Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Hacia sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos /* COM/2003/0315 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Hacia sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos ÍNDICE Introducción I. Marco jurídico y político global y de la UE II. Análisis del documento británico III Opinión del ACNUR 3.1 Protección y soluciones en las regiones de origen como parte de la iniciativa de la Convención +: 3.2 Primer paso hacia un sistema común de asilo: un mecanismo europeo IV. Puntos de vista de las organizaciones no gubernamentales V. Premisas básicas de cualquier nuevo planteamiento del régimen de protección internacional VI. Objetivos y planteamientos de unos sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos 6.1 Llegada ordenada y gestionada de las personas necesitadas de protección internacional a la UE desde la región de origen 6.1.1 Objetivos a alcanzar 6.1.2 Estrategias necesarias para lograr una llegada ordenada y gestionada de las personas necesitadas de protección internacional a la UE desde la región de origen: 6.2. Reparto de la carga y las responsabilidades dentro de la UE y con las regiones de origen 6.2.1 Objetivos a alcanzar 6.2.2 Estrategias necesarias para lograr el reparto de la carga y las responsabilidades dentro de la UE y con las regiones de origen: 6.3. Desarrollo de un planteamiento integrado de procedimientos eficientes y ejecutorios de adopción de decisiones y retorno en materia de asilo 6.3.1 Objetivos a alcanzar 6.3.2 Estrategias necesarias para el desarrollo de un planteamiento integrado de procedimientos eficientes y ejecutorios de adopción de decisiones y retorno en materia de asilo VII. Conclusión y perspectivas Introducción La carta del 10 de marzo de 2003 del Primer Ministro del Reino Unido a la Presidencia de la UE, pidiendo que la Presidencia incluyera el tema de la «mejor gestión del sistema de asilo» en el orden del día del Consejo Europeo de primavera de 2003, constituyó el catalizador del intenso debate que se está desarrollando en la actualidad tanto dentro como fuera de la UE y al que contribuyen todos los protagonistas del ámbito del asilo. A la carta se adjuntaba un documento en el que se resumían algunas ideas sobre la mejor manera de abordar la necesidad de un nuevo planteamiento del asilo. Poco después del lanzamiento por el Reino Unido de su documento, también el ACNUR presentó propuestas concretas sobre un planteamiento sustancialmente nuevo de la tramitación de las solicitudes de asilo. El Consejo Europeo de primavera aprobó la conclusión 61, en la que se declara que: «El Consejo Europeo ha tomado nota de la carta del Reino Unido sobre nuevos planteamientos en materia de protección internacional y ha invitado a la Comisión a que estudie dichas ideas, en particular con el ACNUR, y a que informe por conducto del Consejo a la sesión del Consejo Europeo de junio de 2003.» Con la presente Comunicación, la Comisión Europea responde a la invitación del Consejo Europeo de estudiar las cuestiones planteadas en el documento británico. Con este mandato específico, y teniendo en cuenta el breve espacio de tiempo entre ambas reuniones del Consejo Europeo, la Comisión ha analizado las ideas e iniciativas pertinentes ya proyectadas en la UE. No pretende en este estadio aportar un análisis completo y definitivo de las ideas establecidas en el documento británico, ni de las propuestas formuladas por el ACNUR. Sin embargo, la presente Comunicación fija la opinión de la Comisión sobre las premisas y los objetivos básicos de un posible nuevo planteamiento hacia sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos. Un nuevo planteamiento de este tipo tendrá que partir de la armonización de los sistemas de asilo existentes en la Unión Europea. Mientras que la legislación comunitaria establece un marco regulador común para procesos de asilo dentro de cada país de la UE, el nuevo planteamiento se propone avanzar más allá del ámbito de estos procesos y abordar el fenómeno de los flujos mixtos, así como la dimensión exterior de dichos flujos. La adopción del nuevo planteamiento no convertirá en obsoleta la armonización en curso, ya que, en el futuro, continuarán produciéndose llegadas espontáneas, que deben seguir estando sujetas a unas normas comunes. Pero el nuevo planteamiento reforzaría la credibilidad, la integridad y la eficacia de las normas en que se basan los sistemas de llegadas espontáneas, al ofrecer alternativas bien definidas. El 26 de marzo de 2003, la Comisión Europea presentó su Comunicación sobre la política común de asilo y el Programa de Protección. Como en esa Comunicación también se abordan, hasta cierto punto, los problemas analizados en la presente Comunicación, es preciso leer ambas comunicaciones conjuntamente. I. Marco jurídico y político global y de la UE A un nivel global, la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los refugiados de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967 constituyen el marco jurídico fundamental. En cuanto al marco político global hay que referirse al llamado «Programa de Protección» y a la «Convención+», iniciativas del ACNUR. Ambos mecanismos pretenden adaptar y reforzar el régimen de protección internacional. La comunidad internacional ha establecido el Programa de Protección tras dos años de consultas al nivel internacional. Su objetivo es dar una respuesta a los retos que hoy en día presenta la gobernanza del problema de los refugiados en todo el mundo, frente a las dificultades de aplicar las normas de protección internacional en situaciones en las que existen flujos migratorios mixtos y cuando persecuciones, riesgos y peligros fuerzan a millones de personas a recurrir al exilio, donde necesitan protección. Nutriéndose del Programa, el propósito de la Convención + es mejorar el funcionamiento de la Convención de Ginebra, impulsar la solidaridad y ampliar la gestión de los flujos migratorios relacionados con el asilo mediante instrumentos o políticas complementarios. En el mismo se reconoce que el sistema de asilo y protección internacional puede verse seriamente amenazado si se utiliza para otros fines o si se abusa del mismo repetidas veces, especialmente por redes de traficantes de seres humanos. En cuanto al marco jurídico pertinente de la UE, el artículo 63 del Tratado CE constituye la base jurídica para que la UE adopte medidas legislativas en el ámbito del asilo (y de la inmigración). Las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999 establecieron un marco político claro en cuanto a políticas de inmigración y asilo, pidiendo el desarrollo de una política común de la Unión Europea que conste de los siguientes elementos: Colaboración con países de origen; Un sistema europeo común de asilo; Trato justo de los nacionales de terceros países; Gestión de los flujos migratorios. Más específicamente, en cuanto al sistema europeo común de asilo, el Consejo Europeo de Tampere reafirmó la importancia que la Unión y los Estados miembros conceden al respeto absoluto del derecho a solicitar asilo y acordó trabajar con vistas a la creación de dicho sistema mediante un planteamiento en dos fases. La primera fase del sistema europeo común de asilo está integrada por cuatro bloques legislativos de la UE, relativos a la determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo, al establecimiento de normas mínimas sobre procedimientos de asilo, a las condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo y a la condición y contenido del estatuto de refugiado y otras formas de protección subsidiaria. En la segunda fase del proceso de armonización de la política de asilo de la UE, en Tampere se decidió que las normas comunitarias deberían dar lugar a un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo. Al discutir posibles nuevos planteamientos sobre los sistemas de asilo, es importante recordar que el Consejo Europeo en Tampere declaró acertadamente que las cuestiones del asilo y la migración son distintas pero están estrechamente relacionadas. Las medidas para combatir la inmigración ilegal deberían, en particular, respetar los principios y las obligaciones derivados del Derecho humanitario en materia de refugiados y otras materias. Del mismo modo, ninguna medida adoptada para mejorar la gestión del régimen de asilo debería ir en detrimento de la gestión de los flujos migratorios. La validez de este planteamiento, equilibrado e interrelacionado a un mismo tiempo, sobre las cuestiones del asilo y la inmigración fue respaldada tanto por el Consejo Europeo de Laeken como por el de Sevilla. Además, la Comunicación de la Comisión sobre la política de asilo de noviembre de 2000 [1] señaló la necesidad de analizar las medidas que puedan contribuir a proporcionar un acceso legal y seguro a la protección en la UE a quienes la necesitan, disuadiendo al mismo tiempo a pasadores de fronteras y traficantes de seres humanos. En dicha Comunicación, la Comisión anunció el lanzamiento de dos estudios para investigar métodos por los que se pueda incrementar la llegada ordenada de personas necesitadas de protección internacional a la UE, es decir, a través del establecimiento de procedimientos de entrada protegida y mecanismos de reinstalación. En la presente Comunicación, la Comisión propondrá cómo hacer el mejor uso posible de los resultados de estos dos estudios. [1] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo (COM/2000/755final). Tampere también subrayó la necesidad de un enfoque global de la migración, que abordara los problemas políticos, de derechos humanos y de desarrollo de los países y regiones de origen y tránsito. Pidió asimismo una mayor coherencia entre las políticas internas y externas de la Unión y subrayó la necesidad de una gestión más eficaz de los flujos migratorios en todas sus fases, abogando por una estrecha asociación con los países de origen y de tránsito como elemento clave del éxito de dicha política. Un instrumento de la UE pertinente a este respecto lo constituye la Comunicación de la Comisión sobre la integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros [2]. En su Comunicación, la Comisión reconoce que los problemas de migración y asilo deben estar más integrados en el marco global de la cooperación de la UE con terceros países. Esto debería hacerse siguiendo las siguientes líneas: un enfoque integral, global y equilibrado encaminado a combatir las causas profundas de los flujos migratorios; una asociación con terceros países fruto del análisis de los intereses mutuos e iniciativas específicas y concretas de asistencia a estos terceros países dirigidas a mejorar su capacidad de gestionar los flujos migratorios. Además, la Comunicación hizo hincapié en la carga que representan los refugiados para lo países en vías de desarrollo que los acogen, particularmente en caso de situaciones prolongadas. El alivio de esta carga es el principal objetivo de la línea presupuestaria de ayuda a las poblaciones desarraigadas. Debería reforzarse también esta dimensión en la gestión de otros instrumentos financieros exteriores. [2] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros (Bruselas, 3.12.2002, COM (2002)703 final). II. Análisis del documento británico El documento presentado por el Reino Unido al Consejo Europeo de primavera, titulado «New international approaches to asylum processing and protection», comprende dos partes, una parte analítica y otra en la que se desarrollan dos nuevos planteamientos concretos para gestionar mejor el régimen de protección internacional. En su primera parte, el análisis, el documento definió cuatro factores que, todos ellos, socavan sustancialmente la credibilidad, la integridad, la eficiencia y el apoyo público al sistema de asilo, no sólo en la UE, sino también globalmente. - La ayuda (financiera) a los refugiados se distribuye mal. - Los actuales sistemas de asilo imponen a quienes huyen de la persecución entrar ilegalmente en la UE, a través de pasadores de fronteras, mientras que la mayoría de los refugiados, incluidos probablemente los más vulnerables, permanecen en campamentos de refugiados mal equipados en terceros países. - La mayoría de los solicitantes de asilo en la UE no cumplen los criterios del estatuto de refugiado o situación subsidiaria de protección. - Quienes finalmente se descubre que no necesitan protección internacional no se devuelven a su país de origen. En la segunda parte del documento británico, se presentan dos nuevos planteamientos. El documento, en primer lugar, propone crear áreas regionales de protección en regiones de origen con el fin de proporcionar una protección accesible con un mayor apoyo de la comunidad global en la búsqueda de soluciones duraderas. Los solicitantes de asilo de ciertos países podrían ser devueltos a sus regiones de origen en las que se les podría ofrecer una «protección efectiva» y atender con vistas a gestionar su reinstalación en las mismas o, en algunos casos, el acceso a sistemas de reinstalación en Europa. De acuerdo con el documento, sería preciso proceder en un número considerablemente mayor de casos a tramitar las solicitudes de asilo en las regiones correspondientes, lo que debería ir unido a programas de reinstalación, de modo que se evitara crear un factor de atracción, por el que se indujera a las personas a acudir a los campamentos como manera fácil de llegar a Europa y se impidiera que los organismos se vieran inundados de solicitudes. Una mejor protección regional debería facilitar una gestión más equitativa de los flujos de migrantes irregulares que quieren venir a Europa. Podría también ser posible, en este sentido, devolver a las así llamadas «áreas regionales de protección» a los fallidos solicitantes de asilo llegados a Europa cuya pretensión al estatuto de refugiado se haya considerado infundada, pero que no puedan ser devueltos inmediatamente a su país de origen. El objetivo sería proporcionarles apoyo temporal hasta que las condiciones permitieran el retorno voluntario. Además de una mejor protección en las regiones de origen, el documento británico sugiere que vale la pena considerar una acción a medio plazo para disuadir a quienes entran en la UE ilegalmente y presentan solicitudes de asilo infundadas. Una posibilidad, tal como se indica en el documento, sería establecer zonas protegidas en terceros países, a las que se podría transferir, para tramitar sus solicitudes, a quienes llegaran a los Estados miembros de la UE solicitando asilo. Estos «centros de tramitación de tránsito» podrían situarse en las rutas de tránsito hacia la UE. Aquellas personas a quienes se conceda el estatuto de refugiado podrían ser reinstaladas en los Estados miembros participantes. Otras se devolverían a sus países de origen. Este planteamiento podría servir, en opinión del Reino Unido, para disuadir del abuso del sistema de asilo, al tiempo que preservaría el derecho a la protección para quienes realmente tengan derecho a ella. Las mencionadas propuestas se han discutido en profundidad durante los últimos meses en diversos foros en los que participaban Estados miembros, Estados en vías de adhesión y representantes de las oportunas organizaciones internacionales y no gubernamentales. En estas discusiones se suscitó un número considerable de cuestiones jurídicas, financieras y de orden práctico. La cuestión más elemental que se deriva de este debate es la de si los nuevos procedimientos propuestos son complementarios o sustitutorios del actual sistema de asilo. Con respecto a la idea de los «centros de tramitación de tránsito», se planteó la cuestión de dónde estarían situados tales centros, dentro o fuera de la UE. Sobre todo, se insistió en que se requiere un examen sobre si tales centros, o, a tal efecto, las áreas o zonas de protección regional, son compatibles con la legislación de la UE, la legislación nacional, la legislación de los países que se prevea acojan dichas centros o zonas y el Convenio europeo sobre derechos humanos. Además, es preciso aclarar por qué normas procesales (UE o legislación nacional) deben regirse tales centros o zonas. Otras dos cuestiones jurídicas clave salieron a la luz durante estas discusiones. En primer lugar, ¿hasta qué punto sería posible, según la Convención sobre los refugiados de 1951, la legislación de la UE o la legislación nacional, transferir a las zonas regionales de protección y/o a los centros de tramitación de tránsito a personas que no han transitado ni han permanecido de ninguna otra manera en tales zonas/países? ¿Pueden dichas personas quedar fuera del ámbito de jurisdicción de los países de destino? En relación con las zonas regionales de protección sugeridas, la cuestión jurídica clave parece ser cuál es la definición exacta de «protección efectiva». Sin embargo, los Estados miembros parecen estar, en general, de acuerdo en que puede decirse que la protección es «efectiva» cuando se cumplen, como mínimo, las siguientes condiciones: seguridad física, garantía contra la devolución, acceso a procedimientos de asilo de ACNUR o a procedimientos nacionales con las suficientes garantías, cuando sea preciso para tener acceso a una protección efectiva o a soluciones duraderas, y al bienestar socioeconómico, incluidos, como mínimo, acceso a la atención sanitaria primaria y a la educación primaria, así como acceso al mercado laboral, o el acceso a medios de subsistencia suficientes para mantener un adecuado nivel de vida. En ciertos contextos regionales, se hizo hincapié en que los Estados miembros de la UE pueden tener que aceptar normas más elevadas. Como se ha puesto de manifiesto en las discusiones, mientras que aparentemente existe un consenso sobre el análisis de las deficiencias de los actuales sistemas de asilo, aún quedan muchas cuestiones pendientes sobre cómo lograr una mejor gestión de estos sistemas. Es preciso seguir investigando para encontrar una respuesta a las diversas cuestiones jurídicas, financieras y de orden práctico que suscita la reconfiguración de los procedimientos de asilo propuesta por el Reino Unido, en especial por lo que respecta a la noción de centros de tramitación de tránsito, antes de adoptar cualquier otra posición. III OPINIÓN DEL ACNUR El ACNUR ha recibido el mandato de obtener una mayor protección y soluciones para todas las personas de su ámbito de responsabilidad y asumido el compromiso de cooperar con los esfuerzos dirigidos a mitigar las presiones migratorias ejercidas sobre los sistemas de asilo. El Programa de Protección, derivado del proceso de Consultas Globales, ha dado un nuevo impulso a la reflexión para abordar estos problemas, que incluye el desarrollo de acuerdos especiales en el contexto de la iniciativa del Alto Comisionado, Convención +. El ACNUR está, por lo tanto, estudiando medidas para mejorar la protección y examinando soluciones en las regiones de origen, al tiempo que propone un planteamiento centrado en la UE para abordar los casos de solicitudes manifiestamente infundadas presentadas por «emigrantes económicos» que recurren al canal de asilo. Estas propuestas deben considerarse complementarias de los sistemas nacionales de asilo existentes. El ACNUR está asimismo dispuesto a examinar con los Estados cómo dotar de mayor eficacia a los sistemas nacionales de asilo, en especial a sus aspectos procesales. Según el ACNUR, la responsabilidad del Estado es un concepto clave, que debe mantenerse en todas las fases, aunque con frecuencia puede ejercerse mejor a través de la cooperación internacional y la asunción conjunta de compromisos. Además de mejorar el funcionamiento de sus sistemas nacionales de asilo, los Estados miembros de la UE también se enfrentan al reto de reforzar la capacidad de los países de asilo en los puntos por donde los refugiados presentan las primeras solicitudes de protección internacional. La mejora de las condiciones de asilo en los países que reciben los principales flujos de refugiados y la búsqueda de soluciones más accesibles son requisitos previos a la reducción de los factores que incitan a la continuación del viaje, los llamados «flujos secundarios». Se trata de una responsabilidad compartida para respetar los principios de solidaridad internacional y reparto de la carga. 