COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - Programación de los Fondos Estructurales 2000-2006 : evaluación inicial de la iniciativa Urban

Esta comunicación forma parte del programa de trabajo de la Comisión para 2002. Aborda los rasgos fundamentales de los programas de la iniciativa comunitaria Urban para el periodo 2000-2006, haciendo especial hincapié en las características de las zonas subvencionables, las negociaciones con los Estados miembros y el valor añadido por la Unión Europea.

ÍNDICE

Resumen

1. La iniciativa URBAN en los Fondos Estructurales

1.1. Cuestiones urbanas y política de cohesión

1.2. Orígenes de la iniciativa URBAN: Proyectos Piloto Urban y URBAN I

1.3. El alcance de URBAN II

1.4. Financiación

2. Selección de sitios

2.1. El marco para la selección

2.2. Proceso de selección dentro de los Estados miembros

2.3. Localización de los programas de URBAN II

2.4. Características socioeconómicas de los sitios seleccionados

3. Panorámica general de los programas

3.1. Contenido de los programas

3.2. Ejemplos de proyectos por prioridad de gasto

3.3. Gestión y cooperación

4. Valor añadido de URBAN II

4.1. Consecución de objetivos comunitarios

4.2. Efecto impulsor

4.3. Ejecución

4.4. Cooperación y establecimiento de redes

5. Conclusiones

Anexo I : Para ampliar la información

Anexo II: Glosario de términos

Anexo III: Cuadros

Anexo IV: Mapa de los programas URBAN II

Resumen

Las zonas urbanas se enfrentan con importantes retos y oportunidades. Por una parte, las ciudades son los emplazamientos clave para el crecimiento y la competitividad de la Unión Europea. Por otro lado, contienen puntos negros con elevadas tasas de paro, delincuencia, pobreza y abandono. Estos "barrios en crisis" se enfrentan con problemas de integración económica y social, a menudo relacionados con una concentración de minorías étnicas.

La iniciativa comunitaria URBAN tiene como finalidad proporcionar ayuda a las zonas urbanas en crisis, en particular en lo relativo a sus tres principales ejes de intervención: regeneración del entorno físico y medioambiental; inserción social; capacidad empresarial y empleo. La forma de prestar la ayuda hace que adquiera un valor añadido importante frente a las políticas nacionales y a otras políticas comunitarias, en particular en lo relativo a:

* La administración dirigida de la ayuda a zonas reducidas con graves carencias. Esto permite el enfoque integrado y coordinado necesario para abordar los diversos problemas con que se enfrenta la zona.

* Su concentración en asuntos de interés comunitario en las zonas urbanas, en particular la inserción social, la integración de las minorías (que están especialmente concentradas en las zonas de URBAN) y el entorno natural y físico. Al eliminar estos obstáculos a la inversión, URBAN contribuye a la cohesión económica y el crecimiento sostenible del conjunto de la ciudad.

* La cooperación local. En casi una tercera parte de los casos, las autoridades locales constituyen la autoridad de gestión, y en otra tercera parte, desmpeñam de facto muchas de estas funciones. Análogamente, en más del 80% de los casos los grupos socioculturales locales participan en la formulación del programa.

* Un programa en red para el intercambio de las experiencias y de las mejores prácticas, que incorpora un proceso de aprendizaje sistemático.

La iniciativa URBAN por sí sola no puede resolver todos los problemas en este campo, pero puede actuar como modelo para la política nacional y como un medio de divulgación de las mejores prácticas.

URBAN: características principales

* URBAN es una de las cuatro iniciativas comunitarias dentro de los Fondos Estructurales de la Unión Europea. Las demás son Interreg (cooperación transfronteriza, transnacional e interregional), Leader+ (que dirige el desarrollo sostenible en las zonas rurales) y Equal (que aborda las desigualdades y la discriminación en el mercado laboral). Las iniciativas comunitarias comparten varias características comunes, como por ejemplo la financiación por un sólo Fondo Estructural, el gran hincapié en la cooperación y las redes para el intercambio de experiencias.

* URBAN se inició en 1994, después del éxito obtenido por una primera ola de Proyectos Piloto Urban. URBAN I (1994-99) tenía como finalidad abordar la exclusión social en 118 ciudades europeas y dio lugar a una activa participación local y a muchos proyectos con resultados muy positivos.

* URBAN II (2001-2006) se basa en este éxito, con algunas mejoras (administración simplificada, inclusión de ciudades pequeñas y medianas en el programa, criterios más transparentes para la selección de sitios y un programa en red para el intercambio de experiencias).

* Los 70 programas URBAN II abarcan una población de aproximadamente 2,2 millones de habitantes, con una contribución del FEDER de 730 millones de euros y una inversión total de 1 600 millones de euros. Los programas se caracterizan por su alta concentración, tanto en términos financieros (ayuda por habitante) como territoriales (ayuda por km2) - la ayuda por habitante y año es casi un 30% superior a la del objetivo nº 2.

* Los sitios URBAN II fueron seleccionados por los Estados miembros a partir de indicadores socioeconómicos objetivos que reflejaban los criterios establecidos en las orientaciones, así como otros factores, como la calidad del programa propuesto, la distribución equilibrada de los programas dentro del Estado miembro y la coherencia con las actuaciones nacionales y comunitarias.

* Los sitios seleccionados en virtud de URBAN II se enfrentan con numerosos y graves desafíos sociales y económicos. Por ejemplo, los porcentajes de paro y delincuencia son aproximadamente el doble que la media de la UE. Además, la proporción de inmigrantes es más del doble de la cifra correspondiente a las ciudades que participaron en la Auditoría Urbana. Un ejemplo definitivo lo constituye el hecho de que la proporción de espacios verdes -un indicador del medio ambiente y del ocio- equivale a sólo la mitad de la media de las zonas urbanas en la UE.

* Los programas propuestos en virtud de URBAN II conceden la máxima prioridad a la regeneración del entorno físico y medioambiental, que supone el 40% del gasto previsto. Los siguientes dos ejes -exclusión social y capacidad empresarial/empleo- suman entre los dos otro 42%. Otras prioridades, en particular el transporte y la sociedad de la información, se reparten el resto, aunque en algunos casos alcancen proporciones más elevadas.

* De los 70 programas, 31 se refieren a zonas del centro de las ciudades, 27 a zonas periféricas, 4 a zonas mezcladas y 8 a ciudades enteras. No parece haber un vínculo directo entre esta tipología y la prioridad dada a los diferentes tipos de medidas.

* La adopción de una lista resumida de indicadores comunes inspirada por la Auditoría Urbana para el seguimiento y la evaluación de los programas es un requisito importante para una puesta en práctica más eficaz.

* La elaboración de los programas fue relativamente rápida, en particular comparada con el conjunto de las actividades de los Fondos Estructurales. La simplificación de los procedimientos en URBAN II podría servir de modelo en otros casos.

Conclusiones

La cuestión urbana es una prioridad política cada vez más importante en la Unión Europea. Por una parte están los tradicionales desafíos con que se enfrentan las ciudades europeas -desarrollo a dos velocidades dentro de la misma ciudad, necesidad de desarrollar la economía urbana de forma sostenible. Factores como la globalización sin duda pueden intensificar estas presiones. Por otra parte, las ciudades desempeñan un papel decisivo en el crecimiento económico, el empleo y la competitividad.

Los enfoques desarrollados en URBAN y otras iniciativas comunitarias pueden enseñar muchas lecciones para el futuro de la política europea, entre las que caben destacar:

* El enfoque integrado, por el que se combinan medidas sociales, medioambientales y económicas en una zona delimitada para formar una respuesta coherente a los problemas multifacéticos de la zona.

* La concentración en zonas relativamente pequeñas, que incrementa al máximo el impacto, así como la rentabilidad de las intervenciones.

* La flexibilidad para seleccionar las zonas de acuerdo con las necesidades y prioridades nacionales, al mismo tiempo que se garantiza que las zonas se ajustan a los criterios comunitarios y de transparencia en su selección.

* La simplificación y flexibilidad en el aspecto administrativo, en particular la racionalización de la contribución comunitaria dentro de un solo Fondo con una sola serie de procedimientos, al tiempo que se siguen abarcando toda una gama de medidas.

* El gran hincapié en la cooperación local, incluyendo a las colectividades locales. De esta forma se construye una capacidad local, que hace que los programas sean más eficaces. También fomenta nuevos modelos europeos de gobernanza, acercando Europa a sus ciudadanos.

