INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO INFORME SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN LA UE /* COM/2014/038 final */
I.
Introducción Contexto político y objetivos del informe La
corrupción supone un perjuicio grave para la economía y la sociedad en su
conjunto. Muchos países del mundo padecen una arraigada corrupción que frena el
desarrollo económico, socava la democracia y daña la justicia social y el
Estado de Derecho. Los Estados miembros de la UE no son inmunes a esta
realidad. La corrupción varía en su naturaleza y alcance de un país a otro,
pero afecta a todos los Estados miembros. Compromete la buena gobernanza, la
correcta gestión de los fondos públicos y la competitividad de los mercados. En
casos extremos, mina la confianza de los ciudadanos en las instituciones y los
procesos democráticos. El
presente informe analiza la corrupción en los Estados miembros de la UE y las
medidas adoptadas para prevenirla y luchar contra ella. Su objetivo es abrir un
debate entre la Comisión, los Estados miembros, el Parlamento Europeo y otras
partes interesadas con el objeto de contribuir a la lucha contra la corrupción
y determinar cómo puede ayudar en este empeño la dimensión europea. Los
Estados miembros de la UE disponen de la mayoría de los instrumentos jurídicos
e instituciones necesarios para prevenir y luchar contra la corrupción. Sin
embargo, los resultados no son satisfactorios en toda la UE. Las normas contra
la corrupción no siempre se aplican enérgicamente, los problemas sistémicos no
se abordan con la suficiente eficacia y las instituciones pertinentes no
siempre tienen suficiente capacidad para hacer cumplir las normas. Las
intenciones declaradas siguen estando demasiado alejadas de los resultados
concretos, y a menudo parece faltar una verdadera voluntad política para
erradicar la corrupción. Para
garantizar la contribución de la UE, la Comisión adoptó en junio de 2011[1]
una Comunicación sobre la lucha contra la corrupción en la UE que establece la
elaboración de un Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE para
supervisar y evaluar los esfuerzos de los Estados miembros en este ámbito, con
vistas a reforzar el compromiso político de abordar eficazmente la corrupción. El
informe se publica ahora por primera vez; se publicarán nuevos informes cada
dos años. De
conformidