Informe de la Comision al Consejo y al Parlamento Europeo - Comercio y desarrollo - Cómo ayudar a los países en desarrollo a beneficiarse del comercio /* COM/2002/0513 final */
INFORME DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - COMERCIO Y DESARROLLO - CÓMO AYUDAR A LOS PAÍSES EN DESARROLLO A BENEFICIARSE DEL COMERCIO ÍNDICE Primera PARTE - COMERCIO Y DESARROLLO. RETOS Y OPORTUNIDADES 1. Comercio, crecimiento y pobreza 1.1. Lugar que ocupan los países en desarrollo en el comercio mundial 1.2. Estancamiento de numerosos países en desarrollo 1.3. Pobreza, desigualdad y comercio 1.4. Necesidad de un verdadero acceso a los mercados 1.5. Dificultades estructurales, institucionales y vinculadas a las políticas aplicadas 1.6. Integración regional: una estrategia indispensable 2. Sistema comercial multilateral 2.1. Ventajas de un sistema comercial multilateral regulado 2.2. Dificultades de aplicación de los acuerdos de la OMC 2.3. Integración del desarrollo en el comercio: el Programa de Doha para el desarrollo SEGUNDA PARTE - AYUDAR A LOS PAÍSES EN DESARROLLO A BENEFICIARSE DEL LIBRE COMERCIO 3. Integración del comercio en las estrategias de desarrollo 3.1. Reforma de la política comercial en las estrategias de lucha contra la pobreza 3.2. Complementariedad, coherencia y coordinación con los demás donantes 3.3. Ayuda a una participación verdadera en el sistema comercial multilateral 3.4. Otras ayudas al desarrollo vinculadas al comercio 26 4. Programa de acción destinado a mejorar el suministro de ayuda Anexo 1 - Reseña de la ayuda de la Unión Europea vinculada al comercio Anexo 2 - Marco integrado en favor de los PMA Lista de las siglas y acrónimos utilizados >SITIO PARA UN CUADRO> SÍNTESIS Trabajando sobre la base de Doha, Monterrey y Johannesburgo La importancia de la relación entre desarrollo, comercio e integración de los países en desarrollo en la economía mundial está gozando de un reconocimiento cada vez mayor a escala internacional, y particularmente en las tres importantes conferencias del año pasado: * La Cuarta Reunión Ministerial de la OMC en Doha, en noviembre de 2001, dio comienzo al Programa de Doha para el desarrollo, un nuevo enfoque del comercio destinado a promover el desarrollo y basado en el desarrollo de las capacidades, de tal modo que permita a todos los países participar realmente en estas negociaciones. El nuevo enfoque tiene por objetivo fomentar directamente el desarrollo, en vez de limitarse a conceder más tiempo a los países en desarrollo para adaptarse y ejecutar los acuerdos [1]. [1] Este programa, conocido bajo el nombre de "Programa de Doha para el desarrollo", incluye varios instrumentos: una Declaración ministerial por la que se define el mandato de negociaciones en una serie de ámbitos, un programa de trabajo para los miembros de la OMC referentes a otros temas, una Decisión ministerial que se refiriere a las cuestiones y problemas vinculados a la ejecución (que trata de algunas dificultades de los países en desarrollo miembros de la OMC al aplicar algunos acuerdos de la OMC) y una Declaración ministerial relativa al acuerdo sobre los ADPIC y la salud pública (que trata de la relación entre los derechos de propiedad intelectual y los temas de salud pública). * La Conferencia de las Naciones Unidas sobre financiación del desarrollo que tuvo lugar en marzo de 2002 en Monterrey, en la que los dirigentes del mundo entero destacaron la importancia que revisten para el desarrollo la supresión de las dificultades que afectan a la oferta, así como la necesidad de hacer más eficaz, segura y previsible la financiación de la ayuda y el desarrollo de la capacidad vinculadas al comercio. * Y hace muy poco tiempo, en la Cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible de Johannesburgo, los dirigentes del mundo entero reconocieron la importancia del comercio para el desarrollo sostenible y destacaron la necesidad de proseguir los esfuerzos realizados para promover un comercio duradero más allá de lo que se ha conseguido en Doha y Monterrey, y recalcando la necesidad de unas políticas de comercio, desarrollo y medio ambiente que se apoyen mutuamente. Entre los principales resultados de Johannesburgo figuran: la necesidad de promover un sistema económico internacional abierto y de apoyo que conduzca al crecimiento económico y al desarrollo sostenible en todos los países y responda mejor a los problemas de la degradación ambiental; el reconocimiento de que los acuerdos regionales pueden contribuir al desarrollo sostenible; el compromiso de apoyar el desarrollo de la capacidad para permitir diversificarse a los países que dependen de un número limitado de productos; el fomento de la utilización de evaluaciones nacionales del impacto en el medio ambiente para definir los vínculos entre comercio, medio ambiente y desarrollo; y, finalmente, el apoyo a las iniciativas destinadas a fomentar el comercio de bienes y servicios respetuosos del medio ambiente, particularmente de los productos orgánicos. Ahora es preciso traducir estos compromisos en acciones concretas. Contenido de la presente Comunicación En este contexto, el propósito de la presente Comunicación es explicar de qué manera puede la Unión Europea cumplir sus compromisos globales en favor de los esfuerzos de los países en desarrollo para acceder mejor a los beneficios del comercio y la inversión. De este manera, la Comunicación: * Recalca el hecho de que el comercio puede favorecer el crecimiento y la reducción de la pobreza y constituir un importante catalizador para el desarrollo sostenible. Los países que se han integrado a la economía mundial gracias al comercio y a las actividades de inversión han experimentado una extensión de su crecimiento económico y una situación más favorable por lo que se refiere a numerosos indicadores sociales fundamentales. Por eso, en 2000 la Unión Europea definió el comercio como uno de los seis ámbitos prioritarios de su política de desarrollo [2]. Sin embargo, la apertura de los mercados no basta para luchar contra la pobreza, y la contribución del comercio a la reducción de la pobreza depende también de otras políticas. La reforma de la política comercial debe formar parte de una estrategia global de reducción de la pobreza que sea adoptada por el país en cuestión y que se base a la vez en una mejora de las políticas nacionales y en un aumento de la ayuda exterior. [2] Comunicación de la Comisión titulada "La política de desarrollo de la Comunidad Europea", COM (2000) 212 final, de 26 de abril de 2000, y Declaración común del Consejo y la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea, de 10 de noviembre de 2000. * Determina los elementos esenciales para lograr una mejor contribución del comercio al crecimiento económico y al desarrollo sostenible mediante la integración de las estrategias comerciales y de desarrollo: i) políticas macroeconómicas adecuadas, una gobernanza económica y social efectiva, y un desarrollo del capital humano, incluida la promoción de normas fundamentales del trabajo [3]; ii) un mejor acceso al mercado y normas comerciales equilibradas que sostengan la reforma interior; iii) ayuda y desarrollo de las capacidades vinculadas al comercio para ayudar a los países en desarrollo en la realización de estas tareas. [3] Comunicación de la Comisión titulada "Promover las normas fundamentales del trabajo y mejorar la gobernanza social en el contexto de la mundialización", COM(2001) 416 final de 18 de julio de 2001. * Recalca el hecho de que las negociaciones comerciales multilaterales con arreglo al Programa de Doha para el desarrollo, junto con ciertas iniciativas bilaterales y regionales, y el apoyo a la integración regional entre los países en desarrollo, son los vehículos para acceder al mercado [4] y a unas normas mejoradas. En el Programa de Doha, la Comisión se esforzará para obtener un resultado que respete el medio ambiente en ambos ámbitos. Por ejemplo, el acceso al mercado, particularmente para aquellos productos respecto de los cuales los países en desarrollo posean una ventaja comparativa, como los productos agrícolas y las manufacturas de mano de obra intensiva, es obviamente muy importante para ayudar a los países pobres a beneficiarse del comercio. [4] Sin infravalorar, no obstante, el papel que han desempeñado y seguirán desempeñando las concesiones unilaterales de acceso al mercado, a través del régimen SPG y de la iniciativa "Todo excepto las armas". * Se basa en la Comunicación de la Comisión de abril de 2000 y en la Declaración común del Consejo y la Comisión de noviembre de 2000 relativas a la política de desarrollo de la Unión Europea para definir los principales ámbitos en los que la Unión Europea deberá concentrar su ayuda al refuerzo de las capacidades vinculadas al comercio, que incluyen: i) la ayuda para la adhesión a la OMC y las negociaciones comerciales multilaterales; ii) el apoyo a la ejecución de los acuerdos OMC actuales y futuros; iii) el apoyo a las reformas políticas y las inversiones necesarias para aumentar la eficiencia económica y lograr una mayor participación en la economía mundial, incluyendo la asistencia técnica al "comercio y el medio ambiente" y el desarrollo de las capacidades. Además de ello, la capacidad comercial necesita mejorarse mediante una nueva ayuda al desarrollo vinculada al comercio, incluida la promoción de políticas macroeconómicas, sectoriales y fiscales adecuadas que mejoren el clima de inversiones, así como el apoyo al desarrollo del sector privado; y el apoyo al desarrollo de los mercados regionales y las instituciones entre los países en desarrollo, particularmente mediante la negociación, ejecución y aplicación de acuerdos bilaterales y regionales con la Unión Europea. * Hace hincapié en la necesidad de mantener la coherencia a todos los niveles, como ya lo precisó la Comunicación de la Comisión titulada "Hacia una asociación global en favor del desarrollo sostenible" [5]. [5] Com (2002) 82 final de 13.2.2002. * Y, finalmente, propone algunas iniciativas concretas y prácticas para aumentar la eficacia de las acciones actuales y futuras de la Unión Europea (por parte de la Comisión o los Estados miembros) o propuestas (para la comunidad internacional en su conjunto). Propuestas concretas de actuación La Comunicación efectúa propuestas concretas de actuación, agrupadas en tres categorías: a) Intensificación del diálogo con los países socios - hacer mayor hincapié en los temas comerciales sobre el documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), por ejemplo: - velar por que la financiación de esta nueva prioridad, la ayuda vinculada al comercio, se ajuste debidamente al ser revisados los informes estratégicos sobre el país y los informes estratégicos sobre la región. b) Mejora de la efectividad del apoyo de la Unión Europea - reforzar el componente comercial en el ejercicio de programación en la ayuda de la Unión Europea al desarrollo, basándose en el Grupo de trabajo de la Comisión para comercio y desarrollo - prestar particular atención a los países menos adelantados y a otros países de baja renta - examinar las posibilidades de financiación de iniciativas horizontales de ayuda vinculada al comercio, incluidas las iniciativas bilaterales, regionales y multilaterales - incrementar la capacidad de la Unión Europea para concebir y suministrar programas de formación para negociadores y administradores, y crear redes en instituciones de enseñanza superior - suministrar asistencia técnica para evaluaciones del impacto de la sostenibilidad -intensificar los esfuerzos para mejorar la capacidad de los países en desarrollo en el sector sanitario y fitosanitario c) Contribución a la efectividad internacional - mantener una coherencia de políticas al suministrar asistencia técnica vinculada al comercio, basándose en los principios acordados por la Comunicación de la Comisión sobre desarrollo en 2000 - revisar los mecanismos actuales de coordinación de los Estados miembros, y promover las "buenas prácticas" - cooperar de manera más eficaz con las demás organizaciones internacionales - seguir abogando por el Marco Integrado para los Países menos adelantados, y participar activamente en los organismos de gobierno del Marco Integrado - alentar a los Bancos de desarrollo regional a proseguir el desarrollo de las capacidades comerciales - apoyar a la Secretaría de la OMC en relación con la asistencia técnica de la OMC, y seguir contribuyendo al Fondo conjunto global del Programa de Doha para el desarrollo Por último, la Comunicación propone una revisión global de la ayuda de la Unión Europea vinculada al comercio antes del final de 2005. PARTE I - Comercio y desarrollo - Retos y oportunidades 1. Comercio, crecimiento y pobreza 1.1. Lugar que ocupan los países en desarrollo en el comercio mundial Los flujos comerciales internacionales han experimentado una subida espectacular durante las tres últimas décadas. La participación creciente de los países en desarrollo en los intercambios [6] ha constituido una característica principal del comercio mundial durante este período y se ha traducido en un aumento de su porcentaje de las exportaciones totales de mercancías, que de menos de un cuarto del total en 1970 pasó prácticamente a un tercio en 1999. Por otro lado, esta tendencia fue acompañada por una modificación de la composición de sus exportaciones, cediendo poco a poco su puesto las