3.1 Protección y soluciones en las regiones de origen como parte de la iniciativa de la Convención +: Se requiere un auténtico esfuerzo concertado, en asociación con todos los Estados y organizaciones internacionales y no gubernamentales concernidos, para mejorar la calidad y la eficacia de la protección disponible, dentro de los países, en las regiones cercanas a la fuente de los movimientos de refugiados, así como para promover soluciones duraderas. La Convención + puede significar un importante mecanismo de desarrollo de planteamientos globales a través de acuerdos multilaterales especiales. Los elementos de dicha iniciativa serían los siguientes: Refuerzo de la capacidad de protección en los países de acogida: debe garantizarse una protección efectiva. Es preciso, por lo tanto, llegar a un acuerdo sobre lo que constituye la protección efectiva, definir las insuficiencias de protección, contar con la voluntad del país de acogida para ponerles remedio, así como realizar una importante inversión financiera y material para permitir a los países de acogida, al ACNUR y a los restantes actores cumplir los objetivos acordados. Según lo previsto en el Programa de protección, el ACNUR está trabajando con varios Estados para impulsar sus capacidades de protección, centrándose especialmente en países en los que están teniendo lugar movimientos secundarios significativos. Según la experiencia del ACNUR, la mejora de la seguridad, la disponibilidad de medios que faciliten la autosuficiencia y la mejora del acceso a los mismos presentan particular importancia para evitar movimientos secundarios, al tiempo que constituyen el primer elemento de una solución duradera. La propuesta del Alto Comisionado sobre Ayuda al Desarrollo para Refugiados (Development Assistance for Refugees- DAR) aboga por una ayuda al desarrollo adicional para: un mejor reparto de la carga respecto de los países que acogen amplios números de refugiados; promover una mejor calidad de vida y la autosuficiencia de los refugiados pendientes de soluciones duraderas y una mejor calidad de vida para las comunidades de acogida. Se basa en una colaboración de amplia base entre Gobiernos y agencias de desarrollo humanitarias multilaterales y bilaterales.. Soluciones duraderas globales, integradas por los siguientes elementos: - Promoción activa de la repatriación voluntaria y la reintegración sostenible. En las situaciones posteriores a conflictos, el Alto Comisionado ha propuesto un planteamiento integrado, de las 4 «erres» (repatriación, reintegración, rehabilitación y reconstrucción) que aspira a reunir a los actores humanitarios y de desarrollo para facilitar una reinserción sostenible y facilitar la transición entre la ayuda de emergencia y el desarrollo a largo plazo. - «Desarrollo a través de la Integración Local» (Development through Local Integration) (DLI) como estrategia en circunstancias en las que la integración local de refugiados en países de asilo es una opción viable. - Compromisos multilaterales para ampliar la reinstalación como medio de protección, solución duradera, así como instrumento del reparto de la carga con los países de primer asilo. - Tramitación en países de primer asilo, si necesaria para una protección efectiva o el acceso a soluciones duraderas, por ejemplo: i) en el contexto de un marco global de soluciones duraderas o ii) cuando el acceso a una protección efectiva o a una solución duradera requiere un reconocimiento formal para cada interesado de su estatuto. Todos los casos presentes en el país de primer asilo deberían tener igual acceso a tales disposiciones. - Facilitación del retorno a los países de asilo y readmisión en los mismos, en las regiones de origen, donde la protección efectiva se haya acordada y continúe estando disponible, posiblemente como parte de un planteamiento integral, consistente en: - un procedimiento de admisibilidad: para determinar si la responsabilidad de la protección corresponde al país de destino o al país de primer asilo, basado en factores tales como la estancia previa en un país que ofrece una protección efectiva y el mantenimiento de dicha protección en caso de retorno, o como parte de una estrategia global de soluciones duraderas. - unos acuerdos de readmisión especialmente adaptados que deberían garantizar la rápida transferencia en condiciones aceptables y podrían beneficiarse de programas de asistencia y otro incentivos, que vendrían a apoyar los esfuerzos antes mencionados. 3.2 Primer paso hacia un sistema común de asilo: un mecanismo europeo Para hacer frente a los supuestos de solicitudes de asilo que son formuladas por emigrantes fundamentalmente económicos y favorecer el retorno de las personas que no necesitan protección internacional, el ACNUR propone que la UE se dote de un mecanismo especial que deberá implantarse en relación con los países de origen que se designen. El mecanismo podría constituir un paso importante hacia un sistema común de asilo y se basaría en un Reglamento o una Directiva comunitarios. Según el ACNUR, un requisito previo sería la negociación previa de acuerdos de readmisión para lograr un retorno rápido de los casos rechazados. Estos acuerdos deberían ser más fáciles de negociar, ya que podrían limitarse a los nacionales, y se beneficiarían del peso político conjunto de la UE y sus Estados miembros, así como del apoyo del ACNUR. El mecanismo europeo debería asimismo, en opinión del ACNUR, incluir los siguientes elementos: - Instalaciones de acogida cerradas, en las tendrían que residir los solicitantes de asilo mientras durara el procedimiento (no podrá exceder de un mes), a condición de que se cubran las necesidades especiales de las personas vulnerables, incluidos los niños. Podrían contemplarse excepciones en caso de que no existiera temor de fuga o desplazamientos irregulares. Los centros podrían estar situados en uno o posiblemente varios Estados miembros en las proximidades de las fronteras exteriores de la UE, probablemente de la UE ampliada de 2004. Estarían dotados de todas las instalaciones conformes con las normas internacionales y la Directiva de la UE sobre normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, así como contarían con servicios de interpretación y asesoramiento jurídico para todos los solicitantes de asilo. - Traslado inmediato de los solicitantes de asilo de una nacionalidad designada desde los Estados miembros de UE a las instalaciones conjuntas, a excepción de las personas que no sean médicamente aptas para viajar o para permanecer en centros de acogida cerrados y de los niños no acompañados o separados de sus familias. - Examen rápido de las solicitudes, una a una, por un conjunto de funcionarios nacionales de asilo y, en segunda instancia, por responsables con capacidad de decisión, que determinarán las necesidades de protección internacional de conformidad con la futura Directiva de la UE sobre normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional, en un procedimiento de «ventanilla única». Los recursos podrían, según el ACNUR, limitarse a una revisión simplificada. Todo el proceso debería finalizar en el plazo de un mes, a menos que un caso particular revele complejidades especiales, en cuyo caso la solicitud debería transferirse a un procedimiento nacional de asilo ordinario. El ACNUR supervisaría el proceso de decisión, aportaría su asesoramiento y podría desempeñar un papel en el proceso simplificado de revisión. - Traslado rápido al Estado de asilo: Las personas que se determine que necesitan protección internacional se distribuirán equitativamente entre los Estados miembros, según una clave determinada con antelación que tendría en cuenta vínculos efectivos, incluidos los familiares, educativos o culturales. - Retorno rápido de las personas que se determine que no necesitan protección internacional. - El proceso supondría un esfuerzo de asociación en el que estarían implicados los Estados y las oportunas organizaciones internacionales. Según el ACNUR, se requeriría una financiación y funcionamiento conjuntos de la UE tanto respecto de los centros como del traslado al Estado de asilo o, en su caso, del retorno al país de origen, posiblemente a partir de un presupuesto especial de la UE, y sería preciso compartir los recursos y la experiencia. Aunque es importante examinar con mayor detenimiento las modalidades jurídicas exactas y las consecuencias prácticas y financieras de las propuestas formuladas por el ACNUR, la Comisión opina que, en particular, el mecanismo de la UE, tal como se sugiere por el ACNUR, es digno de interés y merece que se le preste ulterior consideración. La Comisión considera que dicho modelo podría resultar útil para restaurar la credibilidad e integridad del sistema de asilo, ya que se espera que contribuya a disuadir a los emigrantes económicos de utilizar estos sistemas para entrar en la UE. IV. Puntos de vista de las organizaciones no gubernamentales Varias organizaciones no gubernamentales, activas en el campo de la política de refugiados, han contribuido al debate sobre las deficiencias del actual régimen de protección. En esencia, aunque acogen con satisfacción, en principio, las iniciativas para solventar eficazmente dichas deficiencias, estas contribuciones expresan el temor a que cualquier nuevo planteamiento pueda desplazar, en vez de compartir, la carga hacia los países, terceros, de acogida. Tal desplazamiento, según esas organizaciones, sería especialmente inoportuno puesto que la UE debe reconocer que muchos países, sobre todo los cercanos a las regiones de origen de las poblaciones de refugiados, están recibiendo, ahora mismo, cifras mucho mayores de refugiados y solicitantes de asilo que los Estados miembros de la UE. Transferir la responsabilidad de la tramitación de las solicitudes de asilo a esas regiones, en su opinión, no estaría de acuerdo con la noción de reparto internacional de responsabilidades ni con los principios del Derecho internacional de refugiados. Dos organizaciones concretamente han expresado su opinión y efectuado declaraciones a este respecto. Amnistía