Asunto C‑215/03
Salah Oulane
contra
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Rechtbank te’s-Gravenhage)
«Libre circulación de personas — Derecho de entrada y de estancia de los nacionales de los Estados miembros — Obligación de presentar un documento de identidad o un pasaporte — Condición previa al reconocimiento del derecho de estancia — Sanción — Imposición de una medida de internamiento con fines de expulsión»
Conclusiones del Abogado General Sr. P. Léger, presentadas el 21 de octubre de 2004
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 17 de febrero de 2005
Sumario de la sentencia
1. Libre circulación de personas — Derecho de entrada y de estancia de los nacionales de los Estados miembros — Reconocimiento
del derecho de estancia de un destinatario de servicios nacional de otro Estado miembro supeditado a la presentación de un
documento de identidad o un pasaporte con exclusión de cualquier otro medio de prueba de la identidad o de la nacionalidad
— Improcedencia
(Directiva 73/148/CEE del Consejo, art. 4, ap. 2, párr. 3)
2. Libre prestación de servicios — Libre circulación de los destinatarios de servicios — Igualdad de trato — Discriminación por
razón de la nacionalidad — Obligación de los nacionales de otros Estados miembros de presentar un documento de identidad o
un pasaporte para acreditar su nacionalidad con exclusión de cualquier otro medio de prueba — Improcedencia
(Arts. 12 CE y 49 CE)
3. Libre circulación de personas — Libre prestación de servicios — Derecho de entrada y de estancia de los nacionales de los
Estados miembros — Incumplimiento de la obligación de presentar un documento de identidad o un pasaporte — Inexistencia de
amenaza para el orden público — Medida de internamiento con fines de expulsión — Improcedencia
(Art. 49 CE; Directiva 73/148/CEE del Consejo, art. 8)
4. Libre circulación de personas — Libre prestación de servicios — Derecho de entrada y de estancia de los nacionales de los
Estados miembros — Obligación de aportar las pruebas de la regularidad de la estancia — Facultad del Estado miembro de acogida
de adoptar una medida de expulsión a falta de tales pruebas
(Art. 49 CE; Directiva 73/148/CEE del Consejo)
1. El artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 73/148, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento
y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación
de servicios, debe interpretarse en el sentido de que el reconocimiento por un Estado miembro del derecho de estancia de un
destinatario de servicios nacional de otro Estado miembro no puede estar supeditado a la presentación por dicho nacional de
un documento de identidad o un pasaporte válido, si su identidad y su nacionalidad pueden probarse inequívocamente por otros
medios.
(véanse el apartado 26 y el punto 1 del fallo)
2. El artículo 49 CE se opone a que los nacionales de los Estados miembros que permanezcan en otro Estado miembro en calidad
de destinatarios de servicios estén obligados en ese Estado miembro a presentar un documento de identidad o un pasaporte válido
para acreditar su nacionalidad, si dicho Estado miembro no impone a sus propios nacionales una obligación general de identificación,
permitiéndoles probar su identidad por cualquier medio admitido en el Derecho nacional. En efecto, el artículo 49 CE constituye,
en el ámbito de la libre prestación de servicios, una expresión particular del principio de igualdad de trato establecido
en el artículo 12 CE, que prohíbe cualquier discriminación por razón de nacionalidad.
Ciertamente, el Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro lleve a cabo controles del cumplimiento de la obligación
de hallarse en todo momento en condiciones de presentar un documento de identidad, siempre que imponga una obligación idéntica
a sus propios nacionales en lo relativo a su tarjeta de identidad.
(véanse los apartados 33 a 35 y el punto 2 del fallo)
3. La adopción de una medida de internamiento con fines de expulsión de un nacional de otro Estado miembro que se haya desplazado
en calidad de destinatario de servicios, motivada por la no presentación de un documento de identidad o un pasaporte válido,
aun cuando no exista una amenaza para el orden público, constituye un obstáculo injustificado a la libre prestación de servicios
y, por lo tanto, vulnera el artículo 49 CE.
Si bien los Estados miembros siguen teniendo, en efecto, la facultad de sancionar el incumplimiento de la obligación de presentar
un documento de identidad o un pasaporte, las sanciones deben ser, no obstante, comparables a las que se impongan por infracciones
nacionales similares y proporcionadas. A este respecto, las medidas de privación de libertad o de expulsión basadas exclusivamente
en el incumplimiento por el interesado de las formalidades legales relativas al control de extranjeros menoscaban la propia
esencia del derecho de residencia, directamente reconocido por el Derecho comunitario, y resultan manifiestamente desproporcionadas
en relación con la gravedad de la infracción.
