INFORME AL CONSEJO EUROPEO DE LAEKEN - Los servicios de interés general

(Presentado por la Comisión)

ÍNDICE

1. Introducción

2. Garantizar la viabilidad económica de los servicios de interés general en el mercado interior

2.1. Compensación de las obligaciones de servicio público conforme a las normas relativas a las ayudas estatales

2.1.1. Marco comunitario

2.1.1.1. Calificación de una compensación como ayuda

2.1.1.2. Condiciones de compatibilidad

2.1.1.3. Notificación

2.1.2. Medidas destinadas a mejorar la seguridad jurídica

2.1.2.1. Una estrategia en dos fases

2.1.2.2. Otras medidas en favor de la transparencia

2.2. Aplicación de las normas comunitarias a la selección del proveedor

3. Garantizar un elevado nivel de rendimiento de los servicios de interés general para los ciudadanos y las empresas de la Unión Europea

3.1. Evaluar eficazmente el rendimiento de los servicios de interés general

3.1.1. Elaboración de informes sectoriales

3.1.2. Una evaluación anual en el marco del proceso de Cardiff

3.1.3. Evaluación comparativa en otros ámbitos de los servicios de interés general

3.2. Desarrollo de los principios del artículo

4. Conclusión

ANEXO

1. Introducción

1. En un mundo en constante cambio, los servicios de interés general siguen siendo un componente esencial del modelo europeo de sociedad. Hoy en día, los ciudadanos y las empresas de Europa dan por descontado que pueden disponer de una amplia gama de servicios de interés general de alta calidad a precios asequibles. Estos servicios contribuyen a la calidad de vida de los ciudadanos y son un requisito indispensable para el pleno ejercicio de muchos de sus derechos fundamentales. El acceso de todos los ciudadanos a los servicios de interés general es uno de los valores comunes que comparten todas las sociedades europeas. Estos servicios contribuyen a la competitividad de las industrias europeas, refuerzan la cohesión social y territorial de la Unión Europea y constituyen un elemento fundamental de la política comunitaria en materia de protección de los consumidores. Para los países candidatos a la adhesión, el buen funcionamiento de los servicios de interés general es indispensable para garantizar una integración sin sobresaltos en la Unión Europea.

2. Las políticas de la Unión Europea tienen en cuenta la importancia que las empresas y los ciudadanos europeos atribuyen al mantenimiento y al desarrollo de estos servicios. A escala comunitaria, el artículo 16 del Tratado CE, introducido por el Tratado de Amsterdam, reconoce explícitamente el papel de los servicios de interés económico general. Más recientemente, el acceso a estos servicios ha sido consagrado como uno de los derechos fundamentales de la Unión Europea. El artículo 36 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea [1], proclamada solemnemente en el Consejo Europeo de Niza, establece:

[1] DO C 364 de 18.12.2000, p. 1.

«La Unión reconoce y respeta el acceso a los servicios de interés económico general, tal como disponen las legislaciones y prácticas nacionales, de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con el fin de promover la cohesión social y territorial de la Unión.»

3. La propia dinámica del mercado permite ofrecer a un público amplio numerosos servicios de interés general. En ocasiones, sin embargo, los mercados se muestran insensibles de cara a objetivos sociales deseables, por lo que los servicios prestados resultan insuficientes. Esta situación puede deberse, por ejemplo, (i) al hecho de que el particular o el mercado no llegan a apreciar en su justo valor todas las ventajas a largo plazo o generadas para la sociedad en su conjunto (por ejemplo, en el caso de la educación), (ii) a la voluntad de la sociedad de promover la oferta y el uso de bienes para élites o círculos restringidos («merit goods» y «club goods»), por ejemplo, los museos, o (iii) a la aspiración social de garantizar a todos los ciudadanos, incluso los más pobres, el acceso a ciertos servicios de calidad adecuada. En estos casos, puede ser necesaria la intervención del sector público.

4. La Comisión ha establecido los principios de sus políticas y sus objetivos en este ámbito en dos Comunicaciones complementarias sobre «Los servicios de interés general en Europa», de 1996 y 2000 [2]. En su Comunicación de 1996, la Comisión precisó que la oferta y el desarrollo de servicios de interés general de gran calidad son plenamente compatibles con las disposiciones del Tratado y que éste permite tener debidamente en cuenta las particularidades de estos servicios. La Comunicación de 2000, al tiempo que reconoce la necesidad de reforzar la seguridad jurídica para los Estados miembros y los operadores afectados, explica el ámbito y los criterios de aplicación de las normas del Tratado en materia de mercado interior y de competencia.

[2] DO C 281 de 26.9.1996, p. 3, y DO C 17 de 19.1.2001, p. 4.

5. El Consejo Europeo de Niza, celebrado los días 7, 8 y 9 de Diciembre de 2000, tomó nota de que «la Comisión se propone estudiar, en estrecha cooperación con los Estados miembros, los medios de conseguir una mayor previsibilidad y una seguridad jurídica acrecentada en la aplicación del derecho de competencia relativo a los servicios de interés general» y adoptó una Declaración del Consejo «Mercado Interior», de 28 de Septiembre de 2000, en la que se expresaban dos preocupaciones específicas:

- «La aplicación de las normas del mercado interior y de la competencia debe permitir a los servicios de interés económico general ejercer su cometido en condiciones de seguridad jurídica y de viabilidad económica que garanticen, entre otros, los principios de igualdad de trato, de calidad y de continuidad en los servicios. A este respecto, en particular, debe precisarse la articulación de los modos de financiación de los servicios de interés económico general con la aplicación de las normas relativas a las ayudas estatales. En particular, debería reconocerse la compatibilidad de las ayudas destinadas a compensar los costes añadidos que ocasiona el desempeño de un cometido de interés económico general, dentro del pleno respeto del apartado 2 del artículo 86.

- La contribución de los servicios de interés económico general al crecimiento económico y al bienestar social justifican plenamente una evaluación periódica, en el respeto del principio de subsidiariedad, de cómo se llevan a cabo sus funciones, en particular en términos de calidad del servicio, de accesibilidad, de seguridad y de precio, equitativo y transparente. Esta evaluación podría efectuarse sobre la base de intercambios de buenas prácticas o de evaluación por los semejantes, de contribuciones de los Estados miembros y de informes de la Comisión, al nivel correspondiente, por ejemplo en el marco del proceso de Cardiff. Asimismo, la consulta de los ciudadanos y los consumidores podría hacerse, entre otros medios, a través de foros tales como "El mercado interior al servicio de los ciudadanos y de las empresas".»

6. El Consejo Europeo pidió a la Comisión a que le informara sobre los servicios de interés general con miras al Consejo Europeo de Laeken de Diciembre de 2001. El presente informe responde a esta petición. Su objetivo no es ofrecer una visión de conjunto de las políticas en materia de servicios de interés general a escala comunitaria ni reemplazar las Comunicaciones de 1996 y 2000. Estos documentos y, en particular, las definiciones, los principios y los objetivos que contienen siguen siendo válidos [3]. El presente informe tiene un objetivo más modesto: completar estas Comunicaciones abordando las preocupaciones específicas de las que se hizo eco el Consejo «Mercado Interior» y teniendo en cuenta otros comentarios sobre la Comunicación de Septiembre de 2000 presentados a los Estados miembros y las partes interesadas.

[3] Para facilitar la consulta, las definiciones de los términos empleados en las Comunicaciones de 1996 y 2000 figuran en anexo.