Internacional declaró, en un comentario sobre las propuestas británicas, [3] que tales propuestas pueden desembocar efectivamente en la denegación del acceso al territorio de la UE y el desplazamiento de los solicitantes de asilo a las zonas de tramitación, en las que los principios de competencia, aplicabilidad y responsabilidad en relación con la protección de los refugiados, en opinión de Amnistía, se verían mermados y serían más débiles e inciertos. Además, a Amnistía Internacional le preocupa que la propuesta británica amenace el principio de solidaridad internacional, del que dependen la protección y las soluciones internacionales para los refugiados, al crear dos clases de Estados de asilo: los Estados ricos y poderosos, que pueden seleccionar a quienes aceptarán como refugiados y el resto, que estarán obligados a acoger a grandes cantidades de estos, incluidas las personas de retorno de los países ricos. [3] «Strengthening Fortress Europe in Times of War» - Comentario de Amnistía Internacional a las propuestas británicas sobre acuerdos para la tramitación externa y el reparto de responsabilidades con con terceros países - Londres, 27 de marzo de 2003. El Consejo Europeo sobre Refugiados y Asilados (CERA) ha publicado, en colaboración con el Comité de EE.UU. para los refugiados, un informe [4], que resulta pertinente para los problemas debatidos en el presente marco. Este informe se basa en una investigación de campo realizada en varios países que acogen a grandes grupos de refugiados, tales como Jordania, Siria, Turquía y Kenia. En el mismo se examina la viabilidad de complementar la tramitación de la solicitudes de asilo en países de asilo europeos y norteamericanos con la tramitación en regiones de origen, como medio de facilitar la admisión ordenada y legal de los refugiados en Europa y Norteamérica. El informe observa que esos países no tienen actualmente la infraestructura jurídica y socioeconómica necesaria para garantizar la seguridad de grandes cifras de solicitantes de asilo y que la inseguridad de su estatuto jurídico los sitúa en situaciones peligrosas. Además, el papel sumamente limitado de las ONG en estos países, en opinión de los autores, constituye un obstáculo importante para ofrecer un entorno de asilo seguro a los refugiados en dichos países. Ninguno de los países, señala el informe, está actualmente a favor de la integración local de refugiados. El informe concluye que la manera más efectiva de abordar el reto del asilo y del acceso pasa por un compromiso global de resolver las situaciones de refugiados prolongadas. [4] «Responding to the asylum and access challenge, an agenda for comprehensive engagement in protracted refugee situations» - CERA y Comité de EE.UU. para los refugiados - abril de 2003. Ante la variedad de los puntos de vista expresados y de los planteamientos anteriormente mencionados, la Comisión considera que es vital que la UE continúe comprometida en un diálogo constructivo, transparente y abierto con los diversos participantes en el debate sobre este problema crítico de los nuevos planteamientos de la gestión de los sistemas de asilo, incluidos los representantes de la sociedad civil. V. Premisas básicas de cualquier nuevo planteamiento del régimen de protección internacional En la Comunicación sobre la política común de asilo y el Programa de Protección [5], la Comisión reconoce que existe una crisis del sistema de asilo, cada vez más evidente en una serie de Estados miembros, con el consiguiente malestar creciente de la opinión pública. La Comisión observa una utilización abusiva de los procedimientos de asilo y un incremento de los flujos mixtos, a menudo tapadera de prácticas de pasadores de frontera, en los que participan personas que necesitan legítimamente una protección internacional y emigrantes que utilizan las vías y los procedimientos de asilo para acceder al territorio de los Estados miembros en busca de mejores condiciones de vida. Este fenómeno, como se señala en la Comunicación, constituye una amenaza real para la institución del asilo y, más generalmente, para la tradición humanitaria europea y requiere respuestas estructurales. Esta respuesta es particularmente necesaria cuando podría legítimamente plantearse la cuestión de si los Estados miembros no podrían invertir mejor los importantes medios humanos y financieros que, parcialmente con el apoyo del Fondo Europeo para los Refugiados, dedican a la acogida de personas desplazadas en procedimientos a veces largos, que suelen desembocar en decisiones de denegación que suponen una repatriación tras una estancia prolongada. La Comunicación, por consiguiente, concluye que hay una necesidad evidente de explorar nuevas vías, de modo que se complete el enfoque progresivo definido en Tampere. [5] Comunicación sobre la política común de asilo y el Programa de Protección (Segundo informe de la Comisión sobre la aplicación de la Comunicación COM(2000)755 final de 22 de noviembre de 2000,) Bruselas, 26.03.2003, COM(2003)152 final. Los nuevos planteamientos deberían basarse en las siguientes 10 premisas básicas: - Necesidad de respetar plenamente las obligaciones jurídicas internacionales de los Estados miembros, en especial, plena e inclusiva aplicación de la Convención de los refugiados de 1951, del principio de no devolución y del Convenio europeo sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales. - La manera más efectiva de abordar el problema de los refugiados es reducir la necesidad de los movimientos de refugiados. Esto significa abordar las causas profundas de la migración forzada, de conformidad con las conclusiones del Consejo sobre migración y desarrollo de 19 de marzo de 2003 [6]. [6] «El objetivo a largo plazo de la Comunidad deberá consistir en seguir examinando las causas subyacentes a la migración, en asociación con terceros países, reconociendo debidamente el efecto que tienen los programas de desarrollo a largo plazo en los flujos migratorios, especialmente en la erradicación de la pobreza, el crecimiento económico que beneficie a los pobres, la creación de empleo, el fomento del buen gobierno, el respaldo a los derechos humanos, el respaldo a medidas relacionadas con las políticas demográficas, la creación de instituciones, el desarrollo de capacidades y la prevención de conflictos. Los recursos destinados al desarrollo deberán continuar centrándose principalmente en la reducción de la pobreza y la consecución de los objetivos de desarrollo de la Cumbre del Milenio, basados en estrategias nacionales de reducción de la pobreza, y, cuando se disponga de ellos, en documentos de estrategia de lucha contra la pobreza» (Apartado 2 de las Conclusiones del Consejo sobre la migración y el desarrollo de 19 de mayo de 2003. - Acceso a los canales de inmigración legales, en especial, facilitar la entrada legal de ciudadanos de terceros países en la UE con fines de empleo (trabajo cualificado, no cualificado y estacional) y/o de reunificación familiar, lo que ha de contribuir a disuadir a los emigrantes de utilizar el canal del asilo por razones que no guarden relación con la protección. - Sin dejar de respetar las obligaciones humanitarias internacionales, hay que seguir combatiendo la inmigración ilegal, según se pidió en Sevilla. Este aspecto adquirirá mayor significado cuando sean efectivas las nuevas políticas de asilo, ya que las personas que, a pesar de estas políticas, sigan empeñadas en entrar en la UE recurrirán más frecuentemente a los canales ilegales. - Cualquier nuevo planteamiento debe partir de un auténtico sistema de reparto de la carga, tanto dentro de la UE como con los terceros países de acogida, en vez de desplazar la carga hacia éstos. Cualquier nuevo sistema debería, por lo tanto, basarse en la plena asociación con los países de origen, tránsito, primer asilo y destino, así como en la asociación de los mismos entre sí. La implicación necesaria de los terceros países de acogida supone un largo proceso de afianzamiento de la confianza y de planificación. - Cualquier nuevo planteamiento para mejorar la gestión del asilo en el contexto de una Europa ampliada debería partir de los objetivos políticos definidos en la Comunicación sobre el asilo, de marzo de 2003, Mejora de la calidad de las decisiones ("frontloading") en la Unión Europea; mejora de la protección en la región de origen y examen de las solicitudes de protección teniendo en cuenta las necesidades, una vez que se ha regulado el acceso a la Unión Europea mediante la instauración de un sistema de entradas protegidas y programas de reinstalación. - Cualquier nuevo planteamiento debería ser complementario del sistema europeo común del asilo, pedido en Tampere, y no sustituto del mismo. Una nueva dimensión de este tipo debería construirse a partir de la primera fase de ese sistema, integrarse en la segunda y preparar el camino para una nueva agenda política sobre políticas de asilo «Tampere II», basada en el nuevo Tratado. - El Consejo Europeo de Sevilla establece unos plazos claros para llegar a un acuerdo sobre los principales instrumentos de la primera fase del sistema europeo común del asilo. Sevilla pidió que se alcanzara un acuerdo sobre la Directiva relativa a la definición de refugiado y protección subsidiaria para junio y sobre la Directiva relativa a los procedimientos de asilo para finales de este año. Como la UE no puede permitirse incumplir estos plazos, las discusiones sobre nuevos planteamientos no deberían acarrear un retraso de las actuales negociaciones sobre estas Directivas. Ello no invalida, sin embargo, la posibilidad de recurrir a instrumentos legislativos adicionales, en particular respecto de los procedimientos de asilo, si de los presentes debates se derivara la necesidad de dichos instrumentos. - Cualquier nueva iniciativa de la UE, o de los Estados miembros, de reformulación del sistema de asilo debería ser conforme y aplicar las iniciativas globales, desarrolladas bajo la égida del ACNUR, del Programa de Protección y la Convención +. - Cualquiera que fuere el resultado de las actuales discusiones sobre un nuevo planteamiento de