materias primas agrarias a los productos manufacturados, sobre todo desde el principio de la década de los ochenta. Los productos manufacturados constituyen actualmente el 70% de las exportaciones de los países en desarrollo, después de haber oscilado en torno al 20% durante gran parte de la década de los setenta y el principio de la década de los ochenta. Durante el mismo período, el porcentaje de los productos agrícolas pasó de cerca del 20% al 10% de sus exportaciones totales [7]. [6] El grupo de países en desarrollo comprende el conjunto de países y territorios clasificados por la OCDE/CAD como beneficiarios de la asistencia oficial al desarrollo (AOD), e incluye a los países menos adelantados, los demás países de baja renta, los países de renta intermedia baja y alta, y Malta y Eslovenia. [7] "Informe sobre comercio y desarrollo, 2002", UNCTAD, Ginebra, 2002. La evolución de los intercambios entre los países en desarrollo y la Unión Europea refleja una mayor integración de aquéllos en el sistema comercial mundial. Después de varios años de escaso crecimiento, las exportaciones de los países en desarrollo con destino a la Unión Europea aumentaron, por término medio, un 15% anual a partir de 1995, y su balanza comercial con la Unión Europea arrojó un excedente en 1999 (véase el gráfico 1). Los países en desarrollo en su conjunto suministran actualmente a la Unión Europea el 42% de sus importaciones totales, lo que representó 432.000 millones de euros en 2000. Gráfico 1: Comercio entre la Unión Europea y los países en desarrollo (1995-2000) en miles de millones de euros >REFERENCIA A UN GRÁFICO> Fuente: Comisión Europea 1.2. Estancamiento de numerosos países en desarrollo No obstante, los impresionantes resultados de los países en desarrollo en su conjunto, por lo que se refiere al aumento de su porcentaje del comercio mundial y su evolución hacia las manufacturas durante las tres últimas décadas, encubren dos elementos importantes. En primer lugar, si se excluyen algunas economías recientemente industrializadas de Asia oriental, las exportaciones de los países en desarrollo constan siempre esencialmente de productos de escaso valor añadido, derivando principalmente de la explotación de los recursos naturales y del recurso a una mano de obra poco cualificada, y ofrecen pocas perspectivas en términos de crecimiento de la productividad. Si las estadísticas ponen de manifiesto que los países en desarrollo experimentan una expansión considerable de sus exportaciones de bienes de fuerte intensidad tecnológica, hay no obstante que tener en cuenta que estos países intervienen a menudo en las fases de montaje de las cadenas de producción internacionales que requieren una mano de obra poco cualificada. La mayor parte de la tecnología y las cualificaciones necesarias se integra en las partes y componentes importadas, y el valor añadido vuelve en su mayor parte a los productores de las economías más desarrolladas [8]. [8] "Informe sobre comercio y desarrollo, 2002", UNCTAD, Ginebra, 2002. En segundo lugar, numerosos países no participan en este proceso de integración y de hecho experimentan una disminución de su porcentaje de los intercambios mundiales. En efecto, el porcentaje de las exportaciones mundiales de 49 países menos adelantados (PMA) pasó del 3% en los años cincuenta a alrededor del 0,5% a principios de los años ochenta, para estancarse a este bajísimo nivel durante las dos últimas décadas [9]. [9] "Acceso al mercado libre de derechos y de contingentes para los PMA: análisis de las iniciativas de la QUAD", UNCTAD, Ginebra, 2001. El retraso de estos países se explica por una combinación de factores nacionales e internacionales. Por lo que respecta a los factores nacionales, se pueden incriminar a políticas que no favorecen las inversiones nacionales y extranjeras y el desarrollo de las empresas privadas, de bajos niveles de educación, de la corrupción, del elevado coste de los transportes, de la mala calidad de las infraestructuras y servicios así como, en algunos casos, de los desordenes o las guerras civiles. A escala internacional, los problemas son la dependencia esencialmente respecto a algunos productos afectados por un mayor desequilibrio de los términos del intercambio, la extrema volatilidad de los precios mundiales, la fuerte competencia entre los productores y la competencia limitada entre los compradores, de los obstáculos al comercio relativamente importantes en el mundo, sobre todo para los productos agrícolas y los bienes que requieren abundante mano de obra, y de las dificultades persistentes en la explotación de las preferencias comerciales concedidas por los países de la OCDE. Además la mayor competencia por lo que se refiere a la inversión directa extranjera coloca de numerosas pequeñas economías en una posición de negociación difícil cuando se trata de atraer las inversiones necesarias [10]. [10] Según la UNCTAD, el porcentaje de flujos de IED atraídos por los países en desarrollo en 1999 bajó por segundo año consecutivo, alcanzando el 19% frente a un máximo del 41% en 1994. Por otra parte, las previsiones indican que los flujos de IED procedentes de la Unión Europea y los Estados Unidos bajaron al 37% y el 42%, respectivamente, en 2001 y parece improbable una recuperación rápida en este ámbito. 1.3. Pobreza, desigualdad y comercio Existe actualmente un buen número de estudios y observaciones concretas en cuanto a la incidencia de una mayor participación en el comercio y en las inversiones internacionales, y es posible sacar de ellos dos conclusiones principales. En primer lugar, los países más abiertos al comercio y a las inversiones internacionales tienden a mostrar índices de crecimiento más elevados [11]. En segundo lugar, para que el comercio tenga una incidencia duradera y positiva en la reducción de la pobreza, debe formar parte de una estrategia global enteramente asumida por el país en cuestión, en la que ocupe un lugar importante el desarrollo del capital humano y se preste una atención suficiente a la situación de las poblaciones vulnerables, particularmente de las mujeres. [11] "Globalization, Growth and Poverty", Banco Mundial, 2002, Washington DC, y "Trade, Growth and Poverty", Dollar y Kraay, mimeo, 2001. Si bien se asocia generalmente una mayor apertura al comercio con un mayor crecimiento económico, la distinción entre la causa y el efecto, así como la evaluación del grado de "apertura", son aún objeto de debates. Se puede, sin embargo, afirmar con relativa certeza que en estos últimos años "ningún país ha podido realizar una estrategia de desarrollo eficaz volviendo a la espalda al comercio internacional y a los flujos de capitales a largo plazo" [12]. [12] Véase "Trade Policy Reform as Institutional Reform", Dani Rodrik en "Development, Trade and the WTO"--Handbook", Banco Mundial, Washington DC, 2002. La supresión gradual de los obstáculos al comercio, combinada con las reformas nacionales destinadas a intensificar la adopción de políticas macroeconómicas sólidas y de instituciones y reglamentaciones efectivas, y la inversión en las infraestructuras y el capital humano, ha creado por lo general un "círculo virtuoso" de apertura, mayor competencia y crecimiento más importante (que tiende a hacerse más endógeno, aunque en su origen se centrara en las exportaciones). Los países que han combinado con éxito la apertura al comercio, el aumento del crecimiento y el desarrollo del capital humano tienen generalmente características comunes. Han liberalizado progresivamente su economía en el marco de una estrategia de desarrollo global basada en los dos pilares esenciales que son la mejora del clima de inversión para el sector privado para crear empleo, y la emancipación de los pobres, principalmente mediante una enseñanza de mejor calidad. Estos elementos muestran claramente que el entorno institucional y político general en el que se inscribe la liberalización del comercio constituye un factor determinante en términos de incidencia de las reformas comerciales sobre los resultados económicos [13]. [13] Dani Rodrik y otros llega a decir que el contexto institucional en el cual se aplica la política comercial influye aún más en los resultados económicos que el nivel de las propias barreras comerciales. Véase, por ejemplo, "Institutions for High Quality Growth"--What They Are and How to Acquire Them", Dani Rodrik, Studies in Comparative Internacional Development, 2000. Por lo que respecta a la relación entre comercio y desigualdad, la investigación muestra que por término medio, los pobres se benefician proporcionalmente del crecimiento inducido por el comercio tanto como las demás capas de la población [14]. Por otra parte, dado que en numerosos países los obstáculos al comercio tienen a menudo por objeto proteger los intereses de un pequeño grupo de privilegiados, la liberalización del comercio tiende a reducir los ingresos de los monopolios y a limitar el valor de los vínculos con los poderes administrativos y políticos [15]. La mayoría de los estudios concluyen que el comercio no tiene una incidencia importante en las desigualdades sociales y económicas, al depender principalmente estas últimas dependiendo de las políticas nacionales, en las que el comercio sólo tiene un impacto limitado [16]. [14] Dollar and Kraay, 2001. [15] "Trade, Growth and Poverty"--a Selective Survey", A. Krueger and Berg, 2002. Otros estudios sobre el tema son: "Trade and Poverty"--Is There a Connection?" A. Winters; "Trade, Growth and Disparity Among Nations", D. Ben-David en Special Studies, WTO, 1999 y "Trade Liberalization and Poverty: a Handbook", CEPR. [16] Véanse, por ejemplo, los documentos de la Conferencia sobre globalización, crecimiento y (des)igualdad, que tuvo lugar del 15 al 17 de marzo de 2001 en Warwick (Reino Unido). Estos documentos se hallan en inglés en esta dirección: http://www.warwick.ac.uk/fac/soc/CSGR/Conf-papers.html Sin embargo, la apertura de los mercados implica inevitablemente una reestructuración de la economía que afecta a algunas partes de la población, sobre todo si fomenta la introducción de cambios tecnológicos que favorecen las cualificaciones en respuesta a una mayor competencia extranjera. Por lo tanto, el proceso de reforma comercial, particularmente la secuencia y el ritmo de las reformas, así como las posibles medidas complementarias, deben poder enfrentarse a los posibles efectos perjudiciales de la apertura de los intercambios comerciales. En particular, para que el comercio tenga un impacto positivo en el desarrollo sostenible, es importante lograr que el incremento del comercio y el crecimiento económico no conduzcan a una sobreexplotación de los recursos naturales. De lo contrario, es probable que los beneficios económicos a corto plazo se vean contrarrestados por los costes a medio o largo plazo, incluidos los costes económicos, debido a las consecuencias vinculadas al medio ambiente y la salud. El breve análisis que precede pone de manifiesto que si se quiere que el comercio contribuya a la lucha contra la pobreza y la desigualdad y permita maximizar los beneficios potenciales de una mayor integración en la economía mundial, las reformas comerciales deben formar parte de una estrategia global de desarrollo sostenible. Este último, particularmente debe incluir una combinación de políticas macroeconómicas sanas, el suministro de servicios educativos y de salud pública de mejor calidad, redes de seguridad social convenientes, el respeto de las normas fundamentales del trabajo, mejores infraestructuras y un mayor acceso a los mercados particularmente para las poblaciones rurales así como la aplicación efectiva de un marco reglamentario que garantice el adecuado funcionamiento de los mercados y que permita evitar los abusos de posición dominante y la corrupción, y una legislación ambiental conveniente. Estas estrategias nacionales globales, encaminadas a recoger los frutos de la globalización y a garantizar una distribución equitativa, requieren una ayuda financiera exterior orientada hacia las reformas, el desarrollo de la capacidad y las infraestructuras. A este respecto, el papel de las instituciones de Bretton Woods es determinante, debido a su efecto de palanca. Es, pues, esencial que la Unión Europea colabore eficazmente con estas instituciones, y también que vele por que su política de préstamos tenga en cuenta las prioridades convenidas entre la Unión Europea y los países beneficiarios en los informes estratégicos sobre el país, y ello gracias a una mayor cooperación entre la Comisión y los Estados miembros. 