El valor añadido de la iniciativa comunitaria URBAN se examinará más adelante en el contexto de la evaluación de URBAN I (informe previsto para 2003). Esta información será especialmente útil en la preparación del Tercer Informe de Cohesión y las propuestas de la Comisión para la política de cohesión después de 2006.

1. La iniciativa URBAN en los Fondos Estructurales

1.1. Cuestiones urbanas y política de cohesión

La cuestión urbana es fundamental para la cohesión económica y social en Europa. Al lanzar el debate sobre las futuras prioridades de la cohesión económica y social, la Comisión Europea (Segundo Informe de Cohesión, 2001) [1] afirmó que:

[1] Referencia en el anexo.

"La cuestión urbana [...] situada en el centro del cambio económico, social y territorial. Las ciudades representan un potencial estratégico para la cohesión y el desarrollo duradero".

En el Segundo Informe de Cohesión se señalaron cuatro cuestiones urbanas fundamentales:

- disparidades entre ciudades (que a menudo son mayores que las disparidades entre regiones de la UE)

- presiones sobre el medio ambiente (especialmente agudas en las ciudades)

- función de las ciudades como motores del crecimiento para el conjunto de la región

- posible papel de las ciudades pequeñas o medianas para lograr un desarrollo más equilibrado y multicéntrico en Europa.

Igualmente, el Parlamento Europeo, en su resolución relativa a URBAN II [2] "hace hincapié en la necesidad de un enfoque integrado de la política urbana, ya que, desde la perspectiva actual, es la única manera de tratar los problemas económicos, sociales y medioambientales en las zonas urbanas". Una de las principales preocupaciones del Parlamento es que "los inmigrantes, los refugiados y las minorías étnicas se ven a menudo especialmente afectados por la exclusión social".

[2] Diario Oficial C 339 de 29.11.2000, p 44-47.

Además, el Comité de las Regiones, en un dictamen sobre el marco de actuación para el desarrollo urbano [3], subraya "el papel decisivo que desempeñan las ciudades en la aplicación de los principales objetivos de la UE, es decir, la cohesión económica y social, el empleo, la competitividad y la sostenibilidad medioambiental". Esto "demuestra la necesidad de una participación activa de las autoridades locales y regionales en toda futura formulación de políticas e implica que las ciudades [...] deberían participar en el proceso como auténticos socios".

[3] Dictamen de 3 de junio de 1999, CDR 115/99 fin.

Puede afirmarse que muchos de los programas de los Fondos Estructurales contribuyen de alguna forma al menos a uno de los puntos arriba citados. Aunque es difícil generalizar, cabe formular a grandes rasgos las siguientes observaciones:

* Gran parte de las intervenciones del objetivo nº 1 tiene lugar de facto en las zonas urbanas. En general, el enfoque urbano dentro del objetivo nº 1 se centra en la mejora de la competitividad y el intento de fomentar el papel de las ciudades y pueblos como motores de crecimiento para el conjunto de una región desfavorecida. Sin embargo, algunas regiones del objetivo nº 1 (p. ej. Merseyside en el Reino Unido) tienen como característica principal las zonas urbanas desfavorecidas.

* El objetivo nº 2 cuenta con un capítulo específico para las ciudades, que cubre una población de poco más de 7 millones. Además, muchas zonas urbanas están incluidas en el capítulo industrial del objetivo nº 2. Las medidas del objetivo nº 2 se centran particularmente en la reestructuración económica.

* Por último, las medidas de formación del objetivo nº 3 y de EQUAL pueden tener un impacto en zonas urbanas desfavorecidas, especialmente cuando dichas medidas afectan a la lucha contra con la exclusión social.

La iniciativa comunitaria URBAN ha sido concebida para aportar una contribución adicional dentro de este marco, haciendo especial hincapié en la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis (véase también el apartado 5 relativo al valor añadido):

* Las zonas seleccionadas son pequeñas bolsas de pobreza (a menudo grave). El carácter multifacético de la pobreza urbana hace necesario un enfoque integrado, que aborde cada una de las facetas simultáneamente, lo cual se ve facilitado por el tamaño reducido de las zonas.

* Las medidas se centran especialmente en la inserción social y en la regeneración del entorno natural y físico. El carácter de la problemática de las zonas urbanas hace que estas medidas a menudo sean un requisito previo esencial para el éxito de medidas de fomento de la capacidad empresarial y el empleo.

* La aplicación de URBAN es distintiva, construida a partir de una sólida cooperación a nivel local.

1.2. Orígenes de la iniciativa URBAN: Proyectos Piloto Urban y URBAN I

La Unión Europea lleva tiempo empeñada en la resolución de los problemas de las zonas urbanas. En el período de 1989-1993 se aprobaron 33 Proyectos Piloto Urban -con una contribución comunitaria de 101 millones de euros. Este fue el primer caso en que el FEDER apoyó explícitamente las actividades en materia de regeneración urbana innovadora y de planificación. La innovación fue también clave en la segunda tanda de 26 Proyectos Piloto Urban, lanzada en 1997, con una contribución del FEDER de 63 millones de euros. Estas acciones se concibieron como un laboratorio para experimentar con ideas originales y enfoques innovadores para los problemas de las ciudades.

Una iniciativa comunitaria URBAN específica se introdujo para el período de 1994-1999. Abarcaba 118 sitios en los 15 Estados miembros y contaba con una contribución comunitaria de aproximadamente 950 millones de euros en precios de 1999 (véase el Cuadro 1 del anexo, titulado "URBAN I y URBAN II: datos clave"). Su objetivo era abordar el problema de la degradación de las ciudades de forma global. De esta forma URBAN consolidaba las lecciones aprendidas de las innovaciones experimentadas en los Proyectos Piloto Urban, allanando el camino hacia un enfoque más adaptado de los problemas de las disparidades urbanas dentro de las actividades principales de los Fondos Estructurales.

La evaluación final de URBAN I está actualmente en proceso de elaboración y los resultados se esperan para 2003. Algunos ejemplos de las medidas y proyectos figuran en el Recuadro 1:

Recuadro 1: URBAN I y los Proyectos Piloto Urban - ejemplos de medidas

* Regeneración del entorno físico y medioambiental. Incluye la restauración del centro histórico de la ciudad de Bari (Italia), mejorando notablemente la seguridad en el centro de la ciudad. Otro ejemplo es la renovación de Lasipalatsi, un edificio ruinoso, ejemplo del funcionalismo arquitectónico, en Helsinki, convertido en centro para actividades relacionadas con los medios de comunicación (por ejemplo, el acceso a Internet para emigrantes, jóvenes y parados).

* Formas innovadoras de fomentar la capacidad empresarial y el empleo, como un autobús del empleo, que divulgaba información sobre empleo y formación en Oporto.

* Medidas para fomentar la inserción social, como la revitalización de un mercado local y la ayuda a empresas de inmigrantes en Viena.

* Medidas para impedir la exclusión social de los jóvenes, como el proyecto para reducir el fracaso escolar y el absentismo en Barcelona y una instalación deportiva llevada por colectivos socioculturales locales en Marsella.

1.3. El alcance de URBAN II

La segunda generación de programas - URBAN II - se extiende de 2001 a 2006. Con una asignación del FEDER de 700 millones de euros en precios de 1999, en líneas generales puede compararse en tamaño y alcance a URBAN I (véase el Cuadro 1 del anexo). De hecho, aunque la asignación global es algo más reducida, la concentración en un menor número de programas significa que URBAN II goza de una mayor intensidad de ayuda del FEDER - tanto por habitante como por programa - que la primera tanda. Los objetivos fundamentales de URBAN II - regeneración urbana centrada especialmente en la inserción social, el empleo y la capacidad empresarial - son semejantes a los de URBAN I (véase el Recuadro 2 sobre las prioridades establecidas en las Orientaciones), aunque también ha habido algunos cambios (véase a continuación).

Uno de los rasgos distintivos que comparten URBAN I y II es el gran hincapié que hacen en lograr una verdadera cooperación con las autoridades locales y con la comunidad local. El importante papel que desempeñan las autoridades locales en la gestión día a día (véase más adelante) es único dentro de los programas de los Fondos Estructurales. Análogamente, más del 80% de los programas han sido preparados en colaboración con socios locales, incluidos colectividades locales.

Recuadro 2: Prioridades de acción, de acuerdo con las Orientaciones URBAN II [4]

[4] Estas prioridades pueden encontrarse por ejemplo en el apartado 12 y en el anexo I de las Orientaciones URBAN, cuya referencia figura en el anexo I.