los sistemas de asilo, las eventuales consecuencias financieras para el presupuesto comunitario han de respetar la actual perspectiva financiera, en la medida en que siga siendo aplicable. Los recursos destinados al desarrollo deberán continuar centrándose principalmente en la reducción de la pobreza y la consecución de los objetivos de desarrollo de la Cumbre del Milenio, basados en estrategias nacionales de reducción de la pobreza, y, cuando se disponga de ellos, en documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. VI. Objetivos y planteamientos de unos sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos A la luz del análisis de las deficiencias de los actuales sistemas actuales, y respetando plenamente las 10 premisas básicas anteriormente mencionadas, la Comisión considera que es conveniente y necesario desarrollar un nuevo planteamiento complementario de dichos sistemas, que debe llevarse a cabo en el marco de un auténtico reparto de la carga y las responsabilidades. El objetivo global de dicho nuevo planteamiento de los sistemas de asilo es una mejor gestión de los flujos de asilo en su dimensión territorial europea y en las regiones de origen, de modo que desemboque en unos sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos. En virtud de estos sistemas de asilo, las personas necesitadas de protección internacional deberían poder tener acceso a dicha protección lo más rápidamente posible y teniéndose sus necesidades en cuenta en la mayor medida posible, reduciéndose con ello las presiones para buscar, o el sentimiento de tener que encontrar, protección internacional en otra parte. Este nuevo planteamiento se basa en tres objetivos políticos específicos, aunque complementarios, a saber: 1) la llegada ordenada y gestionada de las personas necesitadas de protección internacional a la UE desde la región de origen; 2) el reparto de la carga y las responsabilidades tanto dentro de la UE como con las regiones de origen, que permita proporcionar una protección efectiva, lo más rápidamente posible y teniéndose en cuenta en la mayor medida posible las necesidades de las personas necesitadas de protección internacional y 3) el desarrollo de un planteamiento integrado de procedimientos eficientes y ejecutorios de adopción de decisiones y retorno en materia de asilo. Los tres objetivos son igualmente importantes, están interconectados y se refuerzan estratégicamente entre sí, persiguiendo, en su conjunto, colmar las insuficiencias observadas en los actuales sistemas de asilo y restaurar y reforzar el apoyo público al sistema de asilo. Además de estos tres objetivos, otro elemento importante en la realización del objetivo global es disuadir, en la mayor medida posible, a los emigrantes económicos de abusar del sistema de asilo por razones no relacionadas con la protección. De este modo, se lograría una disminución del número de solicitantes de asilo y, por lo tanto, una reducción de los costes del sistema nacional, con lo que se liberarían fondos que podrían ser empleados en ayudar a las regiones de origen a prestar una protección efectiva, lo más rápida posible, a las personas necesitadas de protección internacional. Un sistema de asilo utilizado por quienes tienen necesidades verosímiles de protección aumentará, por otro lado, el apoyo público a la institución del asilo como tal. Presenta, por lo tanto, vital importancia que haya canales legales de inmigración y que se realicen intentos para abordar el problema de los flujos mixtos, aun cuando esto pueda significar que algunas personas que sigan empeñadas en entrar en la UE utilicen con mayor frecuencia los canales ilegales, al dejar de estar disponible para ellas la ruta del asilo. 6.1 Llegada ordenada y gestionada de las personas necesitadas de protección internacional a la UE desde la región de origen 6.1.1 Objetivos a alcanzar Ofrecer canales de acceso a la protección en la UE, ya en la región de origen, responde a un propósito cuádruple: - facilitar las llegadas ordenadas a la UE, lo que es altamente preferible desde las perspectivas financiera, de integración y de seguridad nacional. La llegada ordenada de refugiados impulsará igualmente el apoyo público al sistema de asilo, tal como la llegada ordenada de refugiados kosovares a los Estados miembros de la UE durante el conflicto de Kosovo demostró muy claramente; - dotar a las personas necesitadas de protección internacional de medios para poder acceder a dicha protección de manera segura y legal y proporcionar un método (procedimientos de acceso) para ofrecer protección lo más rápidamente posible y teniéndose en cuenta en la mayor medida posible las necesidades, lo que constituye el objetivo global del nuevo planteamiento del régimen de protección internacional; - a condición de partir de estrategias de protección en las regiones, aliviar las presiones sobre estas regiones y, por lo tanto, contribuir a alcanzar el segundo objetivo del reparto de la carga con estas regiones; - estos canales podrían servir también para informar adecuadamente a los candidatos a emigrantes en la UE sobre las posibilidades e imposibilidades de emigrar con fines económicos a la UE. Estos canales pueden, por lo tanto, contribuir a disuadir a los emigrantes económicos de utilizar la ruta de asilo como manera de entrar en la UE, al tener conocimiento de que sus posibilidades de obtener el oportuno estatuto jurídico serían mínimas o, incluso, inexistentes. 6.1.2 Estrategias necesarias para lograr una llegada ordenada y gestionada de las personas necesitadas de protección internacional a la UE desde la región de origen: 6.1.2.1. Puede realizarse una llegada ordenada por la participación de los Estados miembros de la UE en el Plan de acción global, desarrollado bajo la égida del ACNUR, por el que se facilita la reinstalación de un número de refugiados en la UE como parte de la solución propuesta por el ACNUR para hacer frente a un contingente específico de refugiados en situaciones prolongadas. 6.1.2.2. La llegada ordenada puede también tener lugar en virtud de un sistema de reinstalación a escala comunitaria. Se ha encargado un estudio, que deberá entregarse en el curso del presente año, sobre la viabilidad de la creación de sistemas de reinstalación en los Estados miembros de la UE, o a escala de la UE, en el marco del sistema europeo común de asilo y desde la perspectiva de un procedimiento común de asilo. Se entiende que la noción de reinstalación consiste en la transferencia de refugiados desde un primer país de acogida a otro segundo, generalmente un país desarrollado, en donde gozan de las garantías de la protección, incluida la residencia legal, y de perspectivas de integración y autonomía. El proceso de reinstalación se enfoca de manera global, desde la formulación de la estrategia, pasando por el proceso de selección, hasta la transferencia, la llegada, la reinstalación y las perspectivas a más largo plazo. En este marco, pueden señalarse diversos niveles de armonización comunitaria, así como niveles de discrecionalidad que debe dejarse a este respecto a los Estados miembros. El modelo ideal para la UE desde la perspectiva del régimen global de protección de los refugiados, habida cuenta de la importancia cada vez más predominante de la reinstalación tanto como instrumento de protección como como solución duradera, y con objeto de promover la solidaridad entre los Estados miembros de la UE y los países de primer asilo, así como entre los Estados miembros de la UE entre sí y entre éstos y los países tradicionales de reinstalación situados fuera de la UE, sería aquel en el que todos o casi todos los pasos cronológicos del proceso de reinstalación se decidieran a escala de la UE. Sin embargo, puede que todavía no exista en los quince Estados miembros (o la Unión ampliada) la voluntad política necesaria para pasar inmediatamente a estos modelos. La Comisión, por lo tanto, propone seguir analizando la viabilidad de implantar un marco legislativo de la UE, que pueda establecer los objetivos, los criterios de selección - incluida la definición de aquellos que deben tenerse en cuenta a efectos de la reinstalación - y el objetivo anual global en materia de reinstalación. Sin embargo, en un planteamiento de este tipo, se dejaría que los Estados miembros fijaran su propia cuota dentro de este objetivo. Además, los Estados miembros establecerían asimismo sus propios procedimientos de selección y tendrían libertad para definir su propia política y las orientaciones que piensen seguir respecto de los problemas relacionados con la llegada de refugiados, incluidos los procedimientos de inmigración. Por último, en este modelo, los Estados miembros determinarían también su propia política en materia de acogida de los refugiados que se reinstalen, así como el enfoque que deba darse al proceso de reinstalación de los refugiados, desde la llegada hasta la integración a más largo plazo. Puesto que uno de los escollos de cualquier iniciativa nueva radica en el apoyo presupuestario a su puesta en práctica, el apoyo financiero de esta nueva política es vital. Puede ser digno de interés considerar, a este respecto, la inclusión de un capítulo específico en el nuevo instrumento financiero que suceda al Fondo Europeo de los Refugiados (que finalizará en 2004), por el que se refuerce el carácter colectivo y cooperativo que subyace en cualquier sistema de reinstalación de la UE. Los objetivos de dicho capítulo serían proporcionar un mecanismo presupuestario a escala de la UE que apoyara el programa de reinstalación, facilitara el reparto, y no el desplazamiento, de la carga entre los Estados miembros de la UE y garantizara un apoyo financiero razonable a la reinstalación de refugiados durante su primer año de estancia en un Estado miembro de la UE, sin añadir cargas adicionales a los regímenes nacionales de protección social. 