1.4. Necesidad de un verdadero acceso a los mercados Desde las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay, los obstáculos al comercio se han reducido mucho, tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo. La Ronda Uruguay extendió también las normas multilaterales a ámbitos que antes se excluían, introduciendo particularmente normas relativas a los derechos de propiedad intelectual (DPI), una mayor disciplina en el ámbito de la asistencia agrícola, la abolición de la autolimitación de las exportaciones y la liberalización progresiva del comercio de las industrias textiles y prendas de vestir. Por lo que respecta al acceso al mercado, los tipos medios de los derechos de aduana se han reducido considerablemente a escala mundial. Sin embargo, los países en desarrollo siguen enfrentándose a considerables obstáculos a sus exportaciones, tanto hacia los países desarrollados como hacia los países en desarrollo. Dado que las poblaciones pobres del mundo, en su mayoría, trabajan esencialmente en la agricultura y las industrias que requieren abundante mano de obra [17], una mayor liberalización del comercio internacional en estos sectores sigue siendo un elemento decisivo en términos de reducción de la pobreza. Con todo, en los países de elevada renta, el tipo medio de derechos de aduana para los productos agrícolas es casi dos veces superior al aplicable a los productos manufacturados [18]. Por otra parte, a pesar de los considerables avances realizados desde la década de los ochenta, los derechos de importación en los países en desarrollo siguen siendo prácticamente dos veces más elevados que en los países industrializados. Dado que una parte creciente de los intercambios comerciales mundiales se efectúa entre los países en desarrollo, estos últimos podrían beneficiarse de una importante prosperidad reduciendo progresivamente sus obstáculos al comercio a medida que desarrollen sus ventajas comparativas. [17] La pobreza rural representa alrededor del 63% de la pobreza en el mundo y entre el 65% y el 90% de la que afecta al África subsahariana. [18] "Global Economic Prospects 2002", Banco Mundial, Washington CD, 2002. Las crestas arancelarias y la progresividad de los derechos de aduana constituyen temas particularmente preocupantes para los países en desarrollo, y ello a pesar de la existencia de regímenes de acceso preferencial. A pesar de los avances realizados desde la Ronda Uruguay, el apoyo a la agricultura en forma de subvenciones sigue siendo bastante importante en los países industrializados y a menudo es la causa distorsiones de los intercambios que pueden perjudicar a los países en desarrollo [19]. Por otra parte, los obstáculos no arancelarios, como las normas sanitarias y fitosanitarias, son de una complejidad creciente y a veces limitan el potencial de exportación de los países pobres [20]. Los países en desarrollo se enfrentan a menudo a problemas a la hora de respetar las normas veterinarias y fitosanitarias que se aplican a las importaciones de productos agrícolas y alimenticios a la Unión Europea. La supervisión de los residuos y los agentes patógenos que están prohibidos o controlados en la Unión Europea constituye un ejemplo de un ámbito en el que existen dificultades especiales. Los problemas derivados pueden ser una fuente de tensiones comerciales y también servir para reducir las oportunidades de exportación y desarrollo en el mundo en desarrollo. La inversión es necesaria en los países interesados para poner su infraestructura reglamentaria, científica y técnica al nivel necesario para cumplir los requisitos UE de que se trata. Por lo tanto, la Unión Europea debe buscarse con especial atención soluciones a los problemas sanitarios y fitosanitarios a la hora de prestar ayuda vinculada al comercio y al desarrollo. [19] Se calcula que la ayuda total a la agricultura (tal como la define la OCDE) ascendió a 327 mil millones de USD en 2000 ("Global Economic Prospects 2002", Banco Mundial, 2002). [20] Otsuki, T y otros (2001) "Saving two in a billion: a case study to quantify the trade effect of European food safety standards on African exports", Banco Mundial. Por otra parte, ha aumentado el recurso a las medidas antidumping, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo [21]. Con motivo de la 3ª Conferencia de los Países menos adelantados de las Naciones Unidas que tuvo lugar en 2001 en Bruselas, la Unión Europea se comprometió a abstenerse de toda acción antidumping contra los PMA. [21] Aunque las investigaciones no dan siempre lugar a verdaderas medidas antidumping, el simple hecho de iniciarlas aumenta la incertidumbre e impulsa a los importadores a buscar proveedores alternativos. La Comunidad no aplica medidas antidumping en el sector agrícola, ni tampoco aplicó la cláusula de salvaguardia general a los productos agrícolas. El sistema de preferencias generalizadas (SPG) de la Unión Europea, que está en vigor desde 1971, constituye un componente esencial del arsenal de que dispone para fomentar las exportaciones de los países en desarrollo. En 1995 se suprimieron las limitaciones cuantitativas y en diciembre de 2001 se racionalizó y se mejoró el conjunto del SPG [22]. Otras iniciativas de la Unión Europea para ayudar a los países en desarrollo a aprovechar las oportunidades comerciales incluyen el Centro de comercio sostenible e innovación. Ahora bien, no siempre se han explotado a fondo las concesiones concedidas en el marco del SPG, particularmente la iniciativa "Todo excepto las armas" en favor de los países menos adelantados. Con todo, el acceso de los países en desarrollo a los mercados podría aumentarse considerablemente gracias a una utilización a la vez mejor y más completa de las posibilidades ofrecidas por el SPG y la iniciativa "Todo excepto las armas". [22] Reglamento (CE) n° 2501/2001 del Consejo, de 10 de diciembre de 2001. 1.5. Dificultades estructurales, institucionales y vinculadas a las políticas aplicadas Un mejor acceso a los mercados, por sí solo, así como la ayuda suplementaria vinculada al comercio, no favorecerán automáticamente la expansión comercial, el crecimiento y la reducción de la pobreza en los países en desarrollo, sobre todo en los más pobres. No cabe duda de que el acceso a los mercados debe absolutamente mejorarse para ayudar a los exportadores a cumplir las normativas aplicables y sacar partido de las concesiones que se les concedan. Las dificultades que pesan sobre la oferta suponen a menudo obstáculos para el desarrollo de los intercambios. Entre los factores que más limitan la respuesta de la oferta figuran los siguientes: unas políticas macroeconómicas y presupuestarias inadecuadas, unos marcos reglamentarios y una ejecución poco sólidos; la dependencia de una pequeña variedad de exportaciones de escaso valor añadido; unos transportes a costes elevados, unos servicios colectivos de proximidad poco fiables, unas telecomunicaciones de mala calidad y unos servicios financieros ineficaces. La supresión de estas dificultades requiere el desarrollo de la capacidad institucional, incluida la promoción del diálogo social, y la aprobación de nuevas legislaciones, así como importantes inversiones. Éstas se refieren, por ejemplo, a los laboratorios necesarios para ajustarse a las normas sanitarias y fitosanitarias, las instalaciones encargadas de las inspecciones, las oficinas de normalización y registro, las instalaciones de almacenamiento y la mejora de la capacidad científica y tecnológica mediante programas de investigaciones apropiados, así como el apoyo para la formulación de marcos y políticas reglamentarios para el uso efectivo de las tecnologías de información y comunicación. Los servicios empresariales de apoyo en el ámbito de los pagos, seguros y transportes deben también mejorarse. Todas estas medidas requieren recursos considerables y una planificación a largo plazo. Por ello, los esfuerzos desplegados por los países en desarrollo para emprender reformas y aumentar sus capacidades comerciales deben ser apoyados por una ayuda exterior suplementaria suministrada por las naciones desarrolladas, además de nuevas oportunidades de acceso a los mercados. De acuerdo con los compromisos asumidos en la Cumbre de Johannesburgo, la Unión Europea debe ayudar a los países vulnerables a sacar mejor partido de las oportunidades ofrecidas por el comercio, particularmente en los sectores en que poseen ventajas comparativas y en los que existe un potencial de las denominadas oportunidades "en las que siempre se gana", tales como los productos respetuosos del medio ambiente y los productos alimenticios orgánicos. Por lo que respecta a la dependencia respecto de determinadas mercancías, la Unión Europea y los demás participantes se comprometieron en Johannesburgo a reforzar la capacidad de esos países para diversificar su producción, mediante, entre otras cosas, ayuda financiera y técnica y esfuerzos internacionales para luchar contra la inestabilidad de los precios de los productos básicos y la degradación de los términos de los intercambios. La Comisión examinará los medios de lograr estos objetivos. 1.6. Integración regional: una estrategia indispensable Los acuerdos comerciales regionales celebrados entre los países en desarrollo, o entre los países desarrollados y estos últimos, pueden contribuir a aumentar su participación en la economía mundial y reforzar el sistema comercial multilateral, a condición que se abran al exterior y tengan como efecto limitar los obstáculos exteriores al comercio. La integración Sur-Sur puede reforzar la eficiencia de los mercados, aumentar la competencia entre países que pasan por una fase de desarrollo idéntica, favorecer las economías de escala, aumentar la capacidad de atracción de la inversión directa extranjera (IDE) y dotar a los países en cuestión de un mayor poder de negociación. Por último, pero no por ello menos importante, la integración regional puede contribuir a la consolidación de la paz y la seguridad. La importancia de la integración regional para el desarrollo sostenible se confirmó con motivo de la Cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible. La integración regional ve su incidencia reforzada cuando la cooperación sobrepasa el marco de las medidas en las fronteras y se traduce en una integración más avanzada basada en los siguientes elementos: convergencia de las políticas nacionales de inversión y competencia, como por ejemplo la convergencia de las normativas y/o la adopción de normas armonizadas o comunes, particularmente en el ámbito ambiental, cuando proceda; desarrollo de servicios financieros regionales e instauración coordinada de infraestructuras, como las redes regionales de telecomunicaciones, los transportes y la distribución de energía. La dimensión regional puede proporcionar un estímulo de creación de políticas e instituciones sólidas para favorecer, por ejemplo, la estabilización macroeconómica, la protección social y la solución de diferencias, lo que, en caso contrario, podría ser difícil de realizar a nivel nacional. La creación de instituciones y el desarrollo de la capacidad a escala regional permiten también ahorrar recursos. Ello se aplica a numerosos ámbitos vinculados al comercio, como las normas, la protección de la propiedad intelectual y el conjunto de medidas de simplificación de los intercambios, particularmente los procedimientos aduaneros. La UE predica y apoya desde hace tiempo la integración Sur-Sur paralelamente a una mayor integración de los países en desarrollo en el sistema comercial multilateral, en el marco de una estrategia de desarrollo destinada a suprimir las dificultades vinculadas a la vulnerabilidad y a la escasa dimensión de las pequeñas economías. Sin embargo, no se puede desatender el hecho de que la integración sólo puede producir efectos positivos en un marco político general caracterizado por una buena gobernanza y un contexto de seguridad favorables a dicha integración (como es el caso para toda la reforma comercial en general). Habida cuenta de los límites existentes en este ámbito, numerosas iniciativas anteriores aún no han cumplido sus expectativas. La UE cuenta cada vez con más acuerdos comerciales regionales con los países en desarrollo. Se han celebrado algunos acuerdos con Sudáfrica, México, Chile y varios países mediterráneos. Ofrece numerosas ventajas el vincular países en desarrollo con un gran país industrializado o con un bloque comercial. Las ventajas de dicha integración Norte-Sur son las siguientes: perpetuidad de las reformas, acceso duradero a amplios mercados, mejor gobernanza y simplificación de la IDE y de la transferencia de tecnología. La liberalización multilateral del comercio y la aprobación de normas comunes en el sistema de la OMC siguen constituyendo prioridades principales de la política comercial de la Unión Europea y pueden articularse con los acuerdos bilaterales y regionales, para perseguir más eficazmente los dos objetivos de la apertura al comercio y el desarrollo. Para que tal articulación positiva sea posible, estos acuerdos deben responder a los siguientes criterios: ser plenamente compatibles con las normas multilaterales; concebirse y ejecutarse con la flexibilidad que se impone, en función del nivel de desarrollo de las distintas Partes; establecer un elevado nivel de convergencia reglamentaria que tenga en cuenta los objetivos legítimos y las situaciones consustanciales a cada país; basarse en normas comunes que vayan más allá de las normas multilaterales básicas; y establecer, en la mayoría de los casos, una verdadera integración regional entre los propios socios de la Unión Europea. Las integraciones Norte-Sur y Sur-Sur pueden reforzarse mutuamente. Al beneficiarse de un mejor acceso a un mercado desarrollado, los países en desarrollo pueden animarse a abrirse mutuamente sus propios mercados, y atraer así más fácilmente los flujos de inversión, lo que puede reforzar su competitividad. Del mismo modo, la integración efectiva de las economías en desarrollo las convierte en socios más creíbles a los ojos de los países desarrollados. Por ello, en sus iniciativas actuales relativas a acuerdos comerciales regionales (con los países mediterráneos, el Mercosur y el Consejo de Cooperación del Golfo) y los acuerdos de colaboración económica ACE que se propone celebrar en el marco del Acuerdo de Cotonú), la Unión Europea se propone promover lo que llama un enfoque Sur-Sur-Norte destinado a combinar las ventajas de la integración Norte-Sur con los aspectos positivos de la integración Sur-Sur. Este enfoque permite también evitar los efectos de tipo "centro-periferia" que se producen cuando un importante bloque comercial celebra acuerdos separados con un gran número de países. Conviene sin embargo tener muy presente que este enfoque debe ser muy ambicioso para ser eficaz, sobre todo si se quiere sobrepasar el marco de los acuerdos de libre comercio tradicionales relativos a las mercancías. 