2. Garantizar la viabilidad económica de los servicios de interés general en el mercado interior

7. Por regla general, la legislación comunitaria ofrece a los Estados miembros la posibilidad de decidir si ofrecen ellos mismos los servicios públicos, directa o indirectamente (a través de otros organismos públicos), o si confían este cometido a terceros [4]. En el caso de una actividad económica de dimensión comunitaria, el cumplimiento de las normas y los principios del Tratado destinados a garantizar una competencia y un tratamiento equitativos entre los operadores (públicos y privados) que cumplen los requisitos fijados garantiza una gestión de estos servicios en las condiciones económicamente más favorables disponibles en el mercado.

[4] Salvo que se establezca lo contrario en disposiciones comunitarias específicas, como ocurre en el sector del transporte.

8. Los servicios de interés general deberían poder cumplir su misión en condiciones de equilibrio financiero. En la actualidad, algunos de ellos pueden ser prestados provechosamente según las condiciones del mercado, sin necesidad de ayuda. Otros, en cambio, requieren apoyo para ser viables. La frontera entre estas dos categorías de servicios no es fija y puede variar en función de la evolución tecnológica y económica.

9. Si bien los fondos comunitarios, por ejemplo, los Fondos Estructurales o los programas RTE, pueden contribuir a su financiación, corresponde a los Estados miembros garantizar la estabilidad financiera de los servicios de interés general. Sin embargo, el Tratado autoriza a los Estados miembros a conceder la ayuda necesaria a aquellos servicios de interés general que no serían económicamente viables de otro modo. Por otra parte, las directivas sectoriales sobre servicios de interés general permiten la creación de fondos u otros mecanismos de compensación destinados a su financiación. En principio, las normas comunitarias en materia de ayudas estatales pueden restringir las posibilidades ofrecidas a los Estados miembros de conceder una ayuda financiera para la prestación de un servicio de interés económico general. En la práctica, el marco previsto en el Tratado ha sido siempre suficientemente flexible para permitir a los Estados miembros financiar, en su caso, servicios de interés general.

10. Dada la diversidad de estos servicios, de su organización y de sus modos de financiación, la aplicación de las normas relativas al mercado interior y a la competencia plantea a veces problemas complejos. En su Comunicación de Septiembre de 2000, la Comisión se comprometió a continuar reflexionando sobre la mejor forma de utilizar los instrumentos de que dispone para reforzar la seguridad jurídica. Desde entonces, ha adoptado una serie de medidas que son igualmente pertinentes para los servicios de interés general [5].

[5] El 12 de Enero de 2001, la Comisión adoptó tres reglamentos de exención por categorías en relación con las ayudas a la formación, las ayudas de minimis y las ayudas a las pequeñas y medianas empresas (DO L 10 de 13.1.2001, pp. 20, 30 y 33). Además, ha adoptado unas Directrices sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (DO C 37 de 3.2.2001, p. 3), una Comunicación relativa a la metodología de análisis de las ayudas estatales vinculadas a costes de transición a la competencia en el sector eléctrico (http://www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/aid3.html

electricity), y una Comunicación sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión [C(2001) 3063 de 17.10.2001]. En su Comunicación sobre determinados aspectos jurídicos vinculados a las obras cinematográficas y a otras producciones del sector audiovisual [COM(2001) 534 de 26.9.2001], la Comisión ofreció una orientación general en relación con las ayudas estatales al sector cinematográfico. Por otra parte, la Comisión ha adoptado desde entonces el cuadro de indicadores de ayudas estatales para 2001 [COM(2001) 412 de 18.7.2001] y publicado su registro de ayudas estatales.

11. Sin embargo, el debate suscitado a raíz de la adopción de la Comunicación de Septiembre de 2000 ha puesto de manifiesto que la aplicación de las normas comunitarias a la selección de uno o varios proveedores de servicios de interés económico general y la compensación financiera de las obligaciones de servicio público según las normas relativas a las ayudas estatales sigue requiriendo un examen específico.

2.1. Compensación de las obligaciones de servicio público conforme a las normas relativas a las ayudas estatales

12. Numerosos proveedores de servicios de interés general perciben alguna forma de financiación pública a título de compensación por las obligaciones de servicio público que les han sido confiadas. Los poderes públicos de los Estados miembros, los proveedores de servicios de interés general y los terceros interesados necesitan, pues, garantías por lo que respecta a la aplicación a esas compensaciones de las normas relativas a las ayudas estatales.

2.1.1. Marco comunitario

13. La Comunicación de Septiembre de 2000 ya exponía en detalle el marco general definido por las normas del Tratado relativas al mercado interior y a la competencia. Por tanto, la presente sección se limita a recordar algunos principios básicos aplicables, en el marco de las normas comunitarias sobre las ayudas estatales, a las compensaciones concedidas para cumplir tareas de servicio público [6].

[6] Los servicios de la Comisión han elaborado un documento de trabajo en el que se explica de forma pormenorizada cómo se aplican a las compensaciones las normas relativas a las ayudas estatales.

2.1.1.1. Calificación de una compensación como ayuda

14. Una compensación económica concedida por el Estado al proveedor de un servicio de interés general constituye una ventaja económica en el sentido del apartado 1 del artículo 87. En referencia al hecho de que el apartado 1 del artículo 87 no distingue las medidas de intervención estatal según sus causas u objetivos, sino que las define en función de sus efectos, el Tribunal de Primera Instancia confirmó que una ventaja financiera concedida por las autoridades públicas a una empresa para compensar los costes de las obligaciones de servicio público debe considerarse «ayuda» en el sentido del apartado 1 del artículo 87 [7]. A reservas de la posible evolución de la jurisprudencia del Tribunal, los pagos de compensación deben, por tanto, someterse a las normas relativas a las ayudas estatales cuando se cumplen las demás condiciones contempladas en el apartado 1 del artículo 87 [8].

[7] TPI, sentencia de 27 de Febrero de 1997 en el asunto T-106/95, Fédération Française des Sociétés d'Assurances (FFSA) y otros/Comisión, Rec. 1997, p. II-229; confirmada por el TJCE, auto de 25 de Marzo de 1998 en el asunto C-174/97 P, Rec. 1998, p. I-1303; TPI, sentencia de 10 de Mayo de 2000 en el asunto T-46/97, SIC - Sociedade Independente de Comunicação SA/Comisión, Rec. 2000, p. II-2125.

[8] Estas condiciones se exponen en la Comunicación de la Comisión de Septiembre de 2000, DO C 17 de 19.1. 2001, p. 4.

2.1.1.2. Condiciones de compatibilidad

15. A pesar de que el apartado 1 del artículo 87 establece una prohibición de carácter general en relación con las ayudas estatales, no todas las compensaciones son incompatibles con la legislación comunitaria. En efecto, una compensación puede reunir las condiciones requeridas para una de las exenciones específicas contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 87, o del artículo 73 en el caso del transporte, o acogerse a una excepción en virtud del apartado 2 del artículo 86 del Tratado. Mientras que la aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 87 no ha planteado problemas específicos en el ámbito de los servicios de interés general y la legislación derivada [9] precisa la aplicación del artículo 73, la aplicación del apartado 2 del artículo 86 requiere una aclaración [10]. El apartado 2 del artículo 86 reza:

[9] Reglamentos (CEE) nos 1191/69 y 1107/70, que son objeto actualmente de propuestas de actualización [COM(2000) 7 y 5, respectivamente].