6.1.2.3. La llegada ordenada en la UE puede también facilitarse mediante el establecimiento de procedimientos de entrada protegida en las regiones de origen, preferiblemente a escala comunitaria. Por procedimiento de entrada protegida se entiende el hecho de permitir que un extranjero presente una solicitud de asilo, o de otra forma de protección internacional, ante un país de acogida potencial, pero fuera del territorio de éste, y de obtener un permiso de entrada si su solicitud recibe una respuesta positiva, ya sea provisional o definitiva. Un estudio de la Comisión sobre la viabilidad de la tramitación de solicitudes de asilo fuera de la UE en el marco del sistema europeo común de asilo y desde la perspectiva de un procedimiento común de asilo definió cinco modelos que los Estados miembros podían considerar al desarrollar procedimientos de entrada protegida en el futuro, que oscilaban entre el uso flexible del régimen de visados y el desarrollo de un visado de asilo Schengen. La Comisión propone analizar la viabilidad de la propuesta del estudio de crear un Grupo Operativo (Task Force) Regional de la UE. Si bien la naturaleza jurídica e institucional exacta de dicha Task Force requeriría una mayor clarificación, el núcleo de la propuesta sería la creación de una presencia regional conjunta de la UE, que trasladara conocimientos y experiencia a las autoridades locales allí donde fuere necesario y sirviera de centro de orientación, aportando soluciones ad hoc a las distintas necesidades. Se trataría de una plataforma multilateral, que podría prestar un apoyo de contenido material y operativo diversos. De este modo, podría instaurarse un sistema de orientación diferenciado, tanto en materia de migración como de protección. A este efecto, su personal estaría integrado por personas familiarizadas con las políticas de inmigración y asilo de la UE y de sus Estados miembros. Las funciones que podría desempeñar son las siguientes: - difusión de información: La presencia de la UE comunicaría a potenciales emigrantes y autoridades locales información exacta y fidedigna sobre las posibilidades de inmigración y asilo en la UE, así como sobre los riesgos del tráfico de seres humanos. - tramitación: La presencia de la UE podría, cuando fuere necesario y así se le solicitare, ayudar a las autoridades locales, o al ACNUR, a realizar la determinación de los refugiados. A partir de ahí podrían identificarse las personas que cumplen las condiciones y podría comenzar la búsqueda de soluciones duraderas, es decir, retorno de los rechazados e integración local de los aceptados o reinstalación, en especial respecto de los casos vulnerables. - reinstalación y procedimientos de entrada protegida: Dentro de la tramitación, la presencia de la UE podría, en estrecha cooperación con el ACNUR, determinar los casos que deben evacuarse de la región y recibir protección en la UE. Tales casos podrían tener necesidades especiales de protección que no puedan satisfacerse regionalmente o poseer lazos estrechos con un Estado miembro. La UE podría hacerse cargo de otras personas en el marco de acuerdos de reparto de la carga con países de la región. Por último, también habría que velar por la protección efectiva de las personas restantes. - Comunicar información a los efectos de la determinación de asilo: La presencia de la UE podría asimismo comunicar información sobre los países de origen que pudiera ser aprovechada en los procedimientos nacionales de asilo en los Estados miembros. En opinión de la Comisión, también merece consideración otra propuesta del estudio, la armonización gradual a través de una Directiva inspirada en las mejores prácticas. Se basa en la introducción de una forma rudimentaria de procedimientos de entrada protegida en todos los Estados miembros que participen en la cooperación bajo el título IV del Tratado CE. Se presume que los Estados miembros desean conservar cierto grado de control en todas las fases de los procedimientos de entrada protegida, aunque aproximando sus respectivas prácticas. Se inspira en la lógica de la primera fase de la construcción del sistema europeo común de asilo, que aspira a la difusión de normas mínimas que han de ser respetadas por todos los Estados miembros en sus prácticas unilaterales. La forma adecuada para lograr este nivel de armonización sería, por lo tanto, una Directiva. 6.2. Reparto de la carga y las responsabilidades dentro de la ue y con las regiones de origen 6.2.1 Objetivos a alcanzar Las regiones de origen se enfrentan actualmente a una gran presión de flujos de refugiados y a los problemas derivados de la misma. La UE debe continuar ayudando sustancialmente a estas regiones a paliar estos problemas y seguir contribuyendo al incremento de la capacidad de protección en la región de origen, tanto en términos cualitativos como cuantitativos. Si bien es preciso reconocer que la propia UE constituye una región vecina de los países de donde proceden los flujos de refugiados, por lo que se refiere a los solicitantes de asilo procedentes de Europa o de las regiones periféricas de Europa, resulta primordial ayudar a otras regiones, menos desarrolladas, vecinas de los países de procedencia de los flujos de refugiados a ofrecer protección a quienes la necesiten ya que la protección en la misma región es, por principio, la solución lógica y la preferible a cualquier otra ya que ofrece protección a personas necesitadas de protección internacional, teniéndose en cuenta en la mayor medida posible sus necesidades, y en una fase más temprana que la protección otorgada en la UE. Además, si una parte considerable de los recursos financieros de la UE actualmente gastados en el sistema nacional de asilo pudieran en definitiva destinarse a aumentar la capacidad de protección en la región, se podría ofrecer una protección efectiva a un número mayor de personas de como ocurre en la actualidad. La UE debería, por lo tanto, ayudar al desarrollo de sistemas de asilo en los países de tránsito para convertir estos Estados en primeros países de asilo. Si puede ofrecerse una protección efectiva en la región, es posible que disminuya la necesidad de movimientos secundarios de personas necesitadas de protección internacional, entre otros lugares, a la UE. Asimismo, solo entonces, puede la UE aplicar activamente, en estrecha cooperación con el ACNUR, la noción de tercer país seguro y primer país de asilo respecto de los países de la región. Para aplicar efectivamente tales políticas, la celebración de acuerdos de readmisión con estos países constituye un instrumento de vital importancia. Además, sin subestimar la dificultad de los retornos, en general, el retorno de los solicitantes de asilo rechazados desde la región de origen al país de origen puede ser más fácil que el retorno desde la UE al país de origen. Por último, la ayuda prevista a los países de acogida debería también contribuir a su «buena gobernanza», proporcionando herramientas de lucha contra la corrupción y el tráfico ilegal, dos requisitos previos clave del desarrollo. Aunque los planteamientos más abajo definidos se centran en el reparto de la carga con las regiones de origen, es preciso subrayar que un auténtico debate sobre el reparto de la carga y las responsabilidades debería realizarse preferiblemente en un marco horizontal e integral, lo que presenta aún mayor importancia si tomamos en consideración el cambio experimentado por el paisaje político de la UE, como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento para determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo (Dublín II), con el apoyo de un mecanismo Eurodac plenamente operativo de huellas dactilares, y habida cuenta de la referencia probable a la noción de reparto de la carga en el artículo sobre asilo del nuevo Tratado. En este contexto, la referencia a un marco horizontal significa que el mecanismo de reparto de la carga debería instaurarse, no sólo entre la UE y las regiones de origen, sino también dentro de la propia UE. Lógicamente se podría argüir que, ya que la Unión Europea es un modelo único de un emergente «espacio de asilo común», si el reparto de carga y las responsabilidades no puede aplicarse con éxito en ese espacio, ¿qué podría esperarse en otros? El concepto de planteamiento integral del reparto de la carga en el ámbito de la migración y del asilo dentro de la UE significa que, además de compartir los costes financieros derivados de la gestión de las fronteras exteriores de la UE, sería asimismo preciso examinar cómo puede lograrse el reparto de la carga física que representa la acogida de las personas necesitadas de protección internacional. Aun cuando un reparto de los expedientes de solicitud de asilo en la UE entre los Estados miembros no parece viable en esta coyuntura política particular, sin embargo, según lo mencionado al final del capítulo 3, es digno de mayor consideración el mecanismo propio de la UE, propuesto por el ACNUR, en el que se espera que la necesidad de reasignación entre Estados miembros de la UE sea mínima. Además, este modelo puede tener la ventaja de contribuir a disuadir a los emigrantes económicos de utilizar el sistema de asilo para entrar en la UE. En el capítulo consagrado al tercer objetivo, se analizan con mayor detenimiento las relaciones entre este planteamiento comunitario y la Propuesta de Directiva del Consejo sobre procedimientos de asilo, actualmente en curso de negociación. 