2. Sistema comercial multilateral 2.1. Ventajas de un sistema comercial multilateral reglamentado La inserción del sistema comercial multilateral en un marco reglamentario constituye un elemento clave de la participación de los países en desarrollo en el comercio internacional. Las negociaciones de la OMC, cuyo objetivo es lograr un equilibrio global de los derechos y obligaciones, permiten adaptar la liberalización del comercio a las necesidades y a las capacidades de los países miembros. Este equilibrio se basa en normas vinculantes en cuanto a transparencia y a no discriminación. El sistema reglamentado que simboliza la OMC sustituye la "ley de la selva" por el "Estado de Derecho". Los principios de transparencia y no discriminación benefician muy especialmente a los pequeños países y a los países en desarrollo que se han visto perjudicados en el pasado por la actitud unilateral de las grandes potencias comerciales. En efecto, estas normas vinculantes desempeñan un papel protector contra las presiones ejercidas por los grupos de interés y otras organizaciones nacionales y extranjeras que buscan ingresos monopolísticos, y aportan además una credibilidad internacional que permite iniciar reformas internas beneficiosas. El principal provecho que obtienen los países en desarrollo de su calidad de miembros de la OMC es el hecho de que las normas multilaterales fomentan y refuerzan la buena gobernanza interior, la modernización de un entorno reglamentario e institucional que estimula la capacidad comercial y atrae la inversión, un acceso facilitado y seguro a los principales mercados de exportación y el recurso a un mecanismo de solución de diferencias. Por otro lado, la pertenencia a la OMC permite sentar sobre bases sólidas unas políticas comerciales nacionales creíbles y constituye un incentivo de cara a un mejor marco reglamentario e institucional para atraer la inversión privada. Sin entrar en detalles ni elaborar un inventario exhaustivo, los ejemplos siguientes ilustran las ventajas derivadas de la ejecución de los compromisos contraídos en el marco de la OMC: - el respeto de los Acuerdos sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (SFS) y sobre obstáculos técnicos al comercio (OTC) puede ayudar a los países en desarrollo, por una parte, a tener efectivamente acceso a los mercados de los países que siguen normas estrictas en cuanto a protección de la salud humana, seguridad, protección del medio ambiente, etc. y, por otra, a mejorar sus propias normas; - una mejor aplicación del Acuerdo sobre el valor en aduana, la concesión de licencias de importación, la inspección previa al envío y las normas de origen mejora la eficacia de la recaudación de los derechos de aduana, facilita los intercambios, aumenta la transparencia y reduce el riesgo de corrupción; - la aplicación del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), aunque técnicamente difícil para un gran número de países en desarrollo debido a su complejidad, permitirá a largo plazo atraer la inversión extranjera y transferir una tecnología beneficiosa para el desarrollo industrial y tecnológico nacional; - el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) ofrece posibilidades clave para atraer inversiones duraderas y estables, que mejoren las infraestructuras en cuestión (transportes, telecomunicaciones, servicios financieros, turismo) y favorezcan un crecimiento y una competitividad a largo plazo de la economía en su conjunto. La flexibilidad general del mecanismo del AGCS (concepción ascendente de la liberalización) se presta especialmente a las necesidades de los países en desarrollo, que lo han utilizado ampliamente (apertura de menos sectores y liberalización de menos categorías de transacciones que los países industrializados). La actual Ronda de negociaciones supone una oportunidad para que los países menos adelantados asuman compromisos en más sectores, particularmente en los relacionados con el incremento de la infraestructura, en línea con el principio de liberalización progresiva en el que se basa el AGCS. 2.2. Dificultades de aplicación de los acuerdos de la OMC La ampliación del campo de acción de la OMC, inmediatamente después de la Ronda Uruguay, acentuó la complejidad del sistema reglamentado de la Organización y obligó a sus miembros a adaptar su marco institucional y reglamentario. Aunque este último abarca a menudo el marco necesario para una gestión eficaz y equitativa de la economía nacional, su modernización (o, en algunos casos, su creación) representa a pesar de todo una pesada carga para la mayoría de los países en desarrollo. Aplicación Los países en desarrollo, como cabía esperar, se enfrentaron a un reto cuando se trató de ejecutar y aplicar los acuerdos de la OMC. La mayoría de ellos consiguió superarlo, pero algunos, entre ellos un gran número de países menos adelantados y algunos países del África subsahariana, se enfrentaron a dificultades en algunos ámbitos, debido a su incapacidad de beneficiarse plenamente del sistema multilateral reglamentado. Muchos países en desarrollo no llegaron a explotar las nuevas posibilidades comerciales que se les ofrecían, debido a disfunciones en el marco de su política interior, a una falta de competitividad, a debilidades vinculadas a las infraestructuras y otras. Otros, en cambio, lamentaron que algunos sectores de exportación esenciales siguieran sin liberalizarse enteramente, o consideraron que su liberalización era demasiado lenta. Las disciplinas de la OMC para los países en desarrollo y los países desarrollados por igual suponen importantes compromisos de cara a reformar la política y las prácticas comerciales (mayor transparencia de las medidas comerciales, introducción de disciplinas en cuanto a subvenciones, mejora de los procedimientos vinculados a las licencias de importación, reforma del valor en aduana e instrumentos de defensa comercial), pero también aceptaron compromisos que tienen repercusiones reales o potenciales en su entorno reglamentario y comercial nacional (instauración de normas técnicas y normas sanitarias y fitosanitarias, legislación sobre la propiedad intelectual, etc.). Los acuerdos de la OMC en estos ámbitos establecen frecuentemente un apoyo en favor de los países en desarrollo para ayudarles a mejorar sus capacidades reglamentarias, administrativas e institucionales. Adhesiones Unos 27 países, alrededor de la mitad de los cuales son países en desarrollo (Camboya, Vietnam, Samoa, Tonga, Sudán, Cabo Verde, Seychelles y Yemen, por ejemplo), están en el proceso de adherirse a la OMC. Los países candidatos que inician este largo y difícil procedimiento no sólo deben modificar la legislación y la normativa relativa a su régimen de comercio exterior, lo que supone un reto para ellos, sino también integrar la dimensión comercial en su política económica y su política de desarrollo nacional. No es raro que tengan también que mejorar su infraestructura institucional, judicial y administrativa. Los dirigentes a nivel mundial declararon su determinación de apoyar este movimiento de adhesiones en la Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible. La UE ya propone una ayuda a los países candidatos, muchos de los cuales se cuentan entre los países menos adelantados. La UE concede también una importante ayuda a los trabajos realizados en la OMC para definir los medios de racionalizar y simplificar el procedimiento de adhesión para los países menos adelantados, de acuerdo con los compromisos asumidos en la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre países menos adelantados (PMA III), celebrada en mayo de 2001 en Bruselas. 2.3. Integración del desarrollo en el comercio: el Programa de Doha para el desarrollo El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) ya había reconocido sin ambigüedad la necesidad de adaptar las normas del comercio a la situación particular de los países en desarrollo, lo que se tradujo en la inserción de la Parte IV del GATT. El Acuerdo de Marrakesh por el que se instituye la Organización Mundial del Comercio así lo reconoció e introdujo el principio de un tratamiento especial y diferenciado en la OMC. En cualquier caso, el Programa de Doha para el desarrollo constituye la tentativa más ambiciosa llevada a cabo hasta ahora para introducir el tema del desarrollo en el núcleo del sistema comercial multilateral. Pretende alejar a la OMC de un sistema en el que el mejor resultado que cabía esperar de un proceso de negociación era la adopción de nuevas normas comerciales, y que se limitaba a dejar más tiempo a los países en desarrollo para adaptarse, concediéndoles excepciones y exenciones temporales. El nuevo enfoque presentado en la Declaración Ministerial de Doha invita hoy a los negociadores a establecer normas para promover el desarrollo y a definir mecanismos para que los países en desarrollo puedan aplicar estas normas y beneficiarse de ellas y de la posterior liberalización del comercio. La Declaración de Doha relativa al Acuerdo sobre los ADPIC y la salud pública, adoptada por la Conferencia Ministerial a iniciativa de una serie de países en desarrollo, constituye en sí misma un testimonio de este nuevo enfoque, así como del deseo cada vez mayor de los miembros de la OMC de seguir esta vía y de la eficacia del proceso de negociación de la OMC para alcanzar este fin. La Comisión procura favorecer en la Organización el enfoque más flexible posible respecto a los países en desarrollo para que el resultado de las negociaciones y el programa de trabajo de Doha respondan a sus problemas de desarrollo particulares. Por no citar más que un ejemplo, la Comisión propuso, en su reciente contribución sobre la simplificación de los intercambios en la OMC (titulada "Mejoras al Artículo VIII del GATT sobre Derechos y formalidades referentes a la importación y a la exportación"), que algunos períodos de transición individuales se definan para cada miembro que necesite más tiempo de adaptación, y que vayan acompañados de un programa específico de asistencia técnica, elaborado y adoptado de acuerdo con el país en cuestión. Esta opción facilitaría la participación activa de los países en desarrollo en las negociaciones, la ejecución posterior de los acuerdos obtenidos y la concretización de las ventajas que se derivan. Al mismo tiempo, contribuiría también a la asignación coordinada y orientada de los recursos concedidos por los proveedores de fondos con cargo a la ayuda vinculada al comercio. Desde un punto de vista más general, la Declaración Ministerial de Doha confirma, en su apartado 2, que los miembros de la OMC seguirán "haciendo esfuerzos positivos para que los países en desarrollo, y en particular los menos avanzados de ellos, obtengan un porcentaje del crecimiento del comercio mundial que corresponda a las necesidades de su desarrollo económico", y añade que "un mejor acceso a los mercados, unas normas equilibradas y unos programas específicos y sostenibles de asistencia técnica y de refuerzo de las capacidades tienen un papel importante que desempeñar". Acceso facilitado a los mercados Por lo que respecta a la agricultura, ámbito que presentar un interés particular para los países en desarrollo, los miembros han declarado: "Al basarnos en el trabajo realizado hasta ahora y sin prejuzgar el resultado de las negociaciones, nos comprometemos a emprender negociaciones globales destinadas a conseguir: una mejora sustancial del acceso al mercado; reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con vistas a suprimirlas progresivamente; y reducciones sustanciales del apoyo interno que distorsiona los intercambios". Por lo que se refiere al acceso de los productos no agrícolas a los mercados, productos que interesan sobre todo a los países en desarrollo que disponen de sectores manufactureros que requieren abundante mano de obra, la Declaración de Doha prevé "negociaciones encaminadas, con arreglo a modalidades a convenir, a reducir o eliminar, según proceda, los derechos de aduana, incluida la reducción o eliminación de las crestas arancelarias, los aranceles elevados y el carácter progresivo de los aranceles, así como las barreras no arancelarias, en particular para los productos cuya exportación ofrezca interés para los países en desarrollo". Aunque el paquete final de medidas debe necesariamente incluir un acceso más abierto a los mercados de los países industrializados, esta concesión no es suficiente. Los países en desarrollo pueden obtener un bienestar muy considerable reduciendo los obstáculos a sus intercambios mutuos y estimulando el comercio regional. Por otra parte, considerar la cuestión del acceso a los mercados exclusivamente desde la perspectiva del informe Norte-Sur equivale a hacer caso