[10] Con respecto a la evaluación de la compatibilidad de las compensaciones concedidas a los servicios públicos de radiodifusión, debe hacerse referencia al Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, anexo al Tratado de Amsterdam, por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea, (en vigor desde el 1 de Mayo de 1999), DO C 340 de 10.11.1997, p. 109, y a la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión, de 17 de Octubre de 2001.

«Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.»

16. En virtud de esta disposición, la ayuda concedida a un proveedor de un servicio de interés económico general es, en principio, compatible con el Tratado, si resulta necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público. En su sentencia en el asunto FFSA, el Tribunal de Primera Instancia sostuvo que: «el pago de una ayuda estatal puede, en virtud del apartado 2 del artículo 90 del Tratado, eludir la prohibición del artículo 92 de dicho Tratado, siempre que la ayuda de que se trate tenga como único fin compensar los costes adicionales generados por el cumplimiento de la misión específica que incumbe a la empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general y que la concesión de la ayuda resulte necesaria para que dicha empresa pueda cumplir sus obligaciones de servicio público en condiciones de equilibrio económico (sentencia Corbeau, antes citada, apartados 17 a 19). La apreciación relativa a la necesidad de la ayuda implica una evaluación global de las condiciones económicas en las que la empresa afectada desarrolla las actividades incluidas en el sector reservado, sin tener en cuenta los eventuales beneficios que pueda obtener de los sectores abiertos a la competencia.» (apartado 178) [11].

[11] La numeración de los artículos del Tratado fue modificada por el Tratado de Amsterdam. El apartado al que hace referencia el Tribunal es el actual apartado 2 del artículo 86.

17. El método aplicado por el Tribunal consiste en evaluar la cuantía de los costes adicionales derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio público y en compararla con el importe de la ayuda concedida. Si este último no sobrepasa la cuantía de los costes adicionales, la ayuda es en principio admisible con arreglo al apartado 2 del artículo 86 [12].

[12] Así, por ejemplo, la Comisión aplicó este planteamiento en dos decisiones adoptadas en 1999, en las que concluyó que el importe de la compensación no sobrepasaba los coste inherentes a la prestación de servicio público y era, pues, compatible con el apartado 2 del artículo 86 (Decisión de 24.2.1999, Kinderkanal, asunto NN 70/98, y Decisión de 29.9.1999, BBC News, asunto NN 88/98).

18. En lo que respecta a los medios para garantizar la compensación, los Estados miembros disponen, de hecho, de un amplio margen de apreciación. En función de sus necesidades específicas, las empresas afectadas pueden beneficiarse de subvenciones anuales, de un trato fiscal preferente, de una reducción de las cotizaciones sociales, etc. El elemento decisivo para la Comisión reside en el hecho de que el valor de estas ventajas no debe sobrepasar los costes adicionales asumidos por las empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general. Del mismo modo, de conformidad con el artículo 295, el planteamiento de la Comisión no prejuzga la naturaleza pública o privada de las empresas afectadas. Esta opción incumbe exclusivamente a los Estados miembros.

19. Cuando un servicio de interés económico general ha sido atribuido en el marco de un procedimiento justo, transparente y no discriminatorio [13], por lo que respecta a los servicios que deben prestarse y a la cuantía de la compensación, ésta es considerada por lo general compatible con los requisitos del apartado 2 del artículo 86, a condición de que el procedimiento haya sido efectivamente competitivo.

[13] En particular, en el marco de un concurso abierto, de conformidad con la legislación aplicable.

20. La propia experiencia de la Comisión pone de manifiesto que, en la práctica, son relativamente raros los casos en los que se ha cuestionado la cuantía de una compensación o se ha presentado una reclamación al respecto. Este tipo de problemas se plantea sobre todo en los sectores que han experimentado una liberalización total o parcial, como las telecomunicaciones, los transportes o los servicios postales. Pueden plantearse igualmente en el sector de la radiodifusión. Entre las cuestiones planteadas figuran las subvenciones cruzadas entre las actividades de servicio público y las actividades de servicio no público, así como la cuantía de las compensaciones. A este respecto, la Comisión considera que es preciso respetar estrictamente los requisitos de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de Junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados Miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas [14]. En particular, los Estados miembros deben adoptar las medidas de salvaguardia necesarias para evitar que una ayuda concedida para la prestación de un servicio de interés económico general se utilice de hecho, aunque sea sólo en parte, para subvencionar actividades en ámbitos abiertos a la competencia. Estas subvenciones cruzadas son inaceptables.

[14] DO L 195 de 29.7.1980, p. 35, Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2000/52/CE, de 26 de Julio de 2000, DO L 193 de 29.7.2000, p. 75.

21. Sin embargo, la aplicación de estos principios requiere que las obligaciones impuestas a la empresa encargada de prestar el servicio se especifiquen en un acto refrendado por un poder público o en un contrato concluido con la autoridad pública competente [15]. En cualquier caso, la cuantía de la compensación debe fijarse con arreglo a normas claras, transparentes y no discriminatorias. Así, por ejemplo, en el ámbito del transporte, el Reglamento (CEE) nº 1191/69 exime del procedimiento de información previa a las compensaciones basadas en fórmulas predeterminadas en lugar de recurrir a una corrección posterior de los déficits [16].

[15] El artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3577/92 sobre cabotaje marítimo prevé una excepción en el ámbito del transporte marítimo.

[16] Reglamento (CEE) nº 1191/69 del Consejo, de 26 de Junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, DO L 156 de 28.6. 1969, p. 1.

22. Una excepción a las normas del Tratado en virtud del apartado 2 del artículo 86 no debe afectar al desarrollo de los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.

23. Además, cabe destacar que la Comisión no puede autorizar las ayudas estatales que sean contrarias a otras disposiciones de la legislación comunitaria [17]. A este respecto, la Comisión considera que el cumplimiento de las normas de la Directiva 92/50/CEE del Consejo y de las normas y los principios del Tratado establecidos en la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones de contratos públicos en el Derecho comunitario [18], reducirá considerablemente el riesgo de que la modalidad de adjudicación infrinja otras disposiciones del Tratado distintas de los artículos 86 a 88.

[17] TPI, sentencia de 27 de Septiembre en el asunto T-148/97, BP Chemicals/Comisión, Rec. 2000, p. II-3145 (apartados 55 y 77).

[18] DO C 121 de 29.4.2000, p. 2.

2.1.1.3. Notificación

24. En principio, cualquier compensación que reúna las condiciones requeridas para ser considerada una ayuda debe ser notificada. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación de notificación previa establecida en el artículo 88 constituye una obligación general aplicable a todas las ayudas, con el fin de evitar la concesión de ayudas contrarias al Tratado [19]. Por consiguiente, las ayudas deben notificarse a la Comisión antes de ser concedidas, aun cuando reúnan las condiciones de exención y sean compatibles con el Tratado.

[19] Asunto C-332/98, Coopérative d'Exportation du Livre Français (CELF), Rec. 2000, p. I-4833.

25. En el estado actual de Derecho comunitario, sólo se reconocen dos excepciones a esta obligación: en primer lugar, la notificación no es necesaria cuando se trata de una «ayuda de minimis» que cumple las condiciones del Reglamento (CE) nº 69/2001 de la Comisión, de 12 de Enero de 2001 [20]; en segundo lugar, están eximidas las compensaciones concedidas de conformidad con los requisitos establecidos en el Reglamento (CEE) nº 1191/69 del Consejo, de 26 de Junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable [21]. Por otra parte, la Comisión propondrá una revisión de los procedimientos de notificación de las ayudas estatales en casos relacionados con la compensación de obligaciones de servicio público en enlaces con regiones periféricas y con pequeñas islas de la Comunidad [22].