6.2.2 Estrategias necesarias para lograr el reparto de la carga y las responsabilidades dentro de la UE y con las regiones de origen: 6.2.2.1. Para poder tener acceso a una protección que responda a las necesidades, por lo tanto en la región de origen, es preciso un planteamiento gradual. Esto implica inversiones a largo plazo, incluido el desarrollo de la capacidad administrativa e institucional, facilitar el establecimiento de un sistema de asilo de los países de la región y la capacidad efectiva de protección en las regiones de origen. Esto requiere compromisos políticos y financieros, así como la implicación los países de origen, de primer asilo y de destino, lo que será difícil de lograr. Para que la «protección efectiva» se convierta en un auténtica alternativa a la protección en la UE es preciso el refuerzo de la capacidad de protección en la región, tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Como el nivel de protección dista actualmente mucho de alcanzar la norma de «protección efectiva», el aumento de la capacidad de protección en la región requeriría una ayuda financiera sustancial, así como una ayuda en infraestructuras y la aportación de conocimientos y experiencias por parte de la UE. Facultar a los terceros países de acogida para ofrecer una protección efectiva a las personas necesitadas de protección internacional exigirá un proceso largo, que no aportará soluciones sino a medio o largo plazo. La necesidad de que la UE ayude a las regiones de origen a proporcionar protección ha sido políticamente asumida recientemente por el Consejo. En sus Conclusiones sobre la integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros, adoptadas el 19 de mayo de 2003, la conclusión 11 declara que: «En vista de las capacidades financieras e institucionales de muchos países en desarrollo y del hecho de que los refugiados pueden crear una considerable tensión en sus estructuras sociales y políticas, se invita a la Comisión a que estudie formas de consolidar sus capacidades de acogida y a que continúe explorando las posibilidades de recurrir a la cooperación al desarrollo en la búsqueda de soluciones duraderas para los refugiados, en lo tocante al regreso y la reintegración voluntarios, así como a la integración local, y a que elabore propuestas concretas sobre el modo de orientar más las ayudas a la asistencia a los refugiados en la región, abordando al mismo tiempo la reducción de la pobreza en las comunidades de acogida. Así, podría derivarse un valor añadido del aumento del apoyo y la concepción de intervenciones de larga duración que ofrezcan mejoras duraderas a los refugiados y a las comunidades locales en países que acogen a grandes grupos de refugiados». Sin embargo, antes de dar ningún nuevo paso a este respecto, es preciso llevar a cabo un análisis y una categorización adecuados de las distintas regiones vecinas de los países de donde proceden los flujos de refugiados y de los países de primer asilo, posiblemente afectados por las nuevas políticas. En este estadio, la petición anteriormente formulada de una mayor ayuda financiera debe encuadrarse en los actuales marcos jurídicos, políticos y financieros (tales como el proceso del Acuerdo de Cotonú) y en los programas de desarrollo aplicables a los diversos países que puedan considerarse. Con todo, para poder evaluar las necesidades de incremento de la capacidad de protección, es necesario efectuar una cualificación apropiada y estudios complementarios, que bien pueden señalar la necesidad de recursos financieros adicionales, que deberá satisfacerse en el contexto de la próxima perspectiva financiera. Efectivamente, para llegar a una protección efectiva en la región, se requiere un conjunto global de medidas. Crear la suficiente capacidad de protección en los países en vías de desarrollo supondrá una diversidad de acciones que van desde el establecimiento del necesario marco jurídico nacional al desarrollo de la capacidad institucional, así como de infraestructuras y de políticas de acogida, integración y retorno. En este contexto, la Comisión se refiere a los elementos definidos en la Comunicación sobre asilo de marzo de 2003, en cuanto a los instrumentos de la política europea exterior de protección y los medios para lograr una cooperación y una ayuda más efectivas. Además de la asunción política de este objetivo específico, se requiere una base jurídica para la adecuada ejecución de la línea presupuestaria «Cooperación con los terceros países en el ámbito de la emigración» (B7-667). Es evidente que, debido a su limitado alcance financiero, esta línea presupuestaria no puede satisfacer todas las necesidades de los países de acogida en situaciones prolongadas. Sin embargo, este instrumento financiero puede resultar muy útil para apoyar nuevos planteamientos del régimen de asilo, en plena cooperación con el ACNUR y los países o las regiones de acogida concernidas, a través de proyectos que respondan al interés multilateral de todas las partes implicadas. La Comisión se compromete a presentar próximamente su propuesta de Reglamento e invita al Consejo y al Parlamento a considerarla cuestión prioritaria. Para analizar las posibilidades de las acciones que podrían llevarse a cabo de conformidad con la futura base jurídica, podrían lanzarse en 2003 algunas acciones preparatorias específicas en virtud de la línea B7-667, en cuya selección y aplicación, la Comisión, en estrecha colaboración con el ACNUR, tomará debidamente en cuenta la situación específica de los terceros países que deberían estar asociados respecto, en particular, de los derechos humanos, el Estado de Derecho y la buena gobernanza. El propósito de dichas acciones podría ser: a) determinar, analizar en profundidad y categorizar las diversas regiones vecinas de los países de donde proceden los flujos de refugiados y los terceros países de primer asilo, incluida la evaluación de las condiciones que deben reunirse para ofrecer una capacidad de «protección efectiva»; b) analizar las cuestiones jurídicas, financieras y de orden práctico relacionadas con las Zonas de Protección Regional y Centros de Tramitación de Tránsito en terceros países (cf. parte II de la presente Comunicación); c) llevar a cabo una reflexión complementaria sobre el concepto de Task Forces Regionales del UE, incluido un estudio de viabilidad suplementario (cf. apartado 6.1.2.3. de la presente Comunicación); d) formular propuestas concretas de futuros programas/proyectos con objeto de impulsar los objetivos anteriormente mencionados (cf. apartado 6.2.2.1 de la presente Comunicación). De manera más concreta, los proyectos podrían llevarse a cabo en regiones que se enfrentan a situaciones de refugiados prolongadas con el fin de incrementar la protección efectiva y, con ello, reducir los movimientos secundarios a los Estados miembros de la UE. Los proyectos podrían igualmente contribuir a crear una capacidad de tramitación, acogida y protección, respecto asimismo de las personas que retornen de la UE. 6.2.2.2. En el contexto del reparto global de la carga y las responsabilidades, y para mantener una suficiente «capacidad de protección» en la región, los Estados miembros de la UE deberían actuar para mitigar la presión sobre los países de acogida de forma permanente, ofreciendo soluciones duraderas, lo que podría lograrse mediante la participación en los Planes de Acción Globales, dirigidos por ACNUR para casos específicos de situaciones prolongadas de refugiados. 6.2.2.3. La presión sobre los países de acogida podría asimismo aliviarse mediante la instauración de sistemas de reinstalación a escala comunitaria, tal y como se ha señalado más arriba en relación con el primer objetivo, la llegada ordenada de refugiados a la UE desde la región de origen. La reinstalación, estratégicamente utilizada, puede, por lo tanto, obedecer a un propósito múltiple. En la búsqueda de dicha utilización estratégica de la reinstalación, los Estados miembros, tanto los actuales como los futuros, de la UE, que sirvan de países de reinstalación, deberán interrogarse sobre cómo establecer vínculos más amplios mediante la asociación con los Estados de primer asilo. Es preciso apoyar a los Estados de primer asilo para que estén más dispuestos a asumir compromisos en beneficio de los refugiados que vayan más allá de la protección que les concedan como países de primer asilo. Podrían tratarse de compromisos respecto de la garantía de una protección efectiva, la ayuda a la integración local o la aceptación del retorno de personas que hayan efectuado movimientos secundarios. La celebración de un acuerdo con vistas a una acción determinada por parte del país de primer asilo, en conjunción con la reinstalación, podría conferir carácter estratégico a una situación que careciera del mismo. Este tipo de acuerdos deberían idealmente proceder de un análisis realizado conjuntamente por el país de primer asilo, el ACNUR y los Estados miembros de reinstalación. Los «acuerdos especiales de la Convención +» podía utilizarse a este respecto, a fin de definir y acordar concretamente cuáles son las distintas responsabilidades de los diversos actores implicados, a saber, países de origen, países de primer asilo, países de destino y ACNUR. 6.3. Desarrollo de un planteamiento integrado de procedimientos eficientes y ejecutorios de adopción de decisiones y retorno en materia de asilo 6.3.1 Objetivos a alcanzar Con objeto de promover la credibilidad e integridad del sistema de asilo, garantizando al mismo tiempo la protección a los auténticos refugiados, mediante la legislación comunitaria y otras medidas de la UE debería establecerse el marco jurídico que permita a los Estados miembros: (a) definir rápida y correctamente las personas auténticamente necesitadas de protección internacional y conceder tal protección; (b) retirar efectivamente del territorio de los Estados miembros a aquellas personas que se descubra que no están necesitadas de protección Sin perjuicio del resultado de las actuales negociaciones en la primera fase de armonización del ámbito de los procedimientos de asilo, la Comunidad Europea debe profundizar en su respuesta a dos importantes retos: calidad del examen de las solicitudes y rapidez de dicho examen. La Comisión intensificará su trabajo sobre la calidad del examen de las solicitudes de asilo desde el inicio del procedimiento (frontloading), en especial a través del análisis pormenorizado de la cuestión del procedimiento de asilo de «ventanilla única» (one stop shop) y tendrá en cuenta los resultados del estudio puesto en marcha por la propia Comisión que se publicará próximamente con el título «Asilo - un único procedimiento en el contexto del sistema europeo común del asilo y del objetivo de un procedimiento común de asilo». La mejora de la calidad de las decisiones mediante el frontloading asimismo facilitará sustancialmente los dos objetivos señalados anteriormente: el objetivo a), ya que el frontloading contribuirá a la filtración rápida y correcta de las personas necesitadas de