Una medida de internamiento sólo podría basarse en una disposición que expresamente estableciese una excepción, como el artículo
8 de la Directiva 73/148, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad,
de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios, que autoriza a los Estados
miembros a restringir el derecho de estancia de los nacionales de los demás Estados miembros siempre que las restricciones
estén justificadas por razones de orden público, seguridad o salud públicas. No obstante, el hecho de no haber cumplido las
formalidades legales relativas al acceso, el desplazamiento y la residencia de los extranjeros no puede, por sí mismo, constituir
un atentado contra el orden y la seguridad públicos.
(véanse los apartados 38, 40 a 42 y 44 y el punto 3 del fallo)
4. Sin perjuicio de las cuestiones relativas al orden público, la seguridad y la salud públicas, corresponde a los nacionales
de un Estado miembro que residan en otro Estado miembro en calidad de destinatarios de servicios aportar las pruebas que acrediten
la regularidad de su estancia en el sentido de la Directiva 73/148, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento
y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación
de servicios. No obstante, a falta de documento de identidad o pasaporte válido, la identidad y la nacionalidad pueden probarse
por otros medios. Asimismo, la prueba de que están incluidos en alguna de las categorías contempladas en los artículos 1 y
4 de la Directiva 73/148 puede conforme a su artículo 6, efectuarse por cualquier medio adecuado.
A falta de tales pruebas, el Estado miembro de acogida puede adoptar una medida de expulsión respetando los límites impuestos
por el Derecho comunitario.
(véanse los apartados 53 a 56 y el punto 4 del fallo)
-
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 17 de febrero de 2005(1)
«Libre circulación de personas – Derecho de entrada y de estancia de los nacionales de los Estados miembros – Obligación de presentar un documento de identidad o un pasaporte – Condición previa al reconocimiento del derecho de estancia – Sanción – Imposición de una medida de internamiento con fines de expulsión»
En el asunto C-215/03,que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Rechtbank te 's-Gravenhage
(Países Bajos), mediante resolución de 12 de mayo de 2003, recibida en el Tribunal de Justicia el 19 de mayo de 2003, en el procedimiento entre
Salah Oulane
y
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),,
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y la Sra. N. Colneric y los Sres. J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), M. Ilešič
y E. Levits, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. M.‑F. Contet, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de septiembre de 2004;consideradas las observaciones escritas presentadas:
- –
en nombre de S. Oulane, por el Sr. M.N.R. Nasrullah, advocaat;
- –
en nombre del Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, por el Sr. R. van Asperen, advocaat;
- –
en nombre del Gobierno belga, por la Sra. A. Snoecx, en calidad de agente;
- –
en nombre del Gobierno francés, por la Sra. A. Bodard-Hermant, en calidad de agente;
- –
en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. A. Cingolo, en calidad de agente;
- –
en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. J. van Bakel y H.G. Sevenster, en calidad de agentes;
- –
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. M. Condou-Durande y el Sr. R. Troosters, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de octubre de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 73/148/CEE
del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro
de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (DO
L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132).
- 2
Dicha petición fue planteada en el marco de un litigio entre el Sr. Oulane, nacional francés, y el Minister voor Vreemdelingenzaken
en Integratie (Ministerio de Extranjería e Integración), relativo al internamiento de aquél con fines de expulsión por no
haber presentado un documento de identidad o un pasaporte que acreditase su condición de nacional comunitario.
-
- Marco jurídico
Normativa comunitaria
- 3
El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 73/148 dispone:
«Para los prestadores y los destinatarios de servicios, el derecho de estancia tendrá una duración igual a la de la prestación.
Si dicha duración fuere superior a tres meses, el Estado miembro en el que se efectúe la prestación expedirá un permiso de
residencia para acreditar tal derecho.
Si dicha duración fuere inferior o igual a tres meses, la estancia quedará amparada por la tarjeta de identidad o el pasaporte
que hubiere permitido al interesado la entrada en el territorio. El Estado miembro podrá, no obstante, requerir al interesado
que informe de su presencia en dicho territorio.»