* Recuperación de solares abandonados para dedicarlos a usos mixtos de un modo compatible con el medio ambiente [5]. Esto debería concebirse de forma que se favorezca la creación de empleo, la integración de las comunidades locales (incluyendo las minorías étnicas), la mejora de la seguridad y la mejora de la vida de la ciudad en general.

[5] Sin embargo, la renovación de viviendas está específicamente excluida.

* Apoyo para la capacidad empresarial y el empleo.

* Integración de las personas excluidas y acceso abordable a los servicios públicos.

* Desarrollo de sistemas de transporte público más respetuosos con el medio ambiente y más integrados.

* Reducción y tratamiento de residuos, reducción del ruido y fomento de un uso más eficaz de la energía.

* Desarrollo del potencial creado por las tecnologías de la sociedad de la información en los sectores económico, social y medioambiental.

Al optar por alguna de estas prioridades, los programas URBAN deben acreditar un compromiso con el cambio organizativo, la gestión participativa, la responsabilización y la creación de capacidades transferibles a la práctica general.

Aunque existe un gran nivel de continuidad entre URBAN I y II, se han producido varios cambios. Estos cambios reflejan las experiencias aprendidas, así como las recomendaciones del Parlamento Europeo y el Tribunal de Cuentas [6]:

[6] Véase el anexo I para las referencias.

* Inclusión de ciudades pequeñas y medianas. El límite de población de 100.000 habitantes para el conjunto de la ciudad que figuraba en URBAN I ha sido suprimido. En URBAN II el único límite se fija para cada programa (la zona del programa tiene que incluir como mínimo 20.000 habitantes - 10.000 en algunos casos excepcionales debidamente justificados).

* Criterios explícitos para la selección de sitios (véase la Sección 3.1), fijados en las Orientaciones de URBAN II. El resultado de este cambio ha sido un proceso de selección más transparente (véase la sección 3.2).

* El uso de un único Fondo para lograr una importante simplificación administrativa. Anteriormente, tanto el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) como el Fondo Social Europeo intervenían en las zonas URBAN, lo que daba lugar a la duplicación de los procedimientos. URBAN II está financiado únicamente por el FEDER, lo cual reduce a la mitad el esfuerzo administrativo necesario en algunos aspectos, p. ej. las solicitudes de pago. Sin embargo, esto no significa que las medidas del tipo del Fondo Social -incluidas las medidas de formación y otras medidas para abordar el problema de la exclusión social- estén excluidas: URBAN II mantiene la flexibilidad permitiendo que el dinero del FEDER se gaste en medidas del tipo del FSE (y, en menos ocasiones, en medidas que podrían estar cubiertas por los demás Fondos Estructurales).

* El uso y desarrollo de la Auditoría Urbana como una fuente sistemática de información [7]. Además, ha habido mejoras en cuanto al seguimiento, coherente y de calidad, establecido ahora con el conjunto de indicadores comunes (véase la Sección 5.3).

[7] La Auditoría Urbana, editada por la Comisión en el año 2000, estableció un inventario de la calidad de vida en 58 ciudades europeas. Se recogieron una amplia gama de indicadores socioeconómicos -incluidos temas como la participación en la vida cívica, la enseñanza y la formación, el medio ambiente, la cultura y el ocio.

* El refuerzo de las evaluaciones previas.

* Un programa en red para fomentar el intercambio de las mejores prácticas en el entorno urbano.

1.4. Financiación

La ayuda financiera puede concederse para un máximo del 75% del coste total en las regiones del objetivo nº 1 y un 50% como máximo en las demás regiones. Para el período 2001-2006, la Comisión elaboró una distribución indicativa de los Fondos por Estado miembro (véase el Cuadro 2 del anexo) en proporción con los tres indicadores objetivos siguientes [8]:

[8] Como la asignación que resultaba para Luxemburgo era relativamente pequeña, las autoridades nacionales pidieron que el dinero se transfiriese al programa INTERREG de Luxemburgo. La Comisión autorizó esta petición.

* Población urbana en el Estado miembro

* Desempleo en las zonas urbanas

* Desempleo de larga duración en las zonas urbanas

Tras las negociaciones con los Estados miembros, el número de programas quedó fijado en 70. De esta forma se tenían en cuenta las contribuciones nacionales y la necesidad de concentración financiera. Este total se dividió entre los Estados miembros en proporción con el importe total disponible en cada uno.

El tamaño relativamente pequeño de las zonas y de la población cubierta por URBAN II permite una intensidad de ayuda elevada -30% superior que la del objetivo nº 2 en lo que respecta a la ayuda por habitante y año [9]. Las cifras son más llamativas cuando se tiene en cuenta las zonas geográficas relativamente pequeñas cubiertas por URBAN II, con el resultado de que la ayuda por km2 es, en términos generales, tres veces la del capítulo urbano del objetivo nº 2. Este último punto tiene un implicación interesante: aunque la contribución de la Comunidad por habitante es la forma más útil de medir la intensidad de la ayuda, un nivel elevado de financiación por km2 tiene importantes consecuencias en el sentido del impacto en la planificación local y en la regeneración del suelo urbano.

[9] Sin embargo, es preciso entender esta cifra en el contexto de la mayor escala y cobertura del objetivo nº 2, en el cual ya sólo el capítulo urbano va a gastar 2.193 millones de euros en el período 2000-2006 y afecta aproximadamente a 7 millones de habitantes, es decir, que tiene un alcance casi 3 veces superior a URBAN II.

Los programas, por lo tanto, se caracterizan por una intensidad de ayuda per capita de media a alta, que resulta mucho más eficaz y visible debido a la pequeñez de las zonas. Tanto el tamaño reducido como la gran intensidad de la ayuda permiten un enfoque integrado y coordinado en muchas facetas diferentes de la pobreza que conviven en los puntos negros de las ciudades. Este enfoque integrado es una meta importante de la iniciativa URBAN.

2. Selección de sitios

2.1. El marco para la selección

* Toma de decisiones descentralizada. Cada Estado miembro seleccionó sus propios sitios a partir de una cuota establecida por la Comisión. Además, los Estados miembros se ocuparon de la distribución financiera entre los sitios. Esto se ajusta al principio de subsidiaridad y tiene en cuenta el hecho de que la naturaleza de la problemática de las ciudades varía considerablemente de un país a otro.

* Marco comunitario común. No obstante, para mantener la coherencia y la eficacia, la Comisión estableció unas orientaciones para la selección y la asignación de los fondos. Para que su viabilidad estuviese garantizada, cada zona tenía que contar como mínimo 20.000 habitantes (aunque en casos debidamente justificados esta cifra podía reducirse a 10.000). Además, la asignación financiera tenía que ser suficiente para garantizar para cada programa una intensidad mínima de ayuda de 500 EUR por cabeza durante el período del programa.

* Criterios objetivos. Para ser poder formar parte de un programa, las zonas urbanas tenían que cumplir como mínimo tres de los nueve criterios que garantizaban que las zonas URBAN seleccionadas eran las más necesitadas, y que se enfrentaban con carencias múltiples en vez de tener malos resultados en un solo indicador únicamente. Los nueve criterios eran los siguientes:

- Elevada tasa de desempleo de larga duración

- Baja tasa de actividad económica

- Elevado nivel de pobreza y exclusión

- Necesidad de un ajuste estructural debido a dificultades económicas y sociales

- Elevada proporción de inmigrantes, minorías étnicas o refugiados

- Bajo nivel de educación, graves carencias en términos de cualificaciones y alto porcentaje de fracaso escolar

- Elevado nivel de criminalidad y delincuencia

- Desarrollo demográfico inestable

- Condiciones medioambientales particularmente malas

La justificación de este enfoque descentralizado tenía dos razones. Por un lado, respetaba el principio de subsidiaridad y reconocía que los problemas de las ciudades pueden variar considerablemente de un país a otro. Por otro lado, mantenía la coherencia a nivel de la Unión Europea, incluyendo el uso de una serie de criterios objetivos comunes.

2.2. Proceso de selección dentro de los Estados miembros

Los procesos de selección adoptados por las autoridades nacionales variaron de un Estado miembro a otro, pero uno de los rasgos más positivos fue la transparencia del proceso. En la mayoría de los casos, la selección comenzaba con un concurso o con una licitación (p. ej. Francia, Italia y Grecia) o con un análisis estadístico basado en los indicadores establecidos en las Orientaciones (p. ej. Países Bajos, Dinamarca y Portugal).