[20] DO L 10 de 13.1.2001, p. 30.

[21] DO L 156 de 28.6.1969, p. 1.

[22] Libro Blanco «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad», COM(2001) 370 final de 12.9.2001.

26. Cabe destacar que, como en otros ámbitos de las ayudas estatales, los Estados miembros pueden notificar a la Comisión proyectos de compensación específicos o regímenes de compensación. Cuando la Comisión aprueba estos regímenes, no es preciso, en condiciones normales, notificar las ayudas concedidas con arreglo a los mismos.

2.1.2. Medidas destinadas a mejorar la seguridad jurídica

2.1.2.1. Una estrategia en dos fases

27. En consonancia con su compromiso en favor de seguir estudiando formas de reforzar la seguridad jurídica de los servicios de interés general y de velar por una aplicación eficaz de las normas relativas a las ayudas estatales, la Comisión celebró, el 7 de Junio de 2001, una reunión con representantes de los Estados miembros, para tratar de comprender mejor las dificultades encontradas por los Estados miembros a la hora de financiar los servicios de interés general. A la vista de los debates mantenidos con los Estados miembros y con las partes interesadas y de su experiencia en este ámbito, la Comisión está considerando un planteamiento en dos fases.

28. En una primera fase, la Comisión tiene intención de establecer, en el transcurso de 2002 y en estrecha consulta con los Estados miembros, un marco comunitario para las ayudas estatales concedidas a las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general. Este marco permitirá mantener informados a los Estados miembros y a las empresas de las condiciones en las cuales la Comisión puede autorizar ayudas estatales a título de compensación por la realización de obligaciones de servicio público. En particular, podría precisar las condiciones para la autorización de los regímenes de ayudas estatales aplicados por la Comisión, lo que permitiría aligerar la obligación de notificación en relación con ayudas específicas.

29. En una segunda fase, la Comisión evaluará la experiencia adquirida en la aplicación de este marco y, en la medida en que esté justificado, adoptará un reglamento por el que se eximirá a ciertas ayudas en el ámbito de los servicios de interés económico general de la obligación de notificación previa. Esta exención «por categorías» tendría que especificar las circunstancias precisas en las que una financiación pública no sería considerada una ayuda estatal en el sentido del Tratado, por no cumplir todas las condiciones del apartado 1 del artículo 87, y definir criterios precisos que garanticen que una financiación calificada como ayuda estatal es compatible con el Tratado. Un ejemplo de tales criterios podría ser la prestación de un servicio de interés económico general atribuido en el marco de un procedimiento de licitación justo, transparente, no discriminatorio y competitivo [23]. El reglamento podría cubrir todos los ámbitos de los servicios de interés general o limitarse a sectores específicos. Podría servir igualmente para mejorar la seguridad jurídica en ámbitos tales como los servicios locales y sociales de interés general. De cara a la posible adopción de este reglamento de exención por categorías, la Comisión deberá presentar a tiempo una propuesta de modificación del Reglamento (CEE) nº 994/1998 del Consejo [24].

[23] Otro ejemplo puede encontrarse en la propuesta de reglamento de la Comisión relativo a las ayudas concedidas para la coordinación del transporte por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, COM(2000) 5 de 26.7.2000.

[24] DO L 142 de 14.5.1998, p. 1.

2.1.2.2. Otras medidas en favor de la transparencia

30. A la vista de que, como indica la Comunicación de Septiembre de 2000, todos los servicios de interés general que no constituyen una actividad económica no están sometidos a las normas relativas a la competencia y al mercado interior, se pidió a la Comisión que presentara una lista de los servicios de interés general de naturaleza no económica. Por lo que se refiere a la distinción entre actividades económicas y no económicas, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que «constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado» [25]. En la práctica, esta distinción no plantea ningún problema en relación con la mayoría de los servicios de interés general. Sin embargo, esta definición abstracta de servicios «no económicos» ha resultado ser muy compleja. Además, la gama de servicios que puede ofrecerse en un mercado depende de los cambios tecnológicos, económicos y sociales, y ha evolucionado con el paso de los años. Por consiguiente, si bien sería perfectamente factible elaborar una lista de ejemplos [26], no sería posible elaborar a priori una lista definitiva de todos los servicios de interés general que deben considerarse «no económicos».

[25] Sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados C-180-184/98, Pavel Pavlov y otros/Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, Rec. 2000, p. I-6451.

[26] Véase la Comunicación de la Comisión de Septiembre de 2000, en particular sus apartados 28 a 30, y el documento de trabajo al que se hace referencia en la nota nº 6.

31. Sin embargo, a fin de reforzar la transparencia en materia de política de la competencia y de los servicios de interés general, la Comisión consagrará a partir de ahora a los servicios de interés general una sección específica de su informe anual sobre la política de la competencia, en la que pasará revista a la aplicación a dichos servicios de las normas de competencia.

32. Además, para facilitar el acceso a la prácticas actuales, la Comisión incluirá casos pertinentes relacionados con los servicios de interés general en su registro de ayudas estatales [27].

[27] http://www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/register/

2.2. Aplicación de las normas comunitarias a la selección del proveedor [28]

[28] Las normas y los principios descritos en esta sección hacen referencia al marco jurídico general y no tienen en cuanta la legislación comunitaria sectorial o la legislación nacional compatible con la legislación comunitaria que podría ser aplicable.

33. Los Estados miembros disponen de libertad a la hora de elegir la forma en que debería gestionarse un servicio público determinado, y pueden decidir prestarlo ellos mismos, directa o indirectamente (a través de otros organismos públicos). Sin embargo, si deciden confiar su gestión a un tercero, han de respetar las normas y los principios de procedimiento aplicables a la selección del proveedor (véase más abajo).

34. Estas normas y principios derivan del Tratado y se aplican a todos los contratos concluidos por los Estados miembros relativos a la prestación de actividades económicas en el sentido del Tratado, independientemente de su calificación en el Derecho nacional. Sin embargo, el propio Tratado establece una serie de excepciones, excluyendo de la aplicación de estas reglas las actividades relacionadas con el ejercicio del poder público y autorizando el establecimiento de excepciones, siempre que estén justificadas por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Las actividades de naturaleza «no económica» en el sentido del Tratado también están excluidas del ámbito de aplicación de estas normas y estos principios [29]. Por otra parte, estas reglas y estos principios del Tratado en nada prejuzgan la posibilidad de que los Estados miembros concedan derechos especiales o exclusivos para la gestión de servicios de interés económico general cuando se cumplan las condiciones contempladas en el artículo 86, especialmente en su apartado 2 [30].

[29] Véase el apartado 30.

[30] En el sector audiovisual, debe tenerse en cuenta el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, anexo al Tratado de Amsterdam, por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea (en vigor desde el 1 de Mayo de 1999).

35. Un contrato en virtud del cual una autoridad pública confía la gestión de un servicio de interés general a un tercero y que cumple las condiciones previstas en las directivas comunitarias sobre los contratos públicos [31] constituye un «contrato público» en el sentido de estas directivas y su adjudicación debe respetar las disposiciones en ellas establecidas.