- 4
A tenor del artículo 6 de la Directiva 73/148:
«Para la expedición de la tarjeta y el permiso de residencia, el Estado miembro únicamente podrá exigir al solicitante que:
- a)
- presente el documento que le haya permitido entrar en su territorio;
- b)
- aporte la prueba de que está incluido en alguna de las categorías contempladas en los artículos 1 y 4.»
Normativa nacional
- 5
El artículo 50 de la Vreemdelingenwet (Ley de Extranjería) de 23 de noviembre de 2000 (Stbl. 2000, nº 495; en lo sucesivo,
«Ley») dispone:
«1. Los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros son competentes, bien en virtud
de hechos y circunstancias que, valorados con arreglo a criterios objetivos, generan una presunción razonable de irregularidad
de la estancia, bien en el marco de la lucha contra la estancia irregular una vez atravesada la frontera, para efectuar detenciones
con el fin de comprobar la identidad de las personas, su nacionalidad y su estatuto en cuanto al derecho de residencia [...]
2. Si la identidad del detenido no pudiere determinarse inmediatamente, podrá ser trasladado al lugar previsto para su audiencia.
Allí permanecerá por un plazo máximo de seis horas, no contabilizándose las comprendidas entre las doce de la noche y las
nueve de la mañana [...]»
- 6
El artículo 59 de la Ley establece, en particular, que si el orden público o la seguridad nacional lo exigen, el extranjero
que no se encuentre en situación de estancia regular puede ser retenido con vistas a su expulsión.
- 7
Según el artículo 8, apartado 13, párrafo primero, de la Vreemdelingenbesluit (Orden de extranjería, que desarrolla la Ley)
de 23 de noviembre de 2000 (Stbl. 2000, nº 497; en lo sucesivo, «Orden»):
«No se procederá a la expulsión de un nacional comunitario mientras no conste que dicha persona no dispone de un derecho de
residencia o que su derecho de residencia ha caducado.»
- 8
El apartado B10/24 de la Vreemdelingencirculaire 2000 (Circular de Extranjería; Stcrt. 2000, p. 17) dispone:
«Al extranjero que resida en los Países Bajos e invoque derechos derivados del Tratado CE, pero no haya presentado un documento
de identidad o pasaporte válido, se le ofrecerá la posibilidad de presentar dicho documento. Para ello, se le concederá un
plazo razonable de dos semanas.»
Litigio principal
- 9
El 3 de diciembre de 2001, el Sr. Oulane, sospechoso de encontrarse en situación de estancia ilegal, fue detenido por las
autoridades neerlandesas. Al prestar declaración, el Sr. Oulane, que no disponía de documento de identidad alguno, afirmó
que tenía nacionalidad francesa, que se encontraba en los Países Bajos desde hacía aproximadamente tres meses y que estaba
allí de vacaciones. Las autoridades neerlandesas lo retuvieron con vistas a su expulsión debido, en particular, a que existía
riesgo de que eludiese dicha expulsión.
- 10
El 7 de diciembre siguiente presentó un documento de identidad francés a las autoridades. Éstas reconocieron entonces su condición
de nacional comunitario y no discutieron su estatus de turista. Mediante decisión de 10 de diciembre de 2001, el Minister
voor Vreemdelingenzaken en Integratie levantó la medida de internamiento.
- 11
El 27 de julio de 2002, el Sr. Oulane fue detenido por la policía ferroviaria en la estación de Rotterdam Central, en un túnel
destinado al paso de mercancías que no era accesible al público. Como no llevaba ningún documento que acreditase su identidad,
se le tomó declaración y se dispuso su ingreso en un centro de internamiento con vistas a su expulsión. Al prestar declaración,
afirmó que se encontraba en los Países Bajos desde hacía 18 días y que deseaba regresar a Francia. Las autoridades neerlandesas
invocaron la protección del orden público para justificar la medida de internamiento, alegando que cabía presumir que el interesado
intentaría eludir la expulsión.
- 12
El 2 de agosto de 2002, fue expulsado a Francia.
Cuestiones prejudiciales
- 13
El Sr. Oulane impugnó la legalidad de tales medidas de internamiento ante el Rechtbank te ‘s-Gravenhage, solicitando asimismo
una indemnización por daños y perjuicios.