En la selección de los sitios de URBAN II, pueden señalarse cuatro criterios recurrentes:

* Los indicadores socioeconómicos transparentes. Todos los Estados miembros se basaron en gran medida en indicadores socioeconómicos que reflejaban algunos o todos los criterios establecidos en las Orientaciones. En la mayoría de los casos, se adoptó la forma de un análisis estadístico formal para seleccionar las zonas que obtenían la máxima puntuación utilizando estos criterios. En algunos casos, un organismo o experto independiente verificó que las zonas propuestas satisfacían un nivel mínimo de coherencia con los criterios de las Orientaciones. Los Estados miembros a menudo combinaron este análisis con otros indicadores socioeconómicos, que reflejaban las prioridades nacionales.

* Las evaluaciones de la calidad de los programas propuestos y la capacidad financiera de la autoridad de gestión fueron bastante frecuentes. Estas evaluaciones incluyeron elementos como la capacidad observada para generar proyectos innovadores.

* El equilibrio territorial también fue una consideración común. Bélgica, por ejemplo, asignó un programa a Bruselas, otro a Flandes y otro a Valonia y después cada región gestionó su proceso de selección. Alemania organizó un concurso nacional, pero de hecho estableció el límite máximo de un programa por cada Estado federado.

* La coherencia con otras acciones nacionales o comunitarias. Algunos países (sobre todo Francia y Suecia) seleccionaron zonas ya cubiertas por programas nacionales de regeneración. En Bruselas, el programa satisface una necesidad en una parte de la zona del objetivo nº 2 y, por consiguiente, complementa el programa del objetivo nº 2. Por el contrario, Finlandia restringió la elección a las zonas que todavía no estaban cubiertas por programas de las actividades principales de los Fondos Estructurales.

2.3. Localización de los programas de URBAN II

La mayor parte de los sitios de URBAN II son nuevos y no habían sido propuestos para URBAN I (véase el mapa adjunto). No obstante, existen algunas excepciones a esta regla:

* Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Bastia y Val de Seine (Francia) y Lisboa (Portugal). En estos casos, la zona de URBAN II incluye totalmente la antigua zona de URBAN I.

* Helsinki-Vantaa (Finlandia) y Kiel (Alemania), donde existe una superposición importante entre los sitios actuales y los anteriores.

* Graz (Austria), donde existe una pequeña superposición de los dos sitios.

En todos estos casos, a excepción de Bastia, las autoridades de gestión siguen siendo las mismas. Por lo tanto, han tenido la posibilidad de extraer lecciones de URBAN I para aplicarlas a URBAN II. Un caso semejante se produce cuando no existe superposición, pero la misma ciudad ha estado incluida en URBAN I y II. Existen numerosos ejemplos de este caso, entre los que cabe destacar Bruselas, Oporto y Génova (en estos tres casos, URBAN I y II se encuentran en zonas adyacentes), Burdeos (donde URBAN II toma el relevo de un Proyecto Piloto Urban), Bristol, Rotterdam y Viena.

Es interesante observar la superposición de los objetivos nº 1 y nº 2 (véase el cuadro siguiente y el Cuadro 3 del anexo). En términos generales, los sitios de URBAN II están divididos equitativamente entre las zonas del objetivo nº 1, las del objetivo nº 2 y las zonas fuera de los principales objetivos. Aquí se produce un importante contraste con URBAN I, ya que la mayoría de los programas de URBAN I estaban cubiertos por el objetivo nº 1 y sólo una sexta parte de los mismos no coincidía con las actividades principales. Una explicación de esta diferencia es que URBAN I había establecido previamente una cuota para las zonas del objetivo nº 2, mientras que URBAN II no tiene dicha limitación.

Superposición con las actividades principales de los Fondos Estructurales: número y proporción de programas cubiertos por los diferentes objetivos

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.4. Características socioeconómicas de los sitios seleccionados

URBAN II abarca una población de aproximadamente 2 156 000 personas. Las zonas del programa pueden dividirse en tres categorías generales (véase el cuadro 3):

* El centro de las ciudades, es decir, dentro del centro histórico de la ciudad o del anillo interior de densidad urbanística, con viviendas a menudo construidas a partir del siglo XIX. Las zonas de los centros históricos de las ciudades son el tipo de zonas más común en URBAN II - 31 de las 70 zonas del programa pueden clasificarse en esta categoría y en ellas viven algo menos de un millón de personas (es decir, casi la mitad de la población URBAN).

* Periferias y barrios del extrarradio. Esta categoría también es muy común dentro de URBAN II, y afecta a 27 zonas y a unas 800 000 personas.

* Ciudades pequeñas, donde URBAN cubre la totalidad o la mayor parte de la ciudad y no tiene sentido separar el centro de la ciudad de la periferia. Esta es la categoría menos numerosa, que afecta a 8 programas y a 240 000 personas.

Además, se elaboraron cuatro programas que constituyen una mezcla deliberada de barrios del centro histórico de la ciudad y de la periferia, en un intento de mejorar los vínculos entre estos dos tipos de zonas.

Los sitios URBAN son relativamente pequeños en términos de Fondos Estructurales. El programa de mayor envergadura (Hetton y Merton en el Reino Unido) cubre una superficie de 60 km y el más pequeño (Orense en España) abarca 0,5 km . El programa más populoso (en Amsterdam) contiene 62 000 habitantes, mientras que el menos populoso (Amadora, en Portugal) tiene poco más de 10 000. No obstante, como se ha señalado en otra parte, la intensidad de la ayuda es relativamente elevada -la ayuda por habitante y año es un 30% más alta que la del objetivo nº 2.

La primera observación que llama la atención es la magnitud del desempleo en las zonas URBAN. Como promedio, casi el 17% de la población de las zonas de URBAN II está en el paro, frente a casi el 8% en el conjunto de la UE en el mismo período. De los 66 programas URBAN donde figuraban las tasas de paro, solamente 8 (principalmente del Reino Unido) están por debajo de la media de la UE. Y, de estos 8 programas, 5 están por encima de la media nacional correspondiente, es decir, tienen un desempleo elevado en el contexto nacional. En el otro extremo, Mola di Bar (Italia) registra una tasa de desempleo del 50% y 16 de las 66 zonas registran una tasa del 25% o más.

Las minorías étnicas, los inmigrantes y los refugiados constituyen aproximadamente el 14% de la población de las zonas URBAN. Esta cantidad casi cuatriplica la cifra para el conjunto de la UE (donde sólo el 3,5% de la población procede de fuera de la UE) y más del doble de la cifra para las ciudades examinadas por la Auditoría Urbana (6%).

La delincuencia denunciada es un problema importante en las zonas URBAN, donde supone, de media, casi el doble del porcentaje del conjunto de la UE (más de 100 infracciones al año por 1.000 habitantes, frente a 55 para todo el conjunto de la UE). La verdadera situación de las zonas URBAN probablemente sea peor, ya que las zonas con un elevado grado de exclusión son también aquéllas en las que la confianza en la policía es más baja (y por lo tanto es más frecuente que no se denuncien los hechos delictivos). La delincuencia no solamente es un factor de angustia para sus víctimas, sino que también puede contribuir a la espiral de decadencia de una zona, con la deserción de empresas e individuos (en particular los más prósperos y emprendedores).

La estructura de edad en las zonas URBAN, en cuanto a las personas de más de 60 años (el 18% de la población) y a los jóvenes de menos de 16 (también el 18%), es muy semejante a la del conjunto de la UE. Sin embargo, la estructura de edad es ligeramente diferente de la que podría esperarse en las ciudades -las cifras de las ciudades objeto del muestreo de la Auditoría Urbana son 16,4% para los mayores de 60 y 17,1% para los jóvenes.

Por último, existen menos espacios verdes en las zonas URBAN. Constituyen aproximadamente el 10,5% de la superficie total, lo que supone la mitad de la cifra del 20,5% para las ciudades que participaron en la Auditoría Urbana. Esta falta de espacios verdes es un ejemplo más de los problemas medioambientales más generales con que se enfrentan las zonas URBAN.

Estos resultados han sido confirmados por los análisis SWOT facilitados en los programas. El desempleo y la pobreza fueron considerados los desafíos más extendidos, y son considerados como una deficiencia grave o una amenaza importante en casi todos los casos. De hecho, la mayoría de los análisis SWOT dieron la máxima importancia a uno de estos factores o a los dos. Sin embargo, varios otros factores -como son el cambio económico, los bajos niveles de educación, el entorno degradado, la elevada criminalidad y una elevada presencia de minorías étnicas- también fueron citados como retos en la mayoría de los casos.