[31] Véanse las Directivas 92/50/CEE, 93/37/CEE, 93/36/CEE y 93/38/CEE.

36. Además, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la adjudicación de los contratos que no están cubiertos por las directivas sobre los contratos públicos debe cumplir, no obstante, las normas y los principios pertinentes del Tratado, es decir, las normas relativas a la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento, así como los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo. La observancia de estos principios requiere, por lo general, y salvo en relación con los servicios a los que no les son aplicables las normas y los principios del Tratado en las circunstancias descritas en el apartado 34, que se garantice, en favor de cualquier licitador potencial, un grado de publicidad suficiente que permita la apertura del mercado de los servicios a la competencia y garantice la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación [32].

[32] Véase la sentencia de 7 de Diciembre de 2000 en el asunto Telaustria, C-324/98 (apartado 62).

37. Así ocurre con las concesiones de servicios y otras formas de asociaciones entre los sectores público y privado que no están cubiertas actualmente por la Directiva 92/50/CEE. Estas asociaciones abarcan generalmente todas las formas de cooperación entre los sectores público y privado con vistas a la gestión de servicios destinados al público. La Comisión ha calificado como concesiones los actos imputables al Estado, por los cuales una autoridad pública confía a un tercero la gestión de servicios que son normalmente de su competencia y cuyos riesgos son asumidos por un tercero. En el caso de las concesiones de servicios, el operador asume los riesgos derivados del funcionamiento del servicio resarciéndose con una parte significativa de los ingresos con cargo a los usuarios [33].

[33] Para un análisis más detallado de esta cuestión, véase la Comunicación interpretativa sobre las concesiones en el Derecho comunitario (DO C 121 de 29.4.2000, p. 2).

38. La Comisión considera que la aplicación de estos principios y normas a la selección del proveedor sólo puede tener efectos positivos para los usuarios y los operadores económicos. Su correcta aplicación garantizará un mejor funcionamiento de los servicios de interés económico general, en la medida en que serán confiados a un proveedor que cumple los requisitos necesarios y en las condiciones de mercado más favorables. De esta forma, los consumidores disfrutarán de servicios de alta calidad a los mejores precios disponibles.

39. La Comisión estudiará la necesidad de adoptar otras medidas para clarificar las normas y los principios comunitarios aplicables a la selección de los proveedores de servicios de interés general.

3. Garantizar un elevado nivel de rendimiento de los servicios de interés general para los ciudadanos y las empresas de la Unión Europea

40. Conforme al principio de subsidiariedad, por lo general incumbe a los Estados miembros definir las exigencias específicas de rendimiento para los servicios de interés general y velar por su cumplimiento. A escala comunitaria, la realización del mercado interior y la introducción de la competencia han contribuido a mejorar el rendimiento de algunos servicios de interés económico general. Se han emprendido iniciativas comunitarias a diferentes niveles. En primer lugar, la integración de los servicios a escala de la Unión Europea constituye a menudo un elemento esencial para garantizar la calidad de las prestaciones, como, por ejemplo, en relación con la congestión del tráfico aéreo y la organización de las infraestructuras y los regímenes de mercado necesarios para el funcionamiento del mercado interior de la energía. La Comisión ha propuesto y continuará promoviendo acciones en los ámbitos en los que la prestación de servicios de interés económico general tiene una dimensión comunitaria propia. Por otra parte, y en la medida en que este tipo de servicios está regulado a escala europea, la Comunidad ha establecido igualmente el marco necesario para garantizar que la prestación de estos servicios responde a los objetivos de orden público pertinentes. Para facilitar una rápida adaptación de este marco a la evolución tecnológica, económica y social, la Comisión reforzará el control sectorial y horizontal aplicado a los servicios de interés general.

3.1. Evaluar eficazmente el rendimiento de los servicios de interés general

41. Basándose en una propuesta presentada por la Comisión en su Comunicación del mes de Septiembre pasado, el Consejo Europeo ha pedido una evaluación más sistemática de los servicios de interés general, a fin de tener en cuenta su contribución al crecimiento económico y al bienestar social. Este paso está en consonancia con el deseo expresado por la Comisión en su Libro Blanco sobre la gobernanza europea [34]:

[34] COM(2001) 428 de 25.7.2001.

«[...] se precisa una cultura reforzada de evaluación e información de retorno que permita extraer conclusiones de los éxitos y errores del pasado. Esto contribuirá a evitar el carácter sobrerregulador de las propuestas y hará posible que las decisiones se adopten y apliquen al nivel apropiado.»

42. En el ámbito de los servicios de interés general, el desarrollo de una cultura de evaluación y de reacción reviste una importancia particular, ya que conviene controlar el rendimiento de estos servicios no sólo por lo que se refiere a los resultados económicos, sino también a otros objetivos de orden público. Una evaluación eficaz de los rendimientos de los servicios de interés general permite verificar si se cumplen los objetivos marcados en materia de orden público y facilita la adaptación o la reorientación de las políticas a las nuevas necesidades de los consumidores y a las nuevas exigencias en materia de interés general en función de la evolución de las tecnologías. La evaluación del rendimiento incumbe a las autoridades competentes al nivel apropiado. En la mayoría de los casos son las autoridades nacionales, regionales o locales las responsables de supervisar y evaluar el rendimiento de tales servicios. Sin embargo, cuando existe un marco comunitario específico, también las instituciones comunitarias deben evaluar el rendimiento de los servicios en cuestión. En respuesta a la petición formulada por el Consejo Europeo, la Comisión deberá, pues:

- hacer hincapié en la elaboración de informes sectoriales,

- instaurar un procedimiento de evaluación horizontal anual en el marco del proceso de Cardiff,

- en su caso, contribuir a la evaluación comparativa de la eficacia de las medidas adoptadas en los Estados miembros, con el fin de que los servicios de interés general presenten niveles de rendimiento adecuados en los ámbitos que no estén cubiertos por los informes sectoriales o la evaluación anual.

3.1.1. Elaboración de informes sectoriales

43. La Comisión ya ha evaluado el rendimiento de los servicios de interés económico general en ciertos sectores regulados por una legislación comunitaria específica. Los informes sectoriales han resultado ser instrumentos útiles para la evaluación y el desarrollo de políticas en ámbitos específicos. En concreto, permiten abordar de forma pormenorizada cuestiones específicas a ciertos sectores y adaptar los informes a las exigencias de la agenda de la política sectorial. La Comisión seguirá mejorando sus informes sectoriales y, en su caso, hará más hincapié en los servicios de interés general.

Ejemplos de informes sectoriales

En el sector de las telecomunicaciones, la Comisión presenta regularmente, desde 1997, informes de evaluación sobre la puesta en práctica de las medidas reglamentarias adoptadas con vistas a la total liberalización del sector [35]. Estos informes esbozan los principales avances registrados en el mercado, analizan la puesta en práctica de los principios reguladores cubiertos por la legislación comunitaria específica y extraen conclusiones relativas a la evolución política en el futuro. Son elaborados previa consulta a los Estados miembros y tienen en cuenta la información recopilada por un gran número de operadores, asociaciones y otras organizaciones del sector.

[35] Véase, p. ej., el sexto informe sobre la aplicación del conjunto de medidas reguladoras de las telecomunicaciones, COM(2000) 814 final de 7.12.2000.