- 14
Por considerar que la solución del litigio del que conocía requería la interpretación del Derecho comunitario, el Rechtbank
te ‘s-Gravenhage decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«Respecto al primer procedimiento:
- 1)
- Como consecuencia de la supresión de los controles de entrada en las fronteras interiores ¿debe interpretarse el artículo
4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 73/148 […] en el sentido de que el derecho de estancia de una persona que
afirma ser turista y nacional de un Estado miembro debe ser reconocido por las autoridades del Estado miembro en el que invoca
su derecho de estancia, solamente a partir del momento en que presenta un documento de identidad o un pasaporte válido?
- 2)
- En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿en el estado actual del Derecho comunitario, y teniendo en cuenta
en particular los principios de no discriminación y de libre circulación de servicios, debe hacerse una excepción, obligando
a las autoridades de un Estado miembro a ofrecer al interesado la posibilidad de presentar un documento de identidad o un
pasaporte válido?
- 3)
- ¿Es pertinente para responder a la segunda cuestión que el Derecho nacional del Estado miembro en el que dicha persona invoca
su derecho de estancia no imponga a sus propios nacionales una obligación general de identificación?
- 4)
- En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, ¿establece el estado actual del Derecho comunitario requisitos en cuanto
al plazo que dicho Estado miembro debe conceder al interesado para presentar un documento de identidad o un pasaporte válido
antes de imponer una sanción administrativa, en forma de medida cautelar, por la presunta estancia ilegal?
- 5)
- Una sanción administrativa en forma de medida cautelar como la mencionada en la cuarta cuestión, consistente en imponer un
internamiento con fines de expulsión, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 59 de la [Ley], antes de que expire el plazo
mencionado en dicha cuestión, ¿constituye una infracción desproporcionada a la libre circulación de servicios?
- 6)
- En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿se produce en el estado actual del Derecho comunitario un obstáculo
a la libre circulación de servicios, si a una persona que afirma ser turista y nacional de un Estado miembro se le impone,
durante el período en que no ha probado su derecho de estancia mediante la presentación de un documento de identidad o un
pasaporte válido, y mientras no lo pruebe, una medida de internamiento con fines de expulsión con arreglo a lo dispuesto en
el artículo 59 de la [Ley], en interés del orden público, aunque no conste la existencia de una amenaza actual y grave para
dicho orden público?
- 7)
- Si se acredita que existe un obstáculo para la libre circulación de servicios (sexta cuestión), ¿tiene importancia, para responder
a la cuestión de si el obstáculo está justificado, el plazo concedido por el Estado miembro al interesado para presentar un
documento de identidad o un pasaporte válido?
- 8)
- Si se acredita que existe un obstáculo para la libre circulación de servicios (sexta cuestión), ¿tiene importancia, para responder
a la cuestión de si el obstáculo está justificado, el hecho de que el Estado miembro, con arreglo a su práctica habitual en
caso de internamientos ilegales de extranjeros, conceda o no ulteriormente una indemnización por daños y perjuicios por el
período durante el cual la persona estuvo internada y todavía no había probado su nacionalidad mediante la presentación de
un documento de identidad o un pasaporte válido?
- 9)
- En caso de que en un Estado miembro no exista una obligación general de identificación, ¿se opone el Derecho comunitario,
y en particular el principio de no discriminación, a que, con motivo de un control interior de extranjeros, una persona que
declara ser turista sea objeto de una medida de internamiento con fines de expulsión con arreglo a lo dispuesto en el artículo
59 de la [Ley], mientras dicha persona no pruebe su presunto derecho de estancia mediante la presentación de un documento
de identidad o un pasaporte válido?
Respecto al segundo procedimiento:
- 10)
- ¿Se opone el Derecho comunitario a que, mientras el propio nacional de un Estado miembro no invoque el derecho de estancia
en calidad de destinatario de servicios frente al Estado miembro en cuyo territorio se encuentra, este Estado miembro no considere
a esa persona como un ciudadano amparado por el derecho de estancia con arreglo al Derecho comunitario?
- 11)
- ¿Debe interpretarse el concepto de “destinatario de servicios” a que se refiere el principio de libre circulación de servicios
en el sentido de que, aunque alguien i) permanezca en otro Estado miembro durante un largo período, incluso superior a seis
meses, ii) sea detenido en dicho Estado miembro por un hecho punible, iii) no pueda acreditar residencia o domicilio fijo
y, además, iv) no tenga dinero ni equipaje, su estancia en ese otro Estado miembro constituye motivo suficiente para presumir
que es destinatario de servicios turísticos u otros relacionados con una breve estancia, como, por ejemplo, alojamiento y
comidas?»