omiso de la realidad de la posición competitiva de los países en desarrollo situados en fases de desarrollo diferentes. Por lo tanto, todas las partes participantes, ya sean desarrolladas o en desarrollo, deberán aportar su contribución efectiva a las negociaciones sobre el acceso a los mercados realizadas en el marco del Programa de Doha para el desarrollo si se quiere conseguir un resultado satisfactorio. Por último, al margen de la cuestión del acceso a los mercados en sentido estricto, la Unión Europea ofrecerá un mejor acceso real a su mercado para los productos de los países en desarrollo gracias a una asistencia técnica de mejor calidad y más específica, para ayudar a estos países a ajustarse a la normativa y a las normas de la Unión Europea (normas sanitarias y fitosanitarias, por ejemplo). Búsqueda de un mejor equilibrio de las normas comerciales En la OMC, el término "normas" hace tradicionalmente referencia a los acuerdos que regulan las intervenciones directas de los miembros sobre los flujos comerciales. A este respecto, el Programa de Doha para el desarrollo tiene por objeto clarificar y mejorar las disciplinas existentes, como las normas antidumping y las normas aplicables a las subvenciones. Se invita a los negociadores a hacerlo "preservando al mismo tiempo los conceptos, los principios fundamentales y la eficiencia... y teniendo en cuenta las necesidades de los participantes en desarrollo y menos avanzados." [23] [23] Véase el apartado 28 de la Declaración de Doha. Dos ámbitos merecen una mención particular debido a su impacto potencial para los países en desarrollo. El primero es el de los acuerdos comerciales regionales, respecto de los cuales la Unión Europea se propone claramente supeditar la compatibilidad con las normas de la OMC a un elevado grado de integración económica entre las partes interesadas y a la instauración del libre comercio, y también a una flexibilidad suficiente para permitir una verdadera integración Sur-Sur, Norte-Sur y Sur-Sur-Norte. El segundo ámbito, la simplificación de los intercambios, que supone principalmente una reforma aduanera, deberá tener una incidencia muy importante en la capacidad de percepción de los ingresos fiscales de los países en desarrollo, gracias a una recaudación más eficaz de los derechos de aduana y a unos volúmenes comerciales más importantes, así como en la lucha contra la corrupción y la ineficacia, mediante la instauración de prácticas administrativas modernas y más transparentes. No obstante, el concepto de "normas equilibradas", en el Programa de Doha para el desarrollo, se remite también a los acuerdos (existentes y futuros) encaminados a reforzar la capacidad de los miembros para controlar eficazmente la actividad económica en su territorio, manteniendo al mismo tiempo unos regímenes comerciales y de inversión abiertos y transparentes y garantizando la protección de intereses públicos importantes. Entre los elementos del Programa de Doha para el desarrollo que entran en esta categoría e interesan especialmente a los países en desarrollo figuran en particular: el debate sobre el Acuerdo sobre los ADPIC y la salud pública, Acuerdo que, según la Declaración de Doha, presenta todos los elementos necesarios para garantizar un adecuado equilibrio entre los intereses públicos y los derechos de propiedad intelectual; las negociaciones destinadas a crear un vínculo claro y de mutuo refuerzo entre las normas de comercio y los acuerdos ambientales multilaterales; la negociación de un marco de inversión que permite estimular los flujos de inversión directa extranjera; la negociación de un acuerdo sobre la competencia en apoyo de la legislación y las políticas nacionales sobre este tema para beneficiarse de un instrumento eficaz de gestión de la actividad económica; y una mayor transparencia en los contratos públicos para garantizar una rentabilidad máxima de las inversiones, reducir los gastos y combatir la corrupción. Una de las cuestiones importantes abordadas por el Programa de Doha para el desarrollo se refiere a la "relación entre el comercio y la transferencia de tecnología, y todas las posibles recomendaciones sobre las medidas que podrían adoptarse en el marco del mandato de la OMC para aumentar las contribuciones de tecnología a los países en desarrollo", expediente para el cual los Ministros presentes en Doha crearon un Grupo de Trabajo. Sus deliberaciones servirán para la elaboración de normas en la OMC en distintos ámbitos, puesto que deberán abarcar la gama completa de canales por los que pueden producirse las transferencias de tecnología hacia los países en desarrollo: inversión, comercio de servicios, comercio de mercancías, concesión de licencias para tecnologías, contratos públicos, ayuda al desarrollo y acuerdos ambientales multilaterales. Estas realizaciones presuponen un esfuerzo considerable por parte de los miembros de la OMC, y muy especialmente de los países en desarrollo, aun cuando se tengan en cuenta disposiciones adecuadas para un tratamiento especial y diferenciado. Los países en desarrollo deberán actualizar y modernizar su marco reglamentario y administrativo, no sólo para ajustarse a las obligaciones contraídas en el marco de la OMC, sino también, y sobre todo, para beneficiarse de la mayor eficacia económica y de las posibilidades de intercambios e inversión más importantes a los que puede contribuir la aplicación efectiva de estas normas. Será necesario, a su vez, que los propios países en desarrollo efectúen enormes esfuerzos para crear estructuras institucionales y reformar sus políticas. Los donantes y los organismos multilaterales aportarán su ayuda mediante una considerable ayuda en el ámbito del desarrollo de las capacidades. Pero antes de abordar el desarrollo de las capacidades comerciales propiamente dicho, los países en desarrollo miembros de la OMC necesitan un apoyo para poder participar plenamente en la revisión de las disposiciones vigentes y en la negociación de nuevas normas. SEGUNDA PARTE - AYUDAR A LOS PAÍSES EN DESARROLLO A BENEFICIARSE DEL LIBRE COMERCIO 3. Integración del comercio en las estrategias de desarrollo Es primordial integrar el comercio en las estrategias de desarrollo de modo que contribuya a los objetivos fundamentales de reducción de la pobreza y desarrollo sostenible. El enfoque debe, pues, consistir en insertar las cuestiones comerciales en el diálogo relativo al documento de estrategia de lucha contra la pobreza o de otras estrategias de desarrollo nacionales, que deberán explotar plenamente los vínculos existentes entre el comercio y todos los demás ámbitos importantes para el desarrollo sostenible. Por lo que se refiere a la cooperación suministrada por la Unión Europea, ésta debe reflejarse en el proceso de programación. Es importante por otra parte lograr la complementariedad y la coordinación entre los programas de los donantes bilaterales y los organismos internacionales. Por último, conviene velar por la coherencia de las distintas políticas de la Unión Europea que presentan una dimensión exterior. La ayuda vinculada al comercio figura entre los grandes temas abordados por la Declaración de Doha, en la cual los participantes se comprometieron decididamente a aumentar el volumen y la calidad de la ayuda. Estos compromisos se confirmaron posteriormente con motivo de la Conferencia internacional de Monterrey sobre la financiación del desarrollo (marzo de 2002) y en el plan de acción decidido en la Cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible (septiembre de 2002). La UE ya está dedicando recursos considerables a la ayuda vinculada al comercio en favor de los países en desarrollo (véase el Anexo 1) y se ha comprometido a seguir esta vía en estrecha coordinación con los demás donantes bilaterales y multilaterales. La Unión Europea deberá orientar su ayuda vinculada al comercio en los siguientes ámbitos clave: * ayuda para lograr una participación plena y completa en el sistema comercial multilateral; * ayuda a la reestructuración y al refuerzo de la competitividad del sistema productivo; y * apoyo a la integración y cooperación regionales. Las expectativas por lo que se refiere a la ayuda vinculada al comercio son, pues, considerables. Es importante, sin embargo, seguir siendo realista y admitir que de la noche a la mañana no puede mejorarse la capacidad comercial, la infraestructura interior y las instituciones competentes en el ámbito del comercio. El ejemplo de las economías en transición que han modernizado sus instituciones y sus economías así lo muestra claramente. El desarrollo de la capacidad comercial exige un apoyo sostenido durante por muchos años. Queda claro que la ayuda exterior sólo tendrá éxito si se completa con los esfuerzos realizados por el propio país para iniciar las reformas políticas convenientes y crear un entorno favorable a la inversión, al comercio y al crecimiento, y si está adecuadamente orientada, coordinada e integrada en estas políticas interiores. 3.1. Reforma de la política comercial en las estrategias de lucha contra la pobreza La política comercial debe formar parte integrante de la estrategia de desarrollo sostenible de cada país e ir acompañada de reformas macroeconómicas e institucionales susceptibles de favorecer un crecimiento equitativo y de promover el desarrollo humano, así como de gestionar adecuadamente los recursos naturales y proteger el medio ambiente. Es ésta una condición indispensable que debe cumplirse para que los países en desarrollo puedan recoger los frutos de la expansión comercial. Es también esencial lograr que la ayuda vinculada al comercio esté en condiciones de reforzar las capacidades comerciales promoviendo al mismo tiempo el desarrollo sostenible y la igualdad entre hombres y mujeres. La naturaleza y la secuencia de la reforma de las políticas comerciales deberá reflejar las condiciones específicas de cada país y deberá, idealmente, ser el fruto de un diálogo nacional que asocie a las autoridades públicas, el sector privado y los representantes de los trabajadores y de la sociedad civil. El documento de estrategia de lucha contra la pobreza u otros instrumentos similares, al ser objeto de una implicación efectiva por los países en cuestión, es el instrumento natural para integrar el comercio en los marcos del desarrollo integrado, que constituyen la base de la política pública nacional y de la ayuda exterior. Ahora bien, la primera generación de documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, por lo general, ha omitido dar a las cuestiones comerciales la atención que merecen. Ello se debe a que los vínculos entre el comercio y la pobreza no han sido comprendidos y tenidos en cuenta plenamente, mientras que al mismo tiempo las reformas de la política comercial a menudo se han limitado a simples medidas marginales (reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias). Ello habrá de ser corregido en el futuro, y el marco estratégico de lucha contra la pobreza deberá evidenciar la contribución que las reformas comerciales concretas pueden aportar al crecimiento, a la lucha contra la pobreza y a la igualdad entre hombres y mujeres. En la Cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible de Johannesburgo, se convino que el documento de estrategia de lucha contra la pobreza deberá también servir de vehículo para la elaboración de estrategias nacionales de desarrollo sostenible. Por su parte, los donantes deberán garantizar que el apoyo a las reformas de la política comercial ocupa un lugar destacado en sus estrategias de ayuda al desarrollo. La Comunicación de la Comisión de abril de 2000 por lo que se refiere a la política de desarrollo de la Comunidad y la Declaración común del Consejo y la Comisión de noviembre de 2000 afirmaron que el comercio constituye uno de los seis ámbitos prioritarios de la política de desarrollo. Se ha observado una evolución política similar en las estrategias elaboradas por los propios Estados miembros, como también, de hecho, en la mayoría de los demás países desarrollados y en los organismos multilaterales. Procede ahora efectuar un seguimiento más concreto de esta prioridad. La Comisión se propone, pues, profundizar el diálogo político relativo a cuestiones comerciales con los países beneficiarios y las organizaciones regionales. Por lo que se refiere a la cooperación de la Unión Europea, los documentos de estrategia nacional y regional son los vehículos que permiten traducir el diálogo político en programas de ayuda concretos. Las cuestiones comerciales y sus vínculos con otras políticas importantes para el desarrollo sostenible deben tenerse en cuenta en cada fase de la preparación de los documentos de estrategia antes citados -- política, diálogo, análisis de las actividades de los demás donantes y definición de la intervención de la CE. No obstante, buen número de los documentos de estrategia nacional aprobados hasta ahora apenas hacen hincapié en la ayuda vinculada al comercio, lo que no hace más que reflejar la falta global de visibilidad de los aspectos comerciales en el documento de estrategia de lucha contra la pobreza. Por otra parte, la ayuda vinculada al comercio en el sentido amplio del término ocupa un lugar destacado en los documentos de estrategia regionales para la zona ACP, dado que en algunas regiones se le dedica entre el 40% y el 50% de los fondos regionales. 