3. Panorámica general de los programas

Desde el 28 de abril de 2000, fecha de elaboración de las Orientaciones de la iniciativa URBAN, los Estados miembros dispusieron de 6 meses para preparar y presentar los programas. Por una serie de razones entre las que figuraban los retrasos originados por la organización de concursos para la selección y la realización de una amplia consulta de los socios locales, muchos de los programas no llegaron a tiempo. Algunos incluso llegaron a recibirse en junio de 2001 (en particular los programas portugueses y del Reino Unido).

No obstante, todos los programas de URBAN II fueron adoptados antes de finales de 2001. Esto exigió un considerable esfuerzo y los plazos de adopción fueron notablemente más rápidos que en el caso de otros programas de los Fondos Estructurales (véase el cuadro 4). Así por ejemplo, solamente cinco programas URBAN (7% del total) necesitaron más de un año. Estos resultados suponen una mejora respecto del 24% de los programas del objetivo nº 1 y el 24% de los programas del objetivo nº 2 que excedieron este plazo.

Una explicación de este resultado positivo puede ser la relativa simplicidad de los programas y procedimientos de URBAN. Otro posible factor es la creación de una única unidad encargada de URBAN II en la Comisión Europea, lo que contribuyó a mejorar el conocimiento específico de las cuestiones de regeneración urbana por parte de la Comisión. Asimismo, respondía a las críticas del Tribunal de Cuentas en relación con URBAN I - un número excesivo de funcionarios dedicados a los programas y una tasa de renovación del personal elevada.

El período transcurrido entre la recepción de los programas y su posible adopción por la Comisión fue utilizado por la Comisión para emprender una serie de mejoras. Entre los cambios más comunes se encuentran los siguientes:

* Modificaciones encaminadas a mejorar la adaptación de las prioridades a las políticas comunitarias, incluida la política de competencia, la política medioambiental, la igualdad de oportunidades y la sociedad de la información.

* Cambios dirigidos a alcanzar una mayor coordinación con los principales programas de los Fondos Estructurales de la misma zona y para cumplir las normas de subvencionabilidad.

* Establecimiento de indicadores socioeconómicos y de indicadores de eficacia del programa comunes.

3.1. Contenido de los programas

Al examinar las prioridades establecidas en las Orientaciones se observa una clara división entre las tres principales prioridades de gasto -regeneración del entorno físico y medioambiental, inserción social y capacidad empresarial y empleo, que en total suponen el 80% del gasto previsto-, y los otros ejes prioritarios (véase el Cuadro 8):

* La regeneración del entorno físico y medioambiental ("recuperación de solares abandonados de un modo compatible con el medio ambiente") representa el 40% del gasto previsto. El porcentaje superior se sitúa en Austria (59%) y el inferior en Finlandia y en Suecia (0%).

* La inserción social supone el 21% del gasto previsto. El porcentaje superior se sitúa en Finlandia (47%) y el inferior en Austria (3%).

* La capacidad empresarial y el empleo representa el 21% del gasto previsto. El porcentaje superior se sitúa en Suecia (71%) y el inferior en Irlanda (7%).

* Los transportes suponen el 8% del gasto previsto. El porcentaje superior se sitúa en los Países Bajos (18%) y el inferior en Irlanda, Portugal, Finlandia y Suecia (0%).

* La tecnología de la información y la comunicación representa el 4% del gasto previsto. El porcentaje superior se sitúa en Finlandia (16%) y el inferior en Portugal y Suecia (0%).

No se observa una variación significativa de los modelos de gasto propuestos entre el centro de las ciudades y las zonas periféricas. No obstante, cuando URBAN cubre toda la ciudad, hay un ligera tendencia a reducir el gasto en regeneración del entorno físico (desciende al 34% frente al 40% para URBAN II en general) y a aumentar el gasto en otras zonas de forma proporcional.

De la misma forma, hay pocas diferencias sistemáticas entre las ciudades grandes, de mediano tamaño y pequeñas. La excepción más significativa es que las grandes ciudades tienen previsto gastar el 7% de los fondos totales en tecnologías de la información y la comunicación, mientras que las pequeñas sólo tienen previsto asignar a este fin el 2% (y las de mediano tamaño únicamente el 3%).

3.2. Ejemplos de proyectos por prioridad de gasto

La ciudad italiana de Pescara constituye un ejemplo de proyecto de regeneración del entorno físico y medioambiental. Una amplia zona de terreno abandonado en torno a una vía de ferrocarril se transformará en zona verde con plantación de árboles y se excavará un túnel bajo la vía. Otro ejemplo se encuentra en Mola di Bari, en donde las aguas residuales han contaminado la costa. Se construirá una depuradora y se regenerará la costa, promoviendo de esta forma tanto el turismo como la calidad del entorno natural.

En muchos programas está prevista la construcción o renovación de edificios y espacios públicos tales como calles y plazas. Estas acciones pretenden promover las actividades (comercio, servicios y turismo) y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Un buen ejemplo lo constituyen muchos de los programas franceses que ponen el énfasis en la calidad de la arquitectura y el entorno edificado.

Un ejemplo de inserción social lo encontramos en la ciudad de Bristol (Reino Unido), con un programa centrado en apartar a los jóvenes de las drogas y de la delincuencia y en conseguir su inserción profesional. Una característica innovadora de este programa es la integración de los jóvenes en la planificación y ejecución del programa. Con un sistema de tutoría adecuado, los jóvenes participaron en la preparación de los mecanismos de evaluación y en el proceso de selección de proyectos.

En Berlín hay un importante proyecto de renovación de un auditorio de un colegio para convertirlo en centro de actividades culturales y en lugar de encuentro de los habitantes locales. Otros ejemplos son Val de Seine, con varios proyectos para mejorar la formación profesional de las mujeres inmigrantes y Dublín con un proyecto sobre un centro de juventud.

En el Reino Unido, el programa "Clyde Urban Waterfront" constituye un ejemplo de acciones destinadas a promover la capacidad empresarial y el empleo. El colapso de la industria de los astilleros de la que depende la zona ha originado una elevada tasa de desempleo. En muchas familias conviven varias generaciones de desempleados, lo que significa que en muchos casos los jóvenes no sólo carecen de cualificación, sino también de modelos integrados en el mundo laboral. Por consiguiente, el programa tiene una doble vertiente, ya que intenta mejorar tanto la cualificación como la participación. Esta combinación de medidas, de forma que incluso el empleo y la capacidad empresarial tienen un aspecto de inserción social, es un rasgo común de URBAN II.

Heerlen (Países Bajos) es un ejemplo de importante proyecto en el ámbito de los transportes. La estación está considerada un centro de delincuencia, sin interés y mal comunicado con otras formas de transporte. Se están mejorando los enlaces con otros modos de transporte -autobús, tranvía, coche y bicicleta- con el fin de convertir la estación en un nudo de transporte multimodal. Por razones de seguridad, se está cambiando su trazado y mejorando el sistema de iluminación. Además, el aumento de personal y de servicios reducirá la posibilidad de cometer actos delictivos.

A pesar de ser un gasto relativamente modesto, la tecnología de la información y la comunicación suele ser un componente esencial de los programas de formación. Bruselas es un ejemplo de programa fuertemente centrado en las TIC, puesto que más de la cuarta parte del gasto se dedica a la formación en estas tecnologías y al desarrollo de polos multimedia.

3.3. Gestión y cooperación

Como ya se ha mencionado, uno de los rasgos distintivos de URBAN II en comparación con los demás Fondos Estructurales es el grado de descentralización de la gestión. En un tercio de los 70 programas, - 23 casos- el ayuntamiento es la autoridad de gestión. Ejemplos de esto los encontramos en programas de Italia, Países Bajos, Austria, Irlanda y en la mayoría de los programas franceses. En el caso de Francia y de Italia se ha aumentado la descentralización respecto de URBAN I, en el que las autoridades nacionales (o sus representantes locales) solían ser responsables de la programación en todos los casos.

Además, en aproximadamente un tercio de los programas, la autoridad local es el principal agente de la cooperación con el gobierno central. En las regiones inglesas, por ejemplo, aunque la autoridad de gestión es un servicio del gobierno central las tareas cotidianas son competencia de sus órganos regionales; por otra parte, los ayuntamientos desempeñan la función de "organismo responsable" de la gestión financiera y se encargan de la evaluación del proyecto, con un amplio margen de actuación establecido por el gobierno central. En España y en Grecia existen relaciones similares entre el Ministerio de Economía y los ayuntamientos.