Sobre las cuestiones prejudiciales Sobre la primera cuestión
- 15
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartado 2, párrafo
tercero, de la Directiva 73/148 debe interpretarse en el sentido de que el reconocimiento por un Estado miembro del derecho
de estancia de un destinatario de servicios nacional de otro Estado miembro está supeditado a la presentación, por parte de
dicho nacional, de un documento de identidad o un pasaporte.
- 16
Con carácter preliminar, es preciso recordar que el principio de libre circulación de personas constituye uno de los fundamentos
de la Comunidad. Por lo tanto, las disposiciones que lo consagran deben ser interpretadas con amplitud de criterio (véase,
en particular, la sentencia de 9 de noviembre de 2000, Yiadom, C‑357/98, Rec. p. I‑9265, apartado 24).
- 17
Según reiterada jurisprudencia, el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado
miembro y a permanecer en él, con los fines previstos en el Tratado, constituye un derecho directamente conferido por el Tratado
o, según el caso, por las disposiciones adoptadas en ejecución de éste (sentencias de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, Rec.
p. 497, apartado 31, y de 5 de marzo de 1991, Giagounidis, C‑376/89, Rec. p. I‑1069, apartado 12).
- 18
Por consiguiente, la expedición de un permiso de residencia a un nacional de un Estado miembro no debe considerarse un acto
constitutivo de derechos, sino un acto de reconocimiento por parte de un Estado miembro de la situación individual de un nacional
de otro Estado miembro en relación con las disposiciones del Derecho comunitario (véase, en particular, la sentencia de 23
de marzo de 2004, Collins, C‑138/02, Rec. p. I‑0000, apartado 40).
- 19
Por lo que se refiere, en particular, a los nacionales de un Estado miembro que permanecen en otro Estado miembro en calidad
de destinatarios de servicios, la Directiva 73/148 dispone, en su artículo 6, que el Estado de acogida puede supeditar la
expedición del permiso de residencia a la presentación del documento que les haya permitido entrar en su territorio. Por otra
parte, resulta del artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la misma Directiva que si la duración de la prestación es inferior
o igual a tres meses, la estancia del interesado queda amparada por la tarjeta de identidad o el pasaporte
- 20
Estas condiciones no han sufrido ninguna modificación en el marco de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular
y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan
las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO
L 158, p. 77).
- 21
De ello se desprende que un Estado miembro tiene derecho a exigir a los destinatarios de servicios, nacionales de los demás
Estados miembros, que deseen residir en su territorio, que acrediten su identidad y su nacionalidad.
- 22
Como subraya acertadamente la Comisión de las Comunidades Europeas, la obligación de presentar un documento de identidad o
un pasaporte válido tiene por objeto, por una parte, simplificar la solución de los problemas relacionados con la prueba del
derecho de residencia no sólo para los ciudadanos sino también para las autoridades nacionales y, por otra, establecer los
requisitos máximos que un Estado miembro puede exigir a los interesados para reconocer su derecho de residencia.
- 23
No obstante, el hecho de que dicha prueba sólo pueda consistir, en todos los casos, en la presentación de un documento de
identidad o un pasaporte válido va claramente más allá de los objetivos de la Directiva 73/148.
- 24
En efecto, la presentación de un documento de identidad o un pasaporte válido para justificar la condición de nacional comunitario
constituye una formalidad administrativa cuyo único objetivo es la comprobación por las autoridades nacionales de un derecho
que deriva directamente de la condición de la persona de que se trate.
- 25
Si, pese a no presentar un documento de identidad o un pasaporte válido, el interesado puede, no obstante, acreditar inequívocamente
su nacionalidad por otros medios, el Estado miembro de acogida no puede cuestionar su derecho de residencia debido únicamente
a que no presentó uno u otro de los documentos mencionados (véase, en este sentido, en el contexto de los nacionales de países
terceros, la sentencia de 25 de julio de 2002, MRAX, C‑459/99, Rec. p. I‑6591, apartado 62).
- 26
Por lo tanto, procede responder a la primera cuestión que el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 73/148
debe interpretarse en el sentido de que el reconocimiento por un Estado miembro del derecho de estancia de un destinatario
de servicios nacional de otro Estado miembro no puede estar supeditado a la presentación por dicho nacional de un documento
de identidad o un pasaporte válido, si su identidad y su nacionalidad pueden probarse inequívocamente por otros medios.