3.2. Complementariedad, coherencia y coordinación con los demás donantes Se han lanzado numerosas iniciativas destinadas a integrar el comercio en las políticas y planes de desarrollo a nivel internacional, particularmente mediante el Marco integrado en favor de los países menos adelantados (MI) y el Programa integrado conjunto de asistencia técnica (JITAP). De los organismos internacionales, como el Banco Mundial, el FMI, la UNCTAD, el PNUD, el PNUMA, el Centro de Comercio Internacional, la OMC, la OMD, la OMPI, la OIT y bancos regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo, destacan cada vez más también la importancia de la ayuda y el desarrollo de la capacidad vinculadas al comercio. Por otra parte, numerosos donantes bilaterales, algunos de ellos Estados miembros de la Unión Europea, se muestran muy activos en el ámbito del comercio y el desarrollo. Habida cuenta de estos elementos, la Unión Europea se esforzará por lograr una complementariedad entre sus propios programas y los de los donantes internacionales y bilaterales. El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE puede desempeñar un papel importante como plataforma de análisis conjunta y coordinación entre los donantes bilaterales. Los esfuerzos realizados por el CAD para establecer intercambios informales, pero periódicos, con los organismos multilaterales son esenciales a este efecto, y la Unión Europea deberá fomentar y apoyar nuevos esfuerzos en este sentido. También se fomentará la continuación de la cooperación entre las organizaciones internacionales competentes, como el Grupo de trabajo conjunto UNCTAD/PNUMA para el desarrollo de la capacidad en el ámbito del comercio, el medio ambiente y el desarrollo. Por lo general, es importante adoptar un enfoque más holístico respecto a los distintos organismos e iniciativas para lograr un mayor impacto en el desarrollo sostenible. La implicación en el programa de reforma comercial es un elemento clave. El marco integrado constituye un buen ejemplo de este enfoque, ya que no sólo alienta a los PMA beneficiarios a integrar las conclusiones de los estudios diagnósticos de integración del comercio en sus documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, sino que también insiste en que los PMA demuestren su compromiso respecto al programa de reforma de las políticas comerciales mediante la creación de estructuras de coordinación nacionales (véase el anexo 2). En la Unión Europea, los principios de coordinación convenidos en la Declaración común Consejo-Comisión relativa a la política de desarrollo, de noviembre de 2000, deberán aplicarse plenamente. A tal efecto, el marco político propuesto en la presente Comunicación podría servir de base para una actuación más coordinada en el ámbito del comercio y el desarrollo. Una mayor coherencia política es necesaria entre las distintas políticas de la Unión Europea que presentan una dimensión exterior. La reciente Comunicación de la Comisión titulada "Hacia una asociación mundial para un desarrollo sostenible" [24] destaca la necesidad de mejorar la coherencia de las políticas de la Unión Europea. Para ello, la Unión Europea deberá proseguir el proceso de adaptación de sus grandes políticas (particularmente la política agrícola común, la política pesquera común y las políticas de la Unión Europea sobre comercio, energía, transporte e industria) a los objetivos internos y externos del desarrollo sostenible. En la Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible, los países en desarrollo hicieron mucho hincapié en estos temas de reforma, destacando por otra parte la necesidad de progresar rápida y significativamente en la vía de la adhesión a la OMC. La reciente propuesta de la Comisión relativa a la revisión a mitad de trayecto de la PAC, en caso de ser adoptada, constituiría un ejemplo concreto de las gestiones emprendidas para mejorar la coherencia. La reciente decisión de la Comisión de someter todas las grandes iniciativas políticas a evaluaciones de impacto en el desarrollo sostenible para evaluar de antemano su incidencia social, económica y ambiental deberá también permitir a la Unión Europea equiparse mejor para llevar a cabo esta tarea. [24] COM (2002) 82 final, p. 15. Se prestará una atención especial al impacto de la ampliación de la Unión Europea en el comercio con los países en desarrollo. Aunque se espera que el impacto global sea positivo [25], es necesario efectuar un análisis en profundidad. [25] Varios argumentos abogan por esta hipótesis: la ampliación aportará al mercado de la Unión Europea 150 millones de consumidores suplementarios, lo que deberá estimular la demanda de importaciones; la aplicación por los países candidatos de un único conjunto de reglas, normas y procedimientos comerciales a escala de la Unión Europea deberá facilitar los intercambios con los países en desarrollo; por último, la adopción del arancel aduanero común se traducirá, por lo general, en una redución de los derechos de entrada en los países candidatos, lo que mejorará el acceso al mercado. La Unión Europea reafirma los compromisos suscritos en la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur por lo que se refiere a las normas fundamentales del trabajo internacionalmente reconocidas y seguirá apoyando los trabajos en curso en la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativos a la dimensión social de la globalización. La Unión Europea se propone también proseguir sus trabajos sobre el comercio equitativo y el comercio de bienes y productos orgánicos respetuosos del medio ambiente, especialmente los procedentes de los países en desarrollo, tal como nos hemos comprometido a hacer en el plan de ejecución establecido en la Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible. 3.3. Ayuda a una participación efectiva en el sistema comercial multilateral La ayuda de la Unión Europea se centrará principalmente en tres ámbitos: i) ayuda de cara a la adhesión a la OMC y las negociaciones comerciales multilaterales, principalmente mediante programas de formación y contribuciones para hacer frente a los costes logísticos: ii) ayuda para la ejecución de los acuerdos OMC actuales y futuros que supongan un esfuerzo financiero considerable o que requieran la creación de marcos reglamentarios e institucionales específicos; iii) apoyo a la reforma de las políticas y las inversiones necesarias para incrementar tanto la eficiencia económica como la participación en el sistema de intercambios multilaterales. Si bien los ámbitos en los que se debe actuar deberán ser necesariamente determinados sobre la base de la situación específica de cada país o región, los siguientes ejemplos son típicos de lo que debe llevarse a cabo en numerosos países en desarrollo: * Reforma de la administración aduanera y otras medidas de simplificación de los intercambios: simplificación y armonización de los documentos de importación y exportación basadas en las normas internacionales, incluida la utilización de declaraciones simplificadas; mejora de los procedimientos aduaneros mediante la aplicación de métodos como evaluación del riesgo, procedimientos simplificados de admisión y levante de las mercancías, concesión del estatuto de operador autorizado, utilización de intercambio electrónico de datos (EDI) y sistemas automatizados; mejora de la transparencia y los procedimientos de recurso contra las decisiones tomadas por las autoridades aduaneras; consulta periódica de los medios financieros sobre normativas y procedimientos de importación y exportación. * Normas y evaluación de la conformidad: determinación, en relación con las empresas y todas las otras partes interesadas, de los sectores que deberán ser prioritariamente objeto de una mayor convergencia reglamentaria sobre la base de las normas internacionales, para reducir los obstáculos y mejorar el acceso al mercado; intensificación del recurso a las normas internacionales, combinada con una participación activa en los trabajos de fijación de normas internacionales; refuerzo de las instituciones de normalización y evaluación de la conformidad para elaborar mecanismos comunes y compatibles a nivel regional; aplicación del acuerdo de la OMC sobre obstáculos técnicos al comercio (OTC). * Servicios: apoyo a la creación de un marco reglamentario interior que favorezca la competencia, y a la creación de la capacidad reglamentaria necesaria para emprender y beneficiarse de la liberalización del comercio de servicios, particularmente por lo que respecta a servicios como los financieros, los de telecom, los de transportes o los ambientales; apoyo a las medidas concebidas para intensificar la capacidad de los servicios interiores de cara a incrementar la eficacia y la competitividad del sector de los servicios. * Inversión: definición de medios administrativos que permitan facilitar los flujos de inversión; apoyo a las actividades de promoción de las inversiones; aprobación de normas transparentes, estables, abiertas y no discriminatorias para los inversores. * Derechos de propiedad intelectual: aplicación de la legislación conveniente, compatible con el acuerdo sobre los ADPIC y aplicada con arreglo a normas internacionales de alto nivel; instauración de equipamiento apropiado y de personal adecuadamente formado en las autoridades nacionales encargadas del registro y los tribunales; adhesión a los Tratados internacionales más importantes en el ámbito de la propiedad intelectual; cooperación en la lucha contra la piratería y la falsificación. * Política de competencia: desarrollo progresivo de la legislación y la política de competencia, e instauración de capacidades coercitivas convenientes (a nivel nacional o regional); sensibilización de las empresas y del público en general a las ventajas ofrecidas por la libre competencia; integración de la política de competencia en el arsenal de políticas interiores, para evitar abusos de poder económico por parte de las empresas nacionales y extranjeras. * Legislación para normas del trabajo adecuadas: incluidas disposiciones que se ajusten de manera efectiva a las normas fundamentales del trabajo fijadas en la declaración de la OIT de 1998 [26], que se elaborará en estrecha cooperación con la OIT. [26] Declaration de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (86ª sesión, Ginebra, junio de 1998). * Normas sobre medio ambiente: desarrollo de una legislación ambiental apropiada y efectiva para hacer frente a los problemas ambientales locales, regionales y mundiales. 3.4. Otras ayudas al desarrollo vinculadas al comercio Políticas macroeconómicas y fiscales A un nivel más general, el apoyo concedido en este ámbito deberá también contribuir a la elaboración de políticas macroeconómicas y fiscales sólidas, para crear un marco político favorable al comercio y garante de una estabilidad económica y financiera. Una cuestión delicada, que podría tener un impacto considerable en las reformas políticas de los países en desarrollo, es el hecho de que la liberalización del comercio mediante una reducción de los aranceles conduce generalmente a una reducción de los ingresos públicos. Para numerosos países en desarrollo, el porcentaje de los ingresos públicos procedente de la imposición de los intercambios es relativamente elevado. No obstante, a veces se exagera este temor a la pérdida de ingresos públicos. Si la reducción de los aranceles va acompañada por una mayor eficacia de los servicios de aduana y una reducción de las exenciones concedidas por motivos políticos, la pérdida de ingresos podría compensarse o, al menos, limitarse. En numerosos países en desarrollo caracterizados por la considerable debilidad de su administración aduanera y su acción coercitiva, así como por la omnipresencia del contrabando y la corrupción, la reforma de las aduanas tendría por efecto aumentar los ingresos, incluso en caso de reducciones arancelarias. Además, en la medida en que los aranceles tienen como único objetivo generar ingresos, una reestructuración del sistema fiscal es deseable por lo general, dado que los aranceles no constituyen la forma de fiscalidad óptima ni más equitativa. El proceso de ajuste fiscal deberá evaluarse teniendo en cuenta el contexto macroeconómico global. La Unión Europea tiene experiencia en el ámbito del apoyo al proceso de ajuste fiscal mediante el suministro de servicios de asesoramiento y formación, pero también mediante la concesión de un apoyo presupuestario destinado a cubrir los déficit transitorios (por ejemplo, en África occidental y en África oriental y meridional). Con el fin de facilitar el proceso de ajuste derivado de los acuerdos comerciales multilaterales y regionales, la Unión Europea se propone proseguir y prorrogar este tipo de apoyo. Apoyo al proceso de reposicionamiento del sector empresarial Los beneficios derivados de las oportunidades comerciales consecuencia de la liberalización del comercio y las inversiones (en el marco de las iniciativas multilaterales o bilaterales o de la integración regional) sólo pueden alcanzarse si las actividades productivas menos eficientes se abandonan en favor de actividades productivas más eficientes. La capacidad de ajuste no depende únicamente del sector privado en sentido estricto, sino también en gran parte del clima de inversión general. Contribuye a este clima de inversión general un conjunto de elementos como el desarrollo del capital humano, la fiabilidad de las infraestructuras de transporte y comunicación, la