protección, y el objetivo b), en el sentido de que solamente se retirarán aquellas personas que, una vez que se haya examinado correctamente su solicitud de asilo, resulten no estar necesitadas de protección internacional. Una efectiva Política de Retorno de la UE aumentará la confianza pública en la necesidad de mantener la tradición humanitaria de la UE de ofrecer asilo a quienes necesitan protección internacional. Un retorno rápido, en condiciones de seguridad y dignidad, inmediatamente después de la denegación de la solicitud de asilo y del recurso, cuando dicho recurso no tenga efecto suspensivo, ha de disuadir en gran medida, además, a los emigrantes de abusar de los canales del asilo por razones no relacionadas con la protección. El problema principal en juego a este respecto parece ser el de los solicitantes de asilo rechazados indocumentados, cuya identidad y nacionalidad no pueden establecerse a efectos del retorno. Una vez definitivamente rechazadas, tales personas inequívocamente plantean problemas particulares de retorno, puesto que el necesario establecimiento previo de su identidad y nacionalidad requiere su cooperación y/o la cooperación del país supuesto de origen. La negativa a dicha cooperación deja a menudo a las autoridades de los Estados miembros sin ninguna posibilidad de expulsar a la persona en cuestión de sus territorios. Si no se soluciona satisfactoriamente este grave problema, de conformidad con las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002, el Programa de Acción sobre el Retorno de noviembre de 2002 y las Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de noviembre de 2002 sobre la intensificación de la cooperación sobre la gestión de los flujos migratorios con terceros países. cualquier nuevo modelo propuesto resultará, con toda probabilidad, ineficaz a largo plazo, por muy eficaz que pueda parecer a corto plazo. 6.3.2 Estrategias necesarias para el desarrollo de un planteamiento integrado de procedimientos eficientes y ejecutorios de adopción de decisiones y retorno en materia de asilo 6.3.2.1. Si bien ha respetado el plazo de Sevilla para la adopción de la Directiva sobre procedimientos de asilo, dicha Directiva podría adaptarse de tal manera que previera medidas específicas dirigidas a crear un mecanismo complementario para examinar ciertas categorías de solicitudes presentadas en la frontera o al entrar al territorio de la UE, según lo definido en esa Directiva. Tales medidas consistirían en normas uniformes sobre una tramitación más expeditiva de dichas categorías de solicitudes con objeto de decidir sobre la entrada y la admisión en la UE en ubicaciones particulares, tales como centros de tramitación cerrados dentro de la UE o sus fronteras exteriores. Ello significaría que en el Consejo se hubiera alcanzado, previa consulta con el ACNUR, un acuerdo sobre las categorías de solicitudes a las que se aplicaría dicha tramitación. Este instrumento aumentaría la flexibilidad del sistema europeo común del asilo y sería comparable, por su carácter excepcional, a la Directiva sobre protección temporal. 6.3.2.2. En la medida en que se considere que determinados países de primer asilo son capaces de ofrecer una protección efectiva, tal y como se ha señalado anteriormente en la presente Comunicación y según lo explicado en el presente capítulo en relación con el segundo objetivo, podrían reestructurarse los procedimientos de asilo en los Estados miembros de la UE para filtrar más rápidamente las solicitudes de personas procedentes de esos países. Con este fin, un instrumento legislativo comunitario podría, sobre la base del marco previsto en la Directiva sobre los procedimientos de asilo, establecer a) la existencia de una protección efectiva para categorías definidas de personas; y b), en su caso, consecuencias procesales particulares derivadas de dicha conclusión. 6.3.2.3. Conviene instaurar una colaboración más estrecha entre la UE y los países de origen y de primer asilo sobre las cuestiones del retorno, lo que debería llevarse a cabo de conformidad con las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002, el Programa de Acción sobre el Retorno de noviembre de 2002 y las Conclusiones del Consejo de Asuntos Generales de noviembre de 2002 sobre la intensificación de la cooperación sobre la gestión de los flujos migratorios con terceros país, ya que constituye la base de un retorno más eficaz y efectivo. 6.3.2.4. El planteamiento existente sobre la política de readmisión comunitaria (en pleno desarrollo) podría reconsiderarse ante las nuevas necesidades que puedan derivarse de un nuevo planteamiento de los sistemas de asilo. Entre las necesidades que deben particularmente tenerse en cuenta figura la necesidad del registro de los solicitantes de asilo y recogida de sus identificadores biométricos de asilo lo antes posible. 6.3.2.5. Además de la celebración de acuerdos de readmisión, se podría considerar el desarrollo de otros programas complementarios de retorno de la UE, teniendo plenamente en cuenta las experiencias y lecciones que deben extraerse del Plan de Retorno para Afganistán, cuyos resultados se analizarán en profundidad. Siempre que se cumplan las condiciones de la «protección efectiva», los futuros programas podrían contribuir a la creación de perspectivas económicas para las personas que retornen a sus países de origen, a condición de estar abiertos a la población local para evitar la aparición de un círculo vicioso en el que las personas devueltas a sus países volverían a caer en manos de traficantes. El impulso de la iniciativa de la Convención + podría asimismo aprovecharse en este contexto, al incluirse en los acuerdos especiales globales el retorno de las personas que se haya descubierto no necesitan protección internacional y, consiguientemente, subrayarse la responsabilidad de cada Estado de aceptar el retorno de sus nacionales. VII. Conclusión y perspectivas Nos encontramos en un momento decisivo del desarrollo del sistema europeo común de asilo, al haber prácticamente finalizado su primera fase y haberse alcanzando su punto crítico. Ha llegado la hora de decidir acerca de la mejor manera de configurar la segunda fase de este sistema del asilo, como complemento de lo decidido en Tampere. El documento británico llega por lo tanto en el momento oportuno, enlazando perfectamente con la dinámica generada, a escala global, por las iniciativas del Programa de Protección y la «Convención +». El documento británico, además, analiza correctamente las deficiencias del actual régimen internacional de protección y plantea las cuestiones apropiadas, lo que ha de facilitar la respuesta a los retos a los que se enfrenta el sistema de asilo de la UE. Conviene, sin embargo, ser prudente a la hora de concebir las respuestas que deben aportarse en un proceso que tiene una importante incidencia en diversos ámbitos políticos. Los nuevos planteamientos de los sistemas de asilo deberían, por lo tanto, respetar varias premisas básicas, una de las cuales sería la complementariedad con el sistema europeo común del asilo propugnado en Tampere. Los avances deberían nutrirse de la primera fase de ese sistema e integrarse en la segunda fase, preparando de este modo el camino a una Agenda Tampere II. La Comisión propone que, como parte de dicha Agenda y por lo que se refiere a las políticas de asilo, se considere el uso estratégico y la introducción de Procedimientos de Entrada Protegida y Sistemas de Reinstalación. Además, habría que considerar el desarrollo ulterior de medidas legislativas por las que se redefinieran los procedimientos de asilo para poder contribuir a una mejor gestión de los sistemas de asilo y se reservara el asilo a quienes tienen derecho al mismo. Cualquier nuevo planteamiento del régimen de protección internacional no debe, en modo alguno, desembocar en el desplazamiento de la carga de asilo, sino que tiene que originar un auténtico reparto de la misma. La Comisión, por lo tanto, sugiere que se reflexione con mayor detenimiento sobre cómo ayudar, de manera sustancial, a las regiones de origen, para aumentar su capacidad de protección, a través de diversos medios, capacitándolas para hacer frente mejor a la gran carga que pesa actualmente sobre ellas. Por último, la Comisión recomienda que la experiencia adquirida y las lecciones aprendidas en los proyectos anteriores y las iniciativas actuales, tales como el Plan de Retorno en favor de Afganistán, sirvan para impulsar y concebir estrategias de seguimiento. En conclusión, la Comisión pide al Consejo y al Consejo Europeo que aprueben la presente Comunicación como base para contribuir a la instauración de sistemas gestionados, más accesibles y equitativos de asilo, habida cuenta de la preparación de la Agenda Tampere II, la ampliación de la UE y el futuro Tratado constitucional. Más específicamente, la Comisión pide que el Parlamento Europeo, el Consejo y el Consejo Europeo aprueben los siguientes elementos, necesarios para alcanzar, a corto y medio plazo, los objetivos políticos de: 1) llegada gestionada a la UE, 2) reparto de la carga y las responsabilidades dentro de la UE, así como con las regiones de origen y 3) procedimientos eficientes y ejecutorios de adopción de decisiones y retorno en materia de asilo: (1) un instrumento legislativo sobre un sistema de reinstalación de la UE, que incluya el apoyo financiero de dicho sistema; (2) un instrumento legislativo sobre Procedimientos de Entradas Protegidas; (3) una base jurídica a partir de las acciones preparatorias financiadas con cargo a la línea presupuestaria (B7-667) «Cooperación con los terceros países en el ámbito de la emigración» que, de manera específica y complementaria con otros programas existentes, apoye nuevos planteamientos de sistemas de asilo en los terceros países. La Comisión trabajará para alcanzar los objetivos definidos en la Comunicación, en firme cooperación con los Estados miembros, Estados en vías de adhesión y el Parlamento Europeo, plena concertación con los países de origen, tránsito y primer asilo y estrecha colaboración con el ACNUR y otros participantes.