- 27
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede responder a las cuestiones segunda y cuarta.
Sobre la tercera cuestión
- 28
Mediante su tercera cuestión, que conserva su interés aunque no se responda a la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional
remitente pregunta, fundamentalmente, si el Derecho comunitario se opone a que los nacionales de los Estados miembros estén
obligados en otro Estado miembro a presentar un documento de identidad o un pasaporte válido para acreditar su nacionalidad,
cuando dicho Estado no impone una obligación general de identificación a sus propios nacionales.
- 29
De la resolución de remisión se desprende que, según la jurisprudencia nacional, la legislación neerlandesa no establece una
obligación universal y general de identificación, sino obligaciones limitadas que se circunscriben a determinadas situaciones.
Una de esas obligaciones se refiere al control de los extranjeros.
- 30
Según dicha jurisprudencia, la persona que, durante un control, declara ser de nacionalidad neerlandesa, debe acreditar la
verosimilitud de su declaración. Además de la presentación de un documento de identidad, un pasaporte válido o incluso un
permiso de conducir expedido en los Países Bajos, la verosimilitud de la identidad puede deducirse de la consulta de los datos
de que dispongan las autoridades locales neerlandesas. En cambio, si un ciudadano declara ser nacional de otro Estado miembro,
pero no puede presentar un documento de identidad o un pasaporte válido, las autoridades nacionales lo retienen hasta que
presente dichos documentos.
- 31
En tales circunstancias, como señala el órgano jurisdiccional remitente, los nacionales de otros Estados miembros que residen
en los Países Bajos con los fines previstos en el Tratado deben, en la práctica, ir siempre provistos de un documento de identidad,
mientras que tal obligación no existe para los nacionales de dicho Estado miembro.
- 32
Debe subrayarse que este régimen implica una diferencia de trato evidente entre los nacionales neerlandeses y los de los demás
Estados miembros. Tal diferencia de trato está prohibida por el Tratado.
- 33
En efecto, el artículo 49 CE constituye, en el ámbito de la libre prestación de servicios, una expresión particular del principio
de igualdad de trato establecido en el artículo 12 CE, que prohíbe cualquier discriminación por razón de nacionalidad (véanse
las sentencias de 5 de diciembre de 1989, Comisión/Italia, C‑3/88, Rec. p. 4035, apartado 8, y de 16 de enero de 2003, Comisión/Italia,
C‑388/01, Rec. p. I‑721, apartado 13).
- 34
Ciertamente, el Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro lleve a cabo controles del cumplimiento de la obligación
de hallarse en todo momento en condiciones de presentar un documento de identidad, siempre que imponga una obligación idéntica
a sus propios nacionales en lo relativo a su tarjeta de identidad (sentencia de 27 de abril de 1989, Comisión/Bélgica, C‑321/87,
Rec. p. 997, apartado 12).
- 35
Procede, por lo tanto, responder a la tercera cuestión que el artículo 49 CE se opone a que los nacionales de los Estados
miembros estén obligados en otro Estado miembro a presentar un documento de identidad o un pasaporte válido para acreditar
su nacionalidad, si dicho Estado miembro no impone a sus propios nacionales una obligación general de identificación, permitiéndoles
probar su identidad por cualquier medio admitido en el Derecho nacional.
Sobre las cuestiones quinta, sexta, séptima, octava y novena
- 36
Mediante sus cuestiones quinta, sexta, séptima, octava y novena, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, fundamentalmente,
si la adopción de una medida de internamiento de un nacional de otro Estado miembro, con el fin de expulsarlo, motivada por
la no presentación de un documento de identidad o un pasaporte válido, pese a la inexistencia de una amenaza para el orden
público, constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios y, en caso de respuesta afirmativa, si dicho obstáculo
puede estar justificado.
- 37
Procede recordar, en primer lugar, que el principio de libre prestación de servicios enunciado en el artículo 49 CE incluye
la libertad de los destinatarios de desplazarse a otro Estado miembro para beneficiarse en él de un servicio, sin verse estorbados
por restricciones, debiendo considerarse a los turistas como destinatarios de servicios (sentencia de 19 de enero de 1999,
Calfa, C‑348/96, Rec. p. I‑11, apartado 16).