eficacia de los servicios públicos, la eficacia de los servicios financieros y las instituciones vinculadas al comercio, y la calidad de la gobernanza. Con el fin de apoyar el proceso de reposicionamiento e incrementar la competitividad del sector privado en los países en desarrollo, se ha creado un conjunto de mecanismos destinados a apoyar el sector privado (EBAS, PROINVEST, ALINVEST, etc.) a nivel nacional y regional. El refuerzo de los servicios de apoyo y la mejora de las infraestructuras ha sido también uno de los ámbitos fundamentales de la ayuda suministrada por la Unión Europea. Habida cuenta de las iniciativas lanzadas en el marco del Programa de Doha para el desarrollo y la integración regional, se seguirá incrementando la ayuda destinada a reforzar la respuesta a la oferta. El "mecanismo de inversión" recién creado con arreglo al 9º FED constituye un ejemplo significativo para el grupo de países ACP. Los documentos de estrategia nacional y regional tendrán por objeto explotar plenamente las sinergias entre la ayuda vinculada al comercio, tal como se ha mencionado anteriormente, y el apoyo a los ámbitos que afectan típicamente a la respuesta de la oferta: políticas fiscales y macroeconómicas, desarrollo rural e investigación agraria, infraestructuras de transporte y telecomunicación y eficacia del sector financiero. Este planteamiento tiene en cuenta los ámbitos prioritarios de la ayuda al desarrollo de la CE definidos en la Declaración común Consejo-Comisión de noviembre de 2000 [27]. Deberá también tenerse en cuenta el programa de acción para la integración de la igualdad entre hombres y mujeres en la cooperación al desarrollo. [27] Esta declaración determina seis ámbitos prioritarios para la ayuda de la Comunidad Europea al desarrollo: los vínculos entre el comercio y el desarrollo; la integración regional y la cooperación; la reforma macroeconómica y la promoción de un acceso equitativo a los servicios sociales; las infraestructuras de transporte y su gestión; la seguridad alimentaria y el desarrollo rural sostenible; y el desarrollo de la capacidad institucional. Por último, pero no por ello menos importante, la ayuda para la ejecución de normas fundamentales del trabajo constituirá un aspecto del apoyo concedido a la oferta. Cada vez más elementos ponen de manifiesto que existe una correlación positiva entre el cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo y los beneficios de la productividad en los países en desarrollo, y la Unión Europea ha hecho de este tipo de ayuda un elemento clave de su estrategia para mejorar la gobernanza social en el contexto de la globalización [28]. Este importante aspecto del orden del día internacional se tratará en estrecha coordinación con la OIT. [28] Comunicación de la Comisión "Promover las normas fundamentales del trabajo y mejorar la gobernanza social en el contexto de la mundialización", COM (2001) 416 final, de 18 de julio de 2001. Apoyo a la integración y cooperación regionales Cuando así proceda, las actividades que debe ejecutar la CE en el marco de su ayuda vinculada al comercio se realizarán a nivel regional. Estas actividades completarán y reforzarán las acciones apoyadas a nivel nacional. Una intervención a nivel regional presenta ventajas manifiestas, como el apoyo proporcionado a la profundización de los procesos de integración regional una prioridad de la Unión Europea [29] y las economías de escala y gama. [29] Véase por ejemplo el compromiso de la Cumbre de Madrid de 2002 de cara a apoyar una nueva integración regional en la Comunidad Andina y en Centroamérica. La integración regional será objeto de apoyo no sólo en el marco de la estrategia de desarrollo, sino también en el marco del propio régimen comercial de la Unión Europea, orientado hacia la reagrupación de los países en desarrollo. Éste es el enfoque Sur-Sur-Norte, ya mencionado en el punto 1.6. Sobre la base de este enfoque, la Unión Europea está negociando acuerdos con agrupaciones regionales: por ejemplo, con el grupo de países de Mercosur, con el objetivo explícito de ayudar a la integración regional latinoamericana; y en el Mediterráneo, donde el programa regional de mercados MED (2001-2003) constituye un buen ejemplo de los esfuerzos emprendidos para profundizar el proceso de integración regional en la zona. Y en Asia sudoriental, hace ya mucho tiempo que la Unión Europea apoya la integración de la ASEAN. Sin embargo, este enfoque se aplica en particular a los ACE entre los países ACP y la UE con los que empezaron las negociaciones en septiembre de 2002. Los ACE se articularán en torno a cuatro principios fundamentales: Colaboración: Los ACE son acuerdos de colaboración, que implican derechos y obligaciones por ambas partes. El respeto de las obligaciones por cada parte es un elemento esencial para el éxito del conjunto. En particular, si la Unión Europea está dispuesta a proseguir la apertura de su mercado a los productos ACP, a combatir de todas las demás barreras comerciales y a proporcionar una ayuda vinculada al comercio, los Estados ACP deberán por su parte estar dispuestos a abrir sus mercados y ejecutar políticas convenientes para reforzar su capacidad de oferta y reducir los costes de transacción. Integración regional: La integración regional es un arma especialmente eficaz para favorecer la integración en la economía mundial. Los recientes avances realizados en la integración regional en los ACP reflejan la decisión política de los Estados ACP de basar también su integración en la economía mundial sobre la integración económica regional. Por lo tanto, los ACE reforzarán las iniciativas de integración regional ya tomadas en los ACP. Flexibilidad: Los ACE son ante todo palancas del desarrollo. Por lo tanto, se concebirán con toda la flexibilidad requerida para tener en cuenta las dificultades económicas, sociales y ambientales a las cuales se enfrentan los países ACP en cuestión, así como su capacidad para adaptarse al nuevo entorno comercial. Por otra parte, deberán también insertarse en la política de desarrollo de los países ACP y en las estrategias de apoyo de la Unión Europea. Vínculos con la OMC: Los ACE no son un final en sí mismos. Pretenden ser un vector de integración de los países ACP en la economía mundial. Por lo tanto, se articularán en torno a las normas de la OMC, habida cuenta de los resultados del Programa de Doha para el desarrollo. No obstante, en algunos aspectos, irán más allá del marco de la OMC. Definirán, en el marco de estas normas, unas relaciones comerciales bilaterales más específicas y más operativas, destinadas a suprimir algunos obstáculos concretos al comercio entre los ACP y la Unión Europea y a establecer una integración más estrecha entre las economías de las partes. 4. programa de acción destinado a mejorar el suministro de ayuda Objetivos y enfoque La sección 3 de la presente Comunicación ha definido los principales ámbitos hacia los cuales deberá orientarse la ayuda vinculada al comercio proporcionada por la Unión Europea. La presente sección explica un programa de acción que expone los medios prácticas de que dispone la Comisión para mejorar el suministro de ayuda vinculada al comercio, tanto mediante su propia actividad como en coordinación con los Estados miembros o con otros donantes bilaterales y organismos multilaterales. Se determinan algunas iniciativas políticas de la Unión Europea para promover acciones por la comunidad internacional en conjunto. Tal como se ha indicado anteriormente, los programas y actividades ya forman parte integrante de los documentos de estrategia nacional y regional. En las regiones o países en que el comercio no es objeto de una atención suficiente, la revisión a mitad de trayecto de las estrategias, que se lanzará al principio de 2003, procurará que las cuestiones comerciales se tengan debidamente en cuenta y se financien adecuadamente. Entretanto, la Comisión determinará medidas adicionales destinadas a completar las actividades de refuerzo de las capacidades comerciales ya adoptadas, para permitir un rápido incremento de la ayuda en este ámbito, habida cuenta de las conclusiones formuladas tras las revisiones a mitad de trayecto de los documentos de estrategia nacional y regional. Hay que recalcar que el programa de acción recomendado no podrá tener éxito sin el compromiso pleno y la implicación en el proceso de reforma comercial por parte de los propios países en desarrollo. Éstos deberán crear estructuras nacionales adecuadas para la definición de la política comercial y la integración del comercio en sus estrategias y programas de desarrollo. Al ser la coherencia de las políticas de una importancia capital para todo país que desee sacar partido de los intercambios en el marco de su estrategia de desarrollo, la Unión Europea promoverá un enfoque global respecto al programa de reforma comercial, que deberá incluir políticas convenientes para la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible, incluidas legislaciones ambientales y sociales convenientes, normas de buena gobernanza y desarrollo de la oferta. En consecuencia, la Comisión tiene la intención de realizar o abogar por las siguientes acciones: Intensificar el diálogo con los países socios * En términos generales, hacer mayor hincapié en las cuestiones comerciales en el diálogo político de la Unión Europea con los países en desarrollo, para integrar mejor las cuestiones de política comercial en el documento de estrategia de lucha contra la pobreza o mecanismos similares. La Comisión emprenderá debates con las autoridades de los países beneficiarios para sensibilizarlos a las cuestiones comerciales. Una actuación conjunta y una complementariedad entre la Comisión y los Estados miembros de la Unión Europea son esenciales en este contexto. * La Comisión velará por que la financiación de esta nueva prioridad, la ayuda vinculada al comercio, se ajuste según proceda, particularmente por lo que respecta a los países menos adelantados. Esta cuestión debe ser atendida por ambas partes en el diálogo relativo a la revisión a mitad de trayecto de los documentos de estrategia nacional y regional, que dará comienzo en 2003. Este ejercicio evaluará y se ocupará de la integración del comercio en las políticas nacionales de desarrollo de los países socios, y se basará en las necesidades específicas de cada país, teniendo en cuenta el principio de complementariedad con la actuación de otros donantes bilaterales o multilaterales. Deberá incluir el concepto de ayuda vinculada al comercio en su sentido más amplio, es decir, incluyendo no sólo la asistencia técnica, sino también la formación, el desarrollo de la capacidad, el apoyo institucional y político, el apoyo a la reforma presupuestaria y fiscal, la ayuda al reposicionamiento del sector privado y la mejora de los servicios de apoyo. En su informe anual sobre la ayuda de la CE al desarrollo, la Comisión informará sobre el importe total de los créditos asignados en el marco de la ayuda vinculada al comercio. A corto plazo, la Comisión, cuando así proceda, utilizará la flexibilidad para los ámbitos de interés secundario en los actuales documentos de estrategia nacional y regional. * Reforzar, cuando así proceda y consultando al país o región socio, el componente comercial del ejercicio de programación de la ayuda de la Unión Europea al desarrollo, incluyendo los cuatro siguientes elementos: i) ayuda a una participación efectiva en el sistema comercial multilateral; ii) apoyo a las reformas institucionales y políticas; iii) apoyo a la reestructuración y a la competitividad de la producción; iv) apoyo a la cooperación y a la integración regionales. Incrementar la efectividad del apoyo de la Unión Europea * El Grupo de trabajo para el comercio y el desarrollo recientemente creado, que fue concebido para ayudar a mejorar la coherencia interna de la Comisión, guiará a los distintos servicios de la Comisión afectados, incluidas las delegaciones, de cara a integrar el comercio en los documentos de estrategia nacional y regional, suministrar conocimientos técnicos para la definición y la aplicación de los programas y proyectos, y servir de agente de conexión con el personal encargado de las negociaciones comerciales y de la supervisión de la ejecución de los acuerdos comerciales. * Prestar especial atención a los países menos adelantados (PMA) y a otros países de baja renta en la asignación de recursos para la ayuda vinculada al comercio, respetando al mismo tiempo las normas aplicables a la asignación de la ayuda al desarrollo. * Examinar el alcance de la financiación de iniciativas horizontales de ayuda vinculada al comercio destinadas a beneficiar al conjunto de países en desarrollo, particularmente en colaboración con las agencias multilaterales. Hoy día, prácticamente toda la ayuda de la Unión Europea al desarrollo se suministra sobre una base nacional o regional Ahora bien, en este ámbito es cada vez más necesario apoyar iniciativas multilaterales (como las del Banco Mundial, la OMC, la UNCTAD y el grupo conjunto de trabajo UNEP/UNCTAD de desarrollo de la capacidad sobre comercio, medio ambiente y desarrollo) y algunas iniciativas de la Unión Europea (en particular en el ámbito de la formación de administradores) sin limitación ninguna a países o regiones específicos. * Aumentar la capacidad de la Unión Europea para concebir y suministrar sus propios programas de formación