Finalmente, en la mayoría de los demás programas, el ayuntamiento desempeña un papel fundamental en el comité de seguimiento. Este es el caso de Alemania, en donde las autoridades de gestión son los Estados federados, y en Portugal, donde la iniciativa recae en las autoridades nacionales. En muchos casos, no sólo está representada la autoridad local relevante, sino también la asociación nacional de autoridades locales.

En lo referente a la cooperación, 57 de los 70 programas (es decir, más del 80%) realizaron una amplia consulta de los socios locales para la elaboración del documento de programación. No obstante, este esfuerzo debe continuar y seguir aumentando durante los próximos años (véase también el punto 5.2).

4. Valor añadido de URBAN II

Puesto que los programas acaban de comenzar, es demasiado pronto para pronunciarse definitivamente sobre la mayoría de los aspectos. La cuestión del valor añadido se examinará en mayor profundidad con ocasión de las evaluaciones. No obstante, están surgiendo distintos puntos de los que se llevará a cabo un seguimiento según avancen los programas.

4.1. Consecución de objetivos comunitarios

Aunque relativamente modesto en términos de gasto global, URBAN II participa de varias prioridades comunitarias, a través de dos vías. En primer lugar, el gasto de URBAN cubre algunas de las zonas urbanas más necesitadas de la UE. En segundo lugar, URBAN tiene un perfil característico respecto de otros Fondos Estructurales (véase el cuadro 5), con un porcentaje de gasto considerablemente mayor dedicado a la regeneración del entorno físico y medioambiental y a la inserción social:

* Cohesión social. Las zonas URBAN presentan malos resultados en lo referente a muchos indicadores sociales y económicos y demuestran la observación de la Auditoría Urbana de que las disparidades dentro de una misma ciudad con frecuencia son mayores que las peores disparidades entre ciudades de la UE. La formación profesional es esencial, pero debe ir acompañada de un gran énfasis de URBAN en las medidas de inserción social, tales como el aprendizaje de lenguas o el aumento de la capacidad de los colectivos locales para ofrecer acciones de formación.

* Competitividad y cohesión económica. Las zonas URBAN se enfrentan a muchos obstáculos para la regeneración y el desarrollo económico, incluida una falta de capacidad empresarial y una elevada tasa de delincuencia. El enfoque integrado de URBAN está específicamente diseñado para salvar estos obstáculos, invirtiendo el ciclo de declive y aumentando la capacidad de la zona para competir en pie de igualdad con otras zonas.

* Regeneración medioambiental. Como ya se ha señalado, las condiciones medioambientales de las zonas cubiertas por URBAN II suelen ser peores que en otras zonas, con una proporción de espacios verdes de aproximadamente la mitad de la media de la UE. El 40% del gasto previsto se destinará a la regeneración del entorno físico y medioambiental. Esto incluye medidas dirigidas a mejorar la calidad de las edificaciones y el patrimonio arquitectónico. Por otra parte, una parte significativa del 8% del gasto destinado a transportes se está dedicando a la construcción de carriles para bicicletas y otras formas de transporte urbano compatibles con el medio ambiente.

* Tecnologías de la información y la comunicación. Unos niveles bajos de educación y de empleo sitúan las zonas URBAN en una situación de desventaja en este ámbito. URBAN II facilita información básica en estas tecnologías a pequeña escala y a nivel local, con frecuencia a través de bibliotecas o colectivos locales, con el fin de minimizar los "obstáculos a la entrada".

Por último, uno de los objetivos de URBAN II es incentivar a los socios locales para que emprendan iniciativas de regeneración urbana, así como para que apliquen experiencias interesantes de otros lugares. Todos los programas facilitan información acerca de, como mínimo, una de tales medidas, y los cinco ámbitos más comunes son el medio ambiente, la gestión urbana, la renovación, la investigación y las tecnologías de la información, y la comunicación, y la participación ciudadana.

Recuadro 3: Ejemplo de proyectos de interés comunitario

Komotini (norte de Grecia) cuenta con un elevado porcentaje de minorías, que incluyen musulmanes, griegos pontus (es decir, los que retornan de países tales como la antigua Unión Soviética), pomacos y gitanos. Como condición previa para fomentar el empleo, el programa hace un fuerte hincapié en medidas de inserción social, tales como alfabetización en griego básico.

århus (Dinamarca) también presenta una elevada proporción de minorías étnicas y de exclusión. El programa se basa en el fuerte sentimiento de comunidad local, promoviendo el establecimiento de un foro de encuentro de los ciudadanos, facilitando instalaciones para que éstos traten sus problemas locales sobre una base de autosuficiencia y fomentando su integración social y política en una comunidad más amplia.

El programa de Pamplona en el norte de España promueve la creación de pequeños negocios de restauración y hostelería destinados especialmente a mujeres desempleadas con el objetivo de permitirles compaginar su vida personal y profesional. Asimismo, prevé acciones de formación para desempleados en el ámbito medioambiental y social.

El programa URBAN de Bastia (Córcega) abarca el centro histórico. El programa incluye formación en el ámbito de la restauración y renovación de viejos edificios, con lo que se recuperan conocimientos desaparecidos, se crean puestos de trabajo y se restauran monumentos.

El programa de Luckenwalde (Alemania Oriental) hace gran hincapié en las medidas medioambientales, incluida la formación en biotecnología, en cooperación con un parque biotecnológico local, un proyecto denominado "1000 árboles" y una red para combinar el tren, la bicicleta y los patines denominada "Rail-ride-roll".

Un interesante ejemplo de innovación en el ámbito medioambiental es la ciudad de Amberes, en la que zonas industriales abandonadas se están transformando en espacios verdes y en un parque empresarial para empresas medioambientales y de TIC. Su rasgo innovador radica en la recuperación del terreno de forma ecológica, mediante la utilización de plantas específicas para eliminar los metales pesados del suelo.

4.2. Efecto impulsor

A través de la concentración en zonas relativamente pequeñas, URBAN alcanza una elevada intensidad de la ayuda en términos de gasto por habitante y por km . A través de los programas, se alcanza una intensidad de financiación suficiente para enfrentarse a los problemas más graves de las diferentes carencias que sufren las zonas URBAN.

Efecto impulsor del sector público. URBAN II movilizó un total de inversión - de fuentes nacionales, regionales, locales y privadas - que representa más del doble de los recursos del FEDER (véanse los Cuadros 2 y 8). Este resultado es aún más interesante si se considera que estas zonas se caracterizan por una concentración de problemas superior a la habitual en las zonas de los objetivos nos 1 y 2.

Efecto impulsor del sector privado. En lo que respecta a los 35 programas con financiación del sector privado, ésta representa aproximadamente el 8% de la financiación del programa. Si bien menor que en el caso de los objetivos nos 1 y 2, sigue siendo substancial, puesto que por su propia naturaleza las zonas URBAN II encuentran dificultades en atraer la inversión privada. Por otra parte, aproximadamente el 20% del gasto previsto se refiere a asistencia a la capacidad empresarial y al empleo, ámbito que probablemente tendrá un importante efecto impulsor a largo plazo.

4.3. Ejecución

Al igual que ocurre con otras iniciativas comunitarias, algunos de los aspectos más interesantes de URBAN se encuentran en el sistema de ejecución:

* Una sólida cooperación local es posiblemente una de las principales fuentes de valor añadido. No solamente mejora la eficacia del programa y su orientación hacia las necesidades locales, sino que contribuye al desarrollo de las zonas URBAN a largo plazo: una vez en práctica, la cooperación local puede desempeñar otras funciones en el desarrollo local, por ejemplo, mejorar la planificación estratégica local, encontrando nuevas vías para la asignación del gasto, promoviendo la inversión del sector privado. Por último, una estrecha cooperación con las instancias locales promueve el modelo de gobernanza europeo y la participación de la sociedad civil.

* La selección de los sitios por los Estados miembros, sobre la base de las asignaciones financieras y las orientaciones de la Comisión, constituye un buen equilibrio entre la necesidad de mantener el espíritu de las iniciativas comunitarias y la flexibilidad para adaptarse a una amplia serie de diferentes circunstancias socioeconómicas.

* La adopción de una lista reducida de indicadores comunes para contribuir al seguimiento y evaluación de los programas constituye un paso hacia la simplificación y la eficacia. Estos indicadores ofrecen una visión más cuantificada del estado de la situación en cada uno de los 70 programas. Las sucesivas actualizaciones durante la duración del programa ofrecerá una visión de los cambios en los diferentes sectores y de los resultados conseguidos.