En el sector de la energía, la Comisión procedió a la evaluación del funcionamiento del mercado interior de la electricidad en una Comunicación de 16 de Mayo de 2000 [36]. En otra Comunicación, de 13 de marzo de 2001, evaluó la evolución de la reglamentación y de los mercados del gas y de la electricidad a escala europea, incluidos, entre otros aspectos, la realización de los objetivos de servicio público y el desarrollo del empleo [37]. Esta Comunicación fue precedida por una amplia consulta de todas las partes interesadas, es decir, los interlocutores sociales, los productores de gas y electricidad, los gestores de la red de transporte, los distribuidores, los consumidores y otras organizaciones. De cara a la preparación de esta Comunicación, la Comisión organizó un coloquio público, en la que participaron casi 120 asociaciones y empresas.

[36] COM(2000) 297 final de 16.5.2000.

[37] COM(2001) 125 final de 13.3.2001.

En el sector postal, la Directiva 97/67/CE impuso a la Comisión la obligación de presentar un informe sobre su aplicación, incluida una evaluación de la evolución en el sector, en particular en lo referente a los aspectos económicos y sociales, el empleo y la tecnología, así como la calidad del servicio. En Mayo de 2000, la Comisión presentó una propuesta de modificación de la Directiva 97/67/CE [38], basada en una serie de estudios de fondo [39]. Presentará esta evaluación antes de que acabe el año.

[38] COM(2000) 319 final de 30.5.2000.

[39] Disponible en: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/evolframe/studies/index.htm

En el sector de los transportes ferroviarios, según la Directiva 2001/12/CE, la Comisión debe controlar sistemáticamente la evolución del mercado [40]. En este marco, la Comisión controlará, entre otros aspectos, el nivel de las prestaciones en materia de transporte de pasajeros por ferrocarril y la financiación del mercado de los transportes ferroviarios [41].

[40] DO L 75 de 15.3.2001, p. 1.

[41] La Comisión está organizando, para Octubre de 2001, un coloquio destinado a las organizaciones de viajeros por ferrocarril a fin de debatir el nivel de las prestaciones ofrecidas en este sector y de evaluar la necesidad de definir a escala comunitaria los derechos de este tipo de viajeros para los usuarios de servicios internacionales de transporte ferroviario, según el modelo en vigor en el sector del transporte aéreo.

En el transporte marítimo, el Reglamento (CEE) nº 3577/92 sobre el cabotaje marítimo exige que la Comisión presente un informe sobre su aplicación, incluidas las obligaciones de servicio público impuestas como condición para la prestación de servicios regulares de cabotaje [42]. El cuarto informe se presentará en 2002.

[42] DO L 364 de 12.12.1992, p. 7.

3.1.2. Una evaluación anual en el marco del proceso de Cardiff

44. A fin de responder a la demanda de evaluación regular de los servicios de interés general, la Comisión presentará un documento de trabajo anexo a su informe sobre el funcionamiento de los mercados de productos y capitales («Informe de Cardiff»), cuya adopción está prevista para principios de diciembre.

Este informe se basa en estudios realizados recientemente por cuenta de la Comisión, en cuestionarios enviados a las autoridades y a las instancias de regulación nacionales en diferentes sectores y, especialmente, en una consulta detallada de los consumidores en los quince Estados miembros. La evaluación consistirá en un control horizontal de ciertos servicios de interés general en tres ámbitos diferentes.

(1) Control de las estructuras y el rendimiento del mercado

La evaluación abarcará una estimación de la evolución de los precios, de la concentración del mercado, de las entradas, fusiones y adquisiciones, y de otras variables relacionadas con los resultados económicos de los sectores pertinentes, teniendo en cuenta diversos tipos de usuarios y consumidores. Incluirá actualizaciones de los indicadores existentes, así como nuevos indicadores resultantes de los trabajos que llevan a cabo los servicios de la Comisión.

(2) Evaluación económica y social de las obligaciones de servicio público

Esta evaluación se centrará en el cumplimiento de tres grupos principales de obligaciones de servicio público, en todos los países y en todos los sectores: obligaciones de acceso, obligaciones de servicio universal (en especial, la reglamentación de los precios y la asequibilidad de las tarifas), y aspectos cualitativos y sociales de la prestación de los servicios. Por otra parte, se estudiarán diferentes modalidades de tarificación y financiación, así como su impacto en la competencia, y otras dimensiones del rendimiento del mercado. La evaluación se basará en la información existente sobre el marco regulador, en la puesta en práctica por parte de los Estados miembros de las normas nacionales y comunitarias, y en otros elementos reunidos por la Comisión en el control de la aplicación de las directivas y los reglamentos comunitarios.

(3) Opinión de los ciudadanos sobre el impacto de la liberalización de los servicios de interés económico general

Se ha llevado a cabo un estudio detallado utilizando técnicas orientadas al «grupo destinatario» con el fin de recopilar información cualitativa pormenorizada sobre las opiniones de los ciudadanos en relación con las prestaciones de servicios de interés económico general. Esta información completará la encuesta Eurobarómetro del año pasado. Para el ejercicio de este año se han identificado tres grupos: ingresos elevados, ingresos escasos y un tercer grupo, compuesto por ciudadanos especialmente sensibles a la prestación de servicios de interés económico general (pensionistas, consumidores que viven en zonas remotas, etc.). Este ejercicio tiene un doble objetivo:

- disponer de más información sobre la importancia que los ciudadanos atribuyen realmente a los diferentes aspectos de la prestación de esos servicios;

- contar con una evaluación más precisa de sus opiniones sobre el impacto de los procesos de liberalización, especialmente por lo que se refiere a las obligaciones de servicio universal y público.

La disponibilidad de los datos ha condicionado la cobertura sectorial de las tres partes de esta evaluación horizontal.

45. En los próximos años, la Comisión tiene intención de mejorar y reforzar el control horizontal que ejerce en el marco del proceso de Cardiff. A tal fin, desarrollará y perfeccionará, en estrecha cooperación con los Estados miembros, un conjunto de instrumentos analíticos y una metodología, necesarios para la evaluación de los servicios de interés económico general, que facilitarán la evaluación y la orientación de las políticas a escala comunitaria.

46. En este contexto, podría ser necesario ampliar la gama de temas actualmente cubiertos. Además de las obligaciones de servicio universal y otras obligaciones de servicio público, pueden exigir un tratamiento más pormenorizado otras cuestiones importantes, tales como la integración de estos mercados a escala de la UE o el impacto a más largo plazo de la liberalización (por ejemplo, sobre la productividad, el empleo, el crecimiento y la cohesión social y territorial), lo que no es posible con la información y los recursos disponibles actualmente. También podría ser necesario poner a punto un mecanismo permanente de seguimiento de la opinión de los ciudadanos y de su evolución, así como ampliar este control a otros usuarios y agentes implicados en los procesos de liberalización. En consonancia con los principios sobre una cultura reforzada de consulta y diálogo definidos en el Libro Blanco sobre la gobernanza, la evaluación debería fundamentarse en una amplia base de información. Por consiguiente, sería igualmente necesario consultar sobre cuestiones específicas a todas las partes implicadas. El año próximo, la Comisión presentará una comunicación en la que definirá su metodología de cara a la evaluación de los servicios de interés económico general a escala comunitaria.