destinados a los negociadores comerciales y a los administradores de los países en desarrollo. Los resultados del primer programa de formación para negociadores y administradores de los países asiáticos, latinoamericanos y mediterráneos serán evaluados y, sobre la base de estos resultados, se emprenderán otras actividades del mismo tipo, incluso con los países ACP. La participación, por licitación, de instituciones de enseñanza superior europeas altamente cualificadas y reconocidas internacionalmente constituirá un aspecto importante de estos programas. * Explotar los resultados obtenidos en el marco de estos programas para establecer redes entre las instituciones de aprendizaje superior de la Unión Europea y sus homólogos en los países en desarrollo y ayudar a estos países a crear sus propias capacidades de formación en el ámbito del comercio y las cuestiones vinculadas al comercio, incluso sobre una base regional. * Cuando los países en desarrollo así lo deseen, se suministrará asistencia técnica para las evaluaciones del impacto del desarrollo sostenible y para examinar las consecuencias de la liberalización del comercio de cara al comercio, el medio ambiente y el desarrollo, de acuerdo con el compromiso suscrito por la Unión Europea en la Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible. * La intensificación de los esfuerzos actuales para mejorar la capacidad de los países en desarrollo en el ámbito sanitario y fitosanitario, de conformidad con las normas sanitarias y fitosanitarias, ha resultado ser uno de los principales obstáculos al incremento de las exportaciones de los países en desarrollo a los mercados industrializados. En particular, el desarrollo de un programa de acción en el ámbito sanitario y fitosanitario, incluido un enfoque modelo en cuanto a evaluación por país, un catálogo de las posibles medidas de asistencia técnica para problemas comunes, incluidos los programas de formación pertinentes y la definición de las fuentes adicionales de financiación y de conocimientos técnicos apropiados. Contribuir a la eficacia y a la coordinación internacionales * Procurar que la coherencia política entre los programas de trabajo de la Unión Europea sobre comercio multilateral y bilateral o regional produzca sinergias adecuadas en el suministro de la ayuda vinculada al comercio. Este punto es esencial para las relaciones de la Unión Europea con el conjunto de países en desarrollo socios, pero debe ser objeto de una atención aún mayor para los más vulnerables de ellos, como lo son numerosos países ACP. * Revisar los mecanismos que regulan la coordinación entre la Unión Europea y los Estados miembros e introducir las modificaciones necesarias. Promover un intercambio más amplio de "buenas prácticas" entre la Comisión y los Estados miembros, así como entre los propios Estados miembros. Promover intercambios similares con los demás donantes (incluido el CAD de la OCDE). * Emprender una cooperación más eficaz con organizaciones como la OMS, la UNCTAD, la OMC, el CCI, el PNUD, el Banco Mundial, el FMI, la ONUDI, la OMPI y la OIT, que disponen de competencias específicas en el ámbito del comercio y las cuestiones vinculadas al comercio. Evaluar los puntos fuertes de las diferentes instituciones internacionales que participan en temas comerciales y determinar el mejor modo de cooperar con ellas. Cuando así proceda, ello podrá incluir el suministro de ayuda a través de organizaciones que poseen una ventaja comparativa, para incrementar la efectividad y la eficiencia y reducir la duplicación. * Seguir abogando por el marco integrado (MI), que constituye un instrumento adecuado para la integración del comercio en las políticas de desarrollo de los PMA. Al mismo tiempo, favorecer la adopción de los principios y metodología del MI por otros países en desarrollo, particular y prioritariamente por otros países de baja renta que presenten necesidades y dificultades similares a los de los PMA. Aportar una ayuda al fondo conjunto del marco integrado, cuando así proceda con cargo a los distintos recursos de la cooperación al desarrollo. * Apoyar a la Secretaría de la OMC en su papel de suministrador de asistencia técnica mediante sus planes de asistencia técnica de la OMC. Estos planes deben velar por que todos los países en desarrollo se vean afectados. Deberán proceder en función de las necesidades y no en función de la demanda. Deberán abarcar todos los temas de negociación y ejecución y centrarse más en la formación directamente pertinente y menos en los seminarios generales y en las sesiones de información. La Comisión tiene la intención de seguir contribuyendo al fondo conjunto mundial del Acuerdo de Doha, que es la fuente de financiación de la OMC para el plan de asistencia técnica. * Seguir participando en los organismos gestores del marco integrado (Grupo de trabajo interorganismos y Comité directivo). Deben seguirse dos prioridades: a) reforzar la participación de los donantes bilaterales en los estudios de diagnóstico de la integración del comercio; b) ampliar el papel de los "facilitadores", es decir, de los donantes dispuestos a ayudar a un país a crear una capacidad nacional adecuada para integrar el comercio en la política de desarrollo. Por otra parte, deberá ampliarse el papel de "facilitador" de la Comisión, así como el de los Estados miembros de la Unión Europea. * Alentar a los bancos de desarrollo regional (como el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo) a dedicar unos recursos más amplios a los programas de desarrollo de la capacidad comercial. A la luz de estos compromisos específicos, la Comisión se propone preparar una reseña general de la ayuda vinculada al comercio suministrada por la Unión Europea antes de finales de 2005. Anexo 1 - Reseña de la ayuda de la Unión Europea vinculada al comercio No es fácil determinar el importe de la ayuda de la Unión Europea vinculada al comercio. En efecto, son numerosos los proyectos y programas que tratan explícitamente de la asistencia técnica y el desarrollo de la capacidad en el ámbito de la política comercial. Ahora bien, las actividades desplegadas en este ámbito sólo constituyen a menudo un aspecto de un programa sectorial, referente por ejemplo a los transportes o la agricultura. Sucede también frecuentemente que la ayuda al desarrollo de las capacidades y de las instituciones tiene un alcance general y no restrictivo para poder adaptarse a las necesidades específicas de los participantes. Las actividades concretas, entre las cuales cabe incluir las cuestiones vinculadas al comercio, a veces no se deciden más que durante la ejecución. Por ello, sólo en fase de la evaluación a posteriori puede determinarse el porcentaje de las actividades vinculadas al comercio para tales proyectos. Un primer ejercicio de evaluación del importe consagrado por la Unión Europea a la ayuda vinculada al comercio, efectuado durante los cinco últimos años, dio un valor total de cerca de 640 millones de euros para 117 operaciones. Aproximadamente el 30% puede considerarse como asistencia técnica y desarrollo de la capacidad en sentido estricto. El saldo se dedica esencialmente al desarrollo del comercio y al apoyo en favor del sector privado. En términos de distribución general, el 61% de la ayuda fue al grupo de los ACP y el 14% y el 12%, respectivamente, a América Latina y a la región mediterránea. Los importes restantes fueron a Asia y a la antigua Unión Soviética (el 9% y el 4%). A nivel más general, el 60% de los proyectos son de carácter regional y el 40% son de carácter nacional. Los programas vinculados al comercio se relacionan a menudo con los nuevos acuerdos comerciales celebrados con la Unión Europea (particularmente en el caso de la región mediterránea y los ACP). Los programas de América Latina y de Asia que poseen un importante componente vinculado al comercio son programas generalmente encaminados a estrechar las relaciones entre la región y la Unión Europea, particularmente mediante la promoción de las empresas conjuntas y las inversiones. Algunos programas recientes en el ámbito de la ayuda vinculada al comercio: * Un programa dotado con 10 millones de euros destinado a ayudar a los países ACP a ejecutar los acuerdos de la Ronda Uruguay, a adherirse a la OMC y a participar en el Programa de Doha para el desarrollo. * Un programa dotado con 20 millones de euros para ayudar a los países y regiones ACP a prepararse para las negociaciones en el marco de los acuerdos de colaboración económica. * Un programa dotado con 45 millones de euros destinado al desarrollo de la capacidad para mejorar las condiciones sanitarias en las exportaciones de productos pesqueros. * Un programa dotado con 29 millones de euros destinados a mejorar la competitividad del sector hortícola de los ACP (pesticidas). * Un programa de promoción del comercio en favor de Egipto, dotado con 60 millones de euros. * Un programa de desarrollo de los intercambios en favor de Pakistán, dotado con 6 millones de euros. * Un programa dotado con 2 millones de euros, destinados al desarrollo de la capacidad de Filipinas en las cuestiones vinculadas a la OMC. * Un programa dotado con 8 millones de euros para facilitar los acuerdos de libre comercio con Méjico. * Un programa dotado con 8 millones de euros para ayudar a la unión aduanera en América Central. * Un programa dotado con 4 millones de euros destinados a Mercosur para normas técnicas. * Un programa dotado con 5 millones de euros destinados a la cooperación aduanera con Mercosur. * 1,2 millones de euros para el PNUMA/UNCTAD para un grupo de trabajo para la capacitación institucional en comercio, medio ambiente y desarrollo. Se prevé para 2002 una serie de nuevas iniciativas y actividades derivadas directamente del Programa de Doha para el desarrollo. Entre ellas se incluyen: * Una contribución suplementaria al fondo conjunto del marco integrado (750 000 euros). * Una contribución al fondo conjunto global (700 000 euros). * La preparación de un curso de formación intensiva destinado a los negociadores de los países en desarrollo (2,4 millones de euros). Anexo 2 - Marco integrado en favor de los PMA El marco integrado es una operación conjunta de seis organismos internacionales (OMC, Banco Mundial, FMI, UNCTAD, PNUD y CIC) que se lanzó en 1996 para ayudar a los PMA a integrar el comercio en sus políticas de desarrollo. El planteamiento consiste en analizar en profundidad el potencial comercial mediante un estudio de diagnóstico de la integración del comercio, que lleva a determinar las necesidades de asistencia técnica y desarrollo de la capacidad vinculadas al comercio, capaces de remediar los puntos débiles constatados en los sistemas de producción y comercialización, así como su capacidad institucional, reglamentaria y judicial para participar en el sistema comercial internacional. No obstante, el seguimiento de los primeros estudios fue decepcionante, y se consideró que el proceso del marco integrado no funcionaba satisfactoriamente. Ésta es la razón por la que, a comienzos de 2001, los organismos participantes en esta iniciativa decidieron aportar una serie de correctivos. Bajo el impulso del Banco Mundial, se definió la metodología y los modelos de términos de referencia para una nueva serie de estudios de diagnóstico. Se finalizaron tres estudios pilotos (Camboya, Mauritania y Madagascar) a partir de noviembre de 2001. En Camboya y Mauritania, los estudios desembocaron en la organización de talleres locales. La próxima etapa consistirá en definir las fuentes de financiación para las actividades recomendadas en el marco de los estudios de diagnóstico. Los mecanismos establecidos en el marco del grupo consultivo, bajo los auspicios del Banco Mundial por una parte, o en el marco de la Mesa redonda, bajo los auspicios del PNUD, por otra, constituyen las estructuras ideales para efectuar este trabajo. Cuando no esté prevista ninguna reunión del grupo consultivo o de la Mesa redonda en un plazo razonable a partir de la organización del taller local, y para no perder el impulso inicial, el país, con la ayuda del país donante "facilitador", organizará una reunión especial con el conjunto de donantes, para efectuar la financiación. En estos casos, el país se comprometerá a integrar las conclusiones del estudio de diagnóstico en su marco estratégico de lucha contra la pobreza, para velar por que se cumpla el objetivo de integración. Se realizarán algunos estudios de diagnóstico durante los 15 próximos meses en 11 países suplementarios, a saber: Malaui, Senegal, Lesoto, Yemen, Etiopía, Nepal, Eritrea, Yibuti, Burundi, Guinea y Malí. Estos estudios se financian con cargo al fondo conjunto del marco integrado, administrado por el PNUD. A mediados de 2001 se solicitó de los donantes bilaterales que dieran a conocer las contribuciones que se comprometían a abonar a este fondo conjunto. La Comisión Europea pagó un importe de 200 000 euros para 2001. Para 2002 se propone elevar su contribución a 750 000 euros. En total, se movilizaron más de 10 millones de USD para el fondo conjunto, la mitad del cual fue objeto de compromisos por parte de la Unión Europea (los Estados miembros y la Comisión). Habida cuenta de la solidez de su metodología y de la implicación de las PYME, el marco integrado constituye un instrumento importante para la integración del comercio en las políticas nacionales económicas y de desarrollo de los PMA.