* La simplificación administrativa, incluido un enfoque monofondo y evitando procedimientos de pago paralelos.

4.4. Cooperación y establecimiento de redes

El 98% de los fondos de URBAN II se destina a la regeneración urbana en los 70 sitios seleccionados. No obstante, el 2% del gasto se reserva a medidas horizontales:

* El aumento, a través del lanzamiento de una nueva fase de la Auditoría Urbana, del conocimiento de la situación de las ciudades europeas. Constituye los cimientos de una cultura de indicadores y estadísticas urbanos que se integrarán progresivamente en las intervenciones de los Fondos Estructurales en las ciudades. Por otra parte, el seguimiento y evaluación de todos los programas de URBAN II se basará en una lista común de indicadores socioeconómicos inspirados por la Auditoría Urbana.

* El intercambio de experiencias entre ciudades cubiertas por URBAN, estructurado por primera vez como un programa comunitario. Las autoridades nacionales y otros organismos que desempeñan un papel en el desarrollo urbano tendrán diversas responsabilidades en la concepción y gestión del programa.

5. Conclusiones

De acuerdo con los datos socioeconómicos presentados, las zonas URBAN II se encuentran entre las más deprimidas de la Unión Europea. Retos tales como el desempleo, la pobreza, la delincuencia y la inmigración se han combinado para originar problemas que no pueden resolverse sin un planteamiento coordinado, que trate de resolver cada uno de ellos. Así por ejemplo, para atraer el establecimiento de empresas es necesario reducir las elevadas tasas de delincuencia y abandono, mientras que fomentar la capacidad empresarial y el empleo exige medidas dirigidas a luchar contra la exclusión social.

URBAN constituye una única y valiosa contribución a estas cuestiones, promoviendo la cohesión económica y social y eliminando las barreras al empleo y a la inversión. Este enfoque integrado es posible gracias a la concentración de esfuerzos en las zonas más desfavorecidas y a la selección de zonas reducidas. No obstante, la gravedad de los problemas a los que se enfrentan las zonas URBAN y las relaciones entre ellos hacen que la eliminación de estos obstáculos sea un objetivo a largo plazo.

El propio método de ejecución descentralizado constituye en si mismo uno de los rasgos más característicos de URBAN:

* La zonificación indirecta ha sido un éxito. Por un lado, los Estados miembros han podido seleccionar las zonas en función de sus necesidades y prioridades locales y nacionales. Por el otro, la selección resultante refleja directamente las zonas más afectadas y se ha utilizado un conjunto de criterios comunes y transparentes en toda la UE. Una de las causas de que la zonificación indirecta no haya resultado en una mala utilización de la financiación es el haber establecido un límite mínimo de 500 euros por habitante.

* Hay un elevado grado de cooperación con las autoridades locales y los colectivos de las comunidades locales, con medidas específicas para desarrollar la capacidad de estos últimos. Una vez establecida, dicha cooperación genera unos beneficios que transcienden del programa URBAN y pueden contribuir al desarrollo local de forma más general. La cooperación y la participación ciudadana han sido un factor fundamental del éxito de todas las iniciativas comunitarias.

Aunque otros programas de los Fondos Estructurales también constituyen una importante contribución a las necesidades de las zonas urbanas, URBAN se distingue por rasgos tales como su concentración en pequeñas zonas, el enfoque integrado y la fuerte cooperación local. Dentro de los objetivos nos 1 y 2, es un complemento ideal a las medidas perseguidas con carácter transversal.

Por otra parte, URBAN juega un importante papel fuera de las zonas de los objetivos nos 1 y 2:

* Al cubrir zonas que pueden tener graves problemas pero que son demasiado pequeñas para ser incluidas en los programas principales. En efecto, las zonas URBAN situadas fuera de las cubiertas por los programas principales arrojan unos resultados particularmente negativos -y significativamente peores que otras zonas URBAN - en términos de indicadores tales como la inmigración y la delincuencia (véase el Cuadro 6).

* Por otra parte, el perfil de estas zonas problemáticas - elevada tasa de desempleo y pobreza de muchos tipos- de acuerdo con otros indicadores sociales- las hacen más apropiadas para URBAN que para el objetivo nº 2.

* Como en todas las zonas URBAN, las nuevas cooperaciones establecidas tendrán una repercusión positiva en la planificación local, aumentarán la capacidad y contribuirán a crear modelos europeos de gobernanza innovadores.

* La presencia de URBAN fuera de las zonas de los objetivos nos 1 y 2 potencia al máximo el intercambio de experiencias en el programa en red. De la misma forma, aumenta la difusión de los efectos de demostración.

* Hay un modelo de gasto distinto fuera de las zonas de los objetivos nos 1 y 2 (véase el Cuadro 7), con menos gasto dedicado a la regeneración del entorno físico y medioambiental y más a la tecnología de la información y la comunicación, la capacidad empresarial y el empleo.

El enfoque URBAN presenta varias ventajas que podrían servir de inspiración para el futuro de la política de cohesión a nivel europeo:

* Enfoque integrado, que combina la integración social y la formación con medidas de regeneración del entorno físico y medioambiental, complementado así las medidas dirigidas a promover la competitividad, la capacidad empresarial y el empleo.

* Medidas dirigidas a promover la integración de los inmigrantes. Las zonas URBAN son por su propia naturaleza un lugar estratégico para aplicar tales medidas, que son de interés comunitario y podrían incluso reforzarse en el futuro.

* Concentración en zonas pequeñas. Esto permite una alta intensidad de la financiación y un enfoque integrado de los distintos problemas a los que se enfrenta la zona y contribuye a obtener un alto rendimiento de la inversión realizada.

* Gran hincapié en la cooperación local. Esto aumenta la capacidad local, mejora la eficacia de los programas y acerca Europa a sus ciudadanos. Este enfoque puede fortalecerse en el próximo período de programación, sobre la base de la experiencia actual.

* Zonificación indirecta. Representa una "coordinación abierta" más que un enfoque más centralizado y las zonas URBAN resultantes cumplen tanto los criterios nacionales como los comunitarios.

* Simplificación administrativa, particularmente el enfoque monofondo y la estructura relativamente sencilla del programa.

* Programa para el establecimiento de redes y el intercambio de experiencia, que instaura un ciclo sistemático de aprendizaje en el seno del proceso.

La cuestión pendiente es si URBAN debe continuar y, en caso afirmativo, de qué forma. ¿Debería ampliarse el ámbito de URBAN, por ejemplo, en lo referente a los problemas abarcados, las posibles medidas o el tamaño de la zona cubierta-

Anexo I : Para ampliar la información

Informe especial nº 1/2001 relativo a la iniciativa comunitaria URBAN, junto con la respuesta de la Comisión, Tribunal de Cuentas (2001)

"Orientaciones de una iniciativa comunitaria relativa a la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis con el fin de fomentar un desarrollo urbano sostenible: URBAN II", Comisión Europea (2000) Comunicación C(2000)1100

"La Auditoría Urbana", Comisión Europea (2000)

"Resultados de la programación de los Fondos Estructurales para el período de 2000-2006 (Objetivo nº 1)", Comisión Europea (2001) Comunicación COM(2001) 378 final

"Unidad, solidaridad, diversidad de Europea, sus ciudadanos y su territorio- Segundo Informe sobre la cohesión económica y social", Comisión Europea (2001)

"Persistent income poverty and social exclusion in the European Union", Eurostat (2000), Statistics in Focus, theme 3, 13/2000

Anexo II: Glosario de términos

Iniciativas comunitarias:

Son programas de acción o de ayuda establecidos para complementar las intervenciones de los Fondos Estructurales en zonas con problemas específicos. Las iniciativas comunitarias son elaboradas por la Comisión y coordinadas y aplicadas bajo control nacional. Absorben el 5,35% del presupuesto de los Fondos Estructurales.

* URBAN II concentra su intervención en estrategias innovadoras para regenerar las ciudades y zonas urbanas en declive (financiada por el FEDER)

* Interreg III promueve la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, es decir, la colaboración a través de las fronteras, para fomentar el desarrollo equilibrado de zonas multiregionales (financiada por el FEDER).

* Leader+ fomenta estrategias piloto integradas para el desarrollo sostenible de las zonas rurales; se elabora y aplica a través de cooperaciones locales (financiada por la Sección de Orientación del FEOGA).

* Equal pretende eliminar los factores que llevan a la desigualdad y a la discriminación en el mercado laboral (financiada por el FSE).

Las principales características comunes de aplicación de las iniciativas comunitarias son las siguientes:

* Simplificación administrativa, ya que están financiadas por un único Fondo

* Fuerte énfasis en la cooperación

* Establecimiento de redes para el intercambio de experiencia

Marcos comunitarios de apoyo:

Los marcos comunitarios de apoyo (MCA) coordinan las actividades regionales de la UE, con la participación ocasional de los cuatro Fondos Estructurales (FEDER, FSE, FEOGA, IFOP) y el BEI. En cada caso, sin embargo, los proyectos debe incorporarse en planes ya desarrollados por las autoridades nacionales, regionales y sus socios económicos.

Cohesión económica y social:

Los orígenes de la cohesión económica y social se remontan al Tratado de Roma en cuyo preámbulo se hace referencia a la reducción de las diferencias de desarrollo entre las regiones. No obstante, hubo que esperar a la década de los setenta para que se produjera una intervención comunitaria dirigida a coordinar los instrumentos nacionales existentes y para disponer de recursos financieros adicionales. Estas medidas resultaron insuficientes cuando el establecimiento del mercado interior, contrariamente a las previsiones, no pudo impedir el desequilibrio existente entre regiones.

Con la adopción del Acta Única Europea en 1986, se instaura el objetivo de una cohesión económica y social, así como el mercado único. Durante la preparación de la unión económica y monetaria, esto proporcionó una base jurídica de 1988 en adelante para que la intervención comunitaria se convirtiera en el pilar central de una política de desarrollo global.

Finalmente, el Tratado de Maastricht incorporó la política en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Artículos 130 A a 130 E, actualmente 158 a 162). Constituye una expresión de solidaridad entre los Estados miembros y regiones de la Unión Europea. Pretende un desarrollo equilibrado y sostenible, reduciendo las diferencias estructurales entre las regiones y países y promoviendo la igualdad de oportunidades para todos los individuos. En la práctica, se alcanza a través de financiación principalmente procedente de los Fondos Estructurales.

Cada tres años la Comisión Europea debe presentar un informe sobre los progresos alcanzados en la consecución de la cohesión económica y social y sobre la forma en que los distintos medios establecidos en el Tratado han contribuido a este objetivo.

El futuro de la cohesión económica y social fue uno de los temas principales debatidos en la Comunicación de la Comisión sobre la Agenda 2000 de la Comisión (presentada el 15 de julio de 1997), principalmente debido a sus implicaciones financieras. Ha representado la segunda partida más importante de 1994 a 1999 (aproximadamente el 35% del presupuesto). Su importancia se confirmó en las perspectivas financieras para el período 2000-2006.

Con motivo de la futura incorporación a la UE de países con rentas nacionales muy por debajo de la media Comunitaria, en 1999 se reformó la política estructural comunitaria para mejorar su eficacia y se aumentó su asignación financiera de 208 000 millones de euros a 213 000 millones para el período 2000-2006.

Igualdad de oportunidades:

Dos elementos fundamentales del principio general de la igualdad de oportunidades son la prohibición de discriminación por motivos de nacionalidad (Artículo 12 del Tratado CE, antiguo artículo 6) y la igualdad de retribución entre trabajadores y trabajadoras (artículo 141 del Tratado CE, antiguo artículo 119). Pretende ser aplicable a todos los ámbitos, en particular en el ámbito cultural, económico, social y familiar.

El Tratado de Amsterdam añadió un nuevo artículo 13 al Tratado, reforzando el principio de no discriminación, que está directamente vinculado a la igualdad de oportunidades. De conformidad con este nuevo artículo, el Consejo podrá adoptar las acciones oportunas para luchar contra la discriminación por razones de sexo, origen étnico o racial, religión o creencias, incapacidad física, edad u orientación sexual.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER):

El FEDER tiene por objetivo reducir los desequilibrios entre regiones de la Comunidad. El Fondo se creó en 1975 y concede ayuda financiera a proyectos de desarrollo de las regiones más desfavorecidas. Los recursos financieros del FEDER superan con creces a los de los demás Fondos Estructurales de la UE.

Fondo Social Europeo (FSE):

Creado en 1960, el FSE es el principal instrumento de la política social de la Comunidad. Proporciona asistencia financiera para la formación profesional y planes de creación de empleo y de capacitación profesional. Alrededor del 75% de la financiación se destina a luchar contra el desempleo juvenil. Con el aumento de los recursos financieros del paquete Delors II, se efectuaron cambios en este Fondo y se puso el énfasis en los nuevos objetivos de mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo y en la reinserción profesional de los parados. Otros objetivos adicionales serán la igualdad de oportunidades y la asistencia a los trabajadores para su adaptación al cambio industrial y a la evolución de los sistemas de producción.

Autoridad de gestión:

Puede ser cualquier autoridad y organismo público o privado a nivel nacional, regional o local, designado por el Estado miembro, o el propio Estado miembro cuando es el encargado de esta función, que gestione la ayuda de los Fondos Estructurales. Si el Estado miembro designa una autoridad de gestión distinta de él mismo, deberá determinar todas las modalidades de sus relaciones con la autoridad de gestión, así como de esta última con la Comisión. Si el Estado miembro así lo decide, la autoridad de gestión podrá ser el mismo organismo que la autoridad pagadora para la intervención en cuestión.

Cooperación:

Uno de los principios de los Fondos Estructurales que implica la mayor cooperación posible entre la Comisión y las autoridades competentes a nivel nacional, regional o local en cada Estado miembro, desde la fase preparatoria hasta la ejecución de las medidas.

Fondos Estructurales:

Los Fondos Estructurales de la UE están gestionados por la Comisión para financiar la ayuda estructural comunitaria. Incluyen la Sección de Orientación del FEOGA para el ajuste estructural en la agricultura y para el desarrollo rural, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional para la ayuda estructural en virtud de la política regional, el Fondo Social Europeo para medidas de política social, y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca. La asistencia financiera de los Fondos Estructurales se dirige principalmente a las regiones más pobres con el fin de fortalecer la cohesión económica y social de la UE y poder hacer frente de forma satisfactoria en todo el territorio de la UE al desafío que supone el mercado único.

Desarrollo sostenible:

El concepto de desarrollo sostenible se refiere a una forma de crecimiento económico que satisfaga las necesidades de la sociedad en términos de bienestar a corto, medio y sobre todo a largo plazo. Se basa en la asunción de que el desarrollo debe satisfacer las necesidades actuales sin poner en peligro el futuro de las generaciones venideras. En la práctica, significa crear las condiciones para un desarrollo a largo plazo que sea compatible con el medio ambiente. La cumbre mundial de Copenhague para el desarrollo sostenible (marzo de 1995) hizo además hincapié en la necesidad de luchar contra la exclusión social y proteger la salud pública.

El Tratado de Amsterdam consagró el concepto de "desarrollo sostenible" como uno de los objetivos de la Unión Europea.

ANEXO III: Cuadros

Cuadro 1 URBAN I y URBAN II: datos clave

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Para poder realizar la comparación, la contribución del FEDER a URBAN I se ha convertido a precios de 1999 utilizando los deflactores estándar para el presupuesto de la Comisión. La cifra resultante es meramente indicativa.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2 Datos financieros de URBAN II por Estado miembro

Cuadro 3 Zonas URBAN II por tipo

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 4 Porcentaje de adopción de los programas URBAN II y de los programas del Objetivo nº 1 y nº 2

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cifras y puntos de valores mínimos según lo establecido en la Comunicación del objetivo nº 1 citada como referencia en el anexo I.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Diagrama 1 Gasto por eje principal por Estado miembro

Los datos de Dinamarca son provisionales

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 5 Gasto previsto clasificado por categorías a partir de las orientaciones de URBAN

Cuadro 6 Indicadores socioeconómicos para los programas URBAN por localización dentro de las actividades principales

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 7 Desglose de las prioridades de gasto de URBAN por localización

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 8 Datos resumidos por programa

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) El gasto por prioridad para el programa danés es provisional y será confirmado una vez que el complemento de programa esté listo.

(2) Excepcionalmente, el programa de Mola di Bara incluye medidas para el sector de la pesca. Este tipo de medidas, aunque legítimas, salen fuera de la clasificación en este cuadro, de forma que en este caso el gasto por prioridad no totaliza el 100%.

Anexo IV: Mapa de los programas URBAN II

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>