- 38
Como ha declarado el Tribunal de Justicia, los Estados miembros siguen teniendo la facultad de sancionar el incumplimiento
de la obligación de presentar un documento de identidad o un pasaporte siempre que las sanciones sean comparables con las
que se impongan por infracciones nacionales similares y siempre que sean proporcionadas (véase, en ese sentido, la sentencia
de 21 de septiembre de 1999, Wijsenbeek, C‑378/97, Rec. p. I‑6207, apartado 44).
- 39
Ahora bien, por una parte, el Reino de los Países Bajos no impone una obligación general de identificación a sus nacionales,
permitiéndoles probar su identidad por cualquier medio.
- 40
Por otra parte, las medidas de privación de libertad o de expulsión basadas exclusivamente en el incumplimiento por el interesado
de las formalidades legales relativas al control de extranjeros menoscaban la propia esencia del derecho de residencia, directamente
reconocido por el Derecho comunitario, y resultan manifiestamente desproporcionadas en relación con la gravedad de la infracción
(véanse las sentencias de 3 de julio de 1980, Pieck, 157/79, Rec. p. 2171, apartados 18 y 19; de 12 de diciembre de 1989,
Messner, C‑265/88, Rec. p. 4209, apartado 14, y MRAX, antes citada, apartado 78).
- 41
Una medida de internamiento sólo podría basarse en una disposición que expresamente estableciese una excepción, como el artículo
8 de la Directiva 73/148, que autoriza a los Estados miembros a restringir el derecho de estancia de los nacionales de los
Estados miembros siempre que las restricciones estén justificadas por razones de orden público, seguridad o salud públicas
(véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2003, Comisión/Italia, antes citada, apartado 19).
- 42
Las cuestiones prejudiciales parten, no obstante, de la premisa de que no existía ninguna amenaza real y grave para el orden
público. El hecho de no haber cumplido las formalidades legales relativas al acceso, el desplazamiento y la residencia de
los extranjeros no puede, por sí mismo, constituir un atentado contra el orden y la seguridad públicos (véanse las sentencias,
antes citadas, Royer, apartado 47, y MRAX, apartado 79).
- 43
Hay que añadir en este contexto que, como ha señalado acertadamente el Abogado General en el punto 103 de sus conclusiones,
carece de pertinencia el que pueda concederse a posteriori una indemnización por daños y perjuicios debido a la ilegalidad del internamiento.
- 44
A la vista de lo anterior, procede responder a estas cuestiones que la adopción de una medida de internamiento con fines de
expulsión de un nacional de otro Estado miembro, motivada por la no presentación de un documento de identidad o un pasaporte
válido, aun cuando no exista una amenaza para el orden público, constituye un obstáculo injustificado a la libre prestación
de servicios y, por lo tanto, vulnera el artículo 49 CE.
Sobre las cuestiones décima y undécima
- 45
Mediante sus cuestiones décima y undécima, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si la noción de «destinatario
de servicios» debe interpretarse en el sentido de que cabe presumir que un nacional de un Estado miembro es destinatario de
servicios turísticos en otro Estado miembro por el mero hecho de su permanencia en el territorio de éste durante un período
superior a seis meses, aun cuando no pueda justificar un domicilio ni una residencia fijos y no posea dinero ni equipaje.
- 46
Se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia que, cuando se detuvo al demandante principal en el marco del
segundo procedimiento, éste no invocó la condición de destinatario de servicios, en particular, en calidad de turista. En
efecto, se limitó a declarar a las autoridades nacionales que se encontraba en los Países Bajos desde hacía 18 días y que
deseaba regresar a Francia.
- 47
A este respecto, hay que recordar que incumbe al Tribunal de Justicia proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos
los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho comunitario que puedan permitirle resolver el asunto
que le ha sido sometido, aun cuando el órgano jurisdiccional nacional no haya hecho referencia a ellos al formular sus cuestiones
(véanse las sentencias de 12 de diciembre de 1990, SARPP, C‑241/89, Rec. p. I‑4695, apartado 8, y de 7 de septiembre de 2004,
Trojani, C‑456/02, Rec. p. I‑0000, apartado 38).
- 48
A la luz de este principio, procede hacer las observaciones que siguen.
- 49
Si bien es cierto que el derecho de residencia de los nacionales de un Estado miembro en otro Estado miembro deriva directamente
del Tratado, no es menos cierto que el Estado miembro de acogida puede exigir a esos nacionales comunitarios que respeten
determinadas formalidades administrativas para que se les reconozca dicho derecho.
- 50
Por lo que se refiere a los destinatarios de servicios, las condiciones en que se lleva a cabo, en la práctica, ese reconocimiento
están previstas en la Directiva 73/148.
- 51
Del artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva se desprende que el derecho de estancia tendrá una duración igual a la de la
prestación. Si dicha duración fuere superior a tres meses, el Estado miembro en el que se efectúe la prestación expedirá un
permiso de residencia para acreditar tal derecho. Si dicha duración fuere inferior o igual a tres meses, la estancia quedará
amparada por la tarjeta de identidad o el pasaporte que hubiere permitido al interesado la entrada en el territorio.
- 52
Además, a tenor del artículo 6 de la Directiva 73/148, para la expedición del permiso de residencia, los Estados miembros
únicamente podrán solicitar al interesado que presente uno de los documentos de identidad arriba mencionados y la prueba de
que «está incluido en alguna de las categorías contempladas en los artículos 1 y 4» de esa misma Directiva.
- 53
Debe recordarse, por una parte, que la identidad y la nacionalidad pueden probarse por otros medios (véase el apartado 25
de la presente sentencia) y, por otra parte, que, a falta de indicaciones en cuanto al medio de prueba admitido para que el
interesado demuestre que está incluido en alguna de las categorías contempladas en los artículos 1 y 4 de la Directiva 73/148,
hay que concluir que dicha prueba puede efectuarse por cualquier medio adecuado (véase, en este sentido, la sentencia de 5
de febrero de 1991, Roux, C‑363/89, Rec. p. I‑273, apartados 15 y 16).
- 54
Sin perjuicio de las cuestiones relativas al orden público, la seguridad y la salud públicas, corresponde a los nacionales
de un Estado miembro, en su calidad de destinatarios de servicios, aportar las pruebas que acrediten la regularidad de su
estancia.
- 55
En caso de que el nacional de un Estado miembro no pueda probar que reúne los requisitos para que se le reconozca el derecho
de estancia como destinatario de servicios en el sentido de la Directiva 73/148, el Estado miembro de acogida puede adoptar
una medida de expulsión respetando los límites impuestos por el Derecho comunitario.
- 56
Por consiguiente, procede responder a las cuestiones décima y undécima que corresponde a los nacionales de un Estado miembro
que residan en otro Estado miembro en calidad de destinatarios de servicios aportar las pruebas que acrediten la regularidad
de su estancia. A falta de tales pruebas, el Estado miembro de acogida puede adoptar una medida de expulsión respetando los
límites impuestos por el Derecho comunitario.
Costas
- 57
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
-
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
- 1)
- El artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión
de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros
en materia de establecimiento y de prestación de servicios, debe interpretarse en el sentido de que el reconocimiento por
un Estado miembro del derecho de estancia de un destinatario de servicios nacional de otro Estado miembro no puede estar supeditado
a la presentación por dicho nacional de un documento de identidad o un pasaporte válido, si su identidad y su nacionalidad
pueden probarse inequívocamente por otros medios.
- 2)
- El artículo 49 CE se opone a que los nacionales de los Estados miembros estén obligados en otro Estado miembro a presentar
un documento de identidad o un pasaporte válido para acreditar su nacionalidad, si dicho Estado miembro no impone a sus propios
nacionales una obligación general de identificación, permitiéndoles probar su identidad por cualquier medio admitido en el
Derecho nacional.
- 3)
- La adopción de una medida de internamiento con fines de expulsión de un nacional de otro Estado miembro, motivada por la no
presentación de un documento de identidad o un pasaporte válido, aun cuando no exista una amenaza para el orden público, constituye
un obstáculo injustificado a la libre prestación de servicios y, por lo tanto, vulnera el artículo 49 CE.
- 4)
- Corresponde a los nacionales de un Estado miembro que residan en otro Estado miembro en calidad de destinatarios de servicios
aportar las pruebas que acrediten la regularidad de su estancia. A falta de tales pruebas, el Estado miembro de acogida puede
adoptar una medida de expulsión respetando los límites impuestos por el Derecho comunitario.
Firmas
- 1 –
- Lengua de procedimiento: neerlandés.