3.1.3. Evaluación comparativa en otros ámbitos de los servicios de interés general

47. Por lo que respecta a los ámbitos de los servicios de interés general no cubiertos por los informes sectoriales ni por la evaluación horizontal en el marco del proceso de Cardiff, la Comisión está dispuesta a trabajar con los Estados miembros y otras autoridades públicas con vistas a introducir un sistema de evaluación comparativa de la eficacia de las medidas adoptadas, con el fin de permitir a estos servicios alcanzar un nivel de rendimiento apropiado. Este aspecto es especialmente relevante para los servicios de interés económico general cuya prestación está sometida a derechos especiales o exclusivos o a un monopolio natural, ya que deben ser objeto de una supervisión reglamentaria. En muchos casos, la evaluación comparativa del rendimiento de los sistemas reguladores aportará un valor añadido a escala comunitaria, en la medida en que permitirá aprovechar la amplia gama de técnicas reguladoras en vigor en toda Europa y hará posible que los Estados miembros se forjen una opinión sobre las posibles mejoras que podrían introducirse.

3.2. Desarrollo de los principios del artículo 16

48. Para numerosos servicios de interés económico general, la existencia de mercados abiertos a la competencia ha resultado el medio más idóneo para responder a las necesidades de los ciudadanos y las empresas. En los sectores liberalizados a través de medidas comunitarias, la competencia ha generado una gama más amplia de opciones y precios más bajos para los consumidores y las empresas.

49. Al abrir un sector determinado a la competencia, la Comunidad aplica un planteamiento progresivo y estructurado, con el fin de garantizar la continuidad de los servicios y permitir que los operadores afectados puedan adaptarse a un mercado en evolución. Las medidas comunitarias prevén períodos transitorios adicionales o exenciones para los Estados miembros, cuando así lo exigen circunstancias particulares. Así, por ejemplo, la Directiva que abría completamente los mercados comunitarios de telecomunicaciones a la competencia preveía períodos transitorios adicionales de hasta cinco años para los Estados miembros que dispusieran de redes muy pequeñas o menos desarrolladas [43]. La Directiva 96/92/CE sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad preveía un período transitorio adicional de hasta dos años para determinados Estados miembros, a fin de tener en cuenta la especificidad técnica de sus redes de electricidad [44]. También la Directiva 98/30/CE sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural prevé la posibilidad de establecer excepciones temporales en determinadas circunstancias [45].

[43] Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de Marzo de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en lo relativo a la instauración de la plena competencia en los mercados de telecomunicacione, DO L 74 de 22.3.1996, p. 13.

[44] Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de Diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, DO L 27 de 30.1.1997, p. 20.

[45] Directiva 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de Junio de 1998 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, DO L 204 de 21.7.1998, p. 1.

50. Además, la legislación adoptada a escala comunitaria en materia de liberalización nunca se ha limitado a la simple instauración de la competencia. Las medidas comunitarias prevén siempre medidas de salvaguardia para garantizar que los servicios siguen cumpliendo normas precisas de calidad. En su caso, los instrumentos de liberalización prevén igualmente la adopción de normas de salud y seguridad, así como de requisitos en materia de tarificación. En general, estas normas y estos requisitos deben ser precisados y completados por las autoridades nacionales competentes. La experiencia demuestra que estas medidas de salvaguardia permiten a estas autoridades velar eficazmente por que los proveedores de servicios alcancen los objetivos marcados en materia de servicio público y de calidad, conforme a los principios subyacentes al artículo 16 del Tratado CE.

Ejemplos de medidas de salvaguardia en la legislación comunitaria específica

En diversos sectores, las instituciones comunitarias han adoptado legislación derivada a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de servicio público.

1. Sector de la energía

Conforme al apartado 2 del artículo 3 de las Directivas sobre el mercado interior de electricidad [46] y sobre el mercado interior del gas [47], adoptadas conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, los Estados miembros, respetando plenamente las disposiciones pertinentes del Tratado CE, en particular su artículo 86, podrán imponer a las compañías de electricidad/de gas natural obligaciones de servicio público de interés económico general, que podrán referirse a la seguridad (incluida la seguridad del abastecimiento), a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a la protección del medio ambiente. Estas obligaciones deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y serán publicadas y comunicadas sin demora a la Comisión por los Estados miembros. Además, ambas Directivas permiten a los Estados miembros tomar temporalmente las medidas de salvaguardia necesarias en caso de crisis repentina del mercado de la energía. La propuesta de directiva por la que se modifican las Directivas 96/92/CE y 98/30/CE reforzará las disposiciones que garantizan la realización de los objetivos de servicio público [48].

[46] DO L 27 de 30.1.1997, p. 20.

[47] DO L 204 de 21.7.1998, p. 1.

[48] COM (2001) 125 final, 13.3.2001.

2. Sector de las telecomunicaciones

Para el sector de las telecomunicaciones, la Directiva 98/10/CE define el conjunto de servicios de telecomunicaciones a los que todos los usuarios deberían tener acceso, con independencia de la situación geográfica, y a un precio asequible [49]. Esta Directiva precisa igualmente la calidad del servicio, las condiciones de uso y los principios de tarificación. Además, la Directiva 97/33/CE establece disposiciones detalladas en materia de costes y financiación del servicio universal en el sector de las telecomunicaciones [50]. La Directiva 90/387/CEE [51] contiene disposiciones sobre la independencia de las autoridades nacionales de reglamentación. Este planteamiento ha sido mantenido en las propuestas relativas a un nuevo marco regulador, presentadas por la Comisión en julio de 2000 [52].

[49] Directiva 98/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de Febrero de 1998 sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo, DO L 101 de 1.4.1998, p. 24.

[50] Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de Junio de 1997 relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP), DO L 1999 de 26.7.1997, p. 52.

[51] Directiva 90/387/CEE, de 28 de Junio de 1990, relativa al establecimiento del mercado interior de los servicios de telecomunicaciones mediante la realización de la oferta de una red abierta de telecomunicaciones, DO L 192 de 24.7.1990, p. 1, modificada por la Directiva 97/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de Octubre de 1997, DO L 295 de 29.10.1997, p. 23.

[52] DO C 365 E de 19.12.2000, pp. 198, 212, 215, 223, 230, 238 y 256.

3. Sector postal

La Directiva sobre servicios postales [53], adoptada conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, tiene por objeto la apertura progresiva y controlada de los mercados a la competencia. Al mismo tiempo, impone a los Estados miembros la obligación de garantizar como mínimo un servicio universal, conforme a lo dispuesto en su capítulo 2, que corresponda a una oferta de servicios postales de calidad determinada de forma permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios. La Directiva establece asimismo principios de tarificación, requisitos y normas de calidad y un procedimiento para la armonización de las normas técnicas. Las autoridades nacionales de reglamentación deben velar por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado. Estas garantías seguirán siendo válidas en el marco de la propuesta de modificación de la Directiva sobre servicios postales [54].

[53] Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de Diciembre de 1997 relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, DO L 15 de 21.1.1998, p. 14.

[54] COM(2000) 319 final de 30.5.2000.

4. Sector del transporte aéreo

Conforme a la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento relativo al acceso de las compañías aéreas a las rutas aéreas intracomunitarias [55], todo Estado miembro, tras consultar a otros Estados miembros interesados y después de informar a la Comisión y a las compañías aéreas que operen en ese trayecto, podrá imponer la obligación de servicio público en relación con servicios aéreos regulares a un aeropuerto que sirva a una región periférica o en desarrollo situada en su territorio, o en una ruta de baja densidad de tráfico que sirva un aeropuerto regional de su territorio, cuando dicha ruta se considere esencial para el desarrollo económico de la región en la que está situado el aeropuerto, en la medida necesaria para garantizar en dicho trayecto una adecuada prestación de servicios aéreos regulares que cumplan determinadas normas en materia de continuidad, regularidad, capacidad y precios que las compañías aéreas no asumirían si únicamente tuvieran en cuenta su interés comercial. La Comisión publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas la existencia de dicha obligación de servicio público.

[55] Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de Julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas a las rutas aéreas intracomunitarias, DO L 240 de 24.8.1992, p. 8.

5. Sector del transporte público

La Comisión ha propuesto un planteamiento similar en su propuesta de reglamento relativo a los servicios públicos en los transportes públicos [56], que está siendo estudiado actualmente por el Parlamento y el Consejo.

[56] COM(2000) 7 de 26.7.2000.

6. Sector del transporte marítimo

Conforme al artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3577/92 relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo), los Estados miembros podrán celebrar contratos de servicio público o imponer obligaciones de servicio público, como condición para la prestación de servicios de cabotaje, a las compañías marítimas que efectúen servicios regulares con destino u origen en islas y entre islas. Cuando un Estado miembro celebre contratos de servicio público o imponga obligaciones de servicio público, lo hará de forma no discriminatoria respecto a cualquier armador comunitario.

51. Hasta la fecha, la Comisión ha tenido en cuenta el artículo 16 del Tratado poniendo en práctica políticas sectoriales basadas en los principios relativos a los servicios de interés económico general subyacentes a esta disposición. Recientemente se ha propuesto a la Comisión que consolide y precise estos principios por medio de una directiva marco única, que debería adoptarse invocando un fundamento jurídico apropiado. Un instrumento marco permitiría resaltar la importancia que la Unión Europea atribuye a los servicios de interés general y aclarar algunos de los conceptos pertinentes del Derecho comunitario, en el pleno respeto del principio de subsidiariedad. La Comisión está estudiando esta propuesta.

Sin embargo, una directiva marco no sería suficientemente específica para tomar en consideración las particularidades de cada uno de los servicios de interés general. No podría, pues, reemplazar una reglamentación propia de cada sector y su valor añadido debería examinarse en relación con la reglamentación sectorial. En general, la directiva podría optar por una medida horizontal, consistente en definir sólo normas mínimas. Además, debería responder a nuestro elevado nivel de aspiraciones. La Comisión deberá determinar si una directiva horizontal constituye el instrumento apropiado o si, dadas las diferencias de estructura y de organización entre los diversos servicios de interés general, sería más adecuado un planteamiento sectorial, combinado con normas muy rigurosas de protección horizontal del consumidor, para mantener y desarrollar servicios de interés general de alta calidad a escala europea.

52. Se ha propuesto igualmente que, con ocasión de la próxima Conferencia Intergubernamental, se decida la adición en el Tratado de una referencia a la promoción de los servicios de interés general, añadiendo un nuevo subapartado a su artículo 3. En su Comunicación de 1996, presentada en la óptica de la Conferencia Intergubernamental que elaboraba el Tratado de Amsterdam, la Comisión ya propuso la adición de un nuevo subapartado al artículo 3, que rezaba:

«una contribución a la promoción de los servicios de interés general.»

La Comisión considera que el artículo 16 introducido por el Tratado de Amsterdam responde ampliamente a los objetivos definidos en esta propuesta. Sin embargo, la inserción de un nuevo subapartado en el artículo 3 consagraría de forma clara el buen rendimiento de este tipo de servicios entre los objetivos de la Comunidad.

4. Conclusión

53. La Comisión, después de haber examinado las preocupaciones planteadas a raíz de la adopción, en Septiembre de 2000, de su Comunicación sobre los servicios de interés general en Europa, tiene la intención de adoptar una serie de medidas concretas.

(1) A fin de reforzar la seguridad jurídica y la transparencia en la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a los servicios de interés general y en la aplicación de las normas comunitarias a la selección de los proveedores de servicios de interés general, la Comisión:

- establecerá en primer lugar, y según un planteamiento en dos fases, un marco comunitario para las ayudas estatales concedidas en 2002 a los servicios de interés económico; posteriormente, en la medida en que así lo justifique la experiencia adquirida en la aplicación de este marco, adoptará un reglamento de exención «por categorías» en este ámbito; en este sentido, presentará una propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 994/1998 del Consejo,

- añadirá al informe anual sobre la competencia una sección consagrada a los servicios de interés general, en la que se describirá la aplicación a tales servicios de las normas de competencia,

- identificará en su registro de ayudas estatales casos relacionados con los servicios de interés general,

- estudiará la posibilidad de adoptar otras medidas con el fin de aclarar más las normas y los principios comunitarios aplicables a la selección de los proveedores de servicios de interés general.

(2) a fin de garantizar una evaluación eficaz de los servicios de interés general a escala comunitaria, la Comisión :

- mejorará sus informes sectoriales y hará, en su caso, más hincapié en los servicios de interés general,

- instaurará una evaluación horizontal anual en el marco del proceso de Cardiff y presentará en 2002 una comunicación sobre su metodología de evaluación,

- trabajará, en colaboración con los Estados miembros y otras autoridades públicas, en la puesta a punto de un sistema de evaluación comparativa en los ámbitos de los servicios de interés general que no están cubiertos por los informes sectoriales o por la evaluación horizontal regular.

Por otra parte, la Comisión examinará la propuesta de consolidar y precisar en una directiva marco los principios relativos a los servicios de interés general subyacentes al artículo 16 del Tratado.

ANEXO DEFINICIONES

Servicios de interés general

Este concepto abarca los servicios de mercado y no de mercado que las autoridades públicas consideran de interés general y a los que imponen determinadas obligaciones de servicio público.

Servicios de interés económico general

Es el término utilizado en el artículo 86 del Tratado y se refiere a los servicios de mercado a los que los Estados miembros imponen determinadas obligaciones de servicio público en virtud de criterios de interés general. Se tiende así a abarcar ámbitos tales como las redes de transporte, la energía y las comunicaciones.

Servicio público

Es un término ambiguo ya que puede referirse o bien al organismo que presta de hecho el servicio o a la función de interés general atribuida al organismo correspondiente. Con objeto de fomentar o facilitar el desempeño de la función de interés general, las autoridades públicas pueden imponer obligaciones concretas de servicio público al organismo que presta el servicio, por ejemplo en los sectores del transporte terrestre, aéreo o por ferrocarril o de la energía. Estas obligaciones pueden aplicarse a escala nacional o regional. A veces se confunde el concepto de servicio público, que se refiere a la vocación de prestar un servicio al público en términos del servicio que hay que prestar, con el concepto de sector público (que incluye la función pública), que se refiere a la condición jurídica de quien presta el servicio en lo que respecta a quien es el propietario del servicio.

Servicio universal

El servicio universal, especialmente la definición de las obligaciones concretas de servicio universal, constituye un complemento básico de la liberalización del mercado de servicios tales como las telecomunicaciones en la Unión Europea. Al definir y garantizar los servicios universales se asegura la disponibilidad permanente y la calidad de los servicios existentes para todos los usuarios y consumidores durante la transición de la prestación en régimen de monopolio a unos mercados abiertos a la competencia. El servicio universal, en el entorno de unos mercados de telecomunicaciones abiertos y competitivos, se define como el conjunto mínimo de servicios de una determinada calidad a los que tienen acceso todos los usuarios y consumidores, en función de las condiciones nacionales específicas, a un precio asequible.