividad cotidiana de coordinación y promoción;

- mecanismos para garantizar que los aspectos de la pobreza y la exclusión social se tiene en cuenta cuando se proponen o se revisan políticas, como la «garantía de la consideración de la dimensión de la pobreza» (poverty proofing) en Irlanda o «la necesidad social en el punto de mira» en el Reino Unido;

- en Italia se han concluido memorandos de acuerdo interministeriales para desarrollar acciones específicas relacionadas con la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

Dispositivos institucionales y garantía de la consideración de la dimensión de la pobreza (Irlanda)

Se han establecido diversas estructuras institucionales para incorporar al núcleo de la formulación de políticas la preocupación por la pobreza y la exclusión social, y para garantizar que los departamentos y organismos de la Administración adoptan un planteamiento transversal y coordinado coherente. Tales estructuras incluyen el Comité del gabinete para la inclusión social, las drogas y el desarrollo rural presidido por el Taoiseach (Primer Ministro), el Grupo de altos funcionarios para la inclusión social, el Grupo consultivo sobre la inclusión social y unidades para la inclusión social en departamentos administrativos clave. La Oficina para la inclusión social (OSI) tiene la responsabilidad global de coordinar la preparación y puesta en práctica de los PNA y los PNAin, y ha de presentar un informe anual al Gobierno en el que se detallen los progresos realizados en relación con los PNA y los PNAin. El OSI cuenta con la ayuda del Organismo de lucha contra la pobreza, un organismo especializado de Derecho público encargado de asesorar al Gobierno y de trabajar en pro de la prevención y la eliminación de la pobreza y la exclusión social mediante la investigación y el análisis de políticas, la formulación de medidas innovadoras contra la pobreza y la promoción de una mayor comprensión por parte de la opinión pública.

La integración de la perspectiva de la inclusión social a nivel del Gobierno central se refuerza con la garantía de la consideración de la dimensión de la pobreza (poverty proofing). Este mecanismo, introducido en 1998, requiere que las políticas y los programas sean evaluados en las etapas de formulación y de evaluación para determinar su impacto en las personas víctimas de la pobreza, a fin de que pueda tomarse debidamente en cuenta y se adopten las medidas paliativas necesarias. Este proceso se ha evaluado recientemente y se ha encomendado a la Oficina para la inclusión social abordar los puntos débiles detectados, a fin de hacerlo más efectivo y garantizar su adecuada aplicación en todos los departamentos de la Administración pertinentes. También se desarrollará una mayor coordinación con otros mecanismos de garantía. A este respecto, cabe señalar que la Oficina para la inclusión social, en asociación con el Ministerio de Justicia, Igualdad y Reforma Legislativa y la Autoridad para la Igualdad, elaborará y someterá a ensayo un modelo para respaldar un enfoque de garantías integrado que abarque la consideración de la pobreza, del género y de la agenda de la igualdad en general. Este trabajo se llevará a cabo durante el periodo de vigencia del presente Plan Nacional de Acción. También está previsto que la garantía de la consideración de la dimensión de la pobreza se amplíe a las entidades locales y a otros organismos del Estado.

Sin embargo, a pesar de los progresos realizados en varios Estados miembros en cuanto a vincular más estrechamente sus PNA con los procesos nacionales de formulación de políticas, aún hay pocas indicaciones claras de que los PNA incidan de forma directa en los procesos presupuestarios nacionales y, consecuentemente, en la asignación global de recursos. Efectivamente, hay pocos indicios de que los recursos destinados a la inclusión social hayan aumentado de forma significativa, de modo que tengan un efecto decisivo, si bien es evidente que, hasta cierto punto, se otorga una mayor prioridad a la pobreza y la exclusión social. Finlandia sitúa claramente su PNA en el contexto de su nuevo programa de Gobierno, y subraya que las medidas se ejecutarán dentro del marco del presupuesto para 2003 y del marco presupuestario decidido por el Gobierno para 2004-2007. Irlanda aplica el mecanismo de garantía de consideración de la dimensión de la pobreza a su presupuesto anual, pero las consecuencias de ello no son claras. En general, no obstante, la falta de una perspectiva financiera amplia significa que no es posible determinar si los aumentos concretos que se han anunciado en algunas áreas se han visto contrarrestados por reducciones en otras. España, sin embargo, incluye un cuadro con la asignación presupuestaria global del PNA 2001-2003 en el que se detallan los objetivos pertinentes relacionados con el plan y el porcentaje de crecimiento anual del gasto, así como una estimación del gasto para 2003-2004. De esta forma resulta posible ver los aumentos en áreas concretas y seguir así mejor las tendencias de las políticas. Más Estados miembros que en la primera ronda de los PNA se esfuerzan por indicar los recursos que asignarán a acciones específicas. Muchos PNA detallan la financiación relacionada con los planes en un cuadro o un anexo financiero, pero a menudo falta un desglose acción por acción, y lo que constituye financiación nueva o adicional puede no estar claramente identificado. En general, los planes que son más claros en cuanto a las acciones específicas que están llevando a cabo para alcanzar metas concretas, son los que suelen contener en mayor grado asignaciones claras para medidas específicas (FI, IR, LU, UK). Es evidente que los futuros PNA se verán reforzados si se hacen más y mejores análisis de las tendencias de gasto en el tiempo y se evalúa mejor quiénes se benefician del gasto. Esto contribuiría a clarificar si los cambios en el gasto en el tiempo responden a cambios en las necesidades y los retos, y si el gasto en áreas determinadas decisivas para la inclusión social está aumentando o disminuyendo.

Descentralización al nivel regional

Una característica esencial de varios PNA es la mayor atención que se ha prestado a la necesidad de incorporar la preocupación por la inclusión social no solamente al nivel nacional, sino a todos niveles de gobernanza. Destaca, en especial, la medida en que la dimensión regional se ha tenido en cuenta en los países con administraciones regionales que gozan de gran autonomía. Por ejemplo:

- Austria ha creado un comité de coordinación en el que participan los Estados federados y sus actividades y planes se reflejan más exhaustivamente en el PNA.

- Bélgica ha prestado mucha atención a reflejar su compleja estructura federal y las regiones han participado en grupos de trabajo sobre indicadores y acciones. Se presta atención a cómo los planes y acciones regionales se vinculan con el plan nacional, por ejemplo, en el caso de «le Plan d'Action flamand de lutte contre la pauvreté». La mayoría de las regiones tienen sus propios planes de acción que se incorporan al PNA. El resultado, no obstante, corre el riesgo de ser un ejercicio de presentación de informes, en vez de un planteamiento verdaderamente estratégico.

- España da muestras de notables progresos en la ampliación de la estrategia de lucha contra la exclusión social a las entidades regionales y locales, que detentan la mayoría de las competencias. Hasta el momento han sido aprobados trece planes regionales, y se espera que los cuatro restantes sean aprobados en breve. Las capitales principales y las ciudades importantes también han presentado o están planeando aplicar sus planes. También se prevé una participación activa más importante de los parlamentos regionales.

- En Alemania, el Gobierno federal ha ampliado su diálogo sobre el PNAin con los Estados federados y las entidades provinciales y municipales. Una mayor coordinación del trabajo de los Estados federados reforzaría el PNA. Italia ha puesto de relieve la descentralización hacia las regiones y las entidades locales, y la mayoría ha mejorado su capacidad de integrar enfoques multisectoriales, descentralizados, basados en las partes interesadas y de índole asociativa. Por otra parte, para evitar el riesgo de que aumenten los desequilibrios entre regiones que presentan dinámicas diversas, e incluso divergentes, parece hacer falta una estricta coordinación de políticas y medidas, así como seguimiento y evaluación.

- El PNA del Reino Unido resalta nuevos planteamientos estratégicos que están siendo desarrollados por los Gobiernos regionales de Irlanda del Norte (el nuevo programa para abordar las necesidades sociales y la iniciativa para la promoción de la inclusión social), Escocia (el programa para salvar las diferencias en materia de igualdad de oportunidades) y Gales (el Grupo operativo sobre la pobreza infantil). La participación de la comunidad se planteaba como un problema importante en el proceso de elaboración, pero requiere un mayor desarrollo.

La descentralización también conduce a nuevos desafíos profesionales para las administraciones locales y regionales. El aprendizaje permanente sobre la evolución de la inclusión social para los políticos y responsables locales, y para el personal de los servicios públicos, constituye un reto que no siempre se resuelve en las estrategias políticas.

El nivel local

Se reconoce ampliamente la necesidad de tener en cuenta en las políticas generales, así como de coordinar, los esfuerzos dirigidos a abordar la pobreza y la exclusión social a nivel local. En consecuencia, muchos Estados miembros presentan el papel de las entidades provinciales y municipales a este respecto.

Suecia, por ejemplo, pone de relieve el papel de los municipios y la necesidad de fomentar la cooperación horizontal en planes de acción locales durante la fase de puesta en práctica. Irlanda llama la atención sobre la red de aprendizaje de sus administraciones locales para combatir la pobreza y el Reino Unido resalta el papel de las entidades locales en la elaboración de estrategias comunitarias en Inglaterra y Gales. En Francia, la nueva ley orgánica de descentralización conducirá a una estrecha asociación entre el Estado, las entidades locales, los expertos en la materia y los ciudadanos para desarrollar nuevas maneras de aplicar y de evaluar políticas de lucha contra la inseguridad financiera y la exclusión social, y en el futuro cada Departamento tendrá la plena responsabilidad del programa de integración de renta mínima y de movilizar a todos los agentes implicados. En Dinamarca las entidades locales se encuentran bien representadas en el sistema institucional para combatir la exclusión social. Grecia destaca la necesidad de creación de redes y de cooperación a todos niveles. Se resalta el papel clave del nivel provincial en la aportación de cohesión y visión global en el suministro de servicios, y en la creación, a ese nivel, de órganos consultivos colectivos sobre cuestiones de política social, incluidas las ONG pertinentes. Alemania subraya que la manera de tratar un problema ha de buscarse lo más cerca posible del lugar del problema, es decir, a nivel local. La estructura federal y la garantía federal de la Administración local suponen que se apliquen estrategias diferentes a nivel regional y a nivel local para combatir la pobreza y la exclusión social. Las entidades locales participan también activamente en el proceso de consulta y deliberación en torno al desarrollo del PNA a través del «Grupo permanente de consejeros». El Gobierno federal tiene previsto intensificar el diálogo con los actores pertinentes. En Finlandia, los ayuntamientos y municipios autónomos desempeñan un papel decisivo en la lucha contra la exclusión social. En Luxemburgo se destaca el papel de las entidades locales en la elaboración y la aplicación del Plan nacional. En Portugal la red social («Rede social») tiene por objeto combatir la pobreza y la exclusión social mediante la creación de estructuras asociativas en las que las entidades locales desempeñan un papel esencial para promover el desarrollo social local y para integrar la dinámica planificadora de la participación estratégica. Irlanda resalta el papel de las Juntas de desarrollo de los condados y de las ciudades en la coordinación de las políticas sociales de inclusión a nivel local, y prevé el desarrollo por parte de las entidades locales de estrategias locales de inclusión para respaldar y reforzar las acciones nacionales.

No está claro si las administraciones locales y regionales más pobres y las más ricas cuentan en igual medida con los medios necesarios para esta responsabilidad, pues la diferencia entre las regiones más pobres y las más ricas se ha duplicado en los últimos diez años.

El Fondo Social Europeo y la iniciativa comunitaria EQUAL

El Fondo Social Europeo es el principal instrumento financiero mediante el cual la Unión Europea lleva a la práctica sus objetivos estratégicos de política de empleo. Su misión es ayudar a prevenir el desempleo para hacer que la mano de obra y las empresas europeas estén en mejores condiciones para afrontar nuevos desafíos y para impedir que la gente pierda el contacto con el mercado laboral.

Desglose de las asignaciones del FSE, poniendo de relieve la financiación destinada a EQUAL y el área política de la inclusión social

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Nota:Estas cifras reflejan la situación tal como la conocen actualmente los servicios de la Comisión. Sin embargo, deben considerarse aproximativas, dado que el solapamiento entre diversas áreas políticas es inevitable. Un país puede desear considerar ciertas acciones como más estrechamente relacionadas con el área política «inclusión social», mientras que otro puede, en cambio, preferir clasificar la misma acción dentro de un área política diferente (por ejemplo, dentro del área política «empleabilidad»). Las comparaciones directas entre las partes asignadas a la inclusión social por los distintos países deben realizarse, pues, con cautela.

Todos los Estados miembros hacen referencia al Fondo Social Europeo (FSE) y a su contribución a las medidas de política relacionadas con sus planes nacionales de acción sobre la inclusión. Dinamarca, España, los Países Bajos y el Reino Unido presentan anexos en los que se resume la contribución de los Fondos Estructurales de la UE y de la iniciativa comunitaria EQUAL. Sin embargo, en muchos Estados miembros hay todavía pocas indicaciones de que se esté estableciendo una vinculación estratégica sólida entre los desafíos y las prioridades fijados en los PNAin y el gasto de los Fondos Estructurales. En la mayoría de los casos, no resulta claro cuáles son las disposiciones institucionales para vincular el proceso de los PNA con el proceso de asignación y supervisión del gasto de los Fondos Estructurales. Tampoco se sabe a ciencia cierta cómo se tendrán en cuenta las prioridades de los PNAin en el examen intermedio de los Fondos. Surge así claramente, no obstante, la oportunidad de establecer una mayor correlación. También será importante que las prioridades identificadas en el proceso de los PNA se tomen plenamente en cuenta en el debate sobre el futuro de los Fondos Estructurales después de 2006. Estos deben dirigirse a la consecución del objetivo de Lisboa de tener un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza y la exclusión social.

El PNA de España incluye un análisis de la relación entre la financiación del FSE prevista para el periodo 2000-2006 y la estrategia europea de inclusión. Incluye además un cuadro prospectivo en el que se detalla el esfuerzo presupuestario que se calcula que requiere la aplicación del PNA, por objetivos principales, durante el periodo 2003-2004. Suecia esboza la importancia de la financiación del FSE. La integración y la diversidad constituyen un elemento del programa Growing Power Objective 3 del Fondo Social Europeo. Se asignará el equivalente de 130 millones de coronas suecas en fondos de la UE a esta iniciativa durante el periodo 2000-2006 del programa.

El programa comunitario EQUAL ensaya y promueve nuevas maneras de combatir la discriminación y las desigualdades en el mercado de trabajo. El programa, que está financiado parcialmente por el FSE, tiene ciertos principios clave: cooperación transnacional, innovación, habilitación y asociaciones para hacer posible que los resultados informen las políticas y las prácticas generales. El programa funciona sobre una base temática, y, si bien se encuentra estructurado en torno a la estrategia europea de empleo, incluye como tema prioritario abordar las necesidades de los refugiados y de los solicitantes de asilo.

Varios Estados miembros han resaltado las iniciativas financiadas por el Programa en sus PNAin (BE, DK, DE, EL, ES, IR, LU, AT, SV, FI, UK). Irlanda ha formado 21 asociaciones de desarrollo a través de EQUAL. El objetivo de la creación de estas asociaciones es concentrarse en la lucha contra la discriminación y las desigualdades en relación con el mercado de trabajo. Austria cuenta con 58 asociaciones de desarrollo dentro del marco de la iniciativa comunitaria EQUAL. Tres de estas asociaciones se centran específicamente en los solicitantes de asilo. Una parte sustancial de la financiación del FSE está destinada a incrementar las medidas de integración para las personas con discapacidad.

Adaptación de los servicios administrativos y locales

Además de destacar la coordinación y la descentralización de los servicios hacia el nivel local, varios Estados miembros hacen hincapié en la adaptación de todos los servicios para mejorar su accesibilidad y su carácter incluyente, y para garantizar que sean más fáciles de utilizar para todos los ciudadanos. Francia, por ejemplo, resalta planes para desarrollar, entre otras cosas, un planteamiento de calidad de la recepción en las organizaciones de asistencia social, un sistema de recepción inicial para fines diversos y la creación de centros de servicios públicos en los barrios desfavorecidos. Dinamarca destaca sus consejos de usuarios consultivos y de asesoramiento, pero también subraya la necesidad de mejorar la participación de los usuarios. El PNAin belga hace especial hincapié en medidas concretas para acelerar el pago de prestaciones sociales y para mejorar la información sobre derechos. También prevé la concesión automática de pensiones a la edad reglamentaria (plan Kafka). España promoverá «ventanillas únicas» para tratar diversas prestaciones dependientes de los ingresos. Irlanda continuará adaptando los servicios administrativos y sociales a las necesidades de las personas víctimas de la exclusión social mediante el establecimiento de normas y directrices para su prestación. Grecia propone introducir una «red de servicios» concebida para resolver la fragmentación de los servicios sociales al nivel del usuario.

Muchos PNA informan del problema de los beneficiarios que no se acogen a la asistencia social a que tienen derecho. En el Plan holandés se observa que tal problema se da particularmente entre los trabajadores independientes, las minorías étnicas y las personas mayores. En Alemania, por ejemplo, algunos mayores no solicitan la seguridad social (ayuda social) basada en la demanda por vergüenza o por temor de que sus hijos tengan que pagar por ellos. La introducción de una ayuda mínima uniforme para las personas mayores facilitará el acceso. Además, los pensionistas que reciban prestaciones inferiores a 844 euros serán informados por la administración para que puedan solicitar asistencia social.

Esta tendencia podría ser también un desafío para la prestación de los servicios, que dependen de pagos de transferencia de los Gobiernos regionales y nacionales y de la Unión Europea. A nivel local, los pagos podrían utilizarse para mejorar el carácter incluyente de las instituciones generales, por ejemplo en el campo del aprendizaje permanente o de la vivienda, en vez de establecer instituciones especiales y «medidas» de alto coste mediante las cuales las personas excluidas son separadas de nuevo del resto de la población y expuestas a problemas adicionales.

Protección jurídica de las personas socialmente vulnerables - Proyecto de protección jurídica «Llegar a los usuarios», ciudad de Copenhague (Dinamarca)

El proyecto tiene por objeto desarrollar metodologías dirigidas a garantizar que los propósitos de protección jurídica consagrados en la legislación danesa se hagan realidad en el trabajo práctico con los grupos socialmente vulnerables. Como parte del proyecto, se pusieron en marcha cuatro proyectos experimentales en los mayores municipios de Dinamarca (Copenhague, Odense, Aarhus y Aalborg). Uno de los municipios es la ciudad de Copenhague, que, a través del proyecto «Llegar a los usuarios», está intentando establecer contactos con personas que no solicitan ayuda y que pueden no estar motivadas para tomar parte en los servicios públicos y utilizarlos. En algunos casos, para hacer uso de los derechos que la legislación social concede a los usuarios, estos deben ser capaces de describir sus necesidades y expectativas al sistema social. Algunas de las personas más vulnerables socialmente y más marginadas a duras penas pueden hacerlo, y estas son las personas en el punto de mira del proyecto. El objetivo es desarrollar nuevos métodos para garantizar que se ofrecen servicios asistenciales a las personas más desfavorecidas y marginadas en igualdad de condiciones con los demás usuarios.

El proyecto comprende tanto el trabajo de información y sensibilización en la calle como el desarrollado por asistentes sociales en centros locales; se establece así un diálogo con los usuarios que luego les permite hacer uso del centro local. La forma de llevar esto a cabo es mediante el contacto en la calle, en la localidad en que se encuentra el usuario, para sacar así partido del hecho de que, en su propio terreno, al aire libre, los usuarios se muestran inicialmente más abiertos y receptivos a discutir sobre sus necesidades. Se prevé continuar con el proyecto mediante la acción en la calle. Los asistentes de los centros locales dirigen el proyecto, y dedican también tiempo a las actividades de información. El proyecto coopera con albergues para personas sin hogar, el sistema para el tratamiento de toxicómanos, los servicios para las personas con enfermedades mentales, las instalaciones psiquiátricas de distrito y los servicios de salud. Se dispone de un informe intermedio, y la evaluación final estará lista en septiembre de 2003. La experiencia inicial muestra que las actividades de información y sensibilización han hecho posible el establecimiento de buenos contactos con el grupo destinatario. Además, estos contactos han resultado beneficiosos para los usuarios en el marco del proyecto, y tanto los empleados como los usuarios consideran positiva la experiencia.

Seguimiento y evaluación

Un importante instrumento para garantizar que los PNA conservan un lugar central en el debate político lo constituye el hecho de que su aplicación ha de ser objeto de seguimiento y evaluación de forma periódica. La inclusión de personas marginadas en el seguimiento y la evaluación general de las políticas, los objetivos y las metas no solo contribuiría positivamente a sus derechos de ciudadanía activa y a su autoestima, sino que también reforzaría la calidad, al añadirse la perspectiva del ciudadano particular. Las medidas tanto para el seguimiento como para la evaluación sistemáticos de los planes de 2003 son algo fragmentarias. No obstante, algunos Estados miembros han incluido disposiciones al respecto.

En Bélgica, el SSP Intégration sociale elaborará un informe intermedio sobre la marcha de las actividades. En Francia, el comité interministerial para combatir la exclusión social está realizando un estudio para determinar la metodología y los instrumentos para seguir y evaluar el PNA. En el marco de sus esfuerzos en materia de evaluación, Alemania ha emprendido investigaciones sobre seguimiento y evaluación. En el proceso de elaboración de su nuevo PNA, Finlandia llevó a cabo una amplia evaluación de la eficacia, puntos fuertes, defectos y puntos débiles del primer Plan, en la que tomaron parte muchos agentes, así como institutos de investigación. Las conclusiones de esta evaluación se detallan en el PNA y sirven para poner de relieve el valor de un proceso eficaz de seguimiento y evaluación. En Irlanda, la Oficina para la Inclusión Social tiene que presentar un informe anual al Gobierno sobre los progresos realizados. España prevé el seguimiento y la evaluación del PNA por parte de la Comisión Interministerial del Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social, y un informe sobre el impacto del PNA del Consejo Económico y Social. El seguimiento y la evaluación se llevarán a cabo también a nivel municipal por la Comisión de Servicios Sociales de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Dinamarca establece un papel para el Consejo para las personas socialmente desfavorecidas. Un instrumento importante para el seguimiento de los progresos lo constituyen los datos y los análisis de buena calidad, y varios Estados miembros destacan iniciativas para reforzar la recopilación de datos. Irlanda aplica una estrategia específica en materia de datos en la que toman parte diversos agentes. En Portugal, un foro de ONG seguirá, junto a la comisión interministerial, la aplicación y la evaluación del Plan. En Luxemburgo, un «Grupo de coordinación y consulta» se reunió en cuatro ocasiones para evaluar la aplicación del Plan 2001-2003 y para preparar el nuevo.

8.3. Fomento del diálogo y las asociaciones

Reforzar el diálogo a nivel nacional

Varios Estados miembros han adoptado o están adoptando, lo que resulta alentador, medidas significativas para garantizar un diálogo estructurado y continuo entre los distintos agentes en el ámbito de la pobreza y la exclusión social a nivel nacional estableciendo comisiones o comités consultivos en los que participan los distintos agentes.

Se trata de los siguientes: Bélgica (Comisión de acompañamiento del servicio de lucha contra la pobreza, la precariedad y la exclusión social), Dinamarca (Consejo para las personas socialmente desfavorecidas), Alemania (Grupo permanente de asesores), Grecia (Comisión para la protección social), Francia (Consejo nacional para las políticas contra la exclusión), Irlanda (Foro para la inclusión social, Consejo nacional económico y social, Foro nacional económico y social y Grupo consultivo para la inclusión social), Luxemburgo (Grupo de concertación y coordinación) Austria (Plataforma federal para la integración social), Finlandia (Subcomité permanente 25 para asuntos de la UE) y Suecia (Comité para la influencia de los usuarios en materia de desarrollo social).

En Italia, una Comisión investigadora para la pobreza y la exclusión social realiza estudios y elabora propuestas de evaluación y de políticas. Los Países Bajos, si bien no proporcionan información sobre sus disposiciones institucionales en la materia, hacen que fomentar la aportación activa de las partes interesadas y la cooperación estrecha entre las mismas constituya uno de los cinco objetivos estratégicos principales de su Plan. Francia prevé una reunión nacional en 2004 de quienes trabajan en la lucha contra la exclusión social, así como un seminario europeo de ministros y de las principales redes sociales europeas. A fin de reforzar la influencia de los usuarios en relación con la aplicación del plan nacional de acción, Suecia ha creado un comité para la influencia de los usuarios en materia de desarrollo social en el seno del Ministerio de Sanidad y Asuntos Sociales, en el que desempeñarán un papel central la Red contra la exclusión social, los representantes de la Asociación sueca de entidades locales y la Junta nacional de salud y bienestar. Este comité actuará como organismo para la celebración de consultas entre el sector público y las organizaciones voluntarias de usuarios, al objeto de movilizar a todos los organismos pertinentes para que tomen parte en los esfuerzos para combatir la vulnerabilidad económica y social.

Fomentar las asociaciones a escala local

En los PNA se hace un hincapié creciente en garantizar que el enfoque integrado a escala nacional se traduzca en acción integrada y pluridimensional sobre el terreno. En particular, se pone de relieve la reunión de los conocimientos y los recursos de los diferentes agentes, de modo que sus esfuerzos queden integrados y se refuercen mutuamente. Tal cooperación en red y fomento de interconexiones se destacan de forma especial en los PNA de Dinamarca (Consejo social), Alemania (p. ej., «Desarrollo y oportunidades para los jóvenes de zonas socialmente desfavorecidas»), Irlanda (asociación local respaldada por un programa de inclusión social y desarrollo local), Austria (asociaciones de desarrollo), Finlandia (asociaciones locales), Suecia (p. ej., Comités conjuntos de las entidades locales y los consejos de salud y servicios sociales de condado, y acuerdos de desarrollo local con las autoridades de las ciudades) y el Reino Unido (asociaciones estratégicas locales).

Algunas de estas iniciativas (incluidas Austria y Finlandia) están respaldadas por fondos y programas de la UE, como el Programa de pactos de empleo territoriales, el Fondo Social Europeo y la iniciativa EQUAL.

El programa de redes sociales (Portugal)

El programa de redes sociales supone la creación de asociaciones eficaces y dinámicas que combinan las actividades de asistencia social de los distintos agentes participantes (organismos públicos y organismos privados sin fines de lucro), basadas en la igualdad entre los mismos y en objetivos comunes acordados en el ámbito de la pobreza y la exclusión social, con vistas a conseguir más logros en el campo de la asistencia social que los que podrían conseguir las iniciativas individuales. El programa promueve la planificación integrada, participativa y sistemática, y refuerza las sinergias, capacidades y recursos a nivel local (diagnósticos, sistemas de información y planes de desarrollo social locales). Ha sido concebido para garantizar respuestas e intervenciones sociales más eficaces en los municipios y parroquias (freguesías).

El programa se puso en marcha al inicio del año 2000, con carácter experimental, en 41 municipios que ya tenían alguna experiencia del trabajo en asociación, sobre todo en relación con la aplicación local de la lucha contra la pobreza y la introducción del salario mínimo garantizado. Estos fueron los primeros pasos hacia la incorporación a las políticas de la dimensión de la inclusión social. Para 2003, 176 municipios contaban ya con una red social y habían avanzado en diferente medida en las acciones previstas (31 municipios más se incorporaron al programa de redes sociales en 2001; otros 45, en 2002, y otros 60, en 2003). En promedio, en cada proyecto local participan activamente de 50 a 60 socios.

El principal objetivo de este programa es desarrollar, mediante una planificación concertada de medidas sociales, un sistema que, en cada municipio, incluya como partes interesadas a particulares y a grupos en situaciones de pobreza o exclusión social, con vistas a mejorar gradualmente su calidad de vida y a conseguir así una mayor cohesión social. Los resultados deseados son de distintos tipos: asociaciones (y sus normas internas) que se organicen en redes y se consoliden gradualmente a través de la elaboración compartida, vinculada y consensual de diagnósticos de problemas sociales (actualizados como y cuando sea necesario), sistemas de información, planes de desarrollo social y planes de acción factibles, a fin de resolver problemas y satisfacer necesidades en situaciones de pobreza y exclusión social.

Las ONG y la sociedad civil

El importante papel desempeñado por las ONG en la lucha contra la pobreza y la exclusión social goza de un amplio reconocimiento, y varios Estados miembros destacan sus tradiciones y políticas de apoyo a las actividades de las ONG y del voluntariado. Está surgiendo una tendencia a incluir en los diálogos y las asociaciones no solo a profesionales, sino también a partes interesadas y a ONG de grupos socialmente excluidos, así como a investigadores especializados, tal como se ha descrito antes. Varios Estados subrayan, más en particular, la importante aportación de las redes de ONG para hacer avanzar el debate en materia de políticas. España pone de relieve la importancia de prestar apoyo a las ONG como agentes estratégicos en la inclusión social, y menciona su intención de financiar programas dirigidos a promover redes de ONG dedicadas a evitar la exclusión y a intercambiar información sobre buenas prácticas. Seguirá fomentando la creación de una red a escala estatal y de redes regionales autónomas de organizaciones de acción social en cooperación con EAPN. El Reino Unido informa del papel que desempeñan las redes regionales contra la pobreza (Poverty Alliance en Escocia, Anti-Poverty Network Cymru), así como algunas organizaciones nacionales, en el desarrollo de políticas. Finlandia destaca el papel de la Federación finlandesa para la asistencia social y del EAPN-Fin en la utilización de la experiencia sobre el terreno de sus miembros para contribuir al debate sobre las políticas. La importancia que Irlanda atribuye a garantizar que se oigan las voces de las víctimas de la pobreza y la exclusión social en los debates sobre la formulación de políticas a nivel nacional y local se refleja en la financiación que proporciona para respaldar el trabajo de diez redes nacionales contra la pobreza. Estas redes abarcan una amplia gama de aspectos de la lucha contra la pobreza y representan a personas que corren un especial riesgo de pobreza. Alemania destaca la participación de organizaciones no gubernamentales (asociaciones caritativas, iniciativas de autoayuda, la Conferencia nacional sobre la pobreza, etc.) junto con otros agentes (sindicatos, iglesias, los Estados federados y las entidades locales) en un proceso regular de consulta y deliberación que se ha ido desarrollando y se ha institucionalizado. Suecia resalta las consultas constantes con la Red contra la exclusión social en la preparación de su Plan. En algunos países (Alemania, Grecia, Finlandia y Suecia) se pone de relieve la participación de iglesias y de organizaciones religiosas en la elaboración de medidas políticas relacionadas con la lucha contra la pobreza y la exclusión social, y su participación en la elaboración del PNAin.

Finlandia ofrece detalles sobre el importante papel que desempeñan las ONG, responsables de una parte sustancial del sistema de servicios y apoyo finlandés, y presenta estimaciones sobre el tamaño del sector. También destaca el papel de las ONG en lo que respecta a cuidar de los derechos e intereses de las personas y a influir en los mismos. Pone asimismo de relieve la significativa contribución de la Iglesia Evangélico-Luterana de Finlandia y de sus parroquias locales. No obstante, en general, en la mayoría de los PNA hay pocas indicaciones del volumen financiero, el tipo exacto de actividades y el número de personas, excluidas o no, hasta las que logran llegar las ONG y la economía social. Los planes de acción futuros tendrán que tener en cuenta estos detalles a fin de evaluar cuáles son los campos de que se ocupan eficazmente las ONG, y cuáles son las áreas que presentan todavía dificultades estratégicas.

En general, si bien se han realizado progresos importantes, todavía resulta necesario promover y garantizar una auténtica consulta, a la que se destinen suficiente tiempo y recursos. De lo que se trata es de cómo incrementar la calidad de la participación de los diferentes agentes y de cómo crear una asociación con más igualdad y permanencia.

Los interlocutores sociales

Los interlocutores sociales toman parte en la mayoría de los procesos de consulta para la elaboración de los PNA, normalmente participando en grupos y comités de redacción (como en Bélgica, Alemania, España, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Finlandia y Suecia). En otros países, su papel no aparece definido claramente. Austria ha destacado la participación de los interlocutores sociales en el trabajo de las asociaciones de desarrollo creadas en el marco de la iniciativa EQUAL.

En general, resultad difícil determinar si --y en qué medida-- esta participación es realmente dinámica y abarca también áreas que no constituyen tradicionalmente parte del diálogo social.

Sensibilización de la opinión pública

Varios Estados miembros resaltan la necesidad de sensibilizar más a la opinión pública sobre la pobreza y la exclusión social y el proceso de los PNAin, y proponen acciones interesantes a este respecto. Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros no señala claramente instrumentos específicos para incrementar la sensibilización.

En Bélgica se establecen diversos tipos de diálogo y se elaboran publicaciones; también se pone a disposición de todos un informe semestral. Francia tiene previsto poner en marcha una campaña a través de los medios de comunicación para impulsar el cambio de mentalidad de los ciudadanos e incrementar la concienciación sobre la lucha contra la exclusión social. Suecia pone de relieve que uno de los objetivos clave del Plan de 2003 es incrementar la sensibilización sobre el proceso de inclusión social, dado que en muchos sectores no es aún suficientemente conocido. También se propone la difusión de estrategias horizontales de inclusión eficaces entre todas las entidades locales. España identifica una gama amplia de acciones (difusión del PNA, mejora de la cobertura de las cuestiones sociales por parte de los medios, actos, campañas y debates, una encuesta de opinión, participación de las escuelas) dirigidas a intensificar la sensibilización y el debate sobre la necesidad de políticas sociales de inclusión. En el Reino Unido se ha dado un mayor relieve al PNA de 2003 al imprimirse y publicarse el texto tanto en inglés como en galés. Algunos otros PNA han sido también publicados (DK, DE, IR y NL). Como regla general, en el Reino Unido las investigaciones de la Unidad social para la exclusión están a disposición de todo el país. En Irlanda, el Organismo de lucha contra la pobreza cuenta entre sus funciones principales la de crear una mayor concienciación entre la opinión pública en relación con la pobreza y la exclusión social y lo que ha de hacerse al respecto.

En varios PNA (ES, IR), se resalta el fomento del debate y de la discusión sobre las políticas de exclusión social en los Parlamentos nacionales como otra forma de promover la sensibilización. Sin embargo, la participación de los Parlamentos nacionales en el proceso sigue siendo escasa.

Responsabilidad social de las empresas

En algunos PNA figura el fomento de la responsabilidad social de las empresas (DK, ES, FR, IR, IT, SV). Por ejemplo, en Suecia, el Gobierno creó en 2002 la asociación sueca para la responsabilidad global, cuyo objetivo general es mejorar las condiciones de vida de los pobres y velar por la aplicación de los derechos humanos. También en Suecia la responsabilidad social de las empresas es una de las prioridades del programa EQUAL sueco. Irlanda cuenta con un mecanismo para promover la responsabilidad social de las empresas, que aplica la Fundación para la inversión en las comunidades. En Dinamarca se promueve la responsabilidad social de las empresas de diversas maneras, por ejemplo, mediante premios por emplear a personas que requieren condiciones de trabajo especiales y el desarrollo de una herramienta de autoevaluación en materia de responsabilidad social, el índice social.

9. INTEGRACIÓN DE LA DIMENSIÓN DEL GÉNERO EN EL CONJUNTO DE LAS POLÍTICAS

La integración de la dimensión del género se refiere a la (re)organización, la mejora, el desarrollo y la evaluación de los procesos políticos, de modo que los agentes que normalmente participan en la formulación de políticas incorporen la perspectiva de la igualdad entre los sexos a todas las políticas, en todas las etapas. Se trata de una tarea ambiciosa, con respecto a la cual varios Estados miembros están dando muestras de una mayor concienciación. Aunque son muy pocos los que incorporan la dimensión del género de manera constante en sus PNA, otros están desarrollando lentamente sus medios y conocimientos técnicos.

La perspectiva del género, al señalar dónde coinciden las desigualdades sociales y financieras con las desigualdades de género, contribuye a la estrategia general de dos maneras:

- reforzando los efectos de las políticas para combatir la pobreza y la exclusión social y,

- desarrollando la igualdad entre los hombres y mujeres de bajos ingresos.

La utilización de las cuestiones relacionadas con el género como instrumento al servicio de las políticas de lucha contra la pobreza es frecuente en la mayoría de los PNA. Esto significa que la igualdad entre los sexos no figura entre las prioridades establecidas por la mayor parte de los PNA. Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Austria, Portugal y Suecia han ofrecido pruebas, aunque en distinta medida, de que desarrollan sus PNA con vistas a combatir la pobreza y promover la igualdad entre los sexos. Suecia explica que «se organizan actividades en función de las necesidades, las obligaciones, los derechos, los papeles, las prioridades y las oportunidades de ambos sexos, lo que a su vez contribuye a reforzar su calidad y su eficacia».

Amplias diferencias nacionales en la organización de la integración de la dimensión del género en el conjunto de las políticas

En septiembre de 2002, el Comité de protección social identificó las siguientes condiciones para la integración de la dimensión del género en los PNA:

(a) crear un contexto en el que se combinen las disposiciones legales, la voluntad política y la formulación de objetivos claros.

(b) reforzar las capacidades con formación y especialización a lo largo de todo el proceso.

(c) establecer mecanismos institucionales adecuados, teniendo en cuenta que los mecanismos institucionales últimos son nuevas maneras de trabajar, de planificar y de aplicar las políticas.

Con respecto al contexto, las disposiciones legales existen ya en todos los Estados miembros. Aunque la voluntad política se expresa más a menudo que en los PNA previos, no va acompañada sistemáticamente de objetivos claros. Como se ha indicado anteriormente, muchos PNA utilizan las cuestiones relacionadas con el género como medio para alcanzar objetivos prioritarios, como la pobreza infantil o las crisis familiares, con el riesgo de descuidar la igualdad entre los sexos. Tan solo unos pocos Estados miembros señalan que la igualdad entre los sexos es también un objetivo que se debe perseguir por derecho propio al combatir la pobreza y la exclusión social.

Con respecto al refuerzo de las capacidades, hay algunos ejemplos prometedores del recurso a especialistas en cuestiones de género. En Luxemburgo, los miembros del Comité interministerial tenían formación en la materia. Austria recurrió a los expertos del Pacto territorial para el empleo para el análisis por género. Alemania ha creado un centro de competencias para respaldar la integración de la dimensión del género a través de la formación y la investigación. Grecia cuenta con un nuevo manual para ayudar a evaluar la integración en programas operativos.

Con respecto a los mecanismos institucionales, cuando se mencionan, parecen haber sido desarrollados por los Estados miembros a lo largo de tres líneas principales, a veces combinando unas y otras:

- Una nueva forma de trabajar, que sitúa las competencia en materia de género en el centro del trabajo de los departamentos a cargo de la lucha contra la pobreza. En Dinamarca, Finlandia y Suecia todas las entidades públicas tienen que incorporar y promover la igualdad entre los sexos.

- Una asociación entre los departamentos a cargo de promover la igualdad entre los sexos y los departamentos a cargo de combatir la pobreza, a fin de que los primeros puedan participar activamente en las etapas clave de la elaboración de los PNA. Dinamarca, Irlanda y Luxemburgo han seguido esta opción.

- Un proceso de consulta entre los departamentos a cargo de promover la igualdad entre los sexos y los departamentos a cargo de combatir la pobreza, y la elaboración por unos y otros de Planes de acción específicos. España y Portugal han seguido esta opción. Aunque existe el riesgo de que quede limitada a una lista de las respectivas actividades, esta opción, si se desarrolla de forma activa, puede llevar a la integración de la dimensión del género en las políticas contra la pobreza, y a la integración de la dimensión de la pobreza en las políticas para promover la igualdad entre los sexos.

Algunos Estados miembros han anunciado nuevos mecanismos institucionales para la integración de la dimensión del género, pero no parecen estar en marcha en los PNA actuales. Francia, por ejemplo, tiene previsto un Consejo nacional para la igualdad y una Carta nacional de la igualdad entre los sexos, y Bélgica ha anunciado la creación en 2003 del Instituto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

En los PNA de los demás Estados miembros no se mencionan los mecanismos empleados para integrar los aspectos relativos a la dimensión del género, por lo que es difícil apreciar si su compromiso resultará duradero.

La forma en que se cumplan las condiciones mencionadas para la integración de la dimensión del género repercutirá en la capacidad para incorporar de manera sistemática una perspectiva de género en todas las etapas de los Planes, tal como requieren los Objetivos Comunes.

Más estadísticas, pero no suficiente análisis por género ni evaluación del impacto en función del género

Las estadísticas desglosadas por sexo ayudan a desvelar la situación de hombres y mujeres de dos maneras:

- para mostrar las diferencias entre los sexos que deben ser objeto de un mayor análisis a la luz de las políticas existentes;

- para supervisar las políticas y medidas dirigidas a reducción de la pobreza a fin de garantizar que las mujeres puedan beneficiarse de ellas en el mismo grado que los hombres, que no incrementen las diferencias entre unos y otras y, lo que es aún mejor, que promuevan la igualdad entre los sexos.

Nueve Estados miembros han mejorado en lo que respecta a proporcionar datos desglosados por sexo. Seis Estados miembros (Grecia, Francia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal) han presentado un desglose por sexo muy limitado, aunque para la mayoría de ellos se dispone de datos. Francia y Luxemburgo están planeando un mayor desarrollo de este aspecto con sus oficinas estadísticas nacionales.

El segundo paso consiste en utilizar activamente las estadísticas para el análisis por género. Austria y Suecia han hecho uso de su información en materia de género en muchos capítulos de sus PNA. Las estadísticas presentadas por Bélgica, Dinamarca, Alemania, España y el Reino Unido les ofrecían más oportunidades para realizar análisis por género que las que llegaron a aprovechar. Los análisis llevados a cabo por Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido se encuentran aún principalmente limitados al mercado de trabajo. Alemania ha ido un poco más lejos y ha incluido el uso de Internet. Dinamarca ha dedicado su atención a la cuestión del género en algunos de los grupos más vulnerables, sobre los que existen todavía pocas estadísticas y se están planeando nuevas encuestas.

En consecuencia, a menudo hay poca coherencia entre lo que muestran las estadísticas del PNA y los desafíos identificados. Los datos sobre los indicadores comunes (véase el anexo) muestran diferencias entre hombres y mujeres por lo que respecta al riesgo de pobreza en función de la edad, el tipo de hogar y la educación. Estas diferencias deberían dar lugar a más análisis por género teniendo también en cuenta otros factores, como la inactividad, la situación laboral, la salud, el cuidado de niños y la creciente necesidad de servicios de cuidados a domicilio para las personas con discapacidad, gravemente enfermas o mayores.

El tercer paso, tras el análisis por género, es la evaluación del impacto en función del género de las políticas y medidas. Este tipo de evaluaciones contribuyen a una integración eficaz de la dimensión del género, y permiten una mayor adaptación de las políticas. Una evaluación limitada a menudo conduce a ajustes marginales. Solo tres Estados miembros están ampliando el alcance de su evaluación del impacto en función del género. Dinamarca y Suecia la han hecho obligatoria para sus entidades locales. Irlanda ha puesto en marcha la evaluación del impacto de 130 medidas como parte de su Plan de desarrollo nacional.

Casi ningún objetivo cuantitativo segregado por sexo

Muy pocos Estados miembros han establecido objetivos cuantitativos distintos de los ya fijados en la Estrategia europea de empleo. Suecia especifica la mayoría de sus objetivos en relación con los hombres y las mujeres. Alemania tiene objetivos de género para la formación en materia de TI y la utilización de Internet. Austria se propone eliminar las diferencias de género en relación con la pensión mínima. Grecia tiene un objetivo de género indirecto en relación con la disponibilidad de servicios de cuidado de niños que va más allá del fijado por el Consejo Europeo de Barcelona. Luxemburgo tiene previsto enseñar luxemburgués a las mujeres inmigrantes en proporción a la parte que representan de la población inmigrante. El Reino Unido ha cuantificado objetivos relativos a progenitores que educan solos a sus hijos y a embarazos en adolescentes.

No hay apenas objetivos cuantificados para los grupos vulnerables en los que muchos Estados miembros concentran sus prioridades en materia de género en sus PNA.

Integración de la dimensión del género en los objetivos comunes: aún limitada al empleo, con especial atención a los grupos de hombres y mujeres más vulnerables

La integración de la dimensión del género en las políticas significa introducir la igualdad de trato en las disposiciones de política. Pueden adoptarse medidas concretas adicionales para evitar o compensar cualquier desventaja aún existente relacionada con el sexo. La sostenibilidad de estos ajustes deberá ser objeto de un detenido análisis, pues cuando hay reducciones presupuestarias suelen ser eliminados.

La integración de la dimensión del género está más desarrollada en el ámbito del empleo, ya que ha sido impulsada por la Estrategia Europea de Empleo, como sucedió también en los PNA anteriores. Además, en esta ocasión se presta un poco más de atención a las dificultades que han de afrontar las mujeres de los grupos de bajos ingresos. Como en los PNA anteriores, también en estos las dificultades de las personas solas con hijos son una preocupación constante.

Se desarrollan medidas concretas en el ámbito de la conciliación de la vida profesional y la familiar, prestándose una mayor atención a la mejora de los servicios de cuidado de niños y a hacerlos más asequibles (véase Cap. Empleo). En este ámbito de la conciliación, el riesgo de adopción de medidas encontradas se ve incrementado por la falta o la limitada existencia de evaluaciones del impacto en función del género. Desde los PNA de 2001 se han dado algunos pasos atrás, como en los derechos a la conciliación de la vida profesional y familiar de los padres trabajadores en Portugal.

Se presta demasiada poca atención a las diferencias por razón de sexo en el acceso a los ingresos y los recursos, y a las medidas para eliminarlas. A menudo no se realiza una evaluación general del impacto en función del género de las medidas adoptadas en el ámbito del empleo, de la conciliación de la vida profesional y familiar y de los sistemas de pensiones, aun cuando, de llevarse a cabo, contribuiría a mejorar la situación de las mujeres mayores más expuestas a la pobreza.

En la mayoría de los PNA, la integración de la dimensión del género presenta deficiencias, excepción hecha del ámbito del empleo. Cuando se abordan las cuestiones de género, es generalmente mediante medidas específicas, orientadas frecuentemente a prestar asistencia a grupos vulnerables de mujeres (y, a veces, de hombres).

Las medidas concretas abarcan iniciativas asociadas con problemas de relaciones entre los sexos per se, como la violencia doméstica (en todos los Estados miembros, excepto Bélgica y los Países Bajos), la trata y la prostitución (Dinamarca, Grecia, Francia y Finlandia) y los embarazos de adolescentes (solo en el Reino Unido). Las acciones se concentran principalmente en las víctimas, mientras que las medidas de prevención que incluyan a los actores no son todavía frecuentes.

El género y la discapacidad se combinan en Dinamarca, Alemania, Francia y Austria. En Dinamarca, Grecia, Francia, Luxemburgo y Austria se presta más atención a los inmigrantes en general y a las mujeres inmigrantes (véase el capítulo 4.4.1). Si bien en los Países Bajos las mujeres mayores solteras, las mujeres (mayores) pertenecientes a minorías étnicas y las personas solteras con hijos se consideran grupos de riesgo, en general la integración de las políticas de inclusión social con las políticas para promover la igualdad entre los sexos se da en escasa medida en los PNA, y la dimensión del género no aparece muy reflejada en las políticas propuestas.

Preocupación por la igualdad de sexos entre las partes interesadas: aún marginal en muchos PNA

Se invitó a los Estados miembros a integrar la dimensión del género en la movilización de las partes interesadas pertinentes. Solamente España e Irlanda mencionan explícitamente la consulta con organismos para la igualdad. Irlanda ha desarrollado una compleja estructura institucional que incluye, a nivel consultivo, a la Autoridad para la igualdad y a las organizaciones nacionales de mujeres. Es probable que también se consultara a los departamentos a cargo de las cuestiones de género o a organismos para la igualdad en algunos otros países en los que tal proceso es práctica estándar. La participación de ONG que se ocupan de aspectos relativos a la igualdad entre hombres y mujeres es muy marginal (solo la mencionan España e Irlanda). En Irlanda, las partes interesadas en la igualdad entre los sexos parecen participar en todas las etapas: en la preparación, la puesta en práctica, la supervisión y la evaluación de sus diversas medidas. Por lo que respecta a la participación de hombres y mujeres víctimas de la pobreza y la exclusión social, el Reino Unido ha organizado consultas en las que se han tratado aspectos relativos a la igualdad entre hombres y mujeres, tales como las prestaciones condicionadas a los recursos, el cuidado de niños, el trabajo de prestación de cuidados, los empleos mal remunerados, el trabajo precario y sumergido y los trabajadores a domicilio.

10. UTILIZACIÓN DE INDICADORES

Contexto

Los indicadores son un elemento esencial en el método abierto de coordinación, ya que ayudan a supervisar los progresos en el logro de los objetivos comunes y a medir los retos futuros. La importancia de los indicadores fue destacada ya en Lisboa, cuando el Consejo instó a la Comisión a informar anualmente sobre los avances en la consecución de los objetivos estratégicos de la Unión. El Consejo Europeo de Niza invitó a los Estados miembros y a la Comisión a desarrollar objetivos acordados en común para supervisar los progresos en el logro de los objetivos en la lucha contra la exclusión social y la pobreza. Esta recomendación fue reforzada por el Consejo Europeo de Estocolmo de marzo de 2001, que encomendó al Consejo mejorar la supervisión de la acción contra la pobreza y la exclusión social acordando un conjunto de indicadores de inclusión social antes del final de 2001. El Comité de protección social y, más concretamente, su Subgrupo «Indicadores», creado en febrero de 2001, asumió la tarea de desarrollar ese conjunto de indicadores.

En diciembre de 2001, el Consejo Europeo de Laeken aprobó un primer conjunto de 18 indicadores de exclusión social y pobreza organizado en una estructura de dos niveles, con indicadores primarios, integrados por 10 indicadores principales que abarcan las áreas generales consideradas los elementos más importantes causantes de la exclusión social y 8 indicadores secundarios, destinados a respaldar a los indicadores principales y a describir otras dimensiones del problema.

El Comité de protección social, al establecer los principios metodológicos aplicables a la selección de indicadores, destacó inicialmente que la cartera de indicadores de la UE debía presentar un equilibrio entre distintas dimensiones y había de ser, por tanto, considerada como un todo. En cuanto a la naturaleza de los propios indicadores, el principio más importante es que los indicadores comunes deben estar referidos a resultados sociales, y no a los medios mediante los que estos se alcanzan. La razón es que un indicador que se limite a medir los esfuerzos de política es de poca ayuda si no hay forma de saber si tal esfuerzo está alcanzando su objetivo. Además, es inherente a la naturaleza misma del método abierto de coordinación el que los Estados Miembros se pongan de acuerdo en los indicadores mediante los que se ha de juzgar lo que se logra, pero que tengan libertad para elegir las políticas mediante las que alcanzar tales objetivos. Otros dos principios metodológicos importantes son que un indicador debe responder a las intervenciones de política y que debe tener una interpretación normativa clara y aceptada. Esto significa que los indicadores deben ser de una forma que pueda vincularse con iniciativas políticas y que tiene que haber acuerdo en que un movimiento en una dirección concreta representa una mejora o un deterioro de los resultados sociales. Los principios metodológicos restantes son más obvios; por dar solo algunos ejemplos: que un indicador debe ser robusto y estar validado estadísticamente, que debe poder medirse de manera lo suficientemente comparable en todos los Estados Miembros y que debe ser actual y susceptible de revisión.

Sobre la base de los principios metodológicos descritos, el Subgrupo «Indicadores» ha continuado trabajando durante el año pasado para refinar y consolidar la lista original de «indicadores de Laeken». El Subgrupo ha destacado la necesidad de prestar especial atención a los niños al analizar los indicadores comunes y de contar, con este fin, con un desglose estándar por edad de todos los indicadores de Laeken, siempre que sea pertinente y significativo (y condicionado a la fiabilidad estadística); ha redefinido el indicador de población que vive en hogares con desempleo y ha añadido un nuevo indicador sobre la pobreza en el trabajo. En el anexo estadístico figura la lista de los indicadores comunes aprobada por el Comité de protección social en julio de 2003.

Utilización de los indicadores comunes en los PNA

Se pidió a los Estados Miembros que utilizaran los indicadores comunes en los PNA; también se les invitó a utilizar los indicadores de tercer nivel definidos a nivel nacional para destacar particularidades en áreas concretas no cubiertas adecuadamente por los indicadores comunes, y para ayudar a interpretar los indicadores primarios y secundarios. Dado que el Comité de protección social no ha podido presentar todavía una propuesta sobre un indicador comúnmente acordado relativo a la dimensión clave de la vivienda, se acordó que en los PNA esta dimensión se abordaría mediante indicadores terciarios, fundamentalmente para describir las cuestiones de vivienda decente, de los costes de vivienda, de la falta de hogar y otras condiciones de vivienda precarias.

Todos los PNA utilizan los indicadores comunes, aunque de diferentes formas y en distintos grados. Muchos Estados miembros (Bélgica, Grecia, España, Italia, Luxemburgo, Portugal y Finlandia) hacen un amplio análisis de la situación de pobreza y exclusión social sobre la base tanto de los indicadores comunes como de los indicadores nacionales que los respaldan, o destacando aspectos relevantes para su situación nacional. Sin embargo, este análisis aparece escasamente integrado en la parte principal del plan nacional de acción, es decir, en la formulación de la estrategia política para combatir la exclusión social y la pobreza. Es cierto que Grecia, España y Portugal han establecido objetivos generales cuantificados para la reducción del índice de riesgo de pobreza; además, Grecia utiliza los indicadores para identificar los principales retos a que se enfrenta e incluye objetivos específicos cuantificados para las personas mayores y los niños. Sin embargo, no se utilizan los indicadores para la supervisión de políticas ni con fines de planificación, ni se fijan objetivos intermedios para la duración del plan.

Por otro lado, Irlanda y el Reino Unido hacen un amplio uso de los indicadores comunes junto a las definiciones nacionales de pobreza empleadas en sus propias estrategias nacionales contra la exclusión y la pobreza. Estos países fijan objetivos de forma muy completa en una amplia gama de ámbitos políticos cubiertos por los objetivos comunes. Sin embargo, lo hacen principalmente sobre la base de indicadores nacionales, en el respeto de la política nacional y la tradición de supervisión en el área de la inclusión social. El PNA francés prevé también hacer un amplio uso de los indicadores: establece un complejo sistema de indicadores --combinando indicadores comunes y nacionales, e indicadores de resultados y de políticas-- para el seguimiento del plan.

Dinamarca, Alemania, los Países Bajos y Austria hacen solo un uso limitado de los indicadores comunes, por diferentes razones. El PNA danés está muy centrado en los grupos más vulnerables, que no están cubiertos, o lo están en muy pequeña medida, por los indicadores de Laeken. Por otro lado, en los PNA austriaco y alemán los indicadores se consideran solo como un marco para la realización de análisis. Por último, los Países Bajos utilizan los indicadores de Laeken en su PNA solamente con el propósito de comparar sus resultados con los de los demás países de la UE; en el desarrollo de su estrategia recurren mucho a indicadores nacionales relacionados principalmente con las políticas. Incluso el índice de riesgo de pobreza se calcula con referencia al nivel nacional de ingresos mínimos (el umbral se establece en el 101 % de este nivel).

La utilización de indicadores en el PNA holandés plantea la cuestión de la falta de una vinculación clara entre los indicadores comunes y los instrumentos de política. El PNA señala, por ejemplo, el impacto del ciclo económico en los resultados, algo que no puede ser controlado por los responsables de las políticas. Además, en las áreas en las que el Gobierno central tiene poca influencia, el PNA holandés ha optado por indicadores relacionados con las políticas, principalmente cualitativos. Estas objeciones a la utilización de los indicadores comunes esta justificada solamente hasta cierto punto. Las iniciativas políticas en el área de la Estrategia de Empleo tienen en gran medida los mismos problemas que en el área de la inclusión social: fundamentalmente, que los logros en términos de empleo y de crecimiento de la fuerza laboral están muy relacionados con la evolución económica y demográfica; sin embargo, la utilización de indicadores de resultados (y de metas) está más consolidada y existe una amplia base teórica que los apoya. Como consecuencia, su utilización en la formulación de políticas se cuestiona menos, y la capacidad estadística en esta área está más consolidada.

Se ha de reconocer que aún existen graves problemas prácticos que deben ser resueltos para poder obtener todas las ventajas de utilizar los indicadores comunes para evaluar los logros alcanzados en la práctica. La fiabilidad y la oportunidad de los datos pertinentes son cuestiones importantes. Muchos de los indicadores de pobreza y exclusión social proceden del Panel de Hogares de la Unión Europea (ECHP), la encuesta armonizada sobre ingresos y condiciones de vida a escala de la UE. La utilización de esta fuente para este propósito se reconoció explícitamente en el Consejo Europeo de Laeken de 2001. Un nuevo instrumento para la recopilación de datos, EU-SILC, reemplazara próximamente al ECHP como fuente de referencia para estadísticas sobre ingresos y condiciones de vida en la UE. Se espera que, con una inversión significativa en el desarrollo de la capacidad estadística, corrija eficazmente algunas de las deficiencias del ECHP. Por ejemplo, es importante que en un futuro podamos calcular las tasas de pobreza teniendo en cuenta el valor de las rentas imputadas para los propietarios de viviendas; también se debe mejorar la información sobre los ingresos brutos por componentes para permitir el cálculo del indicador del riesgo de pobreza antes de las transferencias sociales sobre una base bruta en vez de neta; en último lugar, sin ser por ello menos importante, debe mejorarse la actualidad de los datos.

Utilización de indicadores terciarios o nacionales

En los PNA se han utilizado varios indicadores de tercer nivel:

Junto con las definiciones de los indicadores comunes, algunos Estados miembros han utilizado definiciones diferentes y/o fuentes alternativas de datos para medir y caracterizar los niveles actuales de pobreza y exclusión social. Por ejemplo, Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido utilizan fuentes de datos nacionales para calcular los indicadores de riesgo de pobreza según los ingresos, ya que estas proporcionan resultados más actualizados. También se presentan análisis de sensibilidad del uso de estas diferentes fuentes y definiciones. Grecia e Italia definen el riesgo de pobreza relativa sobre la base tanto de la renta (definición de Laeken) como del consumo, y justifican el uso del consumo por la mayor estabilidad probable de las pautas de consumo y su mayor consonancia con el nivel de vida efectivo de los hogares. La elevada proporción de trabajadores autónomos, así como de la vivienda en propiedad, incluso entre los hogares pobres, en estos países son más argumentos en favor del uso de medidas basadas en el consumo. Sin embargo, la utilización de los gastos de consumo para medir el riesgo de pobreza ha sido ampliamente debatida a nivel de la UE y ha acabado por rechazarse, por razones tanto teóricas como prácticas. Los gastos reflejan elecciones, no oportunidades, y por lo tanto no pueden reflejar los recursos que reciben los hogares. Además, las encuestas sobre los gastos de los hogares no están totalmente armonizadas.

Algunos países también se refieren a indicadores nacionales de pobreza absoluta (Italia), a indicadores no monetarios de condiciones de vida (Bélgica, Francia, Italia) o incluso a medidas de la pobreza o la privación percibidas por la propia persona (Bélgica, Italia). Irlanda utiliza la medida de la pobreza persistente, una combinación de medidas de los ingresos relativos y de la privación que se cree que ofrece una imagen más precisa del grupo de población en situación de privación generalizada debido a la falta de recursos que la ofrecida únicamente por la pobreza según los ingresos. Tales indicadores ofrecen claramente una útil información adicional a la del riesgo de pobreza relativa. En particular, Irlanda recurre a la comparación de las tendencias en el tiempo del índice de riesgo de pobreza persistente y el riesgo de pobreza relativa para destacar la naturaleza a veces cíclica de esta última medida (véase también el capítulo 1, gráfico 7).

La dimensión subnacional de la pobreza y la exclusión social se describe a veces (Bélgica, Grecia, Francia, Italia) a través de un desglose por regiones de los indicadores comunes. En particular, Grecia realiza una interesante distinción entre las regiones urbanas y rurales, destacando la distinta naturaleza de la pobreza y la exclusión social en esas dos áreas.

La mayoría de los Estados miembros ha utilizado indicadores relacionados con las políticas, que pueden ser integrados con más facilidad en el desarrollo de una estrategia política. Ejemplos de estos indicadores son el número de desempleados o de desempleados de larga duración que son ayudados por alguna medida de política del mercado laboral, el número de viviendas sociales disponibles y el número de prestaciones de renta mínima. De hecho, la distinción entre indicadores relacionados con aportaciones y los de resultado no siempre es clara, y algunos indicadores encajan mejor en la categoría de indicadores de resultados intermedios. Estos indicadores expresan, por un lado, el esfuerzo político a favor de las personas en riesgo de pobreza y, por otro lado, el impacto de las políticas sociales, así como del contexto económico más en general. Los indicadores de dependencia de prestaciones --bastante utilizados en los PNA-- son un ejemplo de este tipo de indicadores. Incluso el indicador de Laeken relativo al «abandono prematuro de la escolaridad», puede considerarse que pertenece más a la categoría de indicadores de resultados intermedios que a la de indicadores de resultado.

Por último, en el ámbito de la salud y la vivienda se han utilizado algunos indicadores interesantes. En el ámbito de la vivienda, algunos PNA abordan cuestiones de vivienda decente, de costes de vivienda y de falta de vivienda. En el ámbito de la salud, muchos Estados miembros presentan información sobre la esperanza de vida según el estatus socioeconómico (a través de una extensa clasificación ocupacional). Los PNA francés y belga presentan varios indicadores de resultados de salud y de acceso a la atención sanitaria por estatus socioeconómico. Se basan en una encuesta especial sobre la salud que debería ser objeto de un detenido análisis para ver si puede realizarse también en otros países.

Indicaciones para la evolución futura a nivel de la UE

En esta segunda ronda de PNAin se esperaba que los Estados miembros utilizaran por primera vez los indicadores acordados en común de la UE para respaldar sus análisis de la situación social y la supervisión de los progresos hacia los objetivos políticos establecidos. La evaluación de cómo se han utilizado efectivamente los indicadores en los PNA constituye una magnifica oportunidad para el Comité de protección social, y en particular para su Subgrupo «Indicadores», para extraer conclusiones para futuros trabajos en el área de la inclusión social.

Si bien es justo decir que la lista de indicadores ha respondido generalmente bien a las expectativas mencionadas, es evidente que los indicadores de la UE tienden a ser utilizados preferentemente más como instrumentos de comparación internacional en los análisis de la situación de pobreza y exclusión social que como instrumentos de supervisión de políticas.

La falta de una vinculación directa entre los indicadores comunes y los instrumentos políticos es una razón obvia de lo anterior, y el uso de indicadores nacionales o terciarios relacionados con las políticas se introdujo para colmar esa laguna. No obstante, es incuestionable que la lista actual de indicadores comunes ha de ser mejorada y, sobre todo, que debe mejorarse la capacidad estadística para calcularlos.

Considerando la lista actual de indicadores comunes como un todo, el concepto de exclusión social que resulta de ella parece estar relacionado con la falta de ingresos, la desigualdad de ingresos, el desempleo y la falta de un nivel adecuado de estudios. No se puede discutir que estas son algunas de las dimensiones clave de la exclusión social y la pobreza, pero otras áreas importantes --como la salud, las condiciones de vida y la vivienda-- no están todavía adecuadamente cubiertas y que hay que dedicarles más esfuerzos. Además, convendría alcanzar una mejor comprensión de la pobreza y la exclusión social a nivel subnacional. En todas estas áreas, sin embargo, una combinación de factores --diferencias en los datos y diferencias institucionales en la UE-- dificultan todavía la definición de indicadores comunes que puedan ser utilizados en los 15 Estados miembros.

La capacidad estadística es, por tanto, el principal reto concreto que hemos de afrontar. Es evidente que existen grandes diferencias en cuanto a la disponibilidad de datos tanto a nivel nacional como comunitario. Esto es así sobre todo en relación con los grupos vulnerables: algunos PNAin carecen de información cuantitativa básica con respecto a grupos que no pueden ser identificados a través de las encuestas convencionales de los hogares, como los alcohólicos, los toxicómanos, las personas sin hogar, las minorías étnicas, etc.

A nivel europeo, la prioridad reside en mejorar las actuales bases de datos europeas. En particular, es vital que el nuevo instrumento estadístico EU-SILC proporcione estadísticas actuales y fiables, y que todos los servicios nacionales de estadística lo apliquen activamente con el apoyo de los departamentos de políticas (como usuarios). Mientras tanto, también es importante que la transición ECHP y EU-SILC se lleve a cabo de la mejor manera posible.

11. EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS

La difusión de ejemplos de buenas prácticas o de las mejores prácticas es un elemento clave del método abierto de coordinación para la inclusión social. Permite a los Estados miembros aprender unos de otros mediante el intercambio sistemático de información sobre sus experiencias en la aplicación de políticas nuevas o radicalmente reformadas, o de mecanismos institucionales. Junto con los resultados de evaluaciones y detalles de cómo se han obtenido tales resultados, deberá facilitar la preparación de reformas o la aplicación de modelos de enfoques pluridimensionales integrados y la movilización de todas las partes interesadas, que se considera especialmente eficaz.

Los PNAin 2003-2005 muestran las áreas en las que los Estados miembros parecen haber realizado más esfuerzos en los últimos años para renovar el contenido de sus políticas o la forma de ejecutarlas, ya sea a nivel local, regional o nacional.

Las medidas de apoyo al empleo para las personas en situaciones muy difíciles aparecen en primer lugar. Se describen trece programas relacionados con las personas discapacitadas, las personas que han estado sin trabajar durante un largo periodo por razones diversas, sobre todo por enfermedad, los desempleados de larga duración, los beneficiarios de asistencia social y los jóvenes.

Muchos Estados miembros también presentan medidas orientadas a movilizar a todos los agentes locales y a las autoridades públicas para combatir la exclusión social y la pobreza. Se describen diez de estos programas.

Se describen también muchos ejemplos de buenas prácticas en relación con la protección de la infancia y de las familias frente a la exclusión social. Se describen siete de estos experimentos o nuevas políticas.

Tampoco se olvidan la ayuda y los cuidados a domicilio para las personas mayores dependientes. Se presentan tres programas de este tipo.

Se presentan asimismo cuatro programas relativos a la acogida, el asesoramiento, el alojamiento o el realojamiento de las personas sin hogar.

En tres de los PNAin se describen ejemplos de buenas prácticas para la prevención y el tratamiento del endeudamiento excesivo.

En dos de los PNAin se describen ejemplos de buenas prácticas para la integración de los inmigrantes.

Se presentan cuatro programas dirigidos a mejorar el acceso a la justicia y a las administraciones públicas.

Se presentan tres programas para crear un mejor diálogo y mejores relaciones de asociación con las ONG y con personas en situaciones de exclusión o de pobreza.

Áreas en las que solo se presenta un ejemplo de buena práctica son las de la participación cultural, la educación y la investigación social, la ayuda alimentaría, la violencia contra las mujeres, la atención a los toxicómanos y la transformación de zonas de camping.

>SITIO PARA UN CUADRO>

PARTE II - Los Estados miembros

BÉLGICA

Situación y tendencias clave: La difícil situación económica desde 2001 ha dado lugar a un aumento del desempleo a largo plazo y del desempleo juvenil, que han contrapesado los esfuerzos del gobierno belga para aplicar su programa de Estado del bienestar activo. A pesar de ello, Bélgica ha combinado mejoras de protección social con medidas activas en el mercado laboral. En 2001, el 13 % de la población presentaba riesgo de pobreza, mientras que la media comunitaria era del 15 %. Sin todas las transferencias, este índice habría sido del 38 %. Un nuevo gobierno federal de coalición llegó al poder recientemente y en 2004 se publicará un PNA actualizado.

Progresos registrados en 2001-2003: De las 300 medidas del PNA de 2001, dos tercios han sido realizadas o están en preparación, si bien es difícil realizar una evaluación cuantitativa. Está en marcha un nuevo sistema de indicadores que ayudará a establecer prioridades estratégicas en el futuro. Se ha realizado un gran esfuerzo político para que resulte más atractivo pasar de recibir prestaciones a ejercer un empleo poco remunerado, a través de medidas específicas para ayudar a los grupos vulnerables. En la política de salud se han realizado avances mediante innovaciones en la prestación de asistencia. No obstante, la situación relativa a la vivienda es cada vez más difícil para aquellos que disponen de ingresos reducidos y los logros en este campo no están claros. Se han realizado esfuerzos para mejorar la financiación de las prioridades educativas, pero siguen existiendo obstáculos para muchas personas, y el aprendizaje permanente sigue poco desarrollado. Ha habido medidas contra la discriminación, y existen nuevas agencias para controlar cuestiones relativas a la igualdad.

Enfoque estratégico: Bélgica adopta un enfoque basado en los diez derechos fundamentales establecidos en el Informe general sobre la pobreza de 1995, en combinación con los objetivos de Niza y con un conjunto mejorado de indicadores. No obstante, el PNA por sí solo no da demasiadas muestras de una programación estratégica a escala nacional, aunque parece que sí se ha producido en las regiones. Un sistema de seguimiento integrado puede ayudar a evaluar el impacto de las acciones del PNA. Es difícil identificar los objetivos clave y de los objetivos cuantificados, pero se promete que se realizará en el PNA actualizado, que deberá aparecer el próximo mes de abril. El marco institucional para el diálogo civil está bien desarrollado en Bélgica y podría explotarse mejor para el PNA. No obstante, hay indicios de un pensamiento y una preparación nuevos para introducir nuevos ámbitos políticos y este PNA representa un avance real respecto al ejercicio de 2001.

Medidas políticas clave: si bien muchas medidas continúan con la «estrategia activa del estado del bienestar», existen medidas sobre el acceso a la justicia y la cultura, los derechos de las familias atípicas, y ya habido intentos de abordar los problemas de las personas más vulnerables. Las cuestiones de género se contemplan en un conjunto heterogéneo de medidas más que en un enfoque estratégico, pero el nuevo sistema de indicadores proporciona muchos datos nuevos con los que se puede desarrollar dicho enfoque. Las cuestiones relativas a la inmigración se abordan hasta cierto punto. Se están realizando serios esfuerzos para afrontar el sobreendeudamiento entre los pobres.

Retos por delante: La tendencia al desempleo a largo plazo sigue siendo relativamente importante y los hogares sin empleo siguen siendo una preocupación clave. Se siguen necesitando urgentemente más medidas innovadoras en el ámbito de la vivienda. Podría mejorarse el rendimiento del sistema de seguimiento del impacto de las medidas políticas y el establecimiento de objetivos. Se ha comenzado a desarrollar un enfoque multidimensional y coherente de la exclusión social, y la tarea actual es seguir desarrollándolo, incluso explotando mejor el sólido marco institucional de Bélgica para el diseño de una política de inclusión social.

1. Situación y tendencias clave

Con solo un 0,7 % de crecimiento del PIB en 2002, Bélgica lleva sufriendo una desaceleración económica desde 2000. Aunque se prevé que la actividad económica se recuperará ligeramente, sus efectos en el mercado laboral se sentirán con retraso. El desempleo aumentó en 2001 y 2002, y se prevé que vuelva a subir este año en un 7,8 %. Las tasas de empleo de Bélgica siguen estando por debajo de la media comunitaria, especialmente en el caso de las mujeres y sobre todo en el de los trabajadores de más edad. En el grupo de edad de 55 a 64 años se da una tasa de empleo excepcionalmente baja del 26,3 % frente a una media comunitaria del 37,8 % (2000). Los datos nacionales (RVA-ONEM) de septiembre de 2003 señalan que el desempleo a largo plazo, aunque se ha reducido significativamente desde 1995, ha vuelto a subir, especialmente entre las mujeres y los jóvenes. A pesar de una estrategia global de activación, el porcentaje de personas que viven en hogares sin empleo sigue siendo el más elevado de la UE, con un 16,5 %. La tasa de riesgo de pobreza (13 %) es algo inferior a la de la media comunitaria (15%). La situación no es uniforme en todos los grupos de población, con un 26 % en 2001 para las personas mayores de 65 años, y, de hecho, con unos resultados inferiores a la media comunitaria del 19 %, y con las mujeres en peor situación que los hombres. Los hogares monoparentales y los jóvenes adultos que viven solos están peor situados, con un 25%. Los desempleados presentan una tasa global del 32%.

Bélgica tiene un sistema de protección social desarrollado y el dilema de la lucha contra la pobreza, por una parte, y de la eliminación de las trampas de la inactividad, por otra, ha sido una de las cuestiones políticas clave. Si bien el gasto en protección social en términos reales se elevó en un 2,75 % entre 1999 y 2000, está siguiendo la pauta comunitaria de descender en porcentaje del PIB (pasando de un 27,4 en 1999 a un 26,7 en 2000, y situándose por debajo de la media comunitaria del 27,3). No obstante, sin todas las transferencias, Bélgica presentaría una tasa de riesgo de pobreza del 40 %. En un país en que es las jubilaciones anticipadas son habituales y en un momento de escaso crecimiento económico, el seguir proporcionando un sistema de protección social de calidad para una población en proceso de envejecimiento será un reto cada vez mayor.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

La Administración estableció un sistema de seguimiento pormenorizado para 300 medidas, pero, por problemas de plazos, ha resultado difícil mantenerlo actualizado. El sistema belga de indicadores ya está en marcha y será útil evaluar las tendencias a largo plazo, pero, en esta fase, aún no es posible realizar una evaluación cuantitativa real del último PNA.

Un importante elemento del último PNA fue el gran esfuerzo político realizado para combatir las trampas de la inactividad al mismo tiempo que se elevan los ingresos mínimos para mitigar el aumento de la pobreza. Las prestaciones están cada vez más relacionadas con la activación, no siempre sin controversia, y se han tomado medidas fiscales y parafiscales específicas para que trabajar resulte más rentable. Durante el periodo 1999-2000, el número de beneficiarios de ingresos mínimos garantizados descendió en un 13,4 %, mientras que el de beneficiarios de medidas de activación subió en un 57 %, lo cual supone un logro real en unas circunstancias económicas adversas. Se han asignado a Bélgica, para la activación, 69,1 millones de euros procedentes del Fondo Social Europeo y correspondientes al periodo 2000-2006.

A pesar de que persisten algunas desigualdades, el sistema belga de asistencia sanitaria y de seguro de enfermedad es de alta calidad. El último PNA se dispuso a corregir dichas desigualdades, entre otras cosas, a través del Máximo de Gastos de Salud, que reembolsa los gastos en exceso mediante el uso de las herramientas más avanzadas de administración electrónica, y que ya es operativo. Las políticas de educación se concentraron en hacer descender los índices de abandono de los estudios y suavizar la transición a la vida laboral, y han tenido lugar algunas buenas iniciativas programadas en el último PNA, si bien se ha avanzado poco en la reducción del coste de la educación de los padres. Aunque el acceso a una vivienda digna y asequible era una cuestión en la que claramente había que intervenir, las intenciones del PNA no fueron ambiciosas y los logros son inciertos.

Ha quedado claro que el desempleo entre los inmigrantes puede no ser simplemente el resultado de un bajo nivel de educación, y, a través de los servicios de empleo, se trabaja por impedir la discriminación por parte de los empleadores. Ha habido medidas de prioridad educativa que favorecen a los hijos de los inmigrantes y también existe una nueva legislación de amplio alcance contra la discriminación. La cuestión de los solicitantes de asilo y la situación de los que carecen de papeles adecuados sigue siendo muy polémica. Como el apretado calendario no permitió que tuviera lugar el proceso de consulta a las víctimas de la exclusión social --que lleva muchísimo tiempo--, se consideró el primer PNA como una actividad descendente. Desde el último PNA, ha habido un estudio de evaluación participativa sobre la salud, grupos de trabajo sobre indicadores y acciones del PNA en las que participan partes interesadas. Conviene que se refleje su trabajo en el seguimiento del PNA de 2001, que deberá presentarse en abril de 2004.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

Se respeta la estructura federal al presentar todas las iniciativas región por región. Desgraciadamente, el resultado es un ejercicio de información, más que un enfoque verdaderamente estratégico. En la medida en que existe una estrategia general explícita, el PNA adopta, para la prevención de la pobreza, un enfoque basado en los derechos (procedente del Informe general sobre la pobreza en Bélgica, de 1995), con la participación explícita de todos los agentes. Sin duda, la diferencia más llamativa entre el primer y el segundo PNA es la amplitud de su alcance, que abarca casi todas las dimensiones de la vida social, si bien el empleo sigue dominando de forma clara. Algunos nuevos ámbitos importantes son la justicia, la cultura, el deporte y el ocio, y la política familiar. El nuevo perfil del PNA ha contribuido a que se produzca una profunda reflexión sobre los grupos de prioridades, como las personas sin hogar, los niños alojados en centros de acogida, las víctimas de la trata de personas, los analfabetos y otros grupos muy vulnerables.

Es más difícil identificar los objetivos, ya que en el documento no se tratan sistemáticamente, sino que deberán figurar en un documento de seguimiento aparte, que aún no está disponible. Por lo que se refiere a las consecuencias presupuestarias y a la relación con el Fondo Social, el PNA menciona ocasionalmente algunas cifras, pero para mayores detalles remite al sistema de seguimiento. El PNA pone de manifiesto que se ha realizado un trabajo importante en el ámbito de los indicadores para proporcionar una visión multidimensional. El anexo estadístico proporciona unos datos muy interesantes que combinan las condiciones de vida con las tasas de riesgo de pobreza.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

En el marco del plan general se ha presentado una lista llena de medidas en la que se mencionan todas las regiones debajo de cada epígrafe. Existen una serie de medidas, incluido el apoyo a la economía social, destinadas a mejorar el acceso al mercado laboral, muchas de las cuales servirán para reforzar acciones que ya están efectuándose, incluidas las que se enmarcan en el proceso europeo de empleo. Se promete un aumento de las prestaciones netas para los distintos grupos específicos, mientras que, en el marco del plan «Kafka» se promete acelerar los pagos a los beneficiarios de prestaciones.

El acceso a la justicia ha recibido la atención del gobierno recientemente elegido y existen varios compromisos sobre el acceso, la rapidez, los jóvenes ante los tribunales y los derechos de las víctimas. Para mantener la conformidad con el enfoque basado en los derechos, debe hacerse un esfuerzo para afrontar el acceso a la cultura, en particular para los niños y los grupos vulnerables. En el capítulo sobre la política familiar se pone de relieve la preocupación por los derechos de los hogares atípicos. Se ha establecido un enfoque más estratégico para las familias excluidas a fin de evitar que sus hijos tengan que ser acogidos, pero conviene hacer un seguimiento de su impacto. El PNA tiene una sección sobre alfabetización, sobre el aprendizaje permanente como puente hacia el mercado laboral y algunas medidas nuevas e interesantes sobre la inclusión electrónica. Aparecen algunas acciones para contrarrestar el fracaso escolar y el abandono prematuro de los estudios, así como un movimiento hacia la integración de los alumnos con necesidades especiales en la enseñanza general. En cuanto a la salud, deberá ampliarse el régimen del Máximo de Gastos de Salud.

El PNA reconoce que la oferta de viviendas sociales está lejos de satisfacer la demanda y que habrá que hacer esfuerzos urgentes para encontrar formas innovadoras y eficaces de abordar el problema a través del sector privado. Se han emprendido acciones para abordar la cuestión de las personas que viven en campings. Otras medidas específicas incluyen la garantía de un suministro de electricidad básico en Flandes, mientras que, a nivel federal, existe un servicio que trata de las deudas relacionadas con los costes de la energía. Otras acciones para reducir el sobreendeudamiento serían obligar a las instituciones financieras a averiguaran los demás préstamos de todos los clientes, un paso que mostraría la determinación de la administración de afrontar el problema.

5. Perspectiva de género

En el último PNA se identificó a los progenitores solteros, mayoritariamente mujeres, como grupo objetivo. Desde entonces, el gobierno ha mejorado el sistema para garantizar el pago de las ayudas para los hijos. La participación de las madres en la fuerza laboral depende, en parte, de que existan guarderías asequibles y de calidad y, si bien la oferta ha subido, ésta sigue siendo inferior a la demanda. Los indicadores de la dimensión de género han sido tratados ampliamente y deberían resultar útiles para diseñar un enfoque más estratégico, en el futuro, de las confluencias entre la igualdad entre hombres y mujeres y la inclusión social, si bien no parece que en este caso hayan sido utilizadas para este propósito. Existe un conjunto heterogéneo de medidas para las mujeres en varios ámbitos, como la alfabetización, la atención social y sanitaria, y se están realizando nuevos esfuerzos para aumentar el número de plazas para el cuidado de niños. Se ha creado un Instituto para la igualdad de hombres y mujeres.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

El reto inmediato será cumplir las promesas del estado del bienestar activo: más empleo y mejor protección social. La Conferencia nacional de empleo de septiembre de 2003 ha puesto de manifiesto la tensión entre la reducción de los costes en materia de empleo y el mantenimiento de la estabilidad financiera de la protección social. Sigue considerándose el empleo como la clave de la inclusión social, pero el PNA no ofrece realmente una respuesta estratégica para las nuevas tendencias ni establece objetivos cuantitativos clave. Aunque está en marcha un sistema de seguimiento pormenorizado, los resultados aún no están disponibles.

En Bélgica, lograr una vivienda digna y asequible está convirtiéndose en un grave problema para los hogares con bajos ingresos. Habrá que tener cuidado de que la liberalización del mercado de la energía no aumente más las desventajas de los que viven en viviendas de mala calidad. En relación con los ingresos, los belgas de más de 65 años parecen estar en una situación peor que la media comunitaria; otros grupos de edad se encuentran en mejor situación, lo cual es preocupante en una sociedad en proceso de envejecimiento. Si bien el actual sistema de asistencia sanitaria da cobertura a la mayoría de la población, los resultados de la asistencia sanitaria están lejos de ser iguales. Las ventajas del aprendizaje permanente no están sólo relacionadas con el mercado laboral, sino que, en Bélgica, se da una participación extremadamente desigual, lo cual es preocupante de cara al futuro.

Existe un sólido marco institucional por lo que se refiere al diseño de la política de inclusión, con el Centro de recursos para la lucha contra la pobreza, en que participan muchas partes interesadas, y la conferencia interministerial, así como varios grupos de trabajo. No obstante, han tenido poca influencia directa en la elaboración del PNA y ninguna de ellas se movilizó por cuestiones de género. Todos los afectados están de acuerdo en que se han dado los primeros pasos, pero hay mucho camino que recorrer antes de que se produzca una verdadera participación en el proceso del PNA. Dicho esto, es cierto que se ha iniciado realmente el desarrollo de un verdadero enfoque multidimensional de la inclusión social y es evidente la existencia de nuevas ideas a nivel administrativo. Ahora el reto es basarse en estas iniciativas para mejorar la interacción de los distintos ámbitos políticos que afectan a la inclusión social.

DINAMARCA

Situación y tendencias clave: El sistema social danés se basa en el principio de la universalidad. Se garantizan los derechos fundamentales a todos los residentes en caso de que atraviesen problemas sociales, como el desempleo, la enfermedad o la dependencia. Si bien es la legislación nacional la que determina la política social, son las autoridades locales de recaudación de impuestos las que en realidad llevan a cabo gran parte de las actividades sociales. De ahí que sean los ayuntamientos los que, a partir de sus presupuestos --con varios grados de cofinanciación por parte del Estado-- pagan las prestaciones, elaboran y acuerdan un plan social personal con el cliente y deciden sobre la cantidad de dinero que se destina para aplicar las estructuras del gobierno de la nación y las ayudas administrativas. El modelo danés se basa en gran medida en una cultura «de la asociación» caracterizada por la participación de los interlocutores sociales, las autoridades locales y otras organizaciones pertinentes, incluidas las organizaciones de usuarios. Dinamarca está entre los Estados miembros que presentan un riesgo más bajo de pobreza económica y una distribución de ingresos más igualitaria. Sin embargo, los datos sobre la esperanza de vida sitúan a Dinamarca en el último lugar. Además, el aumento de la esperanza de vida entre 1960 y 2000 fue el menor de EU-15.

Progresos registrados en 2001-2003: El objetivo general del primer plan nacional de acción fue la promoción de un mercado laboral más inclusivo. La creación de acuerdos de trabajo flexibles y protegidos, el régimen de pensiones anticipadas y la introducción del «método de la capacidad laboral» son los logros principales en estos ámbitos. Se espera que los comités de coordinación locales desempeñen un papel crucial en la aplicación. Sin embargo, habría sido bueno que en el Segundo PNA se hubiese incluido una evaluación general más completa del grado de consecución de los objetivos establecidos en el primer PNA.

Enfoque estratégico: El segundo PNA se centra de forma más específica en los grupos más desfavorecidos que en el primer plan nacional de acción de 2001. Se compara el primer PNA con el segundo, el primero tenía un enfoque político más amplio y se centraba más en los efectos positivos que la política social activa y un mercado laboral abierto podría tener para reducir la exclusión social. El segundo PNA representa un cambio, en el sentido de que la intención es centrarse más en los que ya están excluidos socialmente y marginados. Los objetivos clave de este plan son centrarse en los más necesitados, adaptar los esfuerzos a las necesidades individuales, aumentar la participación de los usuarios, reforzar el trabajo voluntario y hacer que las autoridades locales sigan centrándose en ayudar a esos grupos.

Medidas políticas clave: Se han tomado una serie de iniciativas para desarrollar políticas para refugiados e inmigrantes. Entre ellas está la obligación de elaborar un contrato vinculante entre los extranjeros recién llegados y las autoridades locales, y de desarrollar un programa de integración que se centre en aumentar el empleo. Se han hecho más estrictas las normas que rigen la asistencia monetaria como medio adicional para reducir posibles desincentivos del trabajo. Se han reducido las prestaciones sociales a las familias inmigrantes durante sus siete primeros años en Dinamarca, hasta ponerse al mismo nivel que las becas estatales para estudiantes. Habrá que seguir de cerca el impacto de estas medidas.

Retos por delante: Dinamarca tiene previsto aumentar la participación de las minorías étnicas en el empleo y el mercado de trabajo, que es considerablemente inferior a la media. El nivel de prestaciones no debería dar lugar a que la gente base su existencia en la ayuda pública. El reto clave que se tiene por delante es idear las herramientas del mercado laboral --con los que se pueden racionalizar los esfuerzos en favor de las minorías étnicas-- de manera que apoyen las iniciativas y los incentivos específicos.

1. Situación y tendencias clave

En 2002, el PIB real aumentó en un 2,1% y se espera que, en 2003, siga creciendo un 0,8% más. Dinamarca sigue teniendo unas tasas de empleo muy por encima de los objetivos comunitarios, incluso para mujeres y trabajadores de más edad. Sin embargo, en 2002, el empleo descendió en un 0,6%. Se espera que, en 2003, el empleo siga bajando en aproximadamente un 0,6%. Si bien el número de desempleados de larga duración subió durante el año pasado, apenas ha variado en comparación con 2001. Por otra parte, durante los años noventa y hasta 2001, ha descendido abruptamente hasta situarse en uno de los niveles más bajos de la UE. Según datos del Sistema europeo de estadísticas integradas de protección social (SEEPROS), Dinamarca gasta el 28,8 % de su PIB en protección social, frente a una media comunitaria del 27,3 % en EU-15 (datos correspondientes a 2000). Calculado como gasto per cápita en estándares de poder adquisitivo (EPA), el gasto social de Dinamarca en protección social, de 7 754 EPA, es el más elevado de todos los Estados miembros.

Según los datos del Panel de hogares de la Comunidad Europea (PHCE) correspondientes a 2001, el 11 % de la población danesa vivía con unos ingresos inferiores al 60 % de la renta mediana. Con un 5%, Dinamarca tiene uno de los riesgos más bajos de pobreza persistente de toda la UE, lo cual refleja el hecho de que Dinamarca tiene una de las distribuciones de ingresos más equitativas de la UE. Los inmigrantes y los desempleados de larga duración están sobrerrepresentados en los grupos de ingresos más bajos. Esta tendencia podría verse afectada por la citada reducción de la asistencia monetaria dada a las familias de inmigrantes, en función de los efectos de la reducción sobre el empleo. En 2002, la tasa de empleo de las personas de origen no danés continuó a un nivel del 45 %; la tasa de actividad media fue del 53 %. Estas cifras han permanecido en este nivel durante el último decenio.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

El PNA señala una serie de logros en la aplicación de los objetivos del primer plan de acción. Un avance importante, que formó parte del desarrollo de un mercado laboral más inclusivo, ha sido la creación de aproximadamente 12 000 nuevos acuerdos laborales protegidos desde 2000, aumentando su número de 13 100 a 24 800 en 2002. Un esfuerzo concertado, basado en asociaciones entre organismos públicos y empresas privadas dio lugar a mayores posibilidades de empleo para personas que, de otro modo, tendrían riesgo de exclusión del mercado laboral y de la marginación social subsiguiente. Este enfoque se vio apoyado por la reforma del régimen de pensiones anticipadas, acordado en 2001. La introducción, a partir de enero de 2003, del «método de la capacidad laboral» forma parte de dicha reforma. El nuevo método insiste en la capacidad real de la personas, más que en sus limitaciones. Una evaluación más explícita y compartida de la capacidad de la persona proporciona la base para un diálogo más abierto y directo sobre el potencial de la persona y las oportunidades del mercado laboral. Se ha iniciado un programa a nivel nacional para cambiar el enfoque de los trabajadores sociales al evaluar el potencial social y laboral de una persona, y los informes iniciales señalan que el método está logrando buenos resultados. Aún están por ver los efectos de la reforma, incluidos los posibles efectos sobre una serie de beneficiarios de pensiones anticipadas.

La creación de comités de coordinación locales también ha representado un papel cada vez más importante para desarrollar un mercado laboral más abierto. Desde 1999, cuando se decretó su obligatoriedad, estos comités han desempeñado un papel importante a la hora de debatir y acordar iniciativas locales para aumentar las posibilidades de empleo de aquellos que tienen dificultades para incorporarse o permanecer en el mismo. Los comités de coordinación están formados por representantes de los interlocutores sociales, las organizaciones de personas con discapacidad, el sindicato de médicos, el servicio público de empleo, el ayuntamiento y otros agentes sociales. Su papel es debatir medidas de ámbito local destinadas a personas con capacidad limitada para trabajar que impiden la incorporación en el mercado laboral o que limitan su permanencia en el mismo. Si bien los comités disponen de algunos medios financieros para apoyar sus iniciativas y ello ha reforzado su papel, no sustituyen la responsabilidad pública, sino que desempeñan un papel complementario con el fin de mejorar la cooperación entre los agentes pertinentes del mercado laboral.

Entre las iniciativas tomadas para mejorar los esfuerzos destinados a los grupos más desfavorecidos, como los enfermos mentales, los toxicómanos y los alcohólicos, y las personas sin hogar, se incluyen el aumento de las residencias para personas con enfermedades mentales y una garantía de tratamiento social para los toxicómanos.

En un anexo del PNA se subraya la importancia del FSE y se dan ejemplos de proyectos efectuados con el apoyo del FSE. Sin embargo, no se proporcionan detalles sobre la adjudicación de financiación.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

El cambio de enfoque en el nuevo PNA se refleja en el plan de acción «La responsabilidad común», destinado a coordinar los esfuerzos en beneficio de los grupos más desfavorecidos (drogadictos, familias con problemas de alcoholismo, enfermos mentales, personas sin hogar y prostitutas). La intención de «combatir una transmisión intergeneracional negativa» es que se adopte un enfoque más individualizado dirigido a aquellos que tengan más riesgo, centrándose en la responsabilidad de la familia y en el papel de las instituciones públicas. Las instituciones públicas deberán desarrollar expectativas claras, basadas en objetivos cuantificables, para todos los niños, que comiencen ya en el jardín de infancia evaluando el conocimiento de la lengua danesa. Se deberá insistir en una intervención precoz y específica, en un mejor aprendizaje precoz entre los niños, en reducir las barreras al pasar de las actividades preescolares a las escolares, en el desarrollo de las habilidades sociales y en prestar más atención a las cualificaciones formales a fin de romper el círculo vicioso que representa la transmisión intergeneracional negativa. No obstante, deberá controlarse atentamente el riesgo de estigmatizar a estos niños.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

A fin de aumentar los incentives para que los inmigrantes de terceros países trabajen, en julio de 2002 se introdujo un «periodo de espera». En lo sucesivo, sólo las personas que hayan vivido en Dinamarca durante siete de los ocho años precedentes tendrán derecho a la ayuda social del máximo nivel. De no ser así, percibirán una ayuda social reducida, la cual se ha combinado con una serie de iniciativas destinadas a apoyar la educación y la utilización de las capacidades de los inmigrantes. Por tanto, los ayuntamientos son responsables del desarrollo de planes de acción individuales para cada persona con el fin de orientarlas más eficazmente hacia el empleo o hacia la formación y la educación. Existe una sanción para interrumpir la asistencia social en caso de que una persona no siga los elementos que figuran en el plan. Se ha cuestionado cómo podrán hallar los medios necesarios para asegurarse una integración adecuada aquellas familias que, durante un periodo de siete años, reciban ayuda sólo con el nuevo nivel reducido de prestaciones. Combatir la transmisión intergeneracional negativa se presenta como la iniciativa clave para evitar riesgos de exclusión. A este respecto se considera importante la educación básica y, de nuevo, es necesario centrarse en más objetivos y en un desarrollo más sistemático de las competencias. Este punto, junto con un enfoque más individualizado del alumno, se apoya mediante pruebas e intenciones destinadas a prestar más atención a los que tienen problemas concretos y necesiten medidas especiales de apoyo. En cuanto a la integración de los refugiados e inmigrantes, existe un elemento normativo fuerte en el enfoque que insiste en la necesidad de tener una estrecha relación y un diálogo con la familia individual, y garantizar que, en una sociedad abierta, se acepten los valores fundamentales y sean practicados por el alumno y la familia. Supone un reto el hecho de que la aplicación real estará en gran medida en manos de los trabajadores sociales locales, los profesores, los puericultores de jardines de infancia y las demás personas a las que se pide que cambien de enfoque. Es importante la manera de introducir dichos enfoques individualizados al mismo tiempo que se reducen otros costes sociales para mantener equilibrados los presupuestos sociales locales. Se está produciendo un cambio para ayudar a los grupos más vulnerables. El esfuerzo se centrará en conseguir que la vida tenga un sentido para los grupos más débiles, en reflejar y respetar las necesidades y los deseos de los grupos más débiles, y en reforzar sus posibilidades de integrarse en la comunidad y contribuir a la misma. Se calcula que, en Dinamarca, hay 14 000 drogadictos, unos 22 000 enfermos mentales, unas 8 500 personas sin hogar y entre 5 000 y 7 000 prostitutas. La intención es centrarse directamente en estas personas. El plan tiene como objetivo una mayor adaptación a las necesidades individuales que aumente la participación de los usuarios y refuerce la protección jurídica. Se han reservado recursos importantes para desarrollar nuevas actividades durante el periodo 2002-2005. Entre ellas se encuentran las ofertas de nuevos tratamientos para drogadictos, una gama más amplia de ofertas de tratamiento para alcohólicos, y una ampliación y mejora de la calidad de las ayudas para los enfermos mentales. Por lo que se refiere a las personas sin hogar, el objetivo es que las autoridades locales establezcan residencias provisionales con 300 camas hasta que exista un número suficiente de residencias permanentes. Se ha programado la introducción de 75 camas suplementarias en centros residenciales alternativos para drogadictos y alcohólicos con necesidad de atención inmediata.

En invierno de 2002/2003 se publicó un «Libro Blanco sobre los inuit socialmente vulnerables que viven en Dinamarca». Se están aplicando medidas de apoyo a dicho grupo.

El establecimiento del Consejo para las personas socialmente desfavorecidas en abril de 2002 significó un nuevo avance que reforzará los objetivos del plan «La responsabilidad común». El Consejo para las personas socialmente desfavorecidas fue establecido como organismo independiente para hacer un seguimiento de la evolución del país y los efectos de la política del gobierno. El Consejo actuará como consejero en la toma de decisiones políticas relativas a las personas marginadas socialmente. El desarrollo gradual del papel de los comités de coordinación locales también ha supuesto que el debate sobre un mercado laboral inclusivo ha llegado al nivel local, donde es más probable que las iniciativas tengan éxito. Por último, Dinamarca tiene una larga tradición de cooperación entre asociaciones de voluntariado y el sector público para asuntos sociales. Se han emprendido otras iniciativas para reforzar el trabajo social voluntario, entre otras cosas, mediante el acuerdo sobre la carta de cooperación entre el sector del voluntariado y las autoridades públicas.

5. Perspectiva de género

En términos generales, el gobierno tiene el objetivo de especificar las iniciativas en el esfuerzo de reintegración con arreglo a los distintos modelos de marginación de ambos sexos; por ejemplo, hay más hombres que mujeres sin hogar. Entre otras iniciativas relativas a la desigualdad entre hombres y mujeres están un mayor apoyo a las mujeres víctimas de la violencia, y un nuevo plan de acción para evitar la trata de personas y apoyar a sus víctimas.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Existe un amplio consenso sobre la importancia de lograr el objetivo de aumentar notablemente el empleo a más tardar en 2010 a fin de garantizar unas finanzas públicas viables en vista del envejecimiento de la población. El gobierno ha anunciado el establecimiento de una Comisión del Bienestar, a la que se pide que presente sugerencias de reformas importantes de las prestaciones y políticas sociales a más tardar en noviembre de 2005.

Los ayuntamientos y las diputaciones son los máximos responsables de la aplicación de los objetivos del gobierno. Actualmente, los presupuestos están sometidos a restricciones del gobierno central, pero se combinan nuevas iniciativas con los recursos asignados a los ayuntamientos.

ALEMANIA

Situación y tendencias clave: Un amplio sistema de protección social garantiza, según el PHCE, que Alemania se encuentre sea uno de los Estados miembros con menor riesgo de pobreza. En 2001, el 11 % de la población vivía en hogares que se encuentran por debajo del umbral nacional de pobreza y el 6 % presentaba persistentemente riesgo de pobreza. No obstante, los datos nacionales ponen de manifiesto unas tasas de pobreza más elevadas en los Länder orientales (16 % frente al 10 % de los occidentales), así como entre los titulares de pasaportes extranjeros (22 % frente al 10 % de los alemanes).

Progresos registrados en 2001-2003: La Ley Job-AQTIV y las cuatro leyes para el fomento del empleo y la reforma de la ayuda financiera para los desempleados (Hartz I-IV) se presentan como respuestas a los principales retos del mercado laboral. Casi se ha alcanzado el objetivo de reducir en un 25 % el desempleo entre las personas con discapacidad. Se abordan de forma más eficaz los problemas de la pobreza en la tercera edad y de las personas con incapacidad laboral mediante la introducción de un sistema de seguridad fundamental. El programa «Ciudad social» ha seguido actuando para superar desventajas vitales complejas. Se han logrado algunos avances en lo que se refiere al seguimiento y la evaluación de la aplicación del primer PNA, lo cual podría reforzarse y desarrollarse durante la aplicación del PNA de 2003.

Enfoque estratégico: El PNA establece un objetivo de garantizar la participación activa de todos los ciudadanos en la vida social, lo cual deberá lograrse a través de la política de educación y de empleo, un mejor equilibrio entre trabajo y vida privada, y servicios sociales adecuados. Vincula el establecimiento de una estrategia sostenible para luchar contra la pobreza a cuatro objetivos políticos: mejora de las capacidades de las personas para llevar la vida que valoran, reducción máxima o prevención de los riesgos de pobreza y exclusión social, reforzamiento de la responsabilidad personal y del potencial existente, y hacer que la seguridad social excluya la pobreza. El PNA también intenta establecer una relación con el «Informe sobre la pobreza y la riqueza» a fin de establecer un marco analítico y empírico para una política contra la exclusión social.

Medidas políticas clave: El PNA establece un programa de objetivos. No obstante, existe un compromiso de evaluar los posibles riesgos de exclusión y el potencial de inclusión de los distintos ámbitos políticos (Agenda 2010, reforma del sistema fiscal, etc.) con el objetivo de que constituyan una garantía contra la pobreza una vez que se hayan aplicado. Se destacan correctamente la importancia de la política social y regional, y la distribución interrelacionada de competencias. No obstante, no está claro si los procesos periódicos de consulta tanto en los niveles horizontales como verticales mencionados se han desarrollado realmente en el grado exigido. Este aspecto es especialmente importante, dado que la multidimensionalidad de la pobreza exige un enfoque plenamente integrado.

Retos por delante: En el PNA se deja claro que la participación activa en la vida laboral tiene una importancia clave y se destaca la función protectora del sistema de seguridad social existente. En el futuro habrá retos importantes a fin de garantizar que el sistema puede seguir siendo viable para realizar su función eficazmente. Es necesario abordar los problemas reconocidos en el PNA en relación con las lagunas en la cobertura del sistema básico de protección social. Es necesario corregir las disparidades regionales existentes y los problemas de exclusión entre los inmigrantes. Los cuatro objetivos de una estrategia viable que se señalan en el PNA para luchar contra la pobreza deben hacerse más operativos.

1. Situación y tendencias clave

En 2002, el PIB real creció en un 0,2 % y se espera que no varíe en 2003. En 2002, el crecimiento del empleo fue negativo, registrando un -0,6 %. Se espera que, en 2003, el empleo siga bajando en aproximadamente un 1,5%. En 2002, la tasa de empleo global bajó en 0,5 puntos porcentuales, hasta situarse en el 65,3 %. La tasa de empleo femenino permaneció inalterada (58,8 %). En 2002, la tasa de desempleo global aumentó hasta el 8,6 % y, en 2003, se espera que siga subiendo hasta el 9,4%. En 2002, el desempleo era dos veces mayor en el este que en el oeste. Según datos del SEEPROS, Alemania gasta el 29.5% de su PIB en protección social, frente a una media comunitaria del 27,3 % en EU-15 (datos correspondientes a 2000). Calculado como gasto per cápita en estándares de poder adquisitivo (EPA), el gasto social alemán en protección social, de 7 025 EPA, está por encima de la media de EU-15 de 6 155 EPA.

Los principales retos que señala el PNA son: el desempleo persistente, la falta de cualificaciones educativas y de formación profesional, una conciliación insuficiente entre el trabajo y la vida familiar, los problemas de salud y, por último, la inmigración. Percibe como un reto el desarrollo ulterior del nivel actual de protección social, habida cuenta de los cambios sociales y demográficos.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

El PNA reivindica progresos en la lucha contra la exclusión social durante 2001-2003 en relación con numerosas medidas en materia de política de empleo. También se afirma que se ha tenido éxito en algunos medios sociales en la preparación de inmigrantes y jóvenes para un puesto de trabajo. No obstante, los datos empíricos, por ejemplo del programa JUMP contra el desempleo juvenil, ponen de manifiesto que la tasa de participación de los titulares de pasaportes extranjeros siguió disminuyendo a pesar del compromiso del último PNA de equiparar la participación de los inmigrantes en las medidas de formación y cualificación. Una nueva reglamentación de la legislación sobre pensiones mejoró los derechos de pensión de las personas que trabajan a tiempo parcial al mismo tiempo que crían a sus hijos. Ha concluido la reforma de la construcción de viviendas sociales, centrada en los hogares con bajos ingresos. Se han tomado medidas para proteger mejor contra el sobreendeudamiento. Desde el inicio de los nuevos programas de Fondos Estructurales en 2000, los pagos del FSE --incluido EQUAL-- a Alemania (al gobierno federal y a los Länder) para luchar contra la exclusión social ascendieron ya a más de 650 millones de euros. Además, ya se ha pagado a Alemania una ayuda del FSE de más de 1 750 millones de euros para medidas activas de mercado de trabajo en el ámbito político A del FSE. Una parte importante estaba destinada a evitar el riesgo de exclusión social.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

El PNA desarrolla un enfoque estratégico de amplio alcance, que deja de confinar la estrategia principalmente a la participación en el mercado laboral, ampliándola a cuatro aspectos: educación; empleo; familia y protección social. No obstante, los enfoques de la acción política siguen estando claramente encaminados hacia un aumento de la participación en el empleo remunerado. Se promete un sistema de «seguridad básica» en el que se identifiquen y reduzcan los vacíos y los obstáculos para acceder a la protección social. La importancia fundamental de la protección social deberá preservarse y adaptarse a las nuevas exigencias de viabilidad, justicia intergeneracional y fiabilidad del sistema para afrontar los riesgos más importantes de la vida. Se identifica como grupo destinatario a las personas en situación particularmente desfavorecida y a las que el Estados del bienestar llega con dificultad. Un avance importante respecto al primer PNA es que, para una serie de medidas y de ámbitos de problemas, se anuncia o se informa sobre un estudio de evaluación/acompañamiento que incluya una previsión de cuándo pueden esperarse los resultados de los respectivos proyectos.

Como estrategia global, el PNA define un amplio espectro de distintos enfoques políticos, medidas y conceptos a corto, medio y largo plazo. La estrategia se beneficiaría de una mejor coordinación entre las distintas autoridades. La estrategia no da lugar a un «plan de acción», sino, más bien, a un conjunto de medidas.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

Las áreas clave de la reforma son las prestaciones de desempleo, los servicios personales (de asesoramiento) y las nuevas estructuras organizativas de los Servicios públicos de empleo, incluida una colaboración más estrecha con las oficinas de ayuda social. Todo ello está concebido para acelerar la reintegración de los desempleados en la vida laboral. En este momento se pueden evaluar sólo hasta cierto punto las ventajas y los costes de las reformas propuestas. Deberá seguirse de cerca el impacto sobre las personas que presentan riesgo de pobreza tanto de la «prestación de desempleo II», que se establecerá próximamente, como de los mayores esfuerzos de colocación realizados en las oficinas de empleo Existe el compromiso de ofrecer a todos los desempleados que tengan entre 15 y 25 años un puesto de trabajo o una medida de formación. Habida cuenta de la escasez de plazas de formación profesional, que se ha intensificado en los últimos años, el objetivo de reducir a la mitad el número de personas sin cualificaciones profesionales a más tardar en 2010 es bastante ambicioso.

El gobierno federal desea reforzar el proceso de integración de los residentes no alemanes, en particular en los ámbitos de la competencia lingüística, de la educación preescolar, escolar y la formación profesional generalizadas, así como de las colocaciones individualizadas («determinación de perfiles». En el PNA se reconoce que los migrantes siguen teniendo desventajas en dichos ámbitos. Incluso entre los niños y los jóvenes de las familias de origen extranjero que llevan mucho tiempo residiendo en Alemania, las desventajas respecto a los niños y jóvenes alemanes siguen siendo considerables. Por ejemplo, desde la disposición de plazas de guardería, la matriculación escolar, la asistencia a varios tipos de centros escolares, incluidas las titulaciones adquiridas al salir del centro escolar, hasta la de plazas de formación profesional y de universidad. A pesar de que en el PNA 2001-2003 se prometió aumentar el número de migrantes jóvenes que continuasen formándose, así como medidas destinadas a la integración profesional como consecuencia de su proporción entre los desempleados, se ha dejado de lado dicho compromiso. Predomina un estrecho enfoque por lo que se refiere a la integración de migrantes, que contempla principalmente la formación lingüística y la educación continua. Se insiste explícitamente en la igualdad de acceso de los migrantes a las prestaciones sociales. Pero, desde 1996, los solicitantes de asilo perciben tasas de ayuda social inferiores durante los primeros tres años a partir de la presentación de su solicitud de asilo.

La sociedad debe hacerse más favorable a los niños y a la familia. El efecto de la reforma fiscal programada sería un alivio de la carga sobre los hogares pobres, pero sólo si cuentan con ingresos de un empleo remunerado. La abolición de una asignación libre de impuestos para los progenitores solteros dará lugar a una mayor carga fiscal. Sin embargo, el gobierno ha tomado una decisión sobre un nuevo importe de ayuda para la carga extraordinaria que soportan los progenitores solteros. Se deberá apoyar a las familias en situación precaria mediante un programa de prevención de la pobreza familiar. El número de niños que dependen de la asistencia pública deberá reducirse considerablemente de aquí a 2006. La introducción del seguro de dependencia señala un avance de la inclusión social, pero no se dice nada sobre problemas como la refinanciación, la falta de oferta de personal para atender a ancianos o las lagunas en la oferta de servicios en caso de demencia. Habrá que realizar un estrecho seguimiento de la reforma de la salud, especialmente por lo que se refiere a las personas con enfermedades crónicas. Se insiste en la necesidad de ampliar la red de centros de asesoramiento para las personas endeudadas y en seguir trabajando en normas de asesoramiento de calidad uniformes para todo el país, con la participación de todos los organismos.

La prevención de la exclusión social de la sociedad del conocimiento deberá alcanzarse principalmente merced a un aumento de las conexiones de internet en las instituciones de los servicios de ayuda a los jóvenes. Hasta 2005, la proporción de usuarios de internet de 14 o más años deberá aumentar hasta el 70 %.

En el PNA se incluyen unas pocas observaciones positivas de los distintos participantes en el primer y segundo procedimiento de consulta, en particular, la petición de una mejor financiación de los servicios de asesoramiento para las personas endeudadas. El PNA se limita a referirse a un grupo de coordinación entre los distintos ministerios y a prometer la continuación del diálogo con representantes académicos y con un grupo establecido de asesores. Hay que seguir desarrollando la información, la sensibilización y el fomento de un debate público.

5. Perspectiva de género

En el marco del primer PNA se tomaron medidas para una mayor protección contra la violencia doméstica. En el nuevo PNA se tiene más en cuenta la integración de la perspectiva de género. Para fomentar la compatibilidad del trabajo y la vida familiar, se informa sobre el aumento de plazas de guardería para niños menores de tres años. El proyecto de Nuremberg sobre la prevención de la pobreza de los progenitores solteros es un intento de agrupar medidas para la prevención de la pobreza. El programa «Cualificación profesional para grupos específicos con demandas especiales de desarrollo» se centra en la formación de las jóvenes. La proporción de mujeres en trabajos de tecnología de la información deberá aumentarse al 40 %, pero la calidad de los trabajos debería controlarse con arreglo a las orientaciones de la Estrategia europea de empleo.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Junto con los informes sobre la pobreza, deberá hacerse del PNA la «base de la estrategia para el desarrollo de la integración social y la lucha contra la pobreza en Alemania»; sin embargo, las medidas concretas para lograr los cuatro objetivos clave deberán ser más operativas. En particular, por lo que se refiere al mercado laboral, las políticas de educación y la integración de inmigrantes algunas iniciativas adicionales podrían garantizar la cohesión social. Habrá que afrontar las disparidades regionales existentes. La cobertura social básica es útil para prevenir la pobreza, pero deberían abordarse algunos problemas identificados en el PNA relativos a determinadas lagunas. Es necesario seguir desarrollando el reto de garantizar una coordinación eficaz entre distintos niveles de gobierno. Es necesario consolidar los progresos registrados para garantizar la participación en curso de las partes interesadas en la elaboración de políticas en el contexto del PNA.

GRECIA

Situación y tendencias clave: Grecia ha mostrado una continua mejora de las condiciones macroeconómicas desde 1996. El crecimiento real del PIB (el 4,1 % en 2001 y el 4 % en 2002) sigue siendo superior a la media comunitaria (el 1,6 % en 2001 y el 1 % en 2002). El crecimiento del empleo pone de manifiesto un aumento modesto, mientras que la tasa de desempleo sigue bajando. Grecia realiza grandes esfuerzos por ampliar y mejorar su sistema de protección social, lo cual se refleja en el notable aumento de los gastos en protección social como porcentaje del PIB. La tasa de pobreza (20 %) estuvo por encima de la media de EU-15 (15 %) en 2001, si bien en los últimos años se ha producido una tendencia a la baja. Se espera que la elevada tasa de crecimiento de los últimos años, combinada con el aumento del gasto en política social y la continua creación de empleo, dé lugar a un ambiente más propicio para afrontar las cuestiones de la pobreza y la exclusión social a través de medidas políticas mejor diseñadas.

Progresos registrados en 2001-2003: Las medidas incluidas en el PNAin 2001-2003 se están aplicando actualmente, en parte con la financiación del FSE. Aún está por ver en qué medida tienen éxito, si bien hay indicios de que su eficacia aumenta. Se han mejorado las medidas tendentes a posibilitar el empleo para los grupos vulnerables, acompañada por un aumento del número de servicios sociales prestados a los miembros del hogar dependientes. Se ha ampliado la política de prestaciones monetarias, con objeto de ampliar la cobertura a más grupos con riesgo de pobreza. También se han adoptado varias reformas legislativas y una Carta de convergencia (septiembre de 2003) destinadas a aumentar el esfuerzo en este sentido.

Enfoque estratégico: El Nuevo PNAin Forma parte de la estrategia griega de convergencia con la UE y considera que la protección social es el cimiento de la vía de desarrollo global. Su enfoque estratégico se basa en: a) políticas generales, especialmente en el ámbito del crecimiento económico y el cambio estructural, para mantener el ritmo de aumento en gasto social, y b) políticas específicas para abordar los problemas de la pobreza y la exclusión social. Se proponen cuatro intervenciones políticas estratégicas: a) el medio rural; b) los ancianos; c) promover el acceso al empleo; y d) calidad de la gobernanza. El principal objetivo en materia de política social es reducir de forma significativa el número de personas que viven en condiciones de riesgo de pobreza. A tal fin, se establecen diez objetivos nacionales que deberán cumplirse de aquí a 2010.

Medidas políticas clave: Las medidas y los enfoques políticos del PNAin reflejan un esfuerzo de seguir reforzando el Sistema de protección social. Se acoge bien el énfasis acordado a la necesidad de gobernanza en ámbitos relacionados con la política social. Las medidas existentes exigen mecanismos mejorados de coordinación, seguimiento y aplicación, especialmente a nivel local. La iniciativa adoptada para establecer una red de servicios sociales a nivel local contribuirá parcialmente a mejorar la coordinación y la sinergia entre los programas dirigidos por distintas instituciones. El recién establecido «Comité Nacional de Protección Social» es el único instrumento que se designa en los PNA inclusión para la movilización de todas las partes interesadas. Su rendimiento deberá seguirse de cerca.

Retos por delante: La cuestión de la movilización de toda la gama de partes interesadas pertinentes sigue siendo un reto. La integración socioeconómica de los inmigrantes representa otro desafío que exige enfoques políticos multidimensionales e intervenciones sostenidas. Las iniciativas en los ámbitos de la Alfabetización digital y el Aprendizaje permanente son esenciales. Por otra parte, es necesario reforzar la aplicación persistente de la integración de la perspectiva de género y la ampliación de la accesibilidad a todos los ámbitos de la vida económica y social para las distintas categorías de personas con discapacidad.

1. Situación y tendencias clave

El crecimiento de la producción en Grecia ha sido elevado desde 1996, lo cual refleja una continua mejora de las condiciones macroeconómicas. En 2000, el crecimiento real del PIB se aceleró hasta llegar al 4,2 % y se mantuvo en niveles similares en 2001 y 2002 (4,1 % y 4 %, respectivamente). Las perspectivas para 2003 también son halagüeñas. Dichas tasas de crecimiento sobrepasan con creces las medias comunitarias (3,5 % en 2000, 1,6 % en 2001 y 1 % en 2002). Según los datos nacionales, el crecimiento total del empleo aumentó en un 0,76 % en 2002 (segundo trimestre) y en un 1,38 % en 2003 (segundo trimestre). Sin embargo, según datos de Eurostat, en 2002 Grecia sufrió una variación negativa en el crecimiento del empleo por tercer año consecutivo. La tasa total de empleo ha ido en aumento, reduciendo ligeramente la diferencia con la media comunitaria. Las relativas lagunas en las tasas de empleo son menores una vez que se han realizado comparaciones sobre la base de tasas de empleo equivalente a tiempo completo (FTE, full-time equivalent), lo cual refleja la escasa incidencia de empleo a tiempo parcial en Grecia.

El desempleo lleva descendiendo desde 2000 y se prevé que siga haciéndolo, pero sigue siendo elevado en relación con la media de EU-15 (9,6 % frente al 7,6 % en 2002). Sigue concentrándose principalmente en los jóvenes y las mujeres, lo cual refleja una serie de ineficacias y desequilibrios estructurales La tasa de empleo de larga duración y la tasa de desempleo juvenil siguen una tendencia a la baja, pero siguen siendo superiores a las medias comunitarias. En la tasa de desempleo femenino se pone de manifiesto una leve tendencia a la baja.

Grecia lleva desde 1996 realizando serios esfuerzos para ampliar y mejorar su sistema de protección social tanto en cantidad como en calidad. Parte de este esfuerzo se ve reflejado en el notable aumento de los gastos en protección social como porcentaje del PIB: de un 22,9 % en 1990 (frente al 25,5 % de la media comunitaria) hasta un 26,4 % en 2000 (frente al 27,3 % de la media comunitaria), lo cual pone de manifiesto una tendencia de convergencia hacia la media comunitaria. La tasa de pobreza de Grecia sigue siendo elevada (el 20 % frente al 15 % de la media comunitaria en 2001), si bien da señales de una tendencia a la baja durante los últimos años Probablemente, si se tuviese en cuenta la renta imputada, la incidencia del riesgo de pobreza sería menor. El aumento de la tasa de participación en la fuerza laboral sería necesario para continuar con esta tendencia a la baja.

Los datos del PHCE de 2001 revelan que el impacto de las pensiones y otras transferencias sociales sobre la reducción del riesgo de pobreza es significativa (19 puntos porcentuales) y va en aumento (sin ellas, el riesgo de pobreza habría sido del 39 %). No obstante, sigue siendo inferior al impacto medio comunitario de tales transferencias (24 puntos porcentuales). En Grecia, el impacto de las transferencias sociales distintas de las pensiones fue de sólo tres puntos porcentuales, mientras que la media comunitaria de EU-15 fue de 9 puntos porcentuales. No obstante, incluso para los que no superan el umbral del 60 %, las transferencias dan lugar a una mejora importante de los ingresos. Grecia no ha adoptado un umbral de pobreza oficial. Aunque no existe un régimen generalizado de ingresos mínimos garantizados para toda la población, sí existen varios regímenes de prestaciones de ingresos por categorías dirigidos a grupos de población con mayor riesgo (sobre todo a las personas mayores, los desempleados y las personas con discapacidad). Durante los últimos años se ha aumentado la cobertura de estos regímenes y se han añadido nuevas categorías.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

La política de empleo para los grupos sociales vulnerables ha cambiado notablemente durante los últimos años en favor de medidas activas. En gran medida por influencia de la Estrategia europea de empleo, se ha insistido cada vez más en mejorar las posibilidades de empleo en lugar de mejorar las medidas de ayuda a la renta y otras políticas pasivas tradicionales, mientras que se realizan esfuerzos por establecer el enfoque preventivo e individualizado. También se ha avanzado en el aumento de los servicios prestados (centros de cuidado diurno, ayuda a domicilio, etc.) a los miembros del hogar dependientes (personas mayores, personas con discapacidad y niños), destinados, entre otras cosas, a conciliar la vida familiar y el trabajo. La cofinanciación comunitaria de algunas medidas crea las condiciones previas para transferir acciones a las autoridades locales al final del periodo de cofinanciación, debiendo éstas garantizar la financiación necesaria para proseguir sus actividades.

Se han producido cambios importantes en la política social y otros ámbitos relacionados, principalmente a través de reformas legislativas y de acuerdos adoptados en los últimos años. Éstos van en la dirección correcta y, sin lugar a dudas, deberían contribuir, cuando sean plenamente operativos, a una acción más eficaz para la promoción de la inclusión social, y especialmente para la integración socioeconómica de los grupos de población más vulnerables de la sociedad griega.

La política de prestaciones monetarias deberá constituir una red de seguridad dirigida a grupos específicos, teniendo en cuenta sus necesidades especiales que, a través del uso de información categórica no económica reduzca al mínimo los peligros de la dilución económica. Actualmente se considera que una red de seguridad generalizada sería poco práctica y contraproducente, debido, principalmente a la incertidumbre sobre el número de posibles beneficiarios. En el PNA inclusión de 2001 se incluyeron tres nuevas iniciativas de ayudas a la renta. Después de una fase inicial, durante la cual el número de personas cubiertas fue limitado, se han ampliado los regímenes.

Por su propia naturaleza, es difícil obtener puntualmente la información estadística sobre los progresos en relación con a los cuatro objetivos de Niza. La falta de un informe detallado de los progresos de aplicación de las medidas incluidas en el primer PNA, con datos e indicadores relacionados adecuados, dificulta la elaboración de una evaluación de la aplicación precisa. El sistema de seguimiento previsto en el primer PNA va tomando forma gradualmente. Todas las medidas del PNA se están aplicando actualmente, financiadas en parte por el FSE.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

El nuevo PNAin forma parte del proceso de convergencia griego con la media comunitaria, que subraya la importancia asignada a que se salvaguarde la cohesión social y resalta el carácter evolutivo de la política social en el conjunto de la estrategia de Lisboa. Su marco estratégico se basa en: a) Políticas generales, especialmente en el ámbito del crecimiento económico y el cambio estructural, para garantizar un crecimiento estable que proporcione la financiación para un aumento gradual del gasto social y la redistribución; y b) Políticas específicas para abordar los problemas existentes y emergentes de pobreza y exclusión social.

En este marco de trabajo, se proponen cuatro ámbitos estratégicos de intervenciones políticas concretas relacionados entre sí. Se trata de: a) El medio rural: eliminando las diferencias de de oportunidades económicas y calidad de vida de que disfrutan la población urbana y la población rural en el contexto del desarrollo rural integrado ; b) Los ancianos: garantizando las ayudas a la renta para las personas con bajas pensiones y que promueven la accesibilidad a todos los servicios sociales; c) Promover el acceso al empleo: se hace hincapié en cinco grupos de población (mujeres, trabajadores mayores, jóvenes, personas con discapacidad e inmigrantes), al mismo tiempo que considera críticos los objetivos de hacer que trabajar sea rentable y transformar el trabajo no declarado en empleo regulado; d) Calidad de la gobernanza: que trae consigo cuatro cuestiones prioritarias: la intervención estratégica; un diálogo estructurado con la sociedad civil; la descentralización de las acciones; la variedad y la calidad de los servicios.

Una característica distintiva de esta estrategia es la insistencia en la necesidad de gobernanza, en lugar de una gestión reactiva. Esto debe lograrse en torno a los ejes siguientes: coordinación entre los sectores políticos; compatibilidad de los objetivos entre los distintos sectores; un amplio consenso social y esfuerzos conjuntos para alcanzar estos objetivos; y, por último, una superación de los intereses personales o sectoriales demasiado cortos de miras.

El principal objetivo político es reducir significativamente el número de personas que viven en condiciones de pobreza. A tal fin, se proponen diez objetivos nacionales cuantificados en ámbitos fundamentales para la inclusión social. Cuatro de estos objetivos se refieren a la mejora de la posición de grupos particulares con alto riesgo de pobreza, mientras que el resto se refiere a otros seis ámbitos de prioridad. Los objetivos se fijan para 2010, al igual que los demás objetivos de Lisboa, y no para el periodo de referencia del PNAin 2003-2005. El éxito a la hora de alcanzar los objetivos de empleo, en particular, se muestra indispensable para cumplir los objetivos sociales.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

El nuevo PNAin entraña una gran variedad de medidas, como las prestaciones monetarias, la promoción del empleo y los regímenes de formación, los programas relacionados con las ayudas sociales, las acciones integradas, los acuerdos institucionales, etc. Estas medidas reflejan una continuación del esfuerzo y un compromiso por seguir reforzando el Sistema de protección social para afrontar problemas y necesidades identificables, tanto antiguos como nuevos, en el ámbito de la exclusión social. A nivel estratégico, la inclusión social se integra en el proceso de convergencia global establecido en una Carta de convergencia adoptada en septiembre de 2003, al mismo tiempo que un paquete de nuevas medidas sociales complementa a las del PNAin Se da una especial importancia a la necesidad de gobernanza, que es particularmente importante en ámbitos relacionados con la política social de Grecia. Las medidas existentes, algunas de las cuales se están ampliando y reforzando, requieren mecanismos más sólidos para la coordinación, el seguimiento y la aplicación, especialmente a nivel local, que deben seguir desarrollándose. La iniciativa adoptada para establecer una red de servicios sociales a nivel local contribuirá parcialmente a mejorar la coordinación y la sinergia entre los programas dirigidos por distintas instituciones. El recién establecido «Comité Nacional de Protección Social» es el único instrumento que se designa en los PNA inclusión para la movilización de todas las partes interesadas y la promoción de un diálogo estructurado con la sociedad civil y una aceptación mutua de responsabilidades entre las instituciones representadas. Habrá que seguir de cerca los resultados de este comité clave.

5. Perspectiva de género

En los últimos años, cada vez se aplican más determinados criterios prioritarios para la participación de las mujeres en la mayoría de los regímenes de empleo y formación, que ya han dado lugar a un aumento de la proporción de participación femenina. En los últimos años, cada vez se han promocionado más los proyectos de inversión que suponen la provisión de subsidios exclusivamente para empresas de mujeres, tanto para iniciar un negocio como para modernizar negocios existentes, y se espera que se siga haciendo. Por otra parte, también ha aumentado el número de servicios sociales destinados a ayudar a las mujeres a conciliar la vida familiar y el trabajo. La eficacia de las políticas se verá muy reforzada si se logra una mejor coordinación de las iniciativas políticas individuales. En particular, es necesario coordinar mejor las medidas políticas destinadas a aumentar la oferta y la demanda de mano de obra femenina para optimizar las sinergias.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

La reciente ley sobre el «Diálogo social para la promoción del empleo y la protección social» es una iniciativa bien acogida, No obstante, la cuestión de la movilización de las partes pertinentes para reforzar su participación y garantizar la coordinación de la acción mediante un diálogo estructurado y la mutua aceptación de responsabilidades sigue siendo un reto. Para los Comités de Empleo y de Protección Social es fundamental que se funcione de forma adecuada para combatir la pobreza y la exclusión social. La integración socioeconómica de los inmigrantes representa otro desafío que exige enfoques políticos multidimensionales e intervenciones integradas y sostenidas. La aplicación del plan de acción sobre la integración de los inmigrantes y el funcionamiento del Instituto de política de inmigración (IMEPO) son pasos importantes para superar dichos retos. Son fundamentales las iniciativas en los ámbitos de la Alfabetización digital y el Aprendizaje permanente, relacionadas con las necesidades de empleo actuales y futuras de los grupos vulnerables y para impedir problemas que puedan surgir en el futuro. Por último, habrá que insistir firmemente durante el plazo del plan de acción en el énfasis que se hace en el PNAin sobre el aseguramiento de un enfoque de integración de la perspectiva de género, así como la ampliación de la accesibilidad a todos los ámbitos de la vida económica y social de las distintas categorías de personas con discapacidad. Por último, los ajustes estructurales que se espera que afronten las zonas rurales orientadas a la agricultura exige la aplicación continuada de un enfoque político de conjunto respecto al desarrollo rural.

ESPAÑA

Situación y tendencias clave: Durante los dos últimos años, la economía española ha mantenido un crecimiento anual del PIB superior al 2 %, situándose por encima de la media de la UE. La situación económica y las políticas activas de empleo han permitido la reducción de las tasas de desempleo de larga y de muy larga duración. La situación de las mujeres en el mercado laboral, si bien se acerca a la media comunitaria, sigue mostrando un desempleo muy elevado en comparación con la de los hombres en casi todos los grupos de edad y niveles de educación. La proporción de puestos de trabajo temporales (30,2 %) sigue siendo muy elevada. España da muestras de una clara tendencia a la convergencia hacia las medias comunitarias por lo que se refiere a los indicadores relacionados con el empleo. Sin embargo, aún se avanza poco en relación con algunos indicadores.

Progresos registrados en 2001-2003: Se ha avanzado mucho en ampliar a los gobiernos regionales y locales la estrategia de lucha contra la exclusión social. La introducción de una nueva legislación (incluidas las medidas del primer PNA) ha fijado los cimientos para el desarrollo de medidas más concretas, ahora existentes. Se han registrado algunas mejoras en la cooperación entre los servicios sociales y de empleo, en la puesta a disposición de recursos para los grupos vulnerables y en el ámbito de la política de salud. No obstante, el avance ha sido menor en otros ámbitos importantes, como en la lucha contra el abandono de los estudios.

Enfoque estratégico: El Plan describe una amplia gama de medidas, aunque no queda claro cómo se aplican. Una de las debilidades estratégicas del primer PNAin, la falta de objetivos, sigue siendo un problema, especialmente en los ámbitos de la salud, la vivienda y la educación. El planteamiento para combatir la pobreza y la exclusión social se centra en grupos específicos vulnerables. El empleo seguirá siendo el principal instrumento para lograr la inclusión. Sin embargo, se prestará una especial atención en garantizar el acceso a la salud, la educación y la vivienda para los grupos de riesgo, o los que se encuentran en situación de pobreza. Cabe señalar el objetivo de una reducción del 2 % en el número de personas por debajo del umbral del 60 % de la renta mediana.

Medidas políticas clave: Según el PNA español, la reducción de los impuestos sobre la renta para las personas con rentas más bajas, las mejoras de las pensiones y los incentivos a los empresarios deberían consolidar la tendencia hacia unos mejores resultados en relación con los niveles de renta. Se afronta la prevención de la exclusión a través de políticas destinadas a la familia, a los desequilibrios regionales y a reducir los obstáculos para acceder a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Después del primer Informe conjunto sobre inclusión social, se han incluido las políticas que afrontan los obstáculos a la participación en el mercado laboral de las mujeres con niveles sociales y educativos bajos (también utilizadas en el PNA de empleo), así como la ayuda financiera a las víctimas de la violencia doméstica.

Retos por delante: Aún se requiere la coordinación y la cooperación entre los distintos niveles administrativos y el seguimiento de los avances a nivel local y regional constituye un reto. Se han puesto los cimientos de algunos de los ámbitos clave (como la asistencia sanitaria) y de los mecanismos de información. Dada la importancia del empleo como instrumento para lograr la inclusión social, existe la necesidad de reforzar la participación de los interlocutores sociales. El aumento del número de inmigrantes puede producir presiones suplementarias en algunos servicios sociales y regímenes de prestaciones si no se tiene en cuenta al elaborar el presupuesto.

1. Situación y tendencias clave

Durante los dos últimos años, la economía española ha mantenido un crecimiento anual del PIB superior al 2 %, es decir, por encima de la media de la UE. La característica más distintiva de la economía española durante los últimos ochos años ha sido el descenso estable del desempleo desde el 18,8 % en 1995 hasta el 11,3 % en 2002 (EPA armonizada). A pesar de una tasa que sigue siendo una de las más elevadas de la UE (principalmente a causa del desempleo juvenil y femenino), se ha producido una clara convergencia.

A su vez, estas tendencias positivas de empleo y la mejora gradual de las pensiones han reducido algunas de las diferencias con la UE. La mayoría de los indicadores relativos a los ingresos ponen de manifiesto una vía de convergencia, aunque España sigue estando entre los países de la UE con una proporción más alta de pobres que se encuentran por debajo del umbral del 60 %. Según los datos del PHCE correspondientes a 2001, en España, el riesgo de pobreza era del 19 %.

Tal como pone de manifiesto el coeficiente de Gini, aunque se ha producido una mejora en los datos correspondientes a España, la distancia respecto a la media comunitaria no ha variado (un 32 % en España y un 29 % en la UE en 2000). Y, lo que es más importante, las cifras antes y después de las transferencias sociales ponen de manifiesto que, en España, el efecto de éstas es menor.

Como se señaló en el último Informe conjunto sobre inclusión social, España se encuentra entre los países con una proporción más baja de gasto en protección social como porcentaje del PIB: el 20 % en 2000 (el 27,1 % en EU-15). El 91 % del presupuesto de protección social (el 83 % en la UE) se concentra en las personas mayores, la salud, la discapacidad y el desempleo, con lo cual queda sólo un 9 % para atender otras necesidades.

Por lo que se refiere a los indicadores de empleo, los avances han estado algo más mezclados. Por ejemplo, aunque desde 1995 se ha producido una leve mejora, España sigue mostrando una de las mayores proporciones de personas que abandonan prematuramente los estudios. Respecto a los grupos más vulnerables, se ha producido un aumento de la población inmigrante.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

La situación económica y los avances en las políticas activas de empleo han permitido la reducción de las tasas de desempleo de larga y de muy larga duración, si bien sigue preocupando la elevada proporción de trabajos temporales (30,2 %). Persisten grandes disparidades regionales a pesar de una ligera mejora.

Bajo la competencia de los gobiernos regionales, se ha ampliado la cobertura de las prestaciones de garantía de ingresos mínimos, y actualmente, todas las Comunidades Autónomas cuentan con sus propios regímenes. Hay cierta tendencia a vincular estas prestaciones con actividades de inserción en el empleo. La reforma más reciente del sistema de pensiones también se ha centrado en las personas que presentan ingresos más bajos.

En 2002, se aprobó una Ley de Calidad de la Educación que tenía entre sus principales objetivos reducir el abandono y el fracaso escolar.

En el ámbito de la vivienda, algunas medidas se han centrado en aumentar el acceso al alojamiento de alquiler y a las ayudas para la compra de una vivienda. Sin embargo, los avances han sido muy limitados y la situación ha empeorado debido al aumento constante del precio de la vivienda.

Respecto a la salud, el avance más significativo es el reconocimiento de la asistencia sanitaria social en el marco del sistema nacional de salud. Se trata de una nueva prestación que mejorará los servicios de salud y de la que se espera que tenga un efecto notable en los grupos más vulnerables, pero esto dependerá del grado en que se lleve a cabo su aplicación. El acceso efectivo de los grupos vulnerables y la mejora del acceso a los especialistas (reducción de las listas de espera) siguen siendo cuestiones clave.

Se ha avanzado mucho a la hora de ampliar a los gobiernos regionales y locales la estrategia de lucha contra la exclusión social. Hasta la fecha se han aprobado trece planes regionales y se espera que los cuatro restantes sean aprobados en breve. Asimismo, algunas ciudades han presentado sus planes o tienen programada su aplicación.

Ha mejorado la oferta de programas de tecnologías de la información y la comunicación para los grupos más desfavorecidos, al igual que el uso de las mismas en el sistema educativo.

Por lo que se refiere a las personas con discapacidad, se han introducido distintos planes sobre la educación, el empleo y la accesibilidad, con la participación de las asociaciones de beneficiarios.

Respecto a la movilización de todos los organismos, los gobiernos regionales y locales se han implicado mucho más, y las ONG y los beneficiarios han participado mucho más activamente. Sin embargo, debería reforzarse la participación de los interlocutores sociales.

En un anexo informativo e ilustrativo del Informe principal del PNA se contempla bien el papel del FSE en apoyo de los objetivos de inclusión social. La aplicación de las actividades apoyadas por el FSE supondrá una contribución importante para enfrentarse a la pobreza y la exclusión social en España.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

Una de las debilidades estratégicas del primer PNAin (la falta de objetivos) sigue siendo un problema en este nuevo plan, especialmente en los ámbitos de la salud, la vivienda y la educación. Se han incluido como objetivos principales la conciliación del trabajo y la vida familiar, el reforzamiento de las medidas para detener la violencia doméstica y la promoción del acceso a las TIC de los grupos más vulnerables.

Debería continuar la movilización de las partes interesadas para permitir la mejora de la eficacia de la política de inclusión. Dos de los diez objetivos principales del nuevo PNA inclusión abordan esta cuestión específicamente a través de foros de debate con ONG y del intercambio de información y buenas prácticas. Al igual que en el PNA 2001, la participación de las administraciones regionales y locales forma parte del planteamiento estratégico. Tres de los diez objetivos principales declarados en el PNA inclusión 2003-2005 abordan esta cuestión a través de la coordinación, la cohesión interregional --mediante planes de inclusión a nivel regional y local (de manera que estos planes cubran al menos al 50 % de la población a más tardar en 2005)-- y una participación más activa de los parlamentos regionales.

Cabe señalar el objetivo de una reducción del 2 % en el número de personas por debajo del umbral del 60 % de la renta mediana. Dicho objetivo puede alcanzarse mediante una mayor participación en el mercado laboral y una mejora continuada de las pensiones, así como mediante medidas fiscales concretas que reduzcan los tipos del impuesto sobre la renta para los grupos con ingresos más bajos.

Como se afirma en el primer PNAin, en España, las políticas sociales siguen estando altamente estructuradas en torno a grupos específicos, lo cual ha permitido que los beneficiarios participen en gran medida en las fases de programación y aplicación, pero no es la forma más fácil de introducir cuestiones horizontales. No obstante, el Plan también sirve para introducir estas cuestiones, a fin de que pueda lograrse un planteamiento más integrado o global.

No se menciona específicamente la coordinación entre los PNA inclusión y empleo como parte de la estrategia que se sigue, pero se incluyen como objetivos algunas de las medidas específicas del PNA empleo, como conciliar el trabajo y la vida familiar, la mejora de la coordinación de la protección social, el empleo y la inserción social, así como la reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social para los que presenten riesgo o estén en situación de exclusión.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

Este nuevo plan incluye 269 medidas (84 medidas más que en el primer PNA), la mayoría de las cuales se centran en los tres primeros objetivos comunes. La mayoría de las medidas proceden del primer PNA (que deberá aplicarse o está en curso). Otras medidas desarrollan las ya establecidas en el primer PNA, que han dado lugar a la introducción de nueva legislación y proporcionan la base para el desarrollo de intervenciones concretas. Los instrumentos principales del acceso al empleo, también incluidos en el PNA empleo, son los itinerarios de inserción, los incentivos para los empresarios mediante reducciones en los pagos a la Seguridad Social y el reforzamiento de la cooperación entre las ONG y los servicios públicos de empleo descentralizados.

Por lo que se refiere al acceso a otros recursos, ahora ya pueden desarrollarse y aplicarse las bases fijadas en el marco del primer Plan, que incluyen estudios en profundidad de las necesidades y la extensión de la población a la que se puede llegar. Existe un nuevo conjunto de medidas destinadas a garantizar el acceso a la justicia. Asimismo, distintas medidas abordan la mitigación de los factores de desintegración familiar, la corrección de lo problemas sociales a nivel territorial y la lucha contra obstáculos específicos derivados del acceso a las nuevas tecnologías.

Respecto al primer PNAin, esta segunda edición ha ampliado algunas medidas y ha mejorado otras. Prosigue el esfuerzo inicial para movilizar y coordinar todos los organismos pertinentes de la administración. Los esfuerzos por recoger toda la información adecuada sobre los esfuerzos, muy descentralizados, para combatir la pobreza y la exclusión social son también una prioridad que debe cumplirse en este nuevo Plan.

5. Perspectiva de género

La situación de la mujer en el mercado laboral, una de las características más peculiares de los datos españoles, sigue poniendo de manifiesto un desempleo muy elevado en comparación con los hombres. La mejora del análisis sobre la cuestión del género en el nuevo Plan posibilita que se haga un seguimiento del resultado de las medidas destinadas a los grupos específicos en relación con el género. Se ha introducido un Plan integrado para las víctimas de la violencia doméstica que reconoce la situación de exclusión social que es probable que sufran las víctimas de la violencia doméstica.

El nuevo Plan de Igualdad de Oportunidades también se basa en el corpus principal de medidas para el PNA inclusión y está destinado a afrontar los obstáculos para la participación en el mercado laboral de las mujeres con bajo nivel social y educativo. Un nuevo reto puede ser el aumento de los hogares monoparentales con riesgo de exclusión (en la mayoría de los casos, encabezados por mujeres).

6. Cuestiones actuales y retos futuros

En muchos ámbitos, sigue siendo necesaria la coordinación y la cooperación entre los distintos niveles administrativos para garantizar un nivel mínimo en las medidas de aplicación de la política de inclusión. Si bien se han fijado las bases de algunos ámbitos clave (como la salud), ahora deben desarrollarse y aplicarse los mecanismos, tanto de información como de acceso directo de los beneficiarios a fin de garantizar que se beneficien de ellos las personas a los que van destinados.

Dada la importancia del empleo como instrumento para lograr la inclusión social, existe la necesidad de reforzar la participación de los interlocutores sociales.

El envejecimiento progresivo de la población española se ha visto acompañado por medidas específicas para satisfacer a las personas mayores más desfavorecidas, pero las necesidades asistenciales de este grupo son uno de los desafíos más importantes en el futuro inmediato. Sería conveniente que se realizasen más estudios sobre la situación sanitaria de las personas en situación o con riesgo de pobreza. Asimismo, el gran aumento de la proporción de inmigrantes plantea retos importantes, ya que su integración afecta a muchas, si no a todas, las cuestiones abordadas en el Plan. Por ejemplo, esta cuestión puede tener el efecto de producir presiones suplementarias en algunos servicios sociales y regímenes de prestaciones si no es tenida en cuenta al elaborar el presupuesto.

FRANCIA

Situación y tendencias clave: Después de varios años de crecimiento económico sostenido y de un descenso del desempleo, la muy débil tasa de crecimiento registrada desde mediados de 2001 se ha visto acompañada de una desaceleración de la creación de empleo y de un repunte del desempleo, que ha alcanzado su nivel más alto de los tres últimos años (9,6 % en julio de 2003). Con este trasfondo se ha producido un aumento de la pobreza «administrativa», con un incremento del número de beneficiarios de los ingresos mínimos de inserción (RMI - Revenu minimum d'insertion), que ha vuelto a aumentar a partir del segundo semestre de 2002. Según Eurostat, en 2001, el 15 % de la población presentaba riesgo de pobreza, lo que equivale a la media comunitaria. No obstante, las estadísticas nacionales (del INSEE) correspondientes a 2000 señalaron una tasa inferior, del 12,7%.

Progresos registrados en 2001-2003: La evaluación global de las políticas de lucha contra la pobreza prevista cada dos años por la ley de 1998 no se adjunta al PNAin, por lo que el análisis de los resultados obtenidos es, en ocasiones, parcial. Si bien algunos programas de promoción del empleo han logrado resultados interesantes, el desempleo sigue siendo muy elevado. En el ámbito de la vivienda, las políticas aplicadas se han mostrado inadecuadas para satisfacer las necesidades. Asimismo, las medidas de prevención de las rupturas familiares pueden perfeccionarse. Por el contrario, se han registrado notables avances en materia de salud, justicia y, en sentido más amplio, de acceso a los derechos.

Enfoque estratégico: El Plan conjuga dos estrategias. La primera consiste en prorrogar las medidas emprendidas desde 1998 e insiste en el acceso al empleo y a los derechos. La segunda estrategia consiste en movilizar a este efecto las solidaridades territoriales a través de la descentralización y del sector privado, hasta ahora poco activo en este ámbito. El PNA se centra particularmente en los procedimientos de movilización de las partes interesadas y en mejorar el seguimiento. Renuncia a fijar un objetivo global de reducción de la pobreza. Sin embargo, se ofrecen objetivos cuantitativos, aunque limitados, en los principales ámbitos políticos contemplados (empleo, vivienda, educación y sanidad). Se han realizado grandes esfuerzos en lo que se refiere a los indicadores para reflejar la intensidad de las medidas de los distintos ámbitos.

Medidas políticas clave: La dimensión estratégica del PNA está un poco desdibujada, debido a su carácter multidimensional, ya que las medidas, que figuran conforme a los objetivos de Niza, implican la movilización del conjunto de los distintos sectores del Estado. Entre las nuevas medidas, la descentralización de los ingresos mínimos de inserción y de la formación profesional, el proyecto de seguro de empleo, el procedimiento de la quiebra personal («rétablissement personnel») y el programa quinquenal de renovación urbana despiertan grandes expectativas. La cobertura del plan anterior se amplía a las personas con discapacidad y extranjeras. Aún hay que avanzar mucho hacia la integración de la dimensión de género, pero las acciones dirigidas a las mujeres están mejor identificadas.

Retos por delante: El acceso al empleo, la precariedad del mismo y las carencias en el ámbito de la vivienda siguen siendo retos importantes, al igual que la necesidad de reducir las desigualdades territoriales y, por lo que se refiere a los grupos específicos, de mejorar las instalaciones de apoyo a los solicitantes de asilo. Por otra parte, sólo se han dado respuestas parciales al acceso efectivo a los derechos, o, incluso, a la creación de nuevos derechos. Problemas como la integración de las poblaciones extranjeras y la llegada a la vejez de las poblaciones pobres son también cuestiones esenciales para los próximos años. El ansiado «proyecto coordinado de políticas interministeriales» (PCPI) debería ayudar a aclarar los aspectos financieros. También reflejaría los firmes compromisos anunciados en el Plan en relación con la integración, el seguimiento y la evaluación de las políticas, particularmente en la medida en que los compromisos de seguimiento y evaluación también se aplican a las políticas descentralizadas. En este contexto, es necesario presentar los objetivos cuantificados de forma más detallada.

1. Situación y tendencias clave

Tras un crecimiento sostenido entre mediados de 1997 y 2000, la economía francesa, desde mediados de 2001, presenta una débil tasa de crecimiento (un 1,2 % en 2002, probablemente un 0,2 % en 2003 y una previsión del 1,7 % en 2004), una fuerte desaceleración de la creación de empleo y un repunte del desempleo (un 8,8 % en 2002 y un 9,6 % en julio de 2003) que afecta particularmente a los jóvenes no cualificados. A pesar de su descenso estable desde 1999, el desempleo de larga duración (es decir, de más de tres años) ha vuelto a subir (un 2,9 % en 2002), afectando a unos 700 000 solicitantes de empleo, en especial a los mayores de 50 años. La tasa de desempleo de las mujeres (10 %) sigue siendo superior a la de los hombres y persisten grandes desigualdades entre regiones con un coeficiente de variación de la tasa de empleo del 8,8 % en 2001, según datos nacionales. La precariedad en el empleo crece, con un aumento de las personas que entran en el desempleo después de contratos temporales o de duración determinada. Así pues, la sucesión de periodos de empleo precario y de desempleo caracteriza la vida activa de numerosos jóvenes, lo cual se pone de manifiesto por el flujo de entradas y salidas en la Agencia Nacional de Empleo para el grupo de edad entre 15 y 24 años.

Según Eurostat, en 2001, la tasa de riesgo de pobreza (porcentaje de la población con ingresos inferiores al 60 % de la renta mediana nacional) fue del 15 % (del 12,7 % según las estadísticas francesas), es decir al nivel de la media europea, y el riesgo persistente de pobreza fue del 9 %. A pesar de la recuperación registrada entre 1997 y 2001, no hay indicios de una reducción importante de la pobreza. Según los datos nacionales se ha producido un ligero descenso de la pobreza monetaria entre 1996 y 2000, y sólo disminuye notablemente el número de beneficiarios de los ingresos mínimos de inserción (RMI), una tendencia que se invierte a partir del segundo semestre de 2002.

Los grupos más expuestos al riesgo de pobreza y exclusión siguen siendo los mismos: los desempleados, los trabajadores pobres, los menores de 18 años, los jóvenes poco cualificados, las familias numerosas y monoparentales, las mujeres de 65 y más años, y por lo que se refiere a poblaciones específicas, los solicitantes de asilo y los itinerantes, que no constituyen una categoría homogénea. Los retos señalados en el primer PNAin siguen siendo los mismos: la precariedad de una gran parte de la población, la existencia de poblaciones marginales, el acceso al empleo y la mejora de los ingresos profesionales, el acceso efectivo a los derechos y las desigualdades territoriales, ya se trate de barrios urbanos marginales o de zonas rurales.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

Elaborado en un periodo de crecimiento, el PNA inclusión ha sido aplicado en un clima económico menos favorable, pero sin grandes discontinuidades a pesar de una dirección política debilitada y del cambio de mayoría en 2002. Ha permitido encajar y amplificar las medidas emprendidas desde 1998, como el programa TRACE («Trayecto de acceso al empleo»), destinado a que los jóvenes con dificultades encuentren trabajo, o los programas regionales de salud. A pesar de que algunos de estos mecanismos han producido resultados interesantes, la amplitud del problema que debe tratarse y la degradación de la coyuntura económica han limitado sus efectos sobre el empleo. De todas formas, es en el ámbito de la vivienda donde la diferencia entre las necesidades y los resultados es más evidente. Asimismo, podrían mejorarse los mecanismos para hacer que los hogares sean solventes. Por el contrario, la cobertura universal de enfermedad y los mecanismos regionales en materia de salud han tenido una cierta incidencia en el acceso a la asistencia sanitaria. El PNAin también ha permitido experimentar varias acciones a favor de la cultura, la infancia, la justicia y, de manera más general, el acceso a los derechos. En marzo de 2003, el plan de refuerzo de la lucha contra la precariedad y la exclusión, basado en el acceso efectivo a los derechos y en el apoyo a las personas en situación de exclusión grave, reafirmó la prioridad acordada a este objetivo.

Desafortunadamente, el PNA inclusión de 2001 nunca fue muy visible. Por otra parte, la integración entre los distintos capítulos, la participación de las personas con dificultades y las acciones de formación de las partes interesadas siguen siendo limitadas. En cuanto al seguimiento, se aprecia un esfuerzo importante por lo que se refiere a los indicadores. La evaluación global que se prevé en la ley de 1998 debería estar disponible a finales de 2003.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

Basada en el carácter multidimensional de la exclusión y la preponderancia del empleo, la estrategia propuesta representa la continuidad de las políticas llevadas a cabo desde 1998, y distribuye los cuatro objetivos de Niza en un gran abanico de medidas. El papel renovado de las autoridades locales, con el proyecto de descentralización, la insistencia en el sector comercial y su papel en la inserción profesional constituyen los cambios estratégicos más evidentes. El plan también es innovador por su alcance, más que por el detalle de las acciones, la mayoría de las cuales prolongan medidas existentes o enlazan con prácticas anteriores. Ámbitos poco explorados en 2001, como la discapacidad, la población extranjera y la dimensión de género son objeto de nuevos desarrollos. La articulación entre la estrategia y los desafíos se basa a veces en un voluntarismo sobre el que los autores del plan tienen poco dominio, como la movilización de las autoridades locales después de la descentralización o el recurso a las empresas privadas.

Una amplia gama de indicadores acompaña el PNA. Por otra parte, la fijación de objetivos cuantificados precisos, aunque limitados en número, es una innovación positiva. Elegidos por su pertinencia y su realismo, cubren distintas políticas sólo en parte y no tienen el objetivo global de reducir la pobreza; la mayoría de ellos contemplan la puesta en marcha de mecanismos, más que los impactos previstos sobre los grupos específicos. Aunque imprecisa en esta fase, la cuantificación presupuestaria representa un avance. De todas formas, el compromiso financiero del Estado y de las autoridades locales en un periodo de limitación presupuestaria puede ser limitado y deberá ser objeto de un atento seguimiento. Las intervenciones cofinanciadas por el FSE, que se mencionan de forma selectiva, deberían indicarse con precisión en el contexto del control presupuestario.

El plan da muestras de una gran voluntad de integración, en especial por lo que se refiere a la descentralización, lo cual entraña nuevos modos de relación, gestión y evaluación de las políticas en cuestión. Esta integración se apoya en un refuerzo de la coordinación interministerial (con varias acciones previstas en materia de seguimiento y evaluación), una modernización de la administración y una sensibilización del conjunto de los agentes y de la opinión pública.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

El primer objetivo de Niza, relativo al acceso al empleo, agrupa la mayoría de las medidas descritas, con una política reforzada de descenso de las cotizaciones a la seguridad social de las personas con salarios bajos, una revisión de los «contratos asistidos» para los jóvenes poco cualificados y la reforma de la formación profesional. Los «mínimos sociales» se tratan fundamentalmente bajo el ángulo de la descentralización de los ingresos mínimos de inserción. La vivienda es objeto de numerosas medidas, entre las que se encuentra un plan quinquenal de renovación urbana. Se insiste mucho en la lucha contra el analfabetismo, la oferta educativa para los más vulnerables y la salud en el entorno escolar. Las medidas de asistencia sanitaria, el cuidado de la salud mental y los programas de acceso a la justicia se prorrogan y se mejoran. Algunas medidas más marginales tienen como objetivo el acceso a la cultura, el deporte y el ocio.

Las medidas destinadas a reducir la incertidumbre vital en materia de alojamiento se mejoran sólo marginalmente, con un refuerzo del acompañamiento del arrendatario. Cabe destacar la puesta en marcha de un procedimiento de quiebra personal («procédure de rétablissement personnel») para tratar casos de sobreendeudamiento. Dado que la inclusión electrónica no fue presentada como un reto importante, las iniciativas al respecto son limitadas. Sin embargo, vale la pena señalar el ejemplo del proyecto de un portal de internet de servicios sociales con vistas a una primera acogida polivalente y a una transmisión de buenas prácticas.

Entre las medidas a favor de los más vulnerables figuran sobre todo el itinerario de integración de inmigrantes y el planteamiento global de las situaciones de gran exclusión. Sin embargo, el aumento de la oferta de alojamiento no basta para evitar la saturación producida por los solicitantes de asilo. El refuerzo de la asistencia y el proyecto de ley sobre la igualdad de oportunidades deberían mejorar la inserción de las personas con discapacidad. Se ha profundizado en las iniciativas en favor de la vivienda y del desarrollo económico en los barrios urbanos degradados, y un proyecto de revitalización de los espacios rurales prevé que se desarrollen los servicios a los ciudadanos y la política sanitaria. El examen de las modalidades de aplicación de estos mecanismos será determinante para valorar su posible impacto. Los departamentos y territorios de ultramar, otra zona vulnerable, se incluyen implícitamente a través de las asignaciones de recursos que se mencionan en el anexo presupuestario.

Por lo que se refiere a la movilización de las partes interesadas, el Plan pretende que se valore la opinión de las personas con dificultades y se refuerce la coordinación de todos los niveles de actuación. La comunicación y la mejora de la acogida y de los servicios a los usuarios son también objeto de una atención permanente.

5. Perspectiva de género

Esta dimensión se destaca menos que en el PNA de empleo de 2002. Los retos que se mencionan incluyen las desigualdades en materia de desempleo, de situación familiar, de origen étnico y de violencia doméstica. Como respuesta, el Plan adopta un planteamiento transversal y específico, con medidas de intensidad desigual a favor de la educación, la formación profesional, el empleo y el respeto a la dignidad humana. También se interesa por la situación de las mujeres con discapacidad o procedentes de la inmigración. Se prosigue la integración de la perspectiva de género, con la creación de un Consejo nacional de la igualdad, un proyecto de carta nacional y una propuesta para capitalizar las buenas prácticas. Las autoridades francesas han anunciado que la perspectiva de género será incluida en prácticamente todos los objetivos cuantificados y que habrá un mejor desglose por sexos de los indicadores, en especial en materia de pobreza monetaria.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Si bien la lucha contra el desempleo y el fenómeno de los trabajadores pobres sigue siendo un reto de la máxima importancia, sus resultados dependen en gran medida de la coyuntura. Por el contrario, las propuestas en materia de vivienda son insuficientes, habida cuenta de la magnitud del problema [20]. Es de lamentar que no se anuncien nuevas medidas importantes para ayudar a determinados grupos, como los solicitantes de asilo, los itinerantes o los habitantes de zonas desfavorecidas, a excepción de las que competen a la política urbana. La incidencia de los periodos de precariedad y la dependencia de la asistencia social de las personas en proceso de envejecimiento son cuestiones menos perceptibles.

[20] Aparentemente, más de tres millones de personas viven en alojamientos precarios (falta de comodidad, apiñamiento, e inseguridad por lo que se refiere a su posesión), si bien el indicador nacional de pobreza de las condiciones de vida, que incluye las dificultades de alojamiento, lleva bajando desde 1998 (véase el 8º informe del Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, de octubre de 2002).

La introducción del «proyecto coordinado de políticas interministeriales» (PCPI), destinado luchar contra la exclusión, ayudaría a aclarar los aspectos financieros y permitiría un mayor seguimiento, lo cual resulta difícil con la actual estructura presupuestaria. También reflejaría el carácter de «marco de referencia» del PNAin, al transformarlo en un verdadero documento de programación. La sofisticación del procedimiento de seguimiento y evaluación es fundamental para evaluar el impacto de las numerosas medidas, en especial de las medidas programadas, tanto si nos referimos a los ajustes financieros, como al relanzamiento de nuevos programas, o a avances importantes que conllevan la adopción de nueva legislación, con incertidumbres de calendario y posibles variaciones. Ello afecta principalmente a la descentralización y la aplicación de los ingresos mínimos de actividad [21], la política de vivienda y de los territorios rurales, la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad o el concepto de seguro de empleo vinculado a la renovación de la formación profesional.

[21] Ingresos mínimos de actividad (RMA- Revenu minimum d'activité), nuevo contrato asistido en favor de los beneficiarios de los RMI.

IRLANDA

Situación y tendencias clave: La desaceleración de la economía mundial ha incidido en el ritmo del crecimiento económico, lo cual ha dado lugar a un ligero aumento del desempleo y a un incremento de la presión sobre las finanzas del erario público. El análisis de las tendencias de la pobreza pone de manifiesto que la pobreza nacional persistente sigue descendiendo, de un 8,2 % en 1998 a un 5,2 % en 2001. No obstante, el indicador del riesgo de pobreza del 60 % ha subido de un 19 % a un 21 % durante el mismo periodo, señalando disparidades de ingresos continuadas que afectan, en particular, a las personas mayores, las familias numerosas y las familias monoparentales.

Progresos registrados en 2001-2003: Se revisó la estrategia contra la pobreza y se han establecido objetivos nuevos y ambiciosos, así como acuerdos institucionales. Un compromiso activo con todos los desempleados en una fase inicial sigue registrando un éxito sostenido y se ha logrado un avance por lo que se refiere al abandono prematuro de los estudios y a la alfabetización de adultos. Han aumentado en términos reales los pagos a la seguridad social y las inversiones en infraestructuras siguen superando la media comunitaria. Sin embargo, la esperanza de vida sigue siendo baja en relación con otros Estados de la UE, y la asequibilidad de la vivienda y el número de personas sin hogar sigue siendo un problema.

Enfoque estratégico: Este PNA presenta un enfoque estratégico mejorado que se basa en una comprensión más compleja de las causas de la exclusión social y aborda mejor los objetivos comunes. Hay un gran número de objetivos cuantificables y con un calendario. Se ha establecido un nuevo marco para afrontar la exclusión social, con una coordinación y una responsabilidad globales asignadas a una nueva Oficina Nacional de Inclusión Social, si bien cabe preguntarse si los recursos asignados a dicha Oficina son suficientes para el ambicioso programa de trabajo que se ha perfilado. Un proceso de consulta muy amplio y el establecimiento de un Foro de Inclusión Social han aumentado la participación de la sociedad civil. El objetivo clave es consolidar el éxito económico de los últimos años para garantizar que se mantengan los elevados niveles de empleo y se logre una sociedad más igualitaria.

Medidas políticas clave: Irlanda se muestra activa a la hora de abordar los cuatro objetivos y se insiste especialmente en el acceso al empleo y en elevar los niveles de educación. Si bien el empleo se considera el principal camino para salir de la pobreza, el Plan reconoce que no todo el mundo puede utilizar el mercado laboral como forma de salir de la pobreza. Por tanto, se establece una serie de objetivos para que se disponga de ayudas a la renta adecuadas. Existen programas especiales dirigidos a grupos con dificultades concretas, como las personas con discapacidad, los inmigrantes, los itinerantes y los expresidiarios. Otros grupos, como las personas sin hogar y las minorías étnicas se identifican como especialmente vulnerables. Se resalta una serie de problemas a los que debe prestarse una atención especial, como la violencia doméstica, el endeudamiento, y el alcoholismo y la drogadicción. También se aborda la importancia de los sistemas de asistencia y de que se mantenga la solidaridad familiar.

Retos por delante: El mayor reto será garantizar que los recursos se ponen a disposición de la gente para aplicar los objetivos acordados, en especial si continúa la recesión económica. La prioridad clave será el reforzamiento de las infraestructuras y el acceso a los servicios, en particular para los que viven en zonas rurales. Hay que seguir esforzándose en afrontar las desventajas educativas y la integración de los refugiados y los inmigrantes. Las crecientes desigualdades de ingresos requieren mayor atención, y convendría que se estableciesen objetivos en este ámbito. Se acoge bien el compromiso de estudiar el problema de la elevada pobreza relativa. Si bien en el Plan no se identifican importantes cuestiones relativas a la desigualdad de géneros, se muestra insuficiente a la hora de establecer objetivos y desarrollar respuestas políticas. El seguimiento y la evaluación del PNA exigen más aclaraciones. Asimismo, es esencial que se refuerce la coordinación de la inclusión social a nivel local y regional para garantizar un enfoque integrado.

1. Situación y tendencias clave

Irlanda ha seguido registrando un elevado crecimiento económico, si bien la recesión de la economía mundial ha reducido notablemente el ritmo de crecimiento. El PIB registró un crecimiento del 6,9 % en 2002, el más elevado de la UE y muy superior a la media comunitaria del 1,1 %. No obstante, cabe señalar que el aumento correspondiente del PNB fue sólo del 0,1 %. En 2001, la renta per cápita en estándares de poder adquisitivo fue del 118 % de la media comunitaria. La recesión de la economía se refleja en un ligero aumento de la tasa de desempleo global hasta el 4,4 % y también en la tasa de desempleo de larga duración, hasta el 1,3 %. También se refleja en el último acuerdo entre los interlocutores sociales, que, en materia social, es menos ambicioso que los planes anteriores.

El análisis de las tendencias de la pobreza pone de manifiesto que el indicador común comunitario de «riesgo de pobreza» (fijado en el 60 % de la renta mediana) ha subido del 19 % al 21 % entre 1998 y 2001, y que, actualmente, es el más elevado de la UE. Esta tendencia señala disparidades de ingresos continuas que afectan, en particular, a las personas mayores, las familias numerosas y las familias monoparentales. Más preocupante es la elevada tasa de pobreza persistente que, con un 13 % en 2001, es una de las más elevadas de los países de la UE. Sin embargo, la medición de la pobreza «persistente» nacional, un indicador compuesto que combina los ingresos relativos y las mediciones de la pobreza sigue bajando, de un 8,2 % en 1998, a un 5,2 % en 2001. El gasto en prestaciones sociales aumentó en un 25 % entre 1999 y 2001, pero sigue siendo el más bajo de la UE como porcentaje del PIB.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

Irlanda ha avanzado notablemente durante los dos últimos años. Se revisó la estrategia contra la pobreza y se han establecido objetivos nuevos y ambiciosos, así como acuerdos institucionales. Irlanda ha facilitado, con mucho éxito, la participación en el empleo. Un gran logro ha sido el aumento del 26 % en la participación de las mujeres en la fuerza laboral entre 1998 y 2003. En 2003, se introdujo un Proceso de ayudas elevadas para apoyar a las personas que sufren grandes desventajas. Aunque los programas adaptados están destinados a grupos vulnerables concretos, como los itinerantes, las personas con discapacidad, los refugiados y las familias monoparentales, los datos disponibles sobre estos grupos son insuficientes, lo cual plantea problemas para evaluar el impacto de las políticas.

Aunque el gasto en educación ha subido notablemente en los últimos años, Irlanda sigue invirtiendo una proporción menor de sus ingresos nacionales en educación en comparación con otros Estados miembros de la UE. Se han establecido objetivos clave en los ámbitos de la mejora de la capacidad de lectura y escritura y en la reducción del número de jóvenes que abandonan los estudios prematuramente. Se han logrado resultados muy positivos, ya que la tasa de personas que abandonan prematuramente sus estudios ha bajado del 18,9 % al 14,7 % entre 1999 y 2002. Ha aumentado la participación en cursos de alfabetización de adultos, mientras que, en 2002, un programa de radio y televisión atrajo unas audiencias semanales de más de 146 000 personas. Además se ha introducido con éxito un programa piloto para mejorar la capacidad de lectura y escritura en el lugar de trabajo.

Se han cumplido en gran medida los compromisos para aumentar los pagos a la seguridad social, con un gasto total que aumentó en un 42 % entre 2000 y 2002. Todos los pagos se aumentaron en términos reales, y se concedieron los ingresos más altos a los pensionistas, reconocidos como grupo de alto riesgo de pobreza. Se han establecido objetivos para elevar los pagos de ayudas a la renta más bajos a 150 euros por semana a más tardar en 2007 (en las condiciones de 2002), para elevar las pensiones a 200 euros y para garantizar que las ayudas por los hijos representen entre el 33 % y el 35 % de los pagos mínimos de la seguridad social a los adultos. El gasto en prestaciones sociales aumentó en un 129 % entre 2000 y 2002, con pagos mensuales que aumentan de 54,00 a 117,60 euros. Sin embargo, el impacto de estos aumentos se ha visto disminuido en cierto modo por la elevada inflación en relación con otros Estados miembros, los aumentos en los impuestos indirectos y otras cargas por servicios públicos y privados, que son regresivas por naturaleza. Para las personas con empleos poco remunerados, el salario mínimo se establecerá en 7 euros por hora a partir de febrero de 2004, lo que representa un aumento del 25 % desde su introducción en 2000.

En el ámbito de la salud, la esperanza de vida femenina es la menor de la UE y la masculina, la segunda más baja. Nuevamente estas cifras son notablemente inferiores para la población itinerante, que constituye el 0,6 % de la población. En 2001 se publicó una estrategia nacional de salud, con el objetivo clave de reducir la distancia de mortalidad prematura entre los grupos socioeconómicos de nivel más bajo y de nivel más alto en al menos el 10 % para enfermedades específicas a más tardar en 2007. A pesar de unos aumentos importantes en el gasto en sanidad, no queda claro si se dispondrá de recursos, o si éstos serán suficientes, para abordar las deficiencias de las infraestructuras sanitarias y de los servicios.

Las desventajas del medio rural son un problema palpable en Irlanda, particularmente por lo que se refiere al acceso a los servicios. Se han establecido aproximadamente 1 800 nuevos servicios de transportes sobre 300 nuevas rutas como proyectos piloto, pero no queda claro cómo se integrarán estos sistemas. Se han introducido una serie de iniciativas para mejorar la calidad de los servicios al cliente y existe el compromiso de garantizar «el desarrollo de expresiones más formales de derechos en toda la gama de servicios públicos». Si bien la elaboración de normas de acceso constituye un paso adelante para satisfacer un enfoque basado en los derechos que se recomendó en el proceso de consulta, no aborda plenamente la cuestión. Asimismo, cabe señalar que, en este ámbito, se han establecido pocos objetivos.

El precio de la vivienda y la falta de la misma afectan a un número importante de personas, en parte debido a que los costes de la vivienda aumentan muy por encima del índice de precios de consumo. En este ámbito se han fijado objetivos, así como un programa de vivienda social que prevé la entrega de 25 000 viviendas y que logró el 65 % de su objetivo a finales de 2002. También se han producido mejoras en el ámbito de la vivienda para la población itinerante, y el número total de personas alojadas subió de 3 805 en 2000 a 4 522 en 2002. No obstante, siguen quedando unas 1 000 familias de estas características que viven en emplazamientos no autorizados y sin ningún tipo de instalaciones y servicios. La estrategia integrada sobre las personas sin hogar, destinada a elaborar planes locales de acción fue un objetivo ambicioso que valió la pena. No obstante, no se exigieron objetivos específicos para la eliminación o la reducción de las personas sin hogar, con lo que se dificulta el cumplimiento y la cuantificación de los objetivos a largo plazo.

Se han producido avances en una serie de programas diseñados para ayudar a los grupos más vulnerables. Se han integrado los proyectos piloto «trampolín», destinados a proporcionar unas ayudas familiares intensivas a las familias vulnerables. El Servicio de asesoramiento monetario y de presupuesto, que ayuda a más de 11 000 clientes al año, acordó un nuevo régimen piloto para desarrollar una alternativa no judicial para los que tienen una deuda múltiple e incontrolable. Este servicio será especialmente beneficioso para las mujeres, que constituyen más del 66 % de los clientes. Se han previsto gastos adicionales para ocio y deporte en zonas socialmente desfavorecidas, lo cual indica mayores esfuerzos por afrontar amplios problemas de inclusión social.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

Este PNA presenta un enfoque estratégico muy mejorado que está bien equilibrado y tiene un amplio alcance. Se basa en una comprensión más compleja de las causas de la exclusión social y aborda mejor los objetivos comunes. Hay un gran número de objetivos cuantificables y con un calendario. También es más equilibrado a la hora de centrarse en cuestiones universales y en grupos más específicos, y es más completo que el plan anterior en la cobertura de una gama más amplia de cuestiones, como el acceso a los servicios jurídicos, la igualdad y la participación en las actividades artísticas y culturales. El establecimiento de un Foro de Inclusión Social permite a los que sufren la pobreza y la inclusión social contribuir de forma directa y activa. Se produjo un amplio proceso de consulta y, en un ejercicio innovador, la Equality Authority sometió a prueba el PNA con la participación de grupos que presentan nueve motivos distintos de discriminación establecidos en el marco de igualdad. Se pretende continuar con este planteamiento mientras dure el Plan.

Sin embargo, cabe señalar que Irlanda opera un modelo nacional centralizado de formulación y aplicación política que hace difícil que progresen las estrategias integradas de base local. Esto se evidencia en los lentos progresos registrados en la aplicación de RAPID, un programa destinado a desarrollar un enfoque integrado en las veinticinco zonas urbanas más desfavorecidas de Irlanda. El desarrollo de la Red de aprendizaje contra la pobreza de los gobiernos locales y la ampliación de la «garantía contra la pobreza» a las zonas locales puede ayudar a reforzar la capacidad de las partes interesadas locales. El establecimiento de oficinas regionales de educación es otro paso positivo. Otras recomendaciones presentadas en una reciente revisión de los mecanismos que coordinan la inclusión social también deberían dar lugar a mejoras a nivel local y regional.

El objetivo clave es consolidar el éxito económico de los últimos años para garantizar que se mantengan los elevados niveles de empleo y se logre una sociedad más igualitaria. Si bien el empleo se considera el principal camino para salir de la pobreza, también se reconoce que no es la respuesta para todo el mundo, y se establecen una serie de objetivos en relación con la prestación de ayudas suficientes a la renta. Un objetivo clave es reducir el número de personas que son «persistentemente pobres» de un 5,2 % en 2001 a un 2,0 % de aquí a 2007.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

El PNA contiene y se centra en un gran número de objetivos, mucho más numerosos que los del PNA anterior. El establecimiento de una Oficina Nacional de Inclusión Social debería consolidar un enfoque interdepartamental y entre las distintas agencias, si bien cabe preguntarse si los recursos asignados a esta nueva oficina son suficientes para el ambicioso programa de trabajo que se ha perfilado. El Plan presta especial atención al ámbito del empleo, las ayudas a la renta y la educación, pero da menor importancia al ámbito de la vivienda y se hace menos referencia al desequilibrio regional. Las exigencias en el proceso de consulta de un enfoque basado en los derechos en las políticas de exclusión social sólo se abordan por lo que se refiere a la elaboración de normas de acceso a unos servicios públicos de calidad. La posición de los refugiados y los solicitantes de asilo requiere una atención especial habida cuenta de su elevado riesgo de exclusión social y del problema identificado de racismo. La política de «contribuciones directas», por las cuales se proporciona alojamiento, alimentación y un pequeño pago a los solicitantes de asilo en lugar de prestaciones de seguridad social, va en detrimento de su inclusión social y aumenta el aislamiento de las personas racial y culturalmente distintas de la población en general. Sin embargo, se han tomado algunas medidas acertadas para promover la integración, incluido el apoyo lingüístico y la asignación a las escuelas de recursos docentes adicionales. Otra iniciativa importante es un programa contra el racismo destinado a construir una sociedad inclusiva.

5. Perspectiva de género

Existe una serie de objetivos específicos relativos a la igualdad entre hombres y mujeres, en especial en el ámbito del empleo. Se ha avanzado a la hora de aumentar la oferta y la asequibilidad de los servicios del cuidado de los niños, particularmente en zonas desfavorecidas, pero es necesario avanzar más. En conjunto, el análisis en relación con la integración de la perspectiva de género es limitado y se da una ausencia de objetivos en muchos ámbitos. La infrarrepresentación de las mujeres en ámbitos de toma de decisiones es especialmente acentuada. La propuesta de desarrollar una estrategia nacional destinada a las mujeres debería utilizarse para reforzar la integración de la perspectiva de género.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Aunque el nivel de inversión pública en Irlanda es muy alto, con un 5 % (casi el doble de la media comunitaria), cabe señalar que las infraestructuras y muchos servicios públicos siguen estando relativamente subdesarrollados debido a que Irlanda parte de una base histórica muy baja. En consecuencia, sigue habiendo retos extraordinarios para garantizar que se aborden los déficit en infraestructuras y previsión social. Las desventajas en material de educación y la integración de los refugiados y los inmigrantes deben seguir siendo una prioridad. Las crecientes desigualdades de ingresos siguen siendo un reto clave que exige una mayor atención y sería conveniente centrarse en este ámbito. Se acoge con satisfacción el compromiso de estudiar y controlar la pobreza relativa, particularmente teniendo en cuenta el hecho de que la medición de la pobreza «persistente» ha registrado descensos espectaculares que entran en contradicción con los aumentos en el indicador del riesgo de pobreza. Ha comenzado el trabajo sobre el desarrollo de una estrategia de recogida de datos para controlar los avances en relación con los objetivos establecidos. Los datos se necesitan especialmente para disponer de información sobre grupos vulnerables específicos, como las personas sin hogar, los migrantes y otros grupos que no se definen fácilmente en las estadísticas nacionales. Asimismo, es esencial que los mecanismos de coordinación de la inclusión social sean reforzados a nivel local y regional para garantizar un enfoque integrado que permita una transmisión y una aplicación acertadas de los objetivos del PNA.

ITALIA

Situación y tendencias clave: Según la última encuesta del PHCE (2001), la tasa de pobreza de Italia fue del 19 %, lo que indica un ligero aumento respecto al año anterior. El riesgo de pobreza persistente también ha permanecido estable en un 13 %. Los datos nacionales de 2002 (basados no en los ingresos, sino en los gastos) muestran una imagen más matizada: la tasa nacional global ha descendido hasta el 12,4 %, desde el 13,6 % que se registró en 2001; las tasas del sur y del centro han mejorado, mientras que la del norte ha permanecido prácticamente igual. No obstante, el perfil de la pobreza no ha variado: afecta principalmente a las familias numerosas (de cinco o más personas: para ellas, la incidencia de la pobreza en 2002 fue del 24,6 %) y a aquellas cuyo cabeza de familia está desempleado (la incidencia es del 32,3 %), y sigue concentrándose de forma abrumadora en el sur (la tasa de riesgo de pobreza es del 23,6 %), donde la tasa es cuatro veces superior a la del norte (5,4 %).

Progresos registrados en 2001-2003: El PNA italiano de 2003 informa de que la mayoría de las regiones --pero no todas-- ya han aprobado sus planes regionales sociales, complementados por planes locales elaborados por las autoridades municipales. También se informa de que la mayoría de las autoridades regionales y locales han mejorado su capacidad de integrar enfoques multisectoriales, descentralizados y basados en las partes interesadas y en las asociaciones en su propia planificación de las políticas sociales. Las estadísticas demuestran que se ha producido una leve mejora desde el último PNA, con el efecto de un alivio fiscal destinado a las familias numerosas y unas tendencias lentas pero constantemente favorables en el mercado laboral a las que parece que se debe en gran medida el leve descenso global de la tasa de pobreza.

Enfoque estratégico: El enfoque estratégico sigue de cerca el Libro Blanco italiano de 2003 sobre el bienestar, que señaló dos cuestiones fundamentales: los efectos demográficos de la tasa de natalidad en Italia, que es muy bajo, en combinación con un alto índice de envejecimiento de la población y el papel de la familia como pilar del modelo social italiano. Deberá impulsarse más el proceso de descentralización. Las regiones ya han recibido competencias de coordinación, mientras que la gestión y la aplicación han sido transferidas plenamente a las autoridades locales.

Medidas políticas clave: Las siguientes prioridades políticas, expresadas en una serie de principios y directrices sin objetivos específicos, definen la agenda social italiana del trienio 2003-2005: favorecer a la familia y aumentar la tasa de natalidad nacional; prestar mejores servicios a las personas con discapacidad; combatir la pobreza extrema; acelerar el desarrollo del sur mediante el inicio de «planes integrados territorialmente» apoyados por el FSE; promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y prevenir la drogadicción y la drogodependencia. Otra característica distintiva del PNA italiano es que se centra en el aumento de la flexibilidad en el mercado laboral logrado merced a la adopción de un paquete de reformas.

Retos por delante: Dadas las limitaciones presupuestarias actuales tanto a nivel nacional como local, a las regiones rezagadas puede resultarles difícil adaptarse al rápido ritmo del proceso de descentralización. En un contexto de una mayor flexibilidad en los mercados laborales, incluso unos subsidios familiares más generosos (pero vinculados al trabajo) pueden no satisfacer las necesidades de los más vulnerables, a menos que se reduzca el riesgo de un dualismo creciente en el mercado laboral mediante la aprobación de una reforma completa del sistema de asistencia social. La aplicación de todas las medidas contempladas y destinadas a remediar la actual restricción de servicios de guardería sigue siendo una prioridad absoluta, y también lo es para prevenir el riesgo de que los incentivos para aumentar la natalidad tengan un impacto negativo en la tasa de empleo femenino, que ya es bastante baja.

1. Situación y tendencias clave

Según los datos de la última encuesta del PHCE (2001), la tasa de riesgo de pobreza en Italia aumentó, en 2000, de un 18 % a un 19 %. El riesgo de pobreza persistente también subió al 13 % (a partir de un 11 %). Los datos nacionales de 2002 (basados no en los ingresos, sino en los gastos) muestran una imagen más matizada: la tasa nacional global ha descendido hasta el 12,4 %, desde el 13,6 % que se registró en 2001; las tasas del sur y del centro han mejorado, mientras que la del norte ha permanecido prácticamente igual. No obstante, el perfil de la pobreza no ha variado: afecta principalmente a las familias numerosas (de cinco o más personas: para ellos, la incidencia de la pobreza en 2002 fue del 24,6 %) y a aquellos cuyo cabeza de familia está desempleado (la incidencia es del 32,3 %), y sigue concentrándose de forma abrumadora en el sur (la tasa de riesgo de pobreza es del 23,6 %), donde la tasa es cuatro veces superior a la del norte (5,4 %). En 2002, el total de gastos sociales como porcentaje del PIB aumentó medio punto, llegando al 26,2 %, pero sigue siendo inferior a la media de EU-15. La composición del gasto social tampoco ha variado apenas: el 62,2 % está formado por pensiones de vejez y de supervivencia. La preponderancia del gasto en pensiones pasa una factura evidente a las demás formas de gasto social y explica por qué en Italia las tasas de riesgo de pobreza antes y después de las transferencias sociales (cuando se excluyen las pensiones) muestran el menor diferencial dentro de EU-15. Por lo que se refiere a las paridades de poder adquisitivo por habitante, los últimos datos disponibles, correspondientes a 2000, ponen de manifiesto que Italia sigue estando por debajo de la media de EU-15, si bien la diferencia se va acortando.

Algunas tendencias lentas pero constantemente favorables en el mercado laboral (que favorecen especialmente a las mujeres) parecen ser responsables del leve descenso global de la tasa de pobreza: la tasa de empleo actual (2002) es del 55,4 %, lo que representa una subida a partir del 54,6 % registrado en 2001 (en 1999, fue del 52,7 %). Las diferencias regionales siguen siendo grandes, con una tasa de empleo en el norte (63,3 %) veinte puntos superior a la del sur. La tasa global femenina es del 42 % y las diferencias regionales son aún más acentuadas en este capítulo, con el sur por detrás del norte, a una distancia de veinticinco puntos. En 2002, el desempleo bajó hasta el 9 % (en 2001, fue del 9,5 %); el sur (18,3 %), y especialmente las mujeres del sur (26,4 %), son las que más siguen sufriéndolo. La tasa de desempleo a largo plazo también sigue causando mucha preocupación, ya que, en 2002, ascendía al 59,1 %. Una vez más, el sur se ve afectado de manera desproporcionada: el 15,3 % de la población con una edad comprendida entre los 15 y los 59 años vive en hogares sin empleo.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

Los indicadores de rendimiento ponen de relieve que se ha producido una ligera mejora desde el último PNA (aunque el gasto medio de los hogares, sobre cuya base se calcula la «pobreza relativa», ha descendido, en conjunto, en Italia durante 2002, con la consecuencia evidente de que el umbral de la pobreza también ha descendido), pero es difícil determinar una relación clara entre estas tendencias positivas y las políticas seguidas durante el periodo de referencia --a excepción de los efectos de las deducciones fiscales destinadas a las familias numerosas y de las tendencias favorables del mercado (estas últimas se atribuyen a una mayor flexibilidad)--, ya que apenas se proporcionan indicadores de impacto, especialmente a escala regional. Desde el punto de vista legislativo, la reforma del título V de la Carta constitucional ha inscrito en la Constitución el proceso de descentralización que ha tenido lugar en Italia durante los últimos años, empezando por la aprobación de la Ley 328/00, por la que se transfirieron a las regiones muchas competencias en materia de política social. El PNA italiano de 2003 informa de que la mayoría de las regiones --pero no todas-- ya han aprobado sus planes regionales sociales, complementados por planes locales elaborados por las autoridades municipales.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

El enfoque estratégico sigue de cerca el Libro Blanco italiano de 2003 sobre el bienestar, que señaló dos cuestiones fundamentales: los efectos demográficos de la tasa de natalidad en Italia, que es muy bajo, en combinación con un alto índice de envejecimiento de la población y el papel de la familia como pilar del modelo social italiano. El PNA italiano considera a la familia como uno de los principales agentes proactivos en el ámbito de la política social, cuyo papel es especialmente importante por el apoyo que puede ofrecer a los más vulnerables: las personas mayores, las personas con discapacidad y los menores de edad. Al reconocer que se confía en la familia para compensar la falta de servicios sociales, el gobierno pretende aumentar las ayudas monetarias tanto en forma de ayudas directas como de ventajas fiscales. Las parejas recién casadas también se beneficiarán de ayudas adicionales destinadas a promover la propiedad de la vivienda y (junto con todas las parejas casadas) de medidas destinadas a aumentar la tasa de natalidad del país.

Deberá impulsarse más el proceso de descentralización. Las regiones ya han recibido competencias de coordinación, mientras que la gestión y la aplicación han sido transferidas plenamente a las autoridades locales. Por el contrario, las directrices y los objetivos serán determinados a nivel nacional a través de un proceso que, una vez que se aplique en su totalidad, no será muy distinto del método abierto de coordinación, en el que gobierno conserva la facultad de establecer las prioridades nacionales: en el PNA 2003, el 10 % de los recursos financieros que se pusieron a disposición de las regiones estaban asignados a iniciativas destinadas a apoyar el papel de la familia y aumentar la tasa de natalidad del país Otra característica distintiva del PNA italiano es que se centra en políticas activas del mercado laboral (del tipo «de la beneficencia al trabajo») y sobre la mayor flexibilidad lograda en el mercado laboral logrado merced a la adopción de un paquete de reformas denominado «legge Biagi». De hecho, los objetivos intermedios hacia los objetivos de empleo de Lisboa son los únicos que se cuantifican en el documento. En 2005, el objetivo de tasa de empleo es del 58,5 %, del 46 % en el caso de las mujeres y del 40 % en el caso de los trabajadores mayores.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

El PNA 2003 toma en consideración una amplia gama de tendencias: la persistencia de la concentración de la pobreza en el sur, en las familias numerosas y entre los hogares con una o más personas mayores o cuyo cabeza de familia está desempleado; los efectos ya mencionados del aumento del envejecimiento de la población, combinados con una baja tasa de natalidad; los aumentos recientes de la movilidad geográfica de la fuerza laboral del sur al norte de Italia y del flujo de inmigración; el considerable tamaño de la economía sumergida; la baja tasa de empleo de las personas con discapacidad (en particular de las mujeres); y el desarrollo de los sectores de voluntariado y terciario. En general, el análisis es profundo, y las prioridades políticas se definen claramente (como el desarrollo del sur y la prestación de más ayudas para las familias numerosas), mientras que las medidas contempladas podrían quedarse más cortas de lo necesario, dada la importancia de los problemas (que afectan especialmente al sur) y las limitaciones presupuestarias actuales, que pueden obligar a reducir las transferencias a las regiones. Las medidas específicas incluyen las ayudas familiares mediante «redes de solidaridad»; la liberalización y un acceso más fácil a los servicios a través de vales de asistencia, mecanismos de ayuda financiera y ventajas fiscales; el establecimiento de redes de ayuda familiar y de iniciativas basadas en la familia para ayudar a las personas dependientes mental y físicamente. La calidad de vida de los niños (considerados como dependientes de la integridad de la familia) se aborda a través de un plan ad hoc. Otras iniciativas integradas incluyen más y mejores servicios para las personas con discapacidad, el establecimiento de una comisión de profesionales y expertos cualificados en el ámbito de la drogodependencia, el inicio de «planes integrados territorialmente» apoyados por el FSE para el desarrollo del sur y el establecimiento de sistemas de seguimiento. La inserción de los inmigrantes sólo se promueve directamente mediante cursos de italiano. El número de inmigrantes legales ha aumentado considerablemente en 2003 gracias a la regularización de más de 700 000 trabajadores extranjeros que no estaban registrados anteriormente. La prestación de otros servicios, como las casas de acogida y la mediación intercultural son competencia exclusiva de las autoridades locales, lo cual puede ser un difícil reto para muchas de ellas.

Al reconocer tanto la necesidad de un enfoque universal de la pobreza extrema, como la insuficiencia del régimen anterior que se experimentó en un número reducido de ayuntamientos --pero que fracasó por los abusos y por ser demasiado caro--, el gobierno pretende sustituirlo con un nuevo «ingreso como último recurso», cuyas características definitivas (importe, población a que va destinado y proporción de cofinanciación por parte del gobierno) deberán negociarse con las regiones. Por último, se ofrece una lista detallada de todos los complejos acuerdos institucionales que han sido necesarios para poner el plan en marcha.

La fuerza principal del PNA italiano --y también el reto principal que afronta-- es el rápido ritmo con que se ha llevado y se lleva a cabo el proceso de descentralización. Según la información ofrecida, la mayoría de las regiones y las autoridades locales han mejorado su capacidad de integrar enfoques multisectoriales, descentralizados, basados en las partes interesadas y las asociaciones en su propia programación de las políticas sociales, pero, hasta cierto punto, sigue faltando una fuerte coordinación de las políticas y las medidas, así como del seguimiento y la evaluación, ya que las estructuras de evaluación a escala nacional siguen estando en la fase de organización, y no todas las regiones han establecido sus estructuras de seguimiento. También es justo que se diga que los «planes integrados territorialmente» se enfrentan a una ardua tarea, ya que son los principales --si no los únicos-- instrumentos dirigidos específicamente a las regiones del sur. Por otra parte, un proyecto tan ambicioso de una gobernanza en varios niveles de todas las políticas sociales deberá recibir apoyo para lograr los mejores resultados mediante una asignación adecuada de recursos financieros. A este respecto, el plan italiano ofrece poca información. De hecho, el aumento notificado del nivel de financiación de la política social que se ha puesto a disposición de las regiones podría compensarse fácilmente mediante otras reducciones presupuestarias. Otro punto débil es la falta de objetivos cuantificados para todas las medidas, salvo para las relativas al empleo, lo que dificultará que se evalúen los resultados alcanzados por el PNA 2003.

5. Perspectiva de género

En general, parece que el principio de la integración de la perspectiva de género se ha aplicado en el PNA italiano sólo hasta cierto punto. Una vez dicho esto, el plan proporciona suficientes análisis, indicadores y estadísticas desglosadas por sexos que muestran que, a pesar de las tendencias favorables recientes, las mujeres siguen estando en clara desventaja por lo que se refiere tanto al empleo como al desempleo. La promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres es una de las prioridades reconocidas por el plan italiano, y muchas medidas (especialmente las que prevén unos servicios de asistencia mejores y más accesibles, como los que ya figuran en las leyes financieras recientes, también presentes en el PNA 2003), si se aplican correctamente, no dejarán de hacer una contribución positiva para reducir las tasas de empleo y de desempleo. Sin embargo, la mayoría de las políticas se presentan de forma neutra en lo que se refiere al género, mientras que, por ejemplo, es probable que haya diferencias importantes por sexo en la distribución del trabajo sumergido, y en lo que respecta a la tasa de empleo de los trabajadores de más edad, una vez más es probable que las mujeres mayores tengan más problemas que los hombres mayores que hayan tenido una vida laboral activa durante la mayor parte de su vida.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

El acortamiento de la distancia que separa al sur y al norte del país sigue siendo el mayor reto. También es necesario un seguimiento cuidadoso de la forma en que las autoridades regionales y locales cumplen las funciones y responsabilidades que les han sido asignadas. En un contexto de una mayor flexibilidad en los mercados laborales, incluso unas asignaciones más generosas (pero vinculadas al trabajo) pueden no satisfacer las necesidades de los más vulnerables, a menos que se reduzca el riesgo de un dualismo creciente en el mercado laboral mediante la aprobación de una reforma completa del sistema de asistencia social (que aún se encuentra en una fase de proyecto muy inicial). La inserción social de los inmigrantes también puede ser un reto más grande de lo que se preveía en el plan. La aplicación de todas las medidas contempladas y destinadas a remediar la actual restricción de servicios de guardería sigue siendo otra prioridad absoluta, y también lo es para prevenir el riesgo de que los incentivos para aumentar la natalidad tengan un impacto negativo en la tasa de empleo femenino, que ya es bastante baja. Las autoridades nacionales también deberían garantizar que se establezca una fuerte relación en dos sentidos entre el ejercicio del PNA y los planes sociales regionales y locales, así como que participen adecuada y sistemáticamente las partes interesadas y los interlocutores sociales, tal como prevé también la ley marco 328/2000.

LUXEMBURGO

Situación y tendencias clave: Durante el periodo cubierto por el primer PNAin, la economía nacional sufrió los efectos de la desaceleración de la economía mundial, con un descenso importante de la tasa de crecimiento del PIB y un aumento del desempleo. El desempleo de larga duración ha avanzado poco, pero su evolución es más acentuada entre las mujeres. El desempleo de larga duración ha avanzado poco, pero su evolución es más acentuada entre las mujeres. El empleo siguió aumentando, pero más lentamente. La tasa de riesgo de pobreza (después de las transferencias) ha permanecido estable en un 12%, pero es más elevada entre los jóvenes. Las autoridades luxemburguesas prevén una rápida recuperación de la actividad económica, y esperan un aumento del PIB del 3,5 % en 2005. Sin embargo, se prevé que continúe el aumento del desempleo --resultante del anterior periodo de recesión--.

Progresos registrados en 2001-2003: 21 de las 81 medidas descritas en el primer PNAin, repartidas entre los cuatro objetivos de Niza, concluyeron al final de este periodo. Las 60 medidas restantes se mantienen para 2003-2005. Los logros más destacados se sitúan en el ámbito de las estructuras de acogida, acceso a la vivienda, los ingresos de las personas con discapacidad y la evaluación de las competencias de los jóvenes. Algunos procedimientos legislativos o reglamentarios iniciados siguen en curso. Por lo demás, el informe luxemburgués da detalles sobre los resultados obtenidos, pero no precisa hasta qué punto se han alcanzado o no los objetivos fijados, y no detalla las perspectivas que abren estos resultados de cara al futuro.

Enfoque estratégico: Aunque falten un análisis completo del contexto de salida y de los resultados alcanzados anteriormente, así como una cuantificación sistemática de los objetivos asignados, la estrategia desarrollada por Luxemburgo se basa en cinco ámbitos bien delimitados: la activación y la participación en el empleo; la conciliación de la vida familiar y la actividad profesional; el acceso a la vivienda; el refuerzo de las medidas destinadas a impulsar la inclusión social de los jóvenes menores de 25 años; y el acceso de las personas vulnerables a los recursos, los derechos y los servicios.

Medidas políticas clave: Se tienen muy en cuenta los tres primeros objetivos de Niza y se afrontan la mayoría de los «Retos por delante» que figuran en el Informe conjunto de 2001. Para alcanzarlos, 54 nuevas medidas completan las 60 medidas llevadas a cabo durante el Plan anterior. Si acaso, hay que lamentar que la dimensión asociativa, al igual que la de género, muy presentes en la aplicación de la política de inclusión luxemburguesa, no se valoren más en la presentación de dichas medidas.

Retos por delante: Se invita al Gran Ducado de Luxemburgo a profundizar en los progresos registrados, particularmente en el ámbito de la vivienda y la prevención, tanto en lo que se refiere a la lucha contra el fracaso escolar como, más en general, a la lucha contra la exclusión de los jóvenes. La adopción des los nuevos mecanismos jurídicos deberá evaluarse lo antes posible. Sin embargo, el reto principal sigue siendo el desarrollo de un verdadero proceso de evaluación y la puesta en marcha de las herramientas necesarias para alcanzarlo: indicadores precisos y completos, justificación de las decisiones estratégicas adoptadas, objetivos cuantificados, definición de los medios financieros y análisis de los resultados.

1. Situación y tendencias clave

Para Luxemburgo, el periodo 2001-2003 ha estado marcado por una desaceleración de la economía mundial. El crecimiento anual del PIB sólo llegó al 1,2 % en 2001 y al 1,1 % en 2002, frente al 8,9 % logrado en 2000. Poniendo fin a un descenso regular, en 2002, la tasa de desempleo ascendió a un 2,8 % de la población activa; la tendencia se ha visto confirmada en estos últimos meses (3,6 % en agosto de 2003, según el Servicio de Empleo del Gran Ducado de Luxemburgo (ADEM). No obstante, el desempleo de larga duración ha avanzado poco (+0,2 puntos entre 2000 y 2002), pero con una evolución más acentuada entre las mujeres.

Según datos del PHCE, la tasa de riesgo de pobreza (después de las transferencias) es estable, con un 12 % en 2001, pero con una tasa superior entre los jóvenes (20 %). El número de beneficiarios de los Ingresos mínimos garantizados (RMG) ha aumentado desde 1999, pero fundamentalmente gracias a una flexibilización de las condiciones de concesión.

Luxemburgo prevé un rápido crecimiento de la actividad económica, y prevé un crecimiento del PIB del 2 % en 2003, el 3,2 % en 2004 y el 3,5 % en 2005; un aumento total del empleo interior de un 1,4 % en 2003, un 1,6 % en 2004 y un 2,8 % en 2005, pero, simultáneamente, una tasa de desempleo que ascenderá al 3,3 % en 2003, al 3,5 % en 2004 y al 3,6 % en 2005. Existe el riesgo de que, a partir de un desempleo residual, formado por un núcleo duro de personas sobre las que, hasta ahora, se concentraban las medidas de inserción, el país se dirija hacia un desempleo de carácter también coyuntural.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

Según el Ministerio, 21 de las 81 medidas previstas en el primer PNA inclusión 2001-2003, lo que representa entre el 10 % y el 54 % de las medidas según los objetivos de Niza, han llegado a buen término al final del periodo. Las 60 medidas restantes se mantendrán para el periodo 2003-2005, lo cual pone de manifiesto las ambiciones a largo plazo de la política de inclusión luxemburguesa y su relación con los programas del FSE.

Además de determinados logros en el ámbito de las estructuras de acogida, de las ayudas para la vivienda o de la evaluación de las competencias de los jóvenes, se han iniciado distintos procedimientos legislativos o reglamentarios durante el periodo en cuestión. Algunos han llegado a un resultado o están a punto de hacerlo (ley de 8 de noviembre de 2002 de ayuda a la vivienda); y la ley de 15 de julio de 2003 por la que se promueve la seguridad y la independencia económicas de las personas con discapacidad), pero, en la fase actual, una evaluación de su aplicación sería prematura. En el PNA se ofrecen los resultados del conjunto de las medidas clausuradas, pero no se precisa si se han alcanzado los objetivos fijados, y no detalla las perspectivas que abren estos resultados de cara al segundo PNA inclusión.

La relación entre el primer PNA inclusión y los programas apoyados por el FSE se especifican claramente, tanto en el nivel del Objetivo 3 (el capítulo «Integración social e igualdad de oportunidades» del programa «Objetivo 3» representa de este modo el 35 % de las intervenciones de este plan) como en el del Programa de Iniciativa Comunitaria (PIC) EQUAL, dedicado de manera aún más extensa a medidas a favor de la inclusión, con un 50 % del presupuesto dedicado a facilitar el acceso al mercado laboral a las personas que se encuentran muy lejos del mismo (fundamentalmente presidiarios y expresidiarios, toxicómanos y personas sin hogar).

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

En el PNAin se definen cinco ámbitos de acción que aplican los cuatro objetivos de Niza y se articulan conforme a los regímenes jurídicos nacionales que organizan la seguridad social, la asistencia social y la ayuda social:

* Activación y participación en el empleo. Luxemburgo quiere concentrar sus esfuerzos en el núcleo duro del desempleo, sobre el núcleo duro del desempleo, apoyándose principalmente en la legislación relativa a los RMG y sobre el proyecto de ley relativo al desempleo social, presentado el 25 de mayo de 2003. Esta ley tiene por objetivo la activación de todos los desempleados una vez transcurridos seis meses desde su inscripción en la Oficina de empleo. El mecanismo de los RMG incluye también un capítulo de activación que se prevé que se amplíe, y estrechará la colaboración entre el servicio de empleo y los servicios de acción social. El régimen de ingresos mínimos garantizados también es un elemento de activación que se prevé que se amplíe, duplicando la proporción de aprendices que perciben dichos ingresos (el 4 % en julio de 2005), particularmente entre las personas con una edad comprendida entre 25 y 35 años.

* Facilitación del acceso a la vivienda. Se llevará a cabo una política activa en materia de vivienda a través de importantes ayudas financieras. Los tres puntales de dicha política son la promoción del acceso a la vivienda a través de importantes ayudas financieras del Estado; crear un Observatorio de la vivienda; apoyar la creación de proyectos piloto y de conceptos estratégicos nuevos (estudio de un plan sectorial de vivienda; estudio de las condiciones de creación de una asociación entre el sector público y los propietarios de viviendas vacías; recurso al mecanismo del arrendamiento enfitéutico para los promotores públicos; inicio de un proyecto de «agencia inmobiliaria social» que ayude a alojar a los desfavorecidos).

* Conciliación de la vida familiar y la actividad profesional. El gobierno luxemburgués pretende fomentar la creación de estructuras de acogida diurna, hacerlas más accesibles para las personas con ingresos reducidos y reforzar su papel en el ámbito de la educación y la socialización de los hijos

* Refuerzo de las medidas para promover la inclusión social de los jóvenes menores de 25 años, Se prevén dos tipos de medidas: por una parte, prevenir la pérdida de empleo (adaptando el sistema educativo para los jóvenes que experimentan dificultades durante su escolarización; consolidando los mecanismos de integración socioprofesional para los jóvenes que se encuentran fuera del sistema escolar; y dedicando una atención particular al desarrollo de las competencias sociales) y, por otra parte, programar actuaciones específicas en favor de jóvenes desamparados.

* Acceso de las personas más vulnerables a los recursos, los bienes y los servicios. El segundo PNA inclusión se centra en particular en:

- los toxicómanos, cuyo cambio de perfil (elevadas tasas de utilización y de sobredosis mortal, descenso de la edad de inicio, etc.) ha llevado a adaptar la estrategia que se había seguido anteriormente;

- las personas que padecen problemas psiquiátricos, para las que las acciones programadas en el PNA anterior permanecen inalteradas;

- las personas mayores, para las que se conciben acciones en materia de reinserción profesional, de acceso a las tecnologías de la comunicación, de sanidad y de prevención de los riesgos de aislamiento social;

- las personas con discapacidad, para las que se contemplan acciones en materia de acceso a los servicios, ingresos (a raíz de la nueva legislación votada en julio de 2003) y coordinación de las ayudas;

- las personas que se enfrentan a una situación de desamparo social, para las que se continuará con distintas medidas que se enmarcan en el primer PNA inclusión, que se verán acompañadas de una reforma de la legislación aplicable a los «domiciles de secours» (el lugar en que una personas se considera residente a efectos de beneficio de las prestaciones sociales) y de la relativa a la ayuda social;

- los extranjeros, cuya integración será promovida a través de una campaña de sensibilización sobre su derecho a votar en las próximas elecciones municipales y de un esfuerzo por mejorar los servicios de acogida y la atención específica a los solicitantes de asilo.

Es de lamentar que este planteamiento estratégico no descanse claramente en un análisis completo del contexto de partida (causas precisas de la exclusión; efectos de los cambios económicos; respuestas a los riesgos de un desempleo estructural) y resultados obtenidos con anterioridad. Tampoco contiene una cuantificación sistemática de los objetivos que deben cumplirse en los ámbitos de actuación elegidos.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

Prevención (mediante la formación y el acceso a la información), política activa del mercado laboral (para las personas aptas para trabajar) y protección social (para las personas que no pueden trabajar) son las tres piedras angulares del plan presentado. Se constata una consideración equilibrada de los tres primeros objetivos de Niza y se han recogido bien la mayoría de los «retos por delante» formulados en el Informe conjunto de 2001 (respecto a la vivienda, la acogida de los inmigrantes, y la relación del PNAin con los programa del FSE). Para alcanzarlos, 54 nuevas medidas completan las 60 medidas llevadas a cabo durante el Plan anterior.

No obstante, aunque las ONG desempeñaron un importante papel en la elaboración del Plan y seguirán desempeñándolo en su aplicación, cabe señalar que la dimensión asociativa (4º objetivo de Niza) no se resalta suficientemente en los cinco ámbitos de actuación seleccionados, aunque, sin duda, constituye un elemento importante de muchas de las medidas presentadas.

5. Perspectiva de género

Luxemburgo ha previsto la organización de una «formación sobre la dimensión de género» para los miembros del Comité interministerial, responsable del seguimiento del programa. Por lo demás, la dimensión de género se expresa fundamentalmente en el plan a través de las medidas destinadas a conciliar la vida familiar y la actividad profesional. Por otra parte, la debilidad actual de los indicadores relativos a este capítulo debería corregirse merced al desglose por sexo de las estadísticas nacionales (medida 54).

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Se insta al Gran Ducado de Luxemburgo a que continúe y profundice en los progresos registrados en los ámbitos de la vivienda, la lucha contra la exclusión de los jóvenes (entre los que se encuentra la lucha contra el fracaso escolar) y la acogida de los inmigrantes. Habrá que prestar mucha atención al riesgo de pobreza entre los menores de 25 años, que sigue siendo más elevado que entre el resto de la población. Por otra parte, deberá organizarse en cuanto sea posible una evaluación de los nuevos mecanismos jurídicos.

Sin embargo, el reto principal sigue siendo el desarrollo de un verdadero proceso de evaluación y la puesta en marcha de las herramientas necesarias para alcanzarlo: indicadores precisos y completos, justificación de las decisiones estratégicas adoptadas, objetivos cuantificados, definición de los recursos financieros y análisis de los resultados.

PAÍSES BAJOS

Situación y tendencias clave: En 2001, el 11 % de la población presentaba riesgo de pobreza, una de las proporciones más bajas de la UE. Al igual que en todas partes, los riesgos de pobreza tienen una dimensión de género, edad y etnia. Las tasas de empleo, del 74,4 % (global) y el 66,2 % (femenina), están muy por encima de los objetivos de Lisboa, pero la inactividad sigue siendo elevada. Las tasas de empleo de las minorías étnicas son del 50 % (global) y el 36 % (femenina). El desempleo ha aumentado en un 40 % desde el año pasado.

Progresos registrados en 2001-2003: Las políticas de activación, combinadas con el clima favorable de los últimos años, han dado como resultado una mayor participación en el mercado laboral de las minorías étnicas y los trabajadores mayores. Habida cuenta de la recomendación en materia de empleo de que los Países Bajos hagan que trabajar sea rentable y a pesar de los esfuerzos realizados, las trampas de desempleo siguen siendo objeto de preocupación. Las parejas y las familias monoparentales sufren, en especial, considerables pérdidas de ingresos si cambian el régimen de ayuda social por un trabajo poco remunerado. Los programas de activación social de las personas alejadas del mercado laboral muestran buenos resultados. El abandono prematuro de los estudios, en general por debajo de la media comunitaria, sigue siendo superior al 30 % en el caso de algunas minorías étnicas. Las listas de espera para la asistencia sanitaria siguen siendo un problema para las personas con discapacidad y las personas mayores. Se ha multiplicado por más de dos el número de ayuntamientos con un organismo consultivo compuesto por beneficiarios de prestaciones sociales, pasando del 22 % en 2001 a más del 50 %. Se ha reanudado recientemente el diálogo con la sociedad civil, en cierta medida interrumpido por los cambios gubernamentales.

Enfoque estratégico: Aunque sigue siendo muy coherente y eficaz a la hora de traducir eficazmente los objetivos en medidas políticas con respaldo presupuestario, el enfoque de la estrategia neerlandesa se ha reducido. Un modelo de riesgos innovador, que identifique mejor la acumulación del riesgo y la pobreza intergeneracional, debería ayudar a que las políticas se centren más en los factores de riesgo clave. No se analiza como tal el riesgo que corren los grupos (mujeres, minorías étnicas, personas mayores, etc.), lo cual puede ser causa de que la política de igualdad entre hombres y mujeres, y la de inclusión social estén poco relacionadas.

Medidas políticas clave: Un nuevo sistema de adjudicación de financiación hace que los ayuntamientos tengan un interés directo en que se consigan buenos resultados en relación con el número de personas que pasan de beneficiarse de prestaciones a trabajar. Ahora, las madres y los padres que críen solos a sus hijos tienen que estar disponibles para trabajar y los créditos suplementarios para progenitores trabajadores deberían hacer que el trabajo sea más rentable para ellos. Pero sigue habiendo falta de guarderías. Como consecuencia del acuerdo para no aumentar los salarios, los niveles de prestaciones, vinculados a la evolución salarial general, tampoco aumentarán. Los límites impuestos a los ayuntamientos para proporcionar ayudas a la renta deberían ayudar a reducir las trampas del desempleo. Parece que los planes para que los cursos de integración para inmigrantes sean obligatorios no son viables, habida cuenta de las listas de espera y de las preocupantes cifras de abandono de los estudios. Preocupa el hecho de que las personas que más dependen de la asistencia sanitaria (enfermos crónicos, personas con discapacidad y personas mayores) son los más perjudicados por las reformas de la asistencia sanitaria. En el PNA no se dice nada sobre las iniciativas para reforzar el diálogo con la sociedad civil.

Retos por delante: El endurecimiento de la situación económica será una prueba para las políticas de activación. Las políticas de género deberían integrarse en la estrategia de inclusión social, que es sólida en los demás aspectos. Deberían abordarse urgentemente las carencias en el cuidado de niños, y se debería dar prioridad a los progenitores solteros. Debería solucionarse el problema de las listas de espera para los cursos de integración de inmigrantes, y deberían reducirse considerablemente el número de abandonos de dichos cursos. Las políticas para impedir y afrontar el abandono prematuro de los estudios deberían estar más centradas en las minorías étnicas. Se debería compensar por las reformas en la asistencia sanitaria a las personas vulnerables que no pueden modificar su modelo de consumo de la misma.

1. Situación y tendencias clave

La recuperación de la economía neerlandesa avanza poco (un 0,2 % frente al 1,1 % de la UE en 2002). Se espera que, en 2003, se registre un descenso del crecimiento de un -0,9 %. Como consecuencia de la rigidez del mercado laboral durante los últimos años, los salarios han aumentado más que en ningún otro lugar de la UE. Para mantener el déficit presupuestario por debajo del umbral de Maastricht del 3 %, el gobierno ha decidido realizar, en 2004, unos recortes presupuestarios extraordinarios de 11 000 millones de euros, principalmente en seguridad social y asistencia sanitaria. A partir del nivel históricamente bajo de 2001, el desempleo aumentó en un 40 % entre 2002 y 2003 y se espera que esta tendencia continúe durante el año próximo. Se verán afectados especialmente los jóvenes, las mujeres, las personas poco cualificadas y las minorías étnicas. El desempleo juvenil ha superado el 10 %. Estas tendencias aún no se perciben en los datos de Eurostat de 2002. En dicho año, las tasas de desempleo neerlandesas, con un 2,7 % de desempleo global y un 3 % de desempleo femenino, estuvieron entre las más bajas de la UE. El desempleo de larga duración, con una tasa global del 0,7 % y del 0,8 % en el caso de las mujeres, fue también muy bajo.

Las tasas de empleo, con una tasa global del 74,4 % y una tasa femenina del 66,2 %, están muy por encima de los objetivos de Lisboa. La tasa de empleo de los trabajadores de más edad ha mejorado notablemente y, con un 42,2 % registrado en 2002, supera la media comunitaria. La tasa de empleo de las minorías étnicas es del 50 % en el caso de los hombres y del 36 % en el de las mujeres (datos nacionales). La inactividad ha seguido siendo elevada. Aproximadamente 1,7 millones de personas son beneficiarias de prestaciones sociales.

Con un 11 %, los riesgos de pobreza globales están entre los más bajos de la UE (datos de 2001). Sin embargo, como en otros países, la pobreza tiene una dimensión de género, etnia y edad. En 2003, la proporción de personas de origen no occidental es del 10 % (8,9 % en 2000) y en las cuatro ciudades principales es superior al 30 %. Los datos nacionales ponen de manifiesto que las mujeres solteras de más de 65 años están sobrerrepresentadas en el grupo de personas dependientes a largo plazo de los ingresos mínimos de inserción. En 2001, la proporción de familias monoparentales con riesgo de verse reducidas a la pobreza fue del 45% (media comunitaria del 35%). Sólo el 38 % de los hogares monoparentales tienen unos ingresos superiores a los ingresos mínimos de inserción. El 30 % de los hogares beneficiarios de los ingresos mínimos de inserción están compuestos por minorías étnicas.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

Se ha reanudado recientemente la cooperación con los interlocutores no gubernamentales, en cierta medida interrumpida por los cambios gubernamentales. La Alianza por la justicia social, una plataforma en la que están representados los interlocutores sociales y un gran número de ONG, se reúne con el gobierno dos veces al año para debatir las prioridades de la inclusión social.

Se han realizado muchos esfuerzos por medir la evolución con indicadores pertinentes. El objetivo de reducir a la mitad la diferencia en el desempleo entre los neerlandeses nativos y las minorías étnicas a más tardar 2002 ya se alcanzó en 2001, pero, como consecuencia del deterioro de la situación económica, la diferencia ha vuelto a ampliarse (en un 1 % en 2002). El objetivo de aumentar el empleo de los trabajadores de más edad en 0,75 puntos porcentuales al año se cumplió con creces en 2002. Según datos preliminares de 2002, el compromiso de los ayuntamientos de establecer planes de reinserción para más de 300 000 desempleados de larga duración hasta 2006, con un porcentaje de éxito del 40 % (colocaciones) sigue su curso de forma satisfactoria. El número de personas que permanecen en el mercado laboral sigue siendo inferior, pero el número de colocaciones es del 76 % (datos preliminares). Los programas de activación social reducen con éxito la distancia entre las personas que forman parte del mercado laboral y, desde 2002, las personas con discapacidad pueden acceder a los mismos.

Al igual que en años anteriores, en 2002, los niveles de las prestaciones estuvieron vinculados a la tendencia general en los pagos. Dicha piedra angular de la política neerlandesa de ingresos garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo a los grupos con ingresos más bajos. Tal y como confirmó la recomendación en materia de empleo realizada a los Países Bajos de hacer que trabajar resulte rentable, siguen preocupando las trampas del desempleo. Las parejas y las familias monoparentales sufren, en especial, considerables pérdidas de ingresos si cambian el régimen de ayuda social por un trabajo poco remunerado. Por ello, en 2002, se introdujeron créditos fiscales adicionales para los hogares con hijos. El objetivo de reducir las deudas problemáticas en un 10 % a más tardar en 2005 es difícil de cuantificar, por lo que se ha suprimido. La demanda de ayudas para saldar deudas aumentó considerablemente y se está mejorando el sistema de seguimiento de las deudas para identificar mejor las características y la escala del problema.

Se proporcionan a los ayuntamientos con una gran proporción de personas procedentes de minorías étnicas presupuestos extraordinarios, que deberían gastarse principalmente en las personas con hijos y en las que buscan empleo. En 2002, la tasa global de abandono prematuro de los estudios fue del 15 %, y la tasa femenina, del 14,3 %, pero, en el caso de algunas minorías étnicas, fue superior al 30 %. Por término medio, los niños de minorías étnicas que cursan educación primaria tienen un desnivel lingüístico de dos años en comparación con los neerlandeses nativos (en 2006 debería reducirse a un año y medio). Si bien los niños de minorías étnicas han empezado a recuperarse, el rendimiento escolar de los niños nativos neerlandeses procedentes de grupos desfavorecidos manifiesta una tendencia a empeorar.

En general, las listas de espera para recibir asistencia sanitaria han disminuido desde 2001, pero siguen produciéndose cuellos de botella entre las personas que más dependen de dicha asistencia, a saber, las personas con discapacidad y las personas mayores. Se han logrado objetivos en materia de acceso a tecnologías de la información y la comunicación (TIC), como la «conexión a internet de todos los centros escolares y ayuntamientos». Más del 50 % de los ayuntamientos disponen de un organismo consultivo formado por beneficiarios de prestaciones sociales (22% en 2001).

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

Hay una delimitación más nítida entre las cuestiones relacionadas con la pobreza y la exclusión social, y se ha prestado una mayor atención a las personas más vulnerables. Un modelo de riesgo innovador ayuda a identificar mejor a las personas que corren un mayor riesgo de pobreza. Relaciona características de la pobreza y la exclusión social con factores de riesgo como los ingresos, la posición en el mercado laboral, la salud y las condiciones de vida, lo cual permite una mejor identificación de la acumulación del riesgo y la pobreza intergeneracional. No se analiza como tal el riesgo que corren los grupos (mujeres, minorías étnicas, personas mayores, etc.). La estrategia es muy coherente y eficaz a la hora de traducir los objetivos en medidas políticas con respaldo presupuestario. Se han dejado fuera ámbitos políticos clave, como la prevención del desempleo, que se trata en el PNA empleo, aunque no desde el punto de vista de la inclusión social. Además, han desaparecido los objetivos de 2001 relativos a la movilización de todos los agentes. Buenos ejemplos de objetivos de resultados son «el aumento de la tasa de empleo correspondiente a las minorías étnicas a un 54 % en 2005», «una reducción del 50 % de las listas de espera de la asistencia sanitaria para enfermedades mentales a más tardar en 2007» y «ampliar en tres años el número de años de vida saludable de las personas con bajo estatus socioeconómico (a 56 años) en 2020».

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

La nueva ley sobre trabajo y asistencia responsabiliza a los ayuntamientos tanto de los pagos de prestaciones sociales como de las medidas de reintegración; se recompensa financieramente a las personas que pasan con éxito de recibir prestaciones a trabajar. Si bien permite adoptar enfoques mucho más adaptados, este sistema de incentivos puede entrañar el riesgo de que se abandone a las personas difíciles de colocar. También existe el riesgo de que la descentralización reduzca las posibilidades de una dirección y un seguimiento estratégicos a escala nacional. Actualmente, todas las personas menores de 65 años tienen que estar disponibles para trabajar, incluidos los padres y las madres que críen solos a sus hijos pequeños. Los créditos extraordinarios para trabajadores con hijos deberían hacer que el trabajo les resulte más rentable. Estas medidas positivas deberían impedir que las familias monoparentales se vean apartadas del mercado laboral. Sin embargo, el PNA guarda un sorprendente silencio sobre la continua escasez de guarderías. La participación en la fuerza laboral de las mujeres de minorías étnicas sigue siendo insuficiente.

Como consecuencia del acuerdo para no aumentar los salarios, los niveles de prestaciones, vinculados a la evolución salarial general, tampoco aumentarán. La coordinación entre las ayudas a la renta reglamentarias y locales debería mejorarse con los límites impuestos a los ayuntamientos a la hora de proporcionar ayudas a la renta adicionales. Las personas dependientes desde hace tiempo de los ingresos mínimos de inserción que no tengan perspectivas de empleo recibirán un suplemento anual (454 euros para una pareja), lo cual ayudará a ajustar el objetivo de la transparencia de ingresos con el de la reducción de la pobreza.

Las políticas de integración son más firmes y se centran en la plena participación en la sociedad y el conocimiento de la cultura y las costumbres neerlandesas. No obstante, el problema de las listas de espera obstaculiza la aplicación de los cursos de integración destinados a inmigrantes y las tasas de abandono de los mismos son preocupantes, lo que plantea dudas sobre la viabilidad de los planes para introducir elementos más obligatorios para este grupo. Si bien el abandono de los estudios en algunas minorías étnicas supera el 30 %, el PNA no se centra específicamente en estos jóvenes.

La introducción de cotizaciones propias para los servicios de asistencia sanitaria y un aumento del 25 % del propio riesgo en el seguro de salud reflejan la tendencia a hacer más hincapié en la responsabilidad individual. Preocupa el hecho de que no todas las personas más dependientes de la asistencia sanitaria, como las personas mayores, los enfermos crónicos y las personas con discapacidad sean compensadas por estas medidas. En el PNA no se dice nada sobre las iniciativas para seguir impulsando el diálogo con la sociedad civil, que siempre ha sido fluido. El FSE ayuda a aplicar importantes objetivos en materia de inclusión, como los programas de reintegración y activación social para los desempleados de (muy) larga duración y para afrontar el abandono prematuro de los estudios.

5. Perspectiva de género

Habida cuenta de la tradición neerlandesa de elaborar políticas integradas, la forma de tratar por separado las políticas de inclusión y de género resulta sorprendente. A pesar de la evaluación de 2001, bastante crítica, en esta ocasión se ha dedicado aún menos atención a la exclusión social. Con algunas excepciones, a pesar de que las estadísticas de género neerlandesas se encuentran entre las mejores de la UE, los indicadores no se dividen por género y se echan en falta objetivos específicos de género. La integración de la perspectiva de género es escasa y se tomará en consideración «cuando sea necesario» en la aplicación del PNA.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

El endurecimiento de la situación económica pondrá a prueba las políticas de activación. Debería darse prioridad a la integración de la dimensión de género de la pobreza y la exclusión social en la estrategia contra la pobreza, muy sólida en los demás aspectos. Por consiguiente, los indicadores deberían desglosarse por sexo. Deberían abordarse urgentemente las carencias en el cuidado de niños, y se debería dar prioridad a las familias monoparentales. Debería solucionarse el problema de las listas de espera para los cursos de integración de inmigrantes, así como el número de abandonos de dichos cursos. Las políticas para impedir y afrontar el abandono prematuro de los estudios deberían estar más centradas en las minorías étnicas. Se debería compensar a aquellos que no pueden cambiar su modelo de consumo de asistencia sanitaria, como las personas con discapacidad, las personas mayores y los enfermos crónicos, por las reformas de la asistencia sanitaria, tales como el aumento del propio riesgo y el pago de sus propias cotizaciones para recibir servicios de asistencia sanitaria

AUSTRIA

Situación y tendencias clave: Entre 1997 y 2001, la tasa global de riesgo de pobreza descendió ligeramente hasta el 12 %, mientras que la tasa de riesgo persistente de pobreza aumentó hasta el 7 % El gasto global en protección social alcanzó el 28,5% del PIB en 2001, lo que supuso un ligero aumento en comparación con 1998. La proporción del desempleo juvenil lleva aumentando desde 2000, pero sigue a un nivel muy bajo. Hasta ahora, la tasa de desempleo de larga duración, una de las más bajas de la UE, ha permanecido estable. Si bien en 2000 Austria tenía la proporción más elevada de personas (entre 25 y 64 años) con estudios de segundo ciclo de educación secundaria, presentaba una de las más bajas en educación terciaria. En 2002, la tasa de abandono prematuro de los estudios ascendió al 9,5 %, la más baja de la UE. El empleo femenino sigue aumentando considerablemente gracias al trabajo a tiempo parcial.

Progresos registrados en 2001-2003: Se han tomado una serie de medidas en materia de pensiones de vejez y de prestaciones de desempleo para el conjunto de beneficiarios que reciben prestaciones más bajas. Se han tomado medidas que han cosechado cada vez más éxito en el apoyo a las personas con discapacidad. Se han impulsado medidas dirigidas a los migrantes, pero el impacto de las medidas destinadas a los solicitantes de asilo parece seguir siendo limitado. También se han reforzado las medidas de reintegración en el mercado laboral y los servicios sociales regionales.

Enfoque estratégico: Se ha formulado una amplia gama de objetivos para el próximo periodo. Se refieren a la reducción del número de escolares que abandonan los estudios con una baja capacidad de lectura en un 20 % en los próximos años, un salario mensual mínimo de 1 000 euros para un trabajo a tiempo completo y exención de pago del impuesto sobre la renta por debajo de dicho nivel, la ampliación de las pensiones mínimas, una mayor integración de los inmigrantes y de los servicios de asistencia.

Medidas políticas clave: El PNA se caracteriza por una serie de medidas diseñadas para abordar problemas específicos aún no contemplados satisfactoriamente por políticas más generales de protección social. Se han iniciado acciones de integración de la perspectiva de género en una serie de ámbitos con objeto de mejorar las condiciones marco y reducir la carga asistencial que soportan las mujeres. Debe hacerse un estrecho seguimiento de algunas de ellas, en especial del sistema de subsidios para los servicios de guardería y los solicitantes de asilo.

Retos por delante: El PNA proporciona una visión general de una amplia gama de medidas a menudo interesantes y relevantes, pero que no constituyen del todo un plan de acción. Si bien los objetivos descritos son muy importantes por sí mismos, en su mayoría no se concretan mediante objetivos específicos ni mediante el despliegue de una perspectiva financiera para afianzar el proceso. Debería aumentarse el número de guarderías para niños menores de tres años y niños en edad escolar. Si bien se han programado más acciones para mejorar las pensiones mínimas, deberían evaluarse sus efectos, especialmente sobre las mujeres. Es necesario hacer un seguimiento especial de la situación de los hogares con desempleados de larga duración por lo que se refiere al alto riesgo de pobreza. También debería impulsarse el debate sobre las medidas políticas con una perspectiva de integración de la dimensión de género. La movilización de todos los organismos pertinentes debe reforzarse, habida cuenta de las reacciones de las principales partes interesadas.

1. Situación y tendencias clave

Los años contemplados en el PNA se caracterizaron por una débil evolución económica y por un aumento del desempleo, con un 3,7 % en 2000, un 3,6 % en 2001 y un 4,3% en 2002. La tasa de desempleo de larga duración bajó al 0,8 %. La tasa global de empleo aumentó ligeramente hasta el 69,3 % en 2002, y la tasa femenina ha subido continuamente, hasta alcanzar un 63,1% en 2002. La tasa de empleo de los trabajadores mayores muestra un aumento del 28,9 % en 2001 al 30,0 % en 2002.

En comparación con 1997, los datos del PHCE de 2001 ponen de relieve que la tasa de riesgo de pobreza ha disminuido en un punto porcentual, hasta llegar al 12 %. No obstante, la tasa que señala el riesgo persistente de pobreza aumentó hasta un 7 % en 2001, frente a sólo un 4,7 % durante el ciclo 1995-1997.

El nivel general de educación y cualificación de la población (25-64 años) se caracterizó en 2000 por la proporción más alta (61,9 %, es decir, la mayor de EU-15) de personas con estudios de educación secundaria de segundo ciclo, mientras que la proporción en el nivel terciario es, con un 14,2 %, una de las más bajas de la UE. El abandono prematuro de los estudios en 2002 permaneció en el 9,5 %, el menor porcentaje de la UE, frente a una media comunitaria de aproximadamente el 19 %. En 2000, Austria gastó el 28,5 % del PIB en protección social, lo que supone un ligero aumento de 0,2 puntos porcentuales sobre 1998. El nivel general de protección social de Austria sigue siendo relativamente elevado respecto a la media comunitaria. En Austria, el efecto distributivo de las transferencias sociales está por encima de la media comunitaria. La distribución de ingresos es menos irregular, lo que da lugar a que, en Austria, la tasa de riesgo de pobreza esté por debajo de la media. Por tanto, se considera que el riesgo de exclusión social y de pobreza se concentra en una serie de grupos específicos caracterizados por una o más características relativas al riesgo.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

Se han realizado esfuerzos para proteger la posición de los más pobres respecto a las pensiones de vejez, en especial mediante el primer paso de la reforma fiscal y del aumento de los complementos para las pensiones bajas. Se aumentaron las prestaciones de desempleo para las personas que presentaron anteriormente los ingresos netos más bajos. Un mayor número de personas, especialmente con relaciones de empleo flexibles, están cubiertas por el nuevo régimen de indemnizaciones por cese en el puesto de trabajo. Se han reforzado las políticas de reintegración en el mercado laboral.

Las prestaciones familiares por hijo introducidas en 2002 han contribuido a elevar los niveles de ingresos de las familias con niños pequeños. Se estableció un sistema de control para observar sus efectos sobre la participación de las mujeres en el mercado laboral. A este respecto, hasta ahora el estudio ha puesto de relieve unos resultados mixtos.

En general, la posición de las mujeres ha mejorado en una serie de ámbitos, como el aumento de la tasa de empleo y los logros en materia de educación. Se han emprendido varias acciones para mejorar el las condiciones marco generales y para reducir la carga familiar y asistencial de las mujeres. Se han descrito una serie de políticas interesantes y cada vez más acertadas en relación con las personas con discapacidad y relativas a la mejora de las instalaciones de asistencia a largo plazo, en especial a través de acciones de los Länder. Un mejor enfoque de los subsidios para las personas necesitadas, así como las instalaciones y las acciones de apoyo para las personas sin hogar son también medidas importantes. Se ha ampliado el acceso a los procedimientos para el pago de deudas mediante una modificación de la ley de insolvencia.

Se resaltan una serie de políticas y medidas relativas a los migrantes y los solicitantes de asilo que ponen de manifiesto unos mayores esfuerzos y resultados (ampliación de la participación en el mercado laboral, mejoras en educación, cursos de alemán, programas específicos de vivienda y oficinas de integración).

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

El gobierno subraya la necesidad de combinar una sólida política económica basada en los objetivos del pacto de estabilidad de la UE con una mejor coordinación de las políticas fiscales, de empleo y sociales. Las reformas principales están diseñadas para aumentar la viabilidad a largo plazo del sistema de protección social. El gobierno considera que la política de empleo es la piedra angular para reducir los riesgos de pobreza.

Los objetivos que se establecen en el PNA para el futuro previsible son, más concretamente:

* la reducción tanto del número de escolares que abandonan los estudios con una baja capacidad de lectura en un 20 % en los próximos años, como del de personas con una edad comprendida entre 18 y 24 años que al menos hayan completado la escolarización obligatoria, así como, de forma general, la reducción planeada de las diferencias en materia de educación y formación existentes entre los jóvenes procedentes de familias migrantes y los jóvenes en su conjunto;

* la ampliación del seguro de desempleo a formas atípicas de empleo, como los contratos de libre servicio, los trabajadores por cuenta propia y los agricultores y una invitación a los interlocutores sociales para que celebren acuerdos destinados a que los ingresos mínimos mensuales de los trabajadores a tiempo completo sean, como mínimo, de 1 000 euros,

* una reducción tanto de la proporción de personas que viven en viviendas precarias como del número de personas sin hogar.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

El aumento continuado de la tasa de empleo femenino es el avance positivo más notable del mercado laboral. La mayoría de los nuevos puestos de trabajo creados son a tiempo parcial. Tras los resultados mixtos registrados hasta la fecha, debería seguir controlándose en qué medida las prestaciones familiares por hijo logran sus objetivos sin retrasar los esfuerzos por aumentar de forma más decidida la oferta de guarderías, sobre todo para los menores de tres años, allá donde exista una demanda regional. Un buen ejemplo de política son los esfuerzos continuados para aumentar la participación de las niñas y las mujeres en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación. También se ha avanzado en una serie de ámbitos (empleo, instalaciones de asistencia de larga duración, etc.) por lo que se refiere a la situación de las personas con discapacidad. Respecto a los migrantes, algunas acciones dan muestras de unos resultados positivos, pero hay que desarrollarlas más. En cuanto a los solicitantes de asilo, parece que las repercusiones reales de una serie de acciones positivas siguen siendo vagas y no demuestran claramente la atención que debería prestarse a esos grupos en el PNA Se invita al gobierno federal y a los gobiernos regionales a que desarrollen métodos de trabajo para superar las limitaciones recíprocas.

Según el PHCE, el 4 % de la población austríaca es muy pobre, sobre todo las personas mayores. Deberían intensificarse una serie de medidas, que figuran en el PNA, con objeto de mejorar esta situación. La refundición de los regímenes de ayuda social y de subsidio de desempleo, que está sometida a estudio, debe considerarse en el contexto de un posible aumento del riesgo de pobreza para un número más elevado de hogares con desempleados de larga duración.

Los datos del PHCE ponen de manifiesto que el riesgo de pobreza de las mujeres de 65 años o más (29 % en 1999) es bastante elevado. Se han tomado varias medidas para suavizar los posibles efectos negativos de la reforma de las pensiones, como la mejora del cálculo de los periodos de guardería y la creación de fondos para dificultades económicas graves. Aún está por ver si estas medidas podrán llegar a todas las personas con pensiones bajas, especialmente a las mujeres solteras con interrupciones de su vida laboral y/o largos periodos de empleo atípico. La cuestión del refuerzo de los derechos de pensiones individuales para las mujeres que se planteó en el Informe conjunto sobre inclusión social precedente ha sido afrontada sólo marginalmente por la reciente reforma de las pensiones.

Teniendo presente que el acceso al mercado laboral, la protección adecuada en el marco de la legislación social y laboral, así como unas mejores oportunidades educativas se consideran elementos fundamentales de una política para evitar la pobreza, se presta especial atención a las medidas en materia de empleo y educación. Si bien ya se han tomado una serie de medidas específicas para los grupos de población de alto riesgo, las políticas transversales deberían seguir desarrollándose coherentemente a fin de evitar los riesgos de exclusión.

El gobierno subraya el aumento de la cooperación entre los organismos federales y regionales. Sin embargo, debería reforzarse activamente la participación de las organizaciones de ayuda social y de los interlocutores sociales.

5. Perspectiva de género

Si bien se ha iniciado un gran número de acciones para reforzar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, hay que seguir de cerca el impacto de las medidas recientes en lo referente al género, en especial de la reforma de las pensiones. Sigue habiendo más demanda de guardería y hay que prestar atención al impacto de las prestaciones familiares por hijo sobre el empleo femenino. En el contexto de las iniciativas comunitarias EQUAL y de los pactos territoriales por el empleo, se emprenden acciones para abordar la reducción de la segregación profesional basada en el sexo.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Los objetivos clave establecidos en el PNA actual son muy importantes por sí mismos y es adecuado abordarlos con un gran número de instrumentos políticos. En el PNA se pone de manifiesto que existe una amplia serie de medidas dirigidas a varios grupos de riesgo, que están siendo desarrolladas y que siguen diseñándose con arreglo a la disponibilidad de fondos presupuestarios. No obstante, los objetivos, los indicadores, los calendarios y, en gran medida, la perspectiva presupuestaria de cómo reducir el número de personas amenazadas por los riesgos de pobreza y exclusión de aquí a 2010 no se han concretado, con unas pocas excepciones. El PNA sólo cumple parcialmente las condiciones de un plan de acción adecuado sobre cómo alcanzar los objetivos de 2010 de una forma estructurada y completa, que se vea afianzada por compromisos cuantitativos.

Aún debe desarrollarse una estrategia más completa sobre la igualdad de oportunidades como forma de integrar todos los ámbitos políticos pertinentes.

La integración de la perspectiva de género figura en varias iniciativas relativas al empleo y la educación, pero es necesaria una evaluación de impacto de más alcance para reducir eficazmente las diferencias por sexos en los grupos con ingresos bajos. Es necesario seguir insistiendo en la mejora de las políticas de integración de los ciudadanos de fuera de la UE.

PORTUGAL

Situación y tendencias clave: Persisten la fragilidad estructural del país en un contexto de desaceleración económica y de aumento del desempleo, en el que una parte importante de la fuerza laboral sigue presentando bajas cualificaciones y una baja productividad global. La situación por lo que se refiere a la pobreza y la exclusión social sigue siendo preocupante: en 2001, el 20 % de la población presentaba riesgo de pobreza, y el 15 % presentaba riesgo de pobreza persistente. La tasa de pobreza de Portugal sigue estando entre las más elevadas de la UE, a pesar de una clara mejora desde 1995 (23 %).

Progresos registrados en 2001-2003: La ausencia de información respecto a determinados indicadores dificulta una evaluación fidedigna de los resultados de importantes medidas políticas, a pesar de que se han realizado esfuerzos para mejorar el seguimiento. Se ha avanzado en los ámbitos del desarrollo del régimen de ingresos mínimos (con modificaciones) y de las medidas para promover el empleo y la expansión de la «Red social».

Enfoque estratégico: El PNAin 2003-2005 es una continuación bastante directa de la estrategia global presentada en 2001, pero con unos objetivos principales un poco menos ambiciosos por lo que se refiere a la reducción del riesgo de pobreza y de la pobreza infantil. Como el enfoque se basa en principios, enfoques y objetivos estratégicos muy generales, como se establecen múltiples prioridades y como existe una gama tan amplia de instrumentos (cuyos objetivos no se especifican siempre), resulta difícil establecer cuáles son las prioridades de acción y cómo encajan precisamente los objetivos estratégicos con la aplicación de las medidas. Estas dificultades se ven agravadas por el fracaso a la hora de identificar las fuentes de financiación y los presupuestos de las medidas principales.

Medidas políticas clave: Una medida clave del PNAin es la «Red social», que deberá extenderse y reforzarse para movilizar a todas las partes interesadas. También hay medidas en los ámbitos de la educación y la formación y medidas para elevar el nivel de las pensiones mínimas. Se presta especial atención a determinados grupos vulnerables (niños y jóvenes con riesgo de pobreza, personas sin hogar e inmigrantes), y también hay medidas para garantizar que los ciudadanos accedan más fácilmente a la información sobre sus derechos sociales y al asesoramiento en situaciones graves. En línea con las ambiciones a largo plazo anunciadas en 2001, el PNAin No contiene medidas políticas innovadoras (contiene acciones que ya están en marcha y nuevos instrumentos diseñados para reavivar proyectos en los que no se ha conseguido avanzar).

Retos por delante: El reto principal consiste en disponer de la financiación necesaria para alcanzar los objetivos del PNAin en un contexto de restricciones presupuestarias. A nivel operativo, los resultados de seguimiento siguen planteando un reto y existe una necesidad evidente de desarrollar medios para evaluar los progresos registrados, sobre todo un sistema de información basado en indicadores adecuados para los objetivos y las prioridades que deben alcanzarse. Teniendo en cuenta el bajo nivel de participación de la sociedad civil y de los interlocutores sociales, es necesario crear las condiciones y los mecanismos para un enfoque eficaz basado en las asociaciones.

1. Situación y tendencias clave

Los esfuerzos realizados para combatir la exclusión social han hecho bajar la tasa de riesgo de pobreza (de un 23 % en 1995 a un 20 % en 2001, según los datos del PHCE de Eurostat). Sin embargo, Portugal sigue presentando una de las tasas más elevadas de la UE, con un 5 % por encima de la media comunitaria. Las personas mayores (de más de 65 años) y los niños (0-15 años) fueron los más expuestos al riesgo de pobreza (con un 31 % y un 27 % respectivamente), junto con los hogares de una persona mayor (46 %, con más riesgo entre las mujeres), las familiar monoparentales (39 %) y las familias numerosas (49 % en el caso de los hogares compuestos por dos o más adultos con tres o más hijos). La tasa de riesgo de pobreza persistente es del 15 %, lo cual, a pesar de haber descendido ligeramente, sigue siendo preocupante, ya que, en 2001, el 22 % de los niños entraba dentro de esta categoría. En 2001, la desigualdad en la distribución de ingresos, medida por la proporción de los quintiles de renta, también fue superior en Portugal (6,5) que en cualquier otro país de la UE, a pesar de una reducción evidente desde 1995 (7,4).

La situación del país sigue reflejando los importantes problemas estructurales que lo afligen: a) las deficiencias del sistema de protección social, cuyo nivel de gasto público per cápita es el más bajo de la UE (a pesar de un cierto efecto sobre el riesgo de pobreza, que habría sido del 37 % sin las transferencias sociales, incluidas las pensiones); b) el bajo nivel educativo (en 2002, sólo el 20,6 % de las personas entre 25 y 64 años habían completado al menos la educación secundaria de segundo ciclo, y la tasa de abandono prematuro de los estudios del 45,5 % contrasta llamativamente con la media comunitaria del 18,8 %); c) el bajo nivel de cualificaciones de grandes sectores de la población trabajadora, en una economía basada en un trabajo intensivo en mano de obra y poco remunerado («los trabajadores pobres»), junto con una baja participación en la formación continua (el 2,9 % en 2002), obstaculizan la reestructuración sectorial y explican por qué es tan bajo el crecimiento de la productividad (el 0,3 % en 2002, sin variación desde 2001).

A pesar de la reciente subida del desempleo, el mercado laboral se caracteriza por una tasa de empleo superior a la media comunitaria (68,2 % en 2002) y una tasa de desempleo inferior a la media comunitaria (5,1 %), con un desempleo de larga duración que representa el 34,4 % del desempleo total; no obstante, cada vez hay más indicios de un desajuste entre la oferta y la demanda (por ejemplo, la subida del desempleo entre los titulados jóvenes). Además, la actual desaceleración del crecimiento económico (el crecimiento del PIB real bajó a 0,5 en 2002) y de la inversión pública y privada ha impulsado al nuevo gobierno, que fue elegido en marzo de 2002, a hacer que la reducción del déficit público fuese una prioridad absoluta. En el ámbito de la política social, el gobierno ha realizado una amplia reforma del sistema de seguridad social (pensiones mínimas, asignaciones familiares diferenciadas e ingresos mínimos de integración social), los sistemas sanitario y educativo han adoptado un nuevo Código del Trabajo.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

La oportunidad creada por el primer PNAin --un ejercicio innovador para Portugal, en el que se integraba la inclusión social y se adoptaba una perspectiva a medio y largo plazo -- sigue siendo importante, si bien la evaluación de la aplicación del Plan no puede ser concluyente. Las dificultades para controlar los indicadores hacen que sea imposible determinar hasta qué punto y en qué medida se han alcanzado los objetivos establecidos para muchas de las medidas, bien porque la información no esté disponible o bien porque la información de que se dispone no es adecuada. Por ejemplo, esto es particularmente evidente en lo que se refiere a la evaluación de la estrategia para evitar los riesgos de «exclusión informática» que caracterizaron al primer PNAin

No obstante, el análisis de los progresos registrados a la luz de los cuatro objetivos comunes revela lo siguiente: a) las medidas relacionadas con la promoción del acceso al mercado laboral, en conjunción con el PNA empleo, han obtenido un éxito considerable; b) la continuación de la reforma del sistema de protección social no ha afectado a la consecución de los objetivos inherentes al régimen de ingresos mínimos garantizados (régimen que combina las prestaciones financieras con un plan de integración socioprofesional); c) el objetivo de que todas las personas en situación de exclusión firmen un «contrato de integración social» en el plazo de un año era demasiado ambicioso y difícil tanto de aplicar como de evaluar, ya que exige una participación multisectorial y el conjunto de individuos que deberán ser cubiertos sigue sin definirse (lo mismo puede decirse del seguimiento individualizado de los niños y los jóvenes en un plazo de tres meses); d) el establecimiento de un teléfono nacional de asistencia social ha facilitado a determinados grupos sociales el acceso a la información y una respuesta rápida a sus problemas; e) los «contratos de desarrollo social urbano» y el proyecto «espacio rural y desarrollo social», destinados a abordar los problemas de exclusión de carácter regional, fueron abandonados por razones presupuestarias y políticas; f) en cuanto a la movilización de las partes interesadas en el proceso, el Comité de seguimiento interministerial, establecido expresamente para controlar el PNAin, funcionó de forma intermitente y hubo que modificar su composición como consecuencia del cambio de gobierno, por lo que su efecto como foro de coordinación interinstitucional sólo ha sido establecido de forma gradual; por lo que se refiere a la sociedad civil, la vaga referencia al Pacto de cooperación y solidaridad social y el proyecto de creación de un foro de ONG refleja el bajo grado de participación de dichos agentes.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave del PNAin 2003

El PNAin 2003-2005 representa una continuación directa del primer PNAin en cuanto a sus principios y planteamientos generales. En líneas generales, los objetivos estratégicos siguen siendo los mismos: vincular el desarrollo económico con la cohesión social, integrar la inclusión social en las políticas sectoriales pertinentes, modernizar los sistemas de protección social, desarrollar programas integrados destinados a grupos y regiones concretos, expansión de los servicios y equipos de redes, igualdad entre hombres y mujeres y participación de los agentes a nivel central, regional y local. En cuanto al enfoque multidimensional, en el nuevo PNAin Se hace referencia a otros planes relacionados (en los ámbitos del empleo, las drogas, la violencia doméstica, la sociedad de la información, la sanidad, la igualdad de oportunidades, etc.) en un contexto de coordinación y complementariedad que debe describirse de forma más explícita.

Los objetivos principales tienen un carácter extremadamente diverso: dejando aparte los objetivos adoptados a nivel europeo, entre otros objetivos destacables se incluyen la reducción de la tasa de riesgo de pobreza en un 2 % a más tardar en 2005 y reducir notablemente la pobreza infantil a más tardar en 2010, lo que representa una reducción de los objetivos, más ambiciosos, establecidos en el primer PNAin Asimismo, cabe destacar los objetivos de mejorar los niveles de las pensiones mínimas a más tardar en 2006, estableciendo un sistema para realizar auditorías sociales de instituciones de asistencia a determinados grupos vulnerables que garantice que todos los ciudadanos tengan acceso a una asistencia sanitaria primaria y o a un médico generalista. Se mantiene el principio de un sistema de contratos para la integración socioprofesional, pero sin ninguna fecha límite. La dimensión regional también parece destacarse menos (50 programas locales para niños y jóvenes en regiones con problemas), si bien el programa «PROGRIDE» para la inclusión y el desarrollo (que sucederá al programa de lucha contra la pobreza y que se desarrolla actualmente) debería cubrir esta dimensión.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

De los 200 instrumentos programados para aplicar las 60 prioridades establecidas en el PNAin, menos de la quinta parte carecen de objetivos asociados debido a la falta de información disponible. Análogamente, cabe destacar que se ha realizado un esfuerzo por cuantificar los objetivos. En general, las medidas propuestas no son innovadoras y los instrumentos que deberán crearse reavivan las principales características de los proyectos ya completados o de otros cuyo potencial justifique un relanzamiento.

Además de las medidas para fomentar un mercado laboral inclusivo, que insisten en la formación profesional y den más importancia a la educación y la formación permanentes, las medidas para promover el acceso a la asistencia sanitaria se centran en particular en los grupos sociales más desfavorecidos, en el contexto de la reforma del Servicio sanitario nacional de Portugal comenzada en 2002. Como parece que el fenómeno de la falta de hogar parece ir en aumento (con un número cada vez mayor de jóvenes afectados), en 2005, se concluirá una «estrategia integrada de intervención para las personas sin hogar» basada en un diagnóstico de la situación. El objetivo de la «cohesión digital» fomenta el acceso a la sociedad de la información de las mujeres, las personas con discapacidad, las minorías étnicas, los inmigrantes y las personas que residen en zonas desfavorecidas. La promoción de una «estrategia global respecto a la edad» también incluye iniciativas para reunir a las familias de los inmigrantes. El paquete variado de medidas destinadas a los niños incorpora una estrategia dual encaminada a los niños o a las familias a través de la red de apoyo institucional (Consejos de protección de menores) y el establecimiento de planes locales específicos. En cuanto a la movilización de las partes interesadas, la «Red social» es un programa emblemático, ya que contiene una metodología para la planificación, basada en la asociación, de la intervención social por parte de los ayuntamientos y, por tanto, tiene una dimensión social.

En Portugal, los Fondos Estructurales desempeñan un papel fundamental y los programas operativos cofinanciados por el FSE en el marco del MCA III 2000-2006 e EQUAL CI se mencionan a menudo como instrumentos que contribuyen a la aplicación de los objetivos e incluso como buenas prácticas. Sin embargo, al igual que en el PNAin 2001-2003, no se cifra ninguna cantidad, lo cual debilita el carácter operativo del PNAin como herramienta para racionalizar las operaciones nacionales y comunitarias.

5. Perspectiva de género

La igualdad entre hombres y mujeres es uno de los puntos estratégicos del PNAin 2003-2005, que está impregnado de referencias a esta cuestión, pero siguen encontrándose dificultades para aplicar el enfoque de la integración de la perspectiva de género por lo que se refiere a la definición de los objetivos y las repercusiones. La conciliación y la expansión de las estructuras de apoyo tienen un lugar clave, y el «Contrato social de género» por el que se abogaba en el primer Plan ha perdido parte de su visibilidad. Por ultimo, las referencias a la relación con el «Plan nacional de igualdad» y el «Plan de lucha contra la violencia doméstica» piden una integración real de las medidas contempladas en dichos planes y en el PNAin

6. Cuestiones actuales y retos futuros

El reto clave de un país cuyo objetivo es corregir gradualmente una serie de deficiencias acumuladas es asignar los recursos necesarios para la consecución de los objetivos del PNAin, en una situación económica en la que la financiación de las políticas sociales puede ser problemática. Teniendo en cuenta que los Fondos Estructurales están cambiando, es imprescindible que se cuantifiquen los presupuestos y las fuentes de financiación para garantizar la continuidad de la estrategia.

Por lo que se refiere a la programación, deben afrontarse varios retos: a) habida cuenta de los problemas de seguimiento encontrados en el PNAin 2001-2003, es necesario realizar grandes esfuerzos para construir y consolidar un sistema de información eficaz; b) desde el punto de vista del contenido de las operaciones, es imprescindible que se determinen los ámbitos prioritarios de forma más precisa, teniendo en cuenta que la exclusión del mercado laboral no es más que una de las numerosas dimensiones de la pobreza y la exclusión social (por otra parte, la situación de los «trabajadores pobres» de Portugal pone de manifiesto que el riesgo de pobreza va más allá del acceso al empleo); c) respecto a la metodología que deberá adoptarse, las asociaciones locales que trabajen en redes que utilizan un método de «planificación social» (que incluye intercambios de buenas prácticas) parece ser la carta ganadora de la «Red social»; el reto operativo del enfoque basado en los contratos para ayudar a los más vulnerables guarda relación sobre todo con la tasa de cobertura de la población en cuestión y en la rapidez de la intervención.

Por lo que se refiere a la aplicación, y teniendo en cuenta el bajo nivel de participación de las partes interesadas no institucionales en la preparación del PNAin 2003-2005, el reto es adoptar un planteamiento basado en las asociaciones con la sociedad civil, los interlocutores sociales y las propias personas excluidas mediante el establecimiento de estructuras específicas para una participación amplia y continua (por ejemplo, un «foro de ONG»). Al mismo tiempo, se debe seguir avanzando para aumentar la responsabilidad de los Ministerios en cuestión, que deberán rendir cuentas en el Comité de seguimiento interministerial.

FINLANDIA

Situación y tendencias clave: El sistema de protección social de Finlandia se apoya en los principios básicos de asistencia social y servicios de salud universales y un sistema integral de seguridad en materia de ingresos. Su objetivo es prestar a toda la población servicios financiados principalmente con cargo a los impuestos y cuyas funciones organizativas, encomendadas a los municipios, están descentralizadas. Se hace hincapié en las medidas preventivas. En 2000, Finlandia gastó el 25,2 % de su PIB en protección social (EU-15: 27,3 %). En 2001, el 11 % de la población finlandesa vivía con unos ingresos inferiores al 60 % de la renta mediana (EU-15: 15 %).

En 2003, Finlandia espera lograr un crecimiento ligeramente superior al 1 % en sus resultados totales. La tasa de crecimiento prevista para 2004 asciende al 2,5 %. Este crecimiento, el menor desde 2001, ha empezado a influir en la demanda de mano de obra. En 2003, se espera que la tasa de desempleo aumente al 9,3 % y que la tasa de empleo descienda al 67,4 %. No obstante, se asume que el crecimiento económico previsto para 2004 invertirá dicha tendencia.

Progresos registrados en 2001-2003: Finlandia ha llevado a cabo las políticas y las medidas descritas en el PNAin de 2001. En el nuevo plan se incluye un cuadro de seguimiento de la aplicación de todas las medidas del último plan, pero aún no se dispone de información sobre sus resultados. No obstante existe un completo conjunto de indicadores con series temporales prolongadas y desglosados por sexos en la medida de lo posible. Los indicadores revelan que, en conjunto, Finlandia ha avanzado ligeramente en la dirección correcta. El avance no puede atribuirse al PNAin, pero el proceso ha sistematizado el debate político y ha reforzado las redes a nivel nacional.

Enfoque estratégico: La estrategia del PNA inclusión para el próximo decenio se cristaliza en cuatro políticas generales: fomentar la salud y la capacidad de llevar a cabo una vida activa; aumentar el atractivo de la vida activa; impedir la exclusión social y luchar contra la misma; y garantizar unos servicios eficaces y un nivel razonable de seguridad de los ingresos. El punto de partida es mantener la estructura básica del sistema finlandés de seguridad social y trabajar principalmente en el marco de dicha estructura, destacando la primacía del trabajo. También se pide la mejora de la seguridad de los ingresos básicos. Los grupos amenazados por la exclusión social serán atendidos en el marco de la cobertura de los servicios y las prestaciones destinados a toda la población, pero también se subraya la necesidad de complementar el sistema universal con medidas específicas. El plan presenta un conjunto de objetivos políticos lo suficientemente explícitos para varios sectores. El proceso será controlado y evaluado por las autoridades finlandesas, pero el PNA inclusión es escueto a la hora de especificar los objetivos que se utilizarán a tal efecto.

Medidas políticas clave: El plan responde a los objetivos comunes con una serie de medidas concretas, la mayoría de las cuales están destinadas a mejorar el sistema universal, pero al mismo tiempo se refuerzan algunas acciones específicas. Entre las medidas se incluye, por ejemplo, permitir el establecimiento de empresas sociales, un Proyecto de sanidad nacional para garantizar el funcionamiento del sistema de asistencia sanitaria, aumentar la oferta anual de viviendas de alquiler con precios razonables, reducir el número de personas marginadas con una financiación basada en el rendimiento, aumentar la asistencia social preventiva, organizar actividades matinales y vespertinas para escolares, y apoyar la integración de los inmigrantes. Se han identificado las repercusiones presupuestarias en la medida de lo posible. El plan pone de manifiesto que se ha intensificado notablemente el reconocimiento y la cooperación entre varios agentes.

Retos por delante: Finlandia ha conseguido mantener su nivel de rendimiento a la hora de abordar la exclusión social, si bien la proporción de gasto social respecto al PIB es inferior a la media comunitaria. Aún está por ver si esta fórmula es sostenible en una situación de desaceleración económica prolongada.

1. Situación y tendencias clave

En 2003, Finlandia espera lograr un crecimiento ligeramente superior al 1 % en sus resultados totales. La tasa de crecimiento prevista para 2004 asciende al 2,5 %. Este crecimiento, el menor desde 2001, ha empezado a influir en la demanda de mano de obra. En 2003, se espera que la tasa de desempleo aumente al 9,3 % y que la tasa de empleo descienda al 67,4 %. No obstante, se asume que el crecimiento económico previsto para 2004 invertirá dicha tendencia.

En 2001, el 11 % de la población finlandesa vivía con unos ingresos inferiores al 60 % de la renta mediana (EU-15: 15 %). En 2000, Finlandia gastó el 25,2 % de su PIB en protección social (EU-15: 27,3 %).

El desempleo estructural sigue siendo un reto especial; el número de personas que viven solas, con un riesgo de pobreza más elevado, ha aumentado de forma importante durante el último decenio; en diez años, las familias monoparentales han aumentado su proporción respecto al total de familias de un 10 % a un 17 %; las regiones escasamente pobladas tienen problemas específicos respecto a los puntos en que se registra un crecimiento; las diferencias de mortalidad entre los distintos grupos sociales son notables; ha aumentado el número de niños sometidos a protección social.

Entre los grupos de riesgo que requieren medidas específicas se incluyen los desempleados de larga duración, las personas desempleadas reiteradamente y las personas con discapacidad, los niños en situaciones inestables, los inmigrantes, los enfermos crónicos y mentales, los drogadictos, las mujeres víctimas de la violencia y la prostitución, las personas sobreendeudadas, las personas sin hogar, los delincuentes y la población gitana.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

El objetivo del último plan era garantizar que el nivel de pobreza de Finlandia siga siendo uno de los más bajos de los países de la UE, y que se disponga de buenos modelos de acción y de recursos suficientes para evitar la exclusión. Dichos objetivos se han mantenido. La tasa de pobreza relativa de Finlandia sigue siendo una de las más bajas de la UE, y dispuso de la financiación necesaria para emprender las medidas. Prácticamente todas las medidas se llevaron a cabo durante el periodo de aplicación. Habida cuenta de que algunas medidas aún se encuentran en su fase de aplicación y de que el desfase normal de los datos oscila entre un año y un año y medio, aún no se dispone de información sobre sus resultados.

Finlandia presenta un conjunto completo de indicadores con series temporales que comienzan en 1990. En lo esencial, se contemplan los indicadores de Laeken. Se complementan con indicadores nacionales para reflejar mejor los aspectos prioritarios para Finlandia. En el plan se señala la necesidad de desarrollar otros indicadores que muestren cómo tienden a acumularse los riesgos en las mismas familias o personas.

Los indicadores revelan, por ejemplo, que el número de beneficiarios de ayudas a la renta ha disminuido, hay menos personas sobreendeudadas, ha mejorado la percepción de la población sobre su propia salud, se ha reducido ligeramente el número de desempleados de larga duración y de personas sin hogar, el problema de los trabajadores pobres tiene escasa importancia, etc. La pobreza relativa ha aumentado del 7,3 % al 10,8 %, pero el nivel de pobreza fija ajustada a la inflación ha descendido de un 7,3 % a un 5,7 % en el periodo 1995-2001(datos nacionales). A pesar del notable aumento de la protección de menores y de los retos importantes en el marco de todos los objetivos comunes, en su conjunto Finlandia parece haber avanzado en la dirección correcta. No hay pruebas de que dicho avance puede atribuirse al PNA, pero, por ejemplo, EAPN-Finlandia sostiene que el proceso del PNA ha reforzado las redes entre los distintos agentes y ha sistematizado el debate político a nivel nacional.

A efectos de evaluación del PNA 2001, se solicitaron dictámenes estructurados a 50 expertos en inclusión social; y, en 2002, se organizaron audiencias públicas para ONG y comunidades locales. Se adjunta al nuevo plan un resumen de los dictámenes de los expertos, y, en la medida de lo posible, se han tenido en cuenta sus opiniones. El uso organizado de las evaluaciones externas es un signo de apertura y demuestra la disposición de Finlandia a conseguir una retroalimentación política para abordar la exclusión social.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

El plan analiza los retos de forma completa desde los puntos de vista de la pobreza fiscal, la economía y el empleo, la sanidad, la vivienda, la educación, las tendencias estructurales, y presta una atención especial a la situación de los grupos con riesgo de exclusión. Establece varios objetivos políticos de apoyo a la renta, de desarrollo del sistema de servicios, empleo, vivienda y educación; así como objetivos complementarios para medidas específicas. Se realizará un seguimiento de los objetivos, pero el plan es demasiado sucinto a la hora de especificar los objetivos cuantificados que se utilizarán a tal efecto. No obstante, la mayoría de los objetivos son suficientemente claros para poder determinar, a partir de los indicadores, si la tendencia es positiva o negativa.

El plan incluye un objetivo de vivienda (aumento de la oferta anual de viviendas de alquiler a precios razonables en aproximadamente 10 000 nuevas unidades entre 2004 y 2007). También se mencionan los objetivos de empleo del gobierno (puestos de trabajo para 100 000 personas a finales del periodo electoral; aumento de la tasa de empleo hasta el 75 % a más tardar en 2010; aumento de la edad de jubilación efectiva media como mínimo de entre dos y tres a más tardar en 2010). Se reconoce que este último objetivo estará sometido a un seguimiento, si bien es discutible hasta qué punto este tipo de objetivo tendría un efecto directo en la erradicación de la pobreza y la exclusión social.

A pesar de la escasa cuantificación de los objetivos, el nuevo plan es más convincente que el antiguo en muchos aspectos, por ejemplo, en el análisis de la situación, el establecimiento de objetivos políticos, la consideración de las necesidades especiales de los grupos de riesgo, la presentación de buenas prácticas y de un conjunto de indicadores más completo, y en el tratamiento de temas tan específicos como los niños, el enfoque regional y los inmigrantes. Resulta interesante el hecho de que las estrategias de otros agentes distintos del Estado también sean explicadas en el plan.

4. Enfoques políticos clave

Facilitar la participación en el empleo: El objetivo del plan es reducir el desempleo de larga duración, aumentar la tasa de participación en la fuerza laboral de varios grupos de edad, prolongar la vida laboral como mínimo en dos o tres años a más tardar en 2010 y añadir incentivos al trabajo en lo que se refiere a la seguridad social. Entre los métodos clave se incluye reformar el sistema de la política de empleo; desarrollar el apoyo al mercado laboral; permitir el establecimiento de empresas sociales; rehabilitar para el trabajo; evaluar las posibilidades de rehabilitar o jubilar a los desempleados de larga duración; y promover el empleo de las personas con discapacidad.

Facilitar el acceso a los recursos, los derechos, los bienes y los servicios para todos: Por lo que se refiere a la sanidad y el sistema de servicios sociales, entre los objetivos se incluye reducir las diferencias de salud entre los grupos de población, mejorar la disponibilidad y la calidad de los servicios, reducir el efecto del consumo de alcohol sobre la salud pública, aumentar las posibilidades de que los mayores vivan y se desenvuelvan en su hogar, y mejorar las posibilidades de que las personas con discapacidad participen en la sociedad. Las medidas son un programa de política de asistencia sanitaria denominado «Salud para todos - Salud 2015» con objetivos a nivel local; un proyecto sanitario nacional para garantizar el funcionamiento del sistema de asistencia sanitaria (el proyecto abordará, entre otras cosas, la cuestión de los costes, que han impedido a los enfermos crónicos con bajos ingresos recibir atención médica), y un proyecto nacional en el ámbito de la ayuda social.

En cuanto a la vivienda, los objetivos son reducir el número de personas sin hogar, equilibrar la oferta y la demanda de viviendas a precios razonables en lugares que registran crecimiento, y mantener el equilibrio social de los distritos al mismo tiempo que se diversifica su estructura residencial. Entre las acciones se incluye un aumento de la oferta anual de viviendas de alquiler a precios razonables en aproximadamente 10 000 nuevas unidades entre 2004 y 2007, el desarrollo de las ayudas para la vivienda; y varias medidas para salvaguardar la diversidad de la estructura de la población.

Respecto a la educación, la intención es efectuar la transición entre la educación general y la formación profesional más rápida y eficaz, reforzar los servicios de asesoramiento a los alumnos que ayuden a impedir la exclusión social, y reducir el número de abandonos de la educación y la formación. Los métodos son mejorar el bienestar de los alumnos; desarrollar la formación de los profesores; fomentar el aprendizaje en el trabajo (FSE); desarrollar el asesoramiento a los estudiantes; un programa para desarrollar el reciclaje educativo en formación profesional; reducir el número de abandonos a través de una financiación basada en los resultados, y elevar el nivel de educación entre los adultos.

Evitar los riesgos de exclusión: La redistribución de los ingresos reduce muy eficazmente la pobreza relativa en Finlandia, evitando situaciones de crisis que producen exclusión social (en 2000, la proporción de la desigualdad, de 3,3, fue la segunda más baja de la UE, después de la de Dinamarca). El plan se esfuerza en reducir la necesidad de ayudas a la renta, proporcionar unas prestaciones mínimas suficientes y una garantía razonable para poder vivir, garantizar una cobertura de seguro completa, reducir la pobreza entre las familias con hijos y evitar que se herede la exclusión social, hacer que los costes sanitarios sean razonables y aumentar la transparencia del sistema de cobro. Se prevén las medidas siguientes: aumentar el nivel de las pensiones nacionales; hacer que el crédito social sea obligatorio; coordinar las ayudas a la renta y la renta del trabajo; aumentar la ayuda social preventiva; mejorar la situación económica de las familias con hijos; desarrollar el sistema de seguro de enfermedad, y establecer una ayuda especial para los inmigrantes.

Ayudar a los más vulnerables: Se presentan distintos tipos de medidas integradas destinadas a grupos de riesgo: intervenir precozmente para solucionar los problemas de los niños y los jóvenes; organizar actividades matinales y vespertinas para escolares; un proyecto de participación juvenil; fomentar la integración de los inmigrantes; aplicar el programa nacional contra el alcoholismo; abordar el problema de las drogas; programas para reducir el número de personas sin hogar; un proyecto de lucha contra los malos tratos a las mujeres, la prostitución y la trata de seres humanos en el marco del programa gubernamental de igualdad; un programa voluntario de ajuste de deudas; prevención de la criminalidad; conciliación a raíz de los delitos; el proyecto «Hacia una convivencia sin criminalidad»; una serie de proyectos de la Iglesia Evangélica Luterana para evitar la exclusión, y determinar el enfoque para las medidas de las ONG.

Movilizar a todos los organismos pertinentes: Las partes interesadas correspondientes se implicaron mucho en la preparación del plan y participarán en su aplicación. El plan evidencia que, en los años anteriores, se ha intensificado el reconocimiento y la cooperación entre varios agentes a nivel central y local. Se ha puesto financiación del FSE a disposición de los proyectos de asociación local, con los que se ha continuado activamente.

5. Perspectiva de género

Los indicadores se presentan satisfactoriamente desglosados por sexos. Se podría haber analizado más profundamente la perspectiva de género por lo que se refiere a grupos como las familias monoparentales y los pensionistas, en su mayoría compuestos por mujeres. La falta de hogar, el desempleo de larga duración, el abandono de los estudios y el alcoholismo son problemas más pronunciados entre los hombres, y podrían haber sido considerados desde su punto de vista.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Entre las cuestiones actuales se incluye, por ejemplo, detectar los distintos tipos de exclusión social en zonas rurales y urbanas y abordar el mayor riesgo de exclusión vinculado con la inmigración, si bien la tasa de migración neta de Finlandia, de 1,2, fue la segunda más baja de la UE en 2001 (EU-15: 3,1). En los próximos decenios, el envejecimiento de la población creará presiones para aumentar el gasto, en particular, en pensiones, al mismo tiempo que disminuye la base imponible.

SUECIA

Situación y tendencias clave: El sistema de protección social de Finlandia se apoya en los principios básicos de asistencia social y servicios de salud universales y un sistema integral de seguridad en materia de ingresos. Es extremadamente individualista. El objetivo fundamental es incluir la población total en un sistema general de política social y evitar los sistemas específicos. Suecia gastó el 32,2 % de su PIB (2000) en ayuda social, la proporción más alta de la UE. En 2002, el crecimiento del PIB fue del 1,9 %. La tasa de pobreza es la menor de la UE, con un 10 % en 2001, y los ingresos están repartidos de una forma relativamente equitativa. Estas cifras, junto con una elevada tasa de empleo del 73,6 % (UE 64,3 %) en 2002 y una baja tasa de desempleo del 4,9 %, proporcionan una buena base para mantener y reforzar los esfuerzos de inclusión social.

Progresos registrados en 2001-2003: Se prosigue con la política social existente y se preparan planes de acción en varios ámbitos políticos, así como medidas de lucha contra la discriminación que proponen nuevas iniciativas y recursos financieros adicionales para los ámbitos en cuestión. Se ha avanzado en la reducción de la proporción de la población que se beneficia de ayuda social. Parece que los objetivos principales, la tasa de empleo del 80 % en 2004 y la reducción a la mitad de la ayuda social a más tardar en 2004, serán difíciles de cumplir a pesar de los avances en la dirección esperada.

Enfoque estratégico: Una participación elevada en el mercado laboral constituye una de las piedras angulares del Estado del bienestar. La educación gratuita a todos los niveles y la política del mercado laboral son esfuerzos importantes para encaminar a las personas hacia el mercado laboral. El gobierno se compromete a reducir considerablemente el número de personas con riesgo de vulnerabilidad económica a más tardar en 2010, y a reducir a la mitad el número de días de baja por enfermedad a más tardar en 2008. Siguen siendo válidos los objetivos anteriores, a saber, lograr una tasa de empleo del 80 % y reducir a la mitad la dependencia de la ayuda social a más tardar en 2004. Todos ellos están relacionados con los objetivos clave. La integración de la perspectiva de género está incluida en la estructura del sistema de ayuda social.

Medidas políticas clave: El principio de la «primacía del trabajo» incluye una amplia gama de medidas para dar a las personas unos recursos adecuados para encontrar empleo y ayudarse a sí mismas. Se ha aumentado la activación y se han modificado las normas del seguro de desempleo para reforzar los incentivos para aceptar puestos de trabajo y la movilidad. La reforma de las pensiones establece una relación más estrecha entre la actividad del mercado laboral y los resultados de la seguridad social. Los seguros sociales generales facilitan el mantenimiento de los ingresos en caso de enfermedad, desempleo, bajas por maternidad/paternidad y el cuidado temporal de los niños. La ayuda social es el último sistema de seguridad en materia de ingresos en caso de que fracasen todos los demás. La seguridad social está guiada por un enfoque individualista que facilita que se avance hacia la igualdad entre hombres y mujeres.

Retos por delante: Un reto fundamental de cara al futuro es garantizar la viabilidad de la política social y reforzar las medidas de inclusión social para promover un desarrollo social y económico equilibrado. A pesar de que la situación de los inmigrantes en el mercado laboral ha mejorado, sigue siendo necesario que se reduzcan las diferencias entre los suecos nativos y los inmigrantes en todos los indicadores de pobreza y exclusión social. Es necesario garantizar servicios sociales de alto nivel para todos, sobre todo para los grupos más vulnerables, y aumentar la cooperación entre los distintos niveles (local, regional y nacional), a fin de detener e invertir el desarrollo de las bajas por enfermedad y reintegrar a las personas que llevan mucho tiempo enfermas en el mercado laboral, así como intensificar los contactos con todas las partes interesadas.

1. Situación y tendencias clave

Suecia gastó el 32,2 % de su PIB (2000) en protección social (SEEPROS), la proporción más alta de la UE (UE: 27,3 %). En 2000, el gasto en protección social per cápita en estándares de poder adquisitivo se indexó en 120 (UE: 100). El crecimiento económico ha disminuido notablemente en los últimos años hasta alcanzar el 1,1 % del PIB en 2001, pero se está recuperando lentamente, con un 1,9 % en 2002. Las previsiones para 2003 y 2004 son del 1,4 % y el 2,7 % respectivamente. La tasa de desempleo descendió del 6,7 % en 1999 al 4,9 % (el 5,3 % entre los hombres y el 4,5 % entre las mujeres) en 2002. La tasa de empleo fue del 73,6 % en 2002, muy por encima del 64,3 % de la UE, y, en particular, en el caso de las mujeres, con el 72,2 %, frente a un 55,6 % en la UE. Algo característico de Suecia es la elevada tasa de empleo de los trabajadores de más edad, el 68,0 % en 2002 (UE: 40,6 %). El desempleo de larga duración es muy limitado y disminuye lentamente, con un 1,0 % (UE: 3,0 %) en 2002. La tasa de desempleo juvenil (entre 15 y 24 años) fue del 6,4 % (UE: 7,2 %) en 2002.

En Suecia, la pobreza es baja; en 2001, la tasa de riesgo de pobreza (< 60 % de la renta mediana) fue del 10 % (según datos de Eurostat). La desigualdad en la distribución de los ingresos, medida en proporción de los quintiles de renta es de 3,1, una de las más bajas de la UE. En 2001, el coeficiente de Gini fue de 0,24 (datos de Eurostat). Según datos nacionales, la pobreza persistente es relativamente infrecuente, con un 0,1 % en un periodo de cinco años. Sin embargo, se puede discernir una tendencia a largo plazo a que aumente la desigualdad de los ingresos.

Una de las tendencias clave es el reciente aumento (el 46 % desde 1997) de las bajas por enfermedad. Las ausencias de larga duración durante uno o más años (3 % de la fuerza laboral) son las que más han aumentado. El desarrollo no sólo contrarresta el aumento de la tasa de empleo, sino que además representa un problema importante a nivel macroeconómico e individual.

Dado que la quinta parte de la población ha inmigrado o tiene al menos un pariente migrante, no ha aumentado la integración de los inmigrantes, en particular, de los nuevos inmigrantes. Si bien su situación en el mercado laboral ha mejorado, siguen encontrándose en desventaja respecto a la situación laboral, la pobreza y la segregación por lo que se refiere a la vivienda. Aparte de los inmigrantes, por lo que se refiere a los grupos que se vieron más afectados por la recesión económica de los años noventa, los niveles de ingresos de los progenitores solteros ha aumentado hasta aproximarse a la renta mediana; sin embargo, ni ellos ni los jóvenes han mejorado su situación respecto en relación con la pobreza y el desempleo.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

Suecia separa el proceso del PNA inclusión del proceso político de la política social nacional, ya que la política nacional se genera en un proceso político que difiere del proceso del plan de acción. Por tanto, según los suecos, no se puede decir que el PNA inclusión haya determinado la dirección y el alcance de la política social, lo que significa que el PNA inclusión es más bien un informe sobre las medidas políticas nacionales, y no un documento de orientación de una política.

A pesar de los esfuerzos gubernamentales para mejorar el diálogo entre los distintos organismos gubernamentales y las ONG, el primer PNA inclusión se centró principalmente en la política del gobierno desde un punto de vista central. En cuanto al actual PNA inclusión, se han intensificado los contactos.

Tanto el PNA inclusión de 2001, como el de 2003 continúan con la actual política social, y el enfoque estratégico básico es la obligación a largo plazo de luchar contra la pobreza y la exclusión social. Los acontecimientos muestran claramente una estrecha relación entre el desarrollo económico y el desarrollo de la política social. Suecia ha preparado planes de acción relativos a la inclusión social en varios ámbitos políticos, por ejemplo, personas mayores, asistencia sanitaria, discapacidad, alcoholismo y drogadicción, así como medidas de lucha contra la discriminación. Dichos planes de acción han propuesto nuevas iniciativas y recursos financieros adicionales para los ámbitos en cuestión. El PNA inclusión de 2003 es más ambicioso que el anterior a la hora de señalar las intenciones que guían la política de inclusión, así como de marcar objetivos y fines.

Una evolución económica favorable y el aumento del empleo han contribuido a que los costes de la ayuda financiera hayan seguido bajando. La proporción de la población que se beneficia de ayuda social ha disminuido de forma pronunciada (un 8,1 % en 1997 frente a un 4,9 % en 2002). Sin embargo, no se redujo la proporción de hogares dependientes durante periodos prolongados (entre 10 y 12 meses, como mínimo).

Parece que los objetivos principales del PNA inclusión de 2001, a saber, 1) la tasa de empleo del 80 % en 2004 y 2) la reducción a la mitad de la ayuda social entre 1999 y 2004, serán difíciles de cumplir a pesar de los avances en la dirección esperada. Ambos objetivos siguen siendo válidos, si bien se ha suprimido la fecha límite para alcanzar la tasa de empleo del 80 %. Se ha avanzado notablemente en la reducción a la mitad de la dependencia de la ayuda social, al haber experimentado ésta un descenso del 25 % en 2002.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave

El sistema de ayuda social de Suecia se apoya en los principios básicos de asistencia social y servicios de salud universales y un sistema integral de seguridad en materia de ingresos. Es extremadamente individualista. El objetivo fundamental es incluir la población total en un sistema general de política social y evitar los sistemas específicos. Según Suecia, esta política es muy eficaz para mitigar la pobreza y la exclusión social. Se presta especial atención a las medidas contra la discriminación para garantizar que los más vulnerables tengan más posibilidades.

Un nuevo objetivo principal, el de reducir notablemente el número de personas con riesgo de vulnerabilidad económica a más tardar en 2010, se logrará a través de los siguientes objetivos clave desglosados, en la medida de lo posible, por sexo y origen étnico: 1) reducir la proporción de personas que se encuentran por debajo del 60 % de la renta mediana, 2) reducir la proporción de personas y de familias con hijos que tengan ingresos que se sitúen por debajo de la norma de la ayuda social, 3) reducir la proporción de alumnos que abandonen la escolaridad obligatoria sin obtener la titulación correspondiente, 4) aumentar la proporción de personas que pueden optar a la educación terciaria, 5) reducir la proporción de jóvenes que consumen drogas, alcohol y tabaco, 6) aumentar el tratamiento de los drogadictos (alcohol y drogas), y 7) reducir el número de personas sin hogar.

También es nuevo el objetivo de reducir a la mitad el número de días de baja por enfermedad a más tardar en 2008. Al estar estrechamente relacionado con el mercado laboral, requiere la intervención de los empresarios, el sector sanitario y el ajuste de los seguros de enfermedad.

Lograr una tasa de empleo del 80 % y reducir a la mitad la dependencia de la ayuda social entre 1999 y 2004 siguen siendo unos objetivos principales válidos.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

Este enfoque estratégico básico de reducir la pobreza y la exclusión social queda patente en el PNA inclusión de 2003, pero, a la hora de describir las medidas políticas para lograr dichos objetivos, el plan hace aguas. El punto fuerte del PNA inclusión es que los objetivos principales están relacionados con metas fundamentales que permiten evaluar hasta qué punto se alcanzan o no los objetivos específicos. Su punto débil es que no siempre indica los mecanismos que conectan una medida específica con un objetivo específico, ni proporcionan directrices para establecer prioridades entre las medidas. Por tanto, a menudo no queda claro cómo promoverán determinadas medidas políticas los objetivos específicos o si lo harán en alguna medida.

Facilitar la participación en el empleo.

Suecia ha optado por el principio de la activación y la mejora de las capacidades. El principio de la «primacía del trabajo» incluye una amplia gama de medidas destinadas a dar a las personas unos recursos adecuados para encontrar empleo y ayudarse a sí mismas. Se han modificado las normas del régimen del seguro de desempleo a fin de aumentar los incentivos para aceptar empleos y la movilidad. La política familiar constituye un elemento central de participación tanto para hombres como para mujeres y refuerza la familia a fin de compaginar la vida familiar con la actividad profesional.

Facilitar que todos accedan a los recursos, los derechos, los bienes y los servicios.

Suecia ha desarrollado un sistema general de seguridad en materia de ingresos. Los seguros sociales generales facilitan el mantenimiento de los ingresos en caso de enfermedad, desempleo, bajas por maternidad/paternidad y el cuidado temporal de los niños en caso de enfermedad. La reforma de las pensiones aplicada se basa en los ingresos de toda la vida laboral, con una pensión básica complementaria garantizada para las personas con ingresos reducidos o sin ingresos. La ayuda social constituye el último sistema de seguridad en materia de ingresos en caso de que fallen todos los demás. La educación es gratuita en todos los niveles. Se ha reformado la política de vivienda, y se exige a las autoridades locales que garanticen una vivienda digna a todo el mundo. Se asignan fondos complementarios para reducir el número de personas sin hogar. Toda la población está cubierta por el sistema nacional de seguro de enfermedad, gratuito para los niños y con un tope para los adultos.

Evitar riesgos de exclusión entre los más vulnerables.

Numerosos planes y medidas cubren a los más vulnerables, como los niños con riesgo, los alcohólicos y drogadictos, las personas sin hogar y las que viven en hogares abarrotados, los delincuentes y las prostitutas, así como los desempleados de larga duración, las personas con discapacidad, las personas mayores y los inmigrantes. El plan nacional de acción contra el racismo, la xenofobia, la homofobia y la discriminación es aumentar las posibilidades de una legislación general contra la discriminación.

5. Perspectiva de género

La integración de la perspectiva de género está incluida en la estructura del sistema de ayuda social. Los regímenes universales que proporcionan derechos individuales aumentan la igualdad entre hombres y mujeres. En la medida de lo posible, se desglosan los objetivos clave, al igual que los indicadores. La política familiar es un instrumento importante para alcanzar la igualdad entre hombres y mujeres. Entre las preocupaciones especiales está la salud de las mujeres y el elevado número de bajas por enfermedad entre las mismas.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Dado que los acontecimientos muestran una estrecha relación entre la evolución económica y la evolución de la política social, un reto fundamental de cara al futuro es garantizar la que siga habiendo una buena interacción entre las políticas económicas, de empleo y sociales, y reforzar las medidas de inclusión social para promover el desarrollo social y económico.

Cuestiones actuales que plantean retos: reducir las diferencias entre los suecos nativos y los inmigrantes en todos los indicadores de pobreza y exclusión social; garantizar servicios sociales de alto nivel para todos, en particular, para los más vulnerables, y aumentar la cooperación entre los distintos niveles (local, regional y nacional); detener e invertir el aumento de las bajas por enfermedad y reintegrar a las personas que llevan mucho tiempo enfermas en el marcado laboral, e intensificar los contactos con otras partes interesadas, en particular, los procesos políticos y las ONG a nivel regional y local.

REINO UNIDO

Situación y tendencias clave: Desde el último Plan Nacional de Acción, los continuos buenos resultados macroeconómicos han dado lugar a unos niveles sostenidos de empleo y a unos bajos niveles de desempleo. Las estrategias británicas contra la pobreza y a favor de la inclusión social se centran cada vez más en grupos especialmente desfavorecidos, con probabilidades de correr mucho riesgo de pobreza, como las madres o los padres que crían solos a sus hijos; los desempleados de larga duración; las personas mayores; las personas poco cualificadas o sin cualificación; las minorías étnicas; las personas enfermas o con discapacidad, y aquellos que residen en zonas desfavorecidas. En 2001, el 17 % de la población presentaba riesgo de pobreza, mientras que la media comunitaria era del 15 %; sin todas las transferencias, este índice habría sido del 40 %.

Progresos registrados en 2001-2003: El Reino Unido ha seguido basándose en una estrategia amplia y completa de lucha contra la pobreza y la exclusión social. De hecho, durante el periodo 2001-2003 se han introducido muchas nuevas medidas o se han reforzado las ya existentes para luchar contra la pobreza. Gracias a dichas modificaciones se han dirigido considerables recursos complementarios hacia grupos vulnerables, en particular, a las familias con hijos. Sin embargo, aún está por ver el efecto de muchas de las iniciativas introducidas y siguen produciéndose niveles comparativamente altos de ingresos reducidos y grandes disparidades, si bien estos hechos deben considerarse en un contexto de aumento de la prosperidad general. Los indicadores «terciarios» establecidos a nivel nacional que cubren a niños, adultos en edad de trabajar, y personas y comunidades mayores, e incluyen indicadores directos de pobreza, indicadores de riesgo de exclusión social e indicadores de ayuda a los más vulnerables ponen de manifiesto que se ha avanzado en la mayoría de los ámbitos. En la preparación del PNA de 2003 ha participado una serie de agentes más amplia que en el caso del plan anterior, y la participación de las administraciones delegadas y de las personas con experiencia directa en relación con la pobreza ha aumentado su calidad.

Enfoque estratégico: En el PNA de 2003 se resalta que «la lucha contra la pobreza es fundamental para todo el programa social y económico del gobierno británico». Se sigue un enfoque de «trabajo para los que pueden, ayuda para los que no» para la reforma de la ayuda social, y la estrategia sobre la participación en el empleo se describe como «posibilitar el trabajo, [...] hacer que el trabajo sea rentable [...], hacer que el trabajo sea cualificado.» El objetivo clave del mercado laboral es lograr «unos niveles elevados y estables de empleo, de manera que todos puedan optar a un nivel de vida cada vez mayor y a más oportunidades de empleo».

Medidas políticas clave: Unos servicios públicos de alta calidad son una de las piedras angulares del enfoque para enfrentarse a la pobreza y la exclusión social. En los planes de gastos para el periodo comprendido entre 2003/2004 y 2005/2006 se prevé unos aumentos importantes del gasto público en servicios, que se concentran en la educación, la sanidad y el transporte. Asimismo, la supresión de la pobreza infantil es una de las claves de la estrategia británica para luchar contra la pobreza y la exclusión social, que se encabeza con la promesa de erradicarla a más tardar en 2020. También deberían resaltarse la introducción y la mejora de una serie de regímenes de créditos fiscales; entre ellos se encuentra el nuevo «Pension Credit», que debería ayudar a corregir la pobreza de los pensionistas.

Retos por delante: A pesar de unos niveles de empleo y de un bajo desempleo que casi han batido récords, las disparidades en materia de empleo siguen siendo elevadas y el número de hogares sin empleo sigue siendo un problema, especialmente en los barrios más desfavorecidos, mientras que la proporción de personas con incapacidad a largo plazo, u otras prestaciones, es particularmente elevada. Se ha avanzado en la reducción de la pobreza infantil, pero aún es necesario evaluar su efecto real en el contexto del objetivo cuantificado para 2004/2005.

1. Situación y tendencias clave

La economía británica ha seguido teniendo buenos resultados, con una tasa de crecimiento del 1,9 % en 2002, situándose por encima de la media comunitaria del 1 %, y se espera que el crecimiento continúe tanto en 2004 como en 2005. Estos buenos resultados macroeconómicos han dado lugar a unos niveles de empleo sostenidos, con una tasa de empleo del 71,7 % (2002), y a unos bajos niveles de desempleo; al mismo tiempo, el cómputo oficioso sobre la «inclusión» (de las personas que, aun queriendo hacerlo, no trabajan, o de las personas en regímenes públicos de empleo o que trabajan a tiempo parcial por no poder conseguir un trabajo a tiempo completo) es de cuatro millones de personas (mayo de 2003). A pesar de ello, los niveles relativamente elevados de hogares sin empleo siguen siendo motivo de preocupación, y el número de personas sin trabajo y que se benefician de prestaciones por incapacidad, por ejemplo, es particularmente elevado, con un 7,6 % de la población en edad de trabajar.

En 2000, el gasto en protección social representó el 26,8 % del PIB, situándose ligeramente por debajo de la media comunitaria del 27,3 %. No obstante, en 2000, en términos absolutos, el gasto en protección social per cápita fue un 4,7 % superior a la media comunitaria, lo que supone un aumento importante respecto a los años anteriores. Sin embargo, en 2001, las desigualdades en la distribución de la renta siguieron siendo superiores a la media comunitaria (4,9 frente a 4,4, medida en proporción de los quintiles de renta). En 2001, la tasa de riesgo de pobreza (después de las transferencias sociales) disminuyó al 17 % (respecto a un 20 % en 1995 y un 19 % en 2000), pero siguió siendo superior a la media comunitaria del 15 % (sin las transferencias sociales, la tasa británica habría sido del 40 %, frente a una media comunitaria del 39 %), mientras que la tasa de riesgo persistente de pobreza de ese mismo año ascendió a un 10 %, frente al 9 % de la media comunitaria. Los indicadores seleccionados a nivel nacional también señalan algunas mejoras por lo que se refiere al riesgo de pobreza y a los ingresos relativamente bajos, mientras que el coeficiente de GINI muestra un ligero aumento. En este contexto, se debería seguir evaluando las relaciones entre las divergencias de ingresos y el riesgo de pobreza.

2. Evaluación de los progresos registrados desde el PNA inclusión de 2001

En el PNA inclusión de 2003 se pone de manifiesto que algunas de las críticas que recibió el plan anterior han sido tenidas en cuenta, y es más explícito sobre las raíces de la exclusión social y en el examen de una amplia gama de ámbitos políticos. También se da un enfoque más abierto a la participación de una serie más amplia de agentes en la preparación y el seguimiento del PNA inclusión: «el reconocimiento de que las personas con experiencia directa de la pobreza tienen mucho que ofrecer para una estrategia adecuada contra la misma está empezando a transformar el enfoque británico».

Además de los indicadores comunes acordados, el Reino Unido evalúa el avance respecto a una serie de indicadores terciarios. Si bien los avances respecto a los indicadores comunes han sido decepcionantes (aunque más difíciles de juzgar, dado que aún no se dispone de bases de datos posteriores a 2000), los avances respecto a los indicadores terciarios establecidos a nivel nacional, más actualizados, han sido bastante positivos y la mayoría de ellos señalan una progresión en la dirección adecuada. Podría argumentarse que dicha tendencia es el resultado del rendimiento general de la economía británica, pero, en parte, podría atribuirse el éxito a las repercusiones de la política fiscal y de prestaciones que se han establecido para luchar contra la pobreza, si bien, en el caso de algunas medidas recientes, podría ser demasiado pronto para que los datos estadísticos reflejen las mejoras.

Se puede afirmar que se ha progresado en la reducción de la pobreza absoluta, pero la reducción de la pobreza relativa ha sido más lenta. Incluso si el mercado laboral sigue yendo tan bien como se prevé, es posible que se necesiten más políticas redistributivas para reducir las desigualdades.

En el PNA de 2001, la reducción de las cifras correspondientes a los niños que viven en la pobreza se señaló como un reto clave. La supresión de la pobreza infantil es una de las claves de la estrategia británica, que se encabeza con la promesa de erradicarla a más tardar en 2020. Aún deben evaluarse los avances prácticos hacia los objetivos cuantificados, y se está trabajando para afinar la forma de medir la pobreza infantil a más largo plazo, incluida la consulta con las partes interesadas.

En un anexo informativo e ilustrativo del Informe principal del PNA se contempla bien el papel del FSE en apoyo de los objetivos de inclusión social. La aplicación de las actividades apoyadas por el FSE supondrá una contribución importante para enfrentarse a la pobreza y la exclusión social en el Reino Unido. Los programas de los Fondos Estructurales para el Reino Unido también concentran sus recursos en los barrios más desfavorecidos a través de las zonas de «desarrollo económico comunitario», si bien, hasta la fecha, la experiencia demuestra que, en algunos casos, el aprovechamiento de tales recursos ha sido lento.

3. Enfoque estratégico: objetivos principales y objetivos clave del PNA inclusión de 2003

«La lucha contra la pobreza es fundamental para todo el programa social y económico del gobierno británico». El gobierno británico sigue un enfoque de «trabajo para los que pueden, ayuda para los que no» para la reforma de la ayuda social, y describe la estrategia sobre la participación en el empleo de la siguiente manera: «posibilitar el trabajo, [...] hacer que el trabajo sea rentable [...], hacer que el trabajo sea cualificado.» El objetivo clave del mercado laboral es lograr «unos niveles elevados y estables de empleo, de manera que todos puedan optar a un nivel de vida cada vez mayor y a más oportunidades de empleo».

La estrategia para enfrentarse a los problemas de la pobreza y la exclusión social combina: la acción nacional en colaboración con las administraciones delegadas y los organismos regionales, y la acción local y de barrio con el gobierno local y los sectores voluntarios y comunitarios; la gestión económica para mejorar las oportunidades de empleo; los esfuerzos para que se consiga empleo, se mantenga y se progrese en el mismo con más facilidad; unas políticas a más corto plazo para que el trabajo resulte rentable y para mejorar las condiciones de vida de aquellos que no pueden encontrar empleo, y una inversión a más largo plazo en servicios públicos, particularmente en educación y sanidad, a fin de aumentar las oportunidades.

El objetivo clave del PNA de 2003 es la erradicación de la pobreza infantil a más tardar en 2020, y lleva asociados el objetivo intermedio de reducirla a la mitad a más tardar en 2010, así como el objetivo cuantificado de reducirla en una cuarta parte a más tardar en 2004/2005. Por otra parte, se establece un total de 100 metas agrupadas en torno a los cuatro objetivos de Niza. Si bien cabe señalar que dichas metas son los ya anunciadas en relación con la exclusión social, que constituyen los acuerdos del gobierno británico y los servicios públicos locales, o bien metas establecidas por las administraciones correspondientes.

4. Enfoques políticos clave: puntos fuertes y débiles

El Reino Unido presenta unas tasas de ingresos reducidos que son relativamente altas. La introducción del salario mínimo, los aumentos de los umbrales de cotización de los empleados a la Seguridad Social, los aumentos en las prestaciones por hijo y los créditos fiscales han mejorado los ingresos por trabajo de las familias con hijos. Los ingresos de los pensionistas se han beneficiado de mejoras en el nivel real de la pensión estatal básica y de la ayuda social. Los ingresos al margen del trabajo de las familias con hijos también se han mejorado a través de unos aumentos reales de las ayudas a la renta y de los créditos fiscales por hijos. Los ingresos al margen del trabajo de las personas que viven solas y las parejas sin hijos no se han beneficiado de mejoras reales de las prestaciones, sino que su renta ha seguido disminuyendo respecto a los sueldos. A pesar de las mejoras reales realizadas en los Ingresos Mínimos Garantizados, la pensión estatal básica está muy por debajo de los mismos, y los pensionistas que se benefician de la ayuda social no se han puesto a la altura de la proporción respecto a los sueldos que tenían en 1979.

El Reino Unido destaca la viabilidad financiera de su enfoque estratégico, que consiste en proporcionar una dar una base de apoyo a través del Estado, al tiempo que dirige un apoyo complementario a los pensionistas más pobres a través de medidas relativas a la renta. Se garantizan unos ingresos mínimos y se fomenta el ahorro, incluso mediante regímenes profesionales y privados de pensiones. Como consecuencia de dicho enfoque, el Reino Unido sólo gasta el 5,1 % de su PIB en pensiones, menos de la mitad de la media comunitaria.

El desaprovechamiento de las prestaciones disponibles sigue siendo un problema. Se puede observar un ejemplo de cómo se aborda esta cuestión en el «Pension Credit» que se ha introducido recientemente y que proporcionará 2 000 millones de libras suplementarias al año para hogares de pensionistas y, en este contexto, incluye medidas para garantizar un buen aprovechamiento, estableciendo el objetivo de que, a más tardar en 2006, tres millones de hogares de pensionistas reciban créditos.

Se está avanzando en el objetivo clave de reducir y erradicar la pobreza infantil, pero aún es necesario evaluar su efecto real en el contexto del objetivo cuantificado para 2004/2005. Para llevar esto a cabo, es posible que sea necesario realizar un trabajo notable que incluye afrontar la escasa remuneración de las mujeres (en el Reino Unido, la diferencia de salarios entre hombres y mujeres sigue siendo la más elevada de la UE) y adoptar medidas para mejorar la disponibilidad y la asequibilidad de los servicios de guardería. Hasta la fecha, los principales recursos suplementarios dedicados a la estrategia en materia de guarderías han adoptado la forma de financiación para crear aulas de guardería en centros escolares de educación primaria. Es discutible si esta disposición, sobre todo a tiempo parcial y durante el periodo escolar es la forma más eficaz de permitir el acceso al empleo a las madres o padres (pobres) que crían solos a sus hijos. El capítulo de guarderías del crédito fiscal de los trabajadores sólo cubre un máximo del 70 % de los costes de guardería hasta un tope. En el Reino Unido, las guarderías son relativamente caras y existen problemas por lo que se refiere a su disponibilidad y su calidad. El gobierno ha establecido objetivos ambiciosos para aumentar las plazas de guardería y su nivel de calidad, pero ha sido difícil avanzar, ya que el sector da muestras de un estatus y unas condiciones de servicio de bajo nivel. La falta de guarderías accesibles, asequibles y de buena calidad es una de las razones por las que sólo trabaja una proporción relativamente baja de madres o padres que crían solos a sus hijos y por las que una proporción relativamente alta de niños viven en hogares sin empleo. Actualmente se está realizando una (segunda) revisión de la cuestión de las guarderías, en la que se sugiere que el gobierno reconoce que aún no se ha optimizado la coordinación de las políticas. No obstante, el PNA no consigue resaltar adecuadamente las cuestiones relativas al cuidado de personas dependientes, incluida la asistencia a los parientes ancianos y que no pueden valerse por sí solos. A menudo la carga de tales cuidados recae sobre las mujeres, lo cual tiene consecuencias sobre las tasas de participación en el mercado laboral. Un importante avance es la creación de un nuevo Ministerio para la infancia, los jóvenes y la familia.

El Reino Unido presenta importantes disparidades regionales y locales en relación con la pobreza y la exclusión social. Se han realizado intentos para simplificar las muchas iniciativas basadas en zonas determinadas para lograr un nivel mínimo de prestación de servicios para aquellos que viven en zonas desfavorecidas, «reorientando» los servicios fundamentales a sus necesidades y mediante la adopción de objetivos básicos.

Aproximadamente un tercio del gasto del gobierno se dedica a los servicios. Unos servicios públicos de alta calidad son una de las piedras angulares del enfoque para enfrentarse a la pobreza y la exclusión social. En los planes de gastos para el periodo comprendido entre 2003/2004 y 2005/2006 se prevé un incremento global del 3,3 % anual en términos reales. El gasto público, considerado como proporción del PIB, aumentará del 39,9 % en 2002/2003 al 41,9 % en 2005/2006. Si bien se han registrado progresos a la hora de desarrollar una estrategia multidimensional y fundamental, su aplicación debería seguir reforzándose.

5. Perspectiva de género

En general, en el PNA se aborda bien la perspectiva de género, en particular, al reconocer el hecho de que las mujeres presentan un mayor riesgo de pobreza y al destacar medidas políticas destinadas a reducir las diferencias de ingresos entre hombres y mujeres, una cuestión que sigue preocupando de manera especial; al dar importancia a conciliación del trabajo y la vida familiar, y a la mejora de los servicios de guardería. Sin embargo, al igual que en el PNA de 2001, hay una falta de tanto de integración de la perspectiva de género como de medidas de género específicas; éstas surgen más bien cuando encajan en los objetivos de reducir la pobreza infantil y los hogares sin empleo.

6. Cuestiones actuales y retos futuros

Ya se han cumplido los objetivos de Lisboa para el año 2010, y se registran tasas de desempleo notablemente inferiores a la media comunitaria; sin embargo, determinados grupos siguen teniendo dificultades para conseguir empleo. La asignación de recursos y la toma de iniciativas serán fundamentales para mejorar las oportunidades de dichos grupos. Por otra parte, el Reino Unido presenta aún unas tasas de ingresos reducidos que son relativamente altas. Se reconoce que el endeudamiento y la exclusión financiera son problemas importantes y que el PNA inicia el proceso de determinar las soluciones.

Los aumentos del empleo han beneficiado a todos los grupos y las modificaciones de las prestaciones y los créditos fiscales han mejorado la situación de los niños, en particular, de las familias con ingresos reducidos.

Si bien, en general, se han producido una reducción del desempleo y aumentos en las tasas de participación de los grupos más vulnerables en el mercado laboral, sigue dándose una concentración del desempleo en algunos barrios. Actualmente se considera que las personas que presentan más riesgo de pobreza son las que no reúnen las condiciones laborales para beneficiarse de las prestaciones. El número de hogares sin empleo y algunos elementos relativos a la calidad del trabajo siguen siendo objeto de preocupación. Algunas organizaciones de base sugieren que se está obligando a la gente a realizar un trabajo no sostenible, con un sistema de prestaciones que no es lo bastante flexible, y un marco de empleo frágil, que no puede garantizar ni la dignidad ni la justicia.

A lo largo del PNA hay referencias a lo que hacen las administraciones correspondientes y otros agentes. No obstante, no queda claro hasta qué punto «están integradas» las aspiraciones del PNA o suficientemente representadas en las prioridades de gasto de los distintos ministerios y a nivel local y regional. Se propone un examen de cómo se combinan las políticas gubernamentales en la lucha contra la pobreza y la exclusión social y cuáles podrían ser los engranajes para seguir avanzando. Las lecciones a prendidas a partir de las formas participativas de trabajar con personas con experiencia directa en relación con la pobreza en la preparación del PNA también podrían transferirse provechosamente a otros ámbitos más amplios de las políticas gubernamentales.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - "DRAFT JOINT INCLUSION REPORT" - Statistical Annex {COM(2003)773 final}

COMMISSION STAFF WORKING PAPER

Statistical Annex to the Draft Joint Inclusion Report

The Common Indicators of Poverty and Social Exclusion: background, definitions, methodological notes

Background

In December 2001, the Laeken European Council endorsed a first set of 18 indicators of social exclusion and poverty, organised in a two-level structure of primary indicators - consisting of 10 lead indicators covering the broad fields that have been considered the most important elements in leading to social exclusion - and 8 secondary indicators - intended to support the lead indicators and describe other dimensions of the problem.

After that date, the Indicators Sub-Group has continued working with a view to refining and consolidating the original list of indicators. The list of common indicators as approved by the Social Protection Committee in July 2003, together with their definition, is included in the table below. Those indicators that have been re-defined can be identified thanks to the * sign that has been added in the first column. Similarly, new indicators can be identified thanks to the mention "new" that has been added in this column.

Breakdowns of the common indicators by age and gender

As far as possible, children must be given a special focus within the common indicators of social exclusion and poverty. In particular, it is recognised that it is especially important not to base the examination of child poverty and social exclusion on one single at-risk-of-poverty indicator. It is therefore recommended to apply a standard breakdown by broad age groups to all the Laeken indicators, wherever relevant and meaningful. In deciding the degree of disaggregation by age, considerations of statistical robustness must also be taken into account.

Similarly, a gender breakdown must be applied to all the indicators, always wherever relevant and meaningful. It should be noted that, in the case of income-based indicators, the gender breakdown is based on the assumption of equal sharing of resources within households. Furthermore, in most instances a gender breakdown is only meaningful when applied to the adult population, as there cannot be any normative interpretation of gender differences in, for example, the poverty risk rate for children.

The columns in the table below indicate when the age and gender breakdowns have been recommended when analysing the situation of poverty and social exclusion.

Definitions: the primary indicators

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Definitions: the Secondary Indicators

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European income data: methodology and limitations

The income-based indicators that are presented in this report are calculated on the basis of data from the European Community Household Panel (ECHP). The use of the ECHP as the common source for such indicators was proposed by the Social Protection Committee and formally adopted at the Laeken European Council in 2001.

The ECHP is the only common source of comparable data on income and living conditions currently available for EU Member States. It was developed in association with Member States and publication of results incorporates a comprehensive validation process by both the National Statistical Institues and Eurostat. Given the sensitivity of the topics covered by this survey, some care is needed when interpreting results.

Characteristics of the survey

The ECHP is a survey based on a standardised questionnaire. It involves annual interviewing of a representative panel of households and individuals, covering a wide range of topics: income, health, education, housing, demographics and employment characteristics. The longitudinal structure of the ECHP makes it possible to follow up and interview the same households and individuals over eight consecutive years.

The first wave of the ECHP was conducted in 1994 in the then twelve EU Member States, on a total sample of some 60,500 households. Austria joined the project in 1995 and Finland in 1996. Even though Sweden is not taking part in the ECHP, comparable micro-data from the Swedish Survey on Living Conditions are included in the ECHP user's database from 1997 onwards. In the United Kingdom, Luxembourg and Germany, the ECHP survey was stopped in 1997 and data from an existing national panel survey (i.e. BHPS, PSELL and SOEP respectively) were harmonised to the ECHP format to provide data for all subsequent waves.

Since the release of December 2002, ECHP UDBs differ from previous versions in some aspects: in addition to the updating of income data by some countries, two methodological aspects have been substantially revised:

- an improved weighting procedure is applied in order to avoid extreme weights;

- a new method to adjust for 'within-household non-response' is used.

The impact of these two substantial modifications in the production of the ECHP UDB is twofold. Firstly, the micro-data contain now less extreme weights and better income information. Second, the current changes in methodology are accompanied by sometimes large changes in the estimates of some important indicators based on the ECHP. This newly adopted methodology can be regarded as a major revision and an improvement in the accuracy of ECHP estimates.

Income measurement

Data on income from the ECHP relate to the year immediately preceding the survey (e.g. 2000 for wave 8 conducted in 2001), whereas the household composition and the socio-demographic characteristics of household members are those registered at the moment of the survey.

Household's total disposable income is taken to be total net monetary income received by the household and its members, including all income from work (wages and salaries and self-employment earnings), private income from investment and property, plus all social cash transfers received including old-age pensions, net of any taxes and social contributions paid (with France and Finland representing a partial exception to this latter rule).

In order to reflect differences in household size and composition, the income figures are given per equivalent adult. This means that the total household income is divided by its equivalent size using the so-called modified OECD equivalence scale. This scale gives a weight of 1.0 to the first adult, 0.5 to any other household member aged 14 and over and 0.3 to each child below age 14. The resulting figure is attributed to each member of the household, whether adult or children. The equivalent size of a household that consists of 2 adults and 2 children below the age of 14 is therefore: 1.0+0.5+(2*0.3) = 2.1.

Limitations

Given the sensitivity of the topics covered by the ECHP, care is needed when interpreting results. The limited sample size and the fact that data on disposable income are based on information provided by respondents, rather than from administrative registers or other sources, raises some concerns of data quality. This is particularly the case for those at the two extremes of the income distribution.

ECHP income data do not capture several major determinants of living standards, namely: receipts in kind, transfers paid to other households, loan interest payments and imputed rent for owner-occupied accommodation. The last component in particular can have a significant impact for certain countries or certain groups of the population within countries (i.e., the elderly).

Furthermore, the ECHP, like most other households surveys, does not cover persons living in collective households, homeless persons or other difficult-to-reach groups.

The common indicators of poverty and social exclusion: statistical tables

NB: the full set of indicators and their breakdowns are available for download from the Eurostat New Cronos website, Theme 3, Domain ILC.

Table 1: At-risk-of-poverty rate by broad age group and gender1, selected years (%)

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Notes:

1) Gender breakdown is based on assumption of equal sharing of resources within household.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 2: At-risk-of-poverty rate for individuals aged 16 years and over by age group and gender1, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Gender breakdown is based on assumption of equal sharing of resources within household.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 3: Persistent risk of poverty by broad age group and gender1, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Gender breakdown is based on assumption of equal sharing of resources within household.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 4: Relative median at-risk-of-poverty gap by age group and gender1, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

* Small sample size.

Notes:

1) Gender breakdown is based on assumption of equal sharing of resources within household.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 5: At-risk-of-poverty threshold (illustrative values in PPS1), 2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) PPS: Purchasing Power Standards

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 6: Income quintile ratio (S80/S20), selected years (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Finland: 1996, Sweden: 1997; EU15 average excludes Finland, Sweden.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 7: Gini coefficient, selected years (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Finland: 1996, Sweden: 1997; EU15 average excludes Finland, Sweden.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 8: Dispersion around the at-risk-of-poverty threshold1, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) At-risk-of-poverty rate using thresholds set at different percentages of median equivalised income

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 9: At-risk-of-poverty rate by household type,1 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

* Small sample size

Notes:

1) In this typology, children are defined as dependent children, that is, people aged 0 to 15 years or 16 to 24 years if inactive and living with at least one parent.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 10: At-risk-of-poverty rate by accommodation tenure status, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 10bis: Distribution of the population at risk of poverty by accommodation tenure status, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 11: At-risk-of-poverty rate anchored at one moment in time (1998), 1998-2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 12: At-risk-of-poverty rate after and before social cash transfers, by broad age group and gender1, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Gender breakdown is based on assumption of equal sharing of resources within household.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 13: At-risk-of-poverty rate by gender1 and most frequent activity status, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Gender breakdown is based on assumption of equal sharing of resources within household.

2) For the Netherlands and Sweden, the data are compiled on the basis of the current activity status, since there is no calendar of activities in the national questionnaire. The variable "number of months worked", therefore, cannot be filled in.

3) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 13bis: Distribution of the adult population (aged 16 years and over) at risk of poverty by gender1 and most frequent activity status, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Gender breakdown is based on assumption of equal sharing of resources within household.

2) For the Netherlands and Sweden, the data are compiled on the basis of the current activity status, since there is no calendar of activities in the national questionnaire. The variable "number of months worked", therefore, cannot be filled in.

3) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 14: In- work poverty risk by main characteristics of the employed population

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) For the Netherlands and Sweden, the data are compiled on the basis of the current activity status, since there is no calendar of activities in the national questionnaire. The variable "number of months worked", therefore, cannot be filled in.

2) Low = ISCED 0-2; Medium=ISCED 3; High= ISCED 4 and more.

3) Work for the other members of the household is defined in the same way as for the observation unit: that is, are considered workers only those who declare to have worked for more than half the total number of months for which they have been able to proved infirmation on their activity status in the calendar year - i.e., normally, for at least 7 out of 12 months. Children are defined as dependent children, that is, individuals aged 0-15 and 16-24 if still inactive and living with at least one parent.

4) "Full year" corresponds to work over the total number of months for which information on the activity status has been provided. "Less than full year" corresponds to work for more than half, but less than all, the number of months for which information on activity status is provided.

5) "Temporary contract" includes "fixed-term or short-term contracts", "casual work with no contract" and "some other working arragement".

Source: Eurostat, ECHP UDB version November 2003.

Table 15: Dispersion of regional employment rates1, selected years (%)

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Notes:

1) Coefficient of variation of employment rates across regions at NUTS2 level.

2) Not applicable for Denmark, Ireland and Luxembourg as NUTS2 corresponds to the national level.

3) EU average is calculated as the coefficient of variation across all NUTS2 regions in the EU, including Denmark, Ireland and Luxembourg.

Source: Eurostat, EU Labour Force Survey - annual averages. Spring data for 1996 and 1998.

Table 16: People living in jobless households: children and working-age women and men, selected years (%)

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Notes:

1) No household-based data are available from the Labour Force Surveys in Denmark, Finland and Sweden

2) Break in the series: changes in the sample design or definition: P(1999), B(1999), GR(2003), F(2003)

3) Excluding DK, FIN and S. For the other missing countries, the closest available year is used to estimate EU data.

Source: Eurostat, LFS, Spring data. 2003: provisional data

Table 17: Long-term unemployment rate by gender, selected years (%)

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Source: : Eurostat, Annual average estimates based on LFS.

Table 18: Long-term unemployment share by gender, selected years (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Source: : Eurostat, Annual average estimates based on LFS.

Table 19: Very long-term unemployment rate by gender, selected years (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Source: : Eurostat, Annual average estimates based on LFS.

Table 20: Early school leavers not in education or training, by gender, selected years (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Notes:

1) Break in the series: changes in the sample design or definition: B(1999), IRL(1999), L (1999), P(1999, 2002), S(2002), DK(2003), GR(2003), F(2003)

2) Agreement has not yet been reached with the UK on the definition of upper secondary attainment. Comparable data are therefore not currently available for this country.

3) Excluding UK. For the other missing countries, the closest available year is used to estimate EU data

Source: Eurostat, LFS, Spring data. 2003: provisional data

Table 21: Persons with low educational attainment by age and gender, 2003 (%)

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Notes:

1) Excluding UK. 2002 data for B, D, L, NL, A, S and FIN. EU15 data based on 2002 data for these countries

Source: Eurostat, LFS, Spring data. Provisional data

Table 22: Life expectancy at birth by gender, 1990 and 2000 (%)

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Notes:

1) Estimations by Eurostat.

Source: Eurostat, Demography statistics.

Table 23: Self defined health status by income quintile1, 2000 (%)

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Notes:

1) Proportion of the population aged 16 years and over in the bottom (Q1) and top (Q5) quintile of the income distribution who classify themselves as in a bad or very bad state of health.

2) The EU-15 average is calculated as a population-weighted average of the available national values.

Source: Eurostat, ECHP UDB version December 2002.

Context information: population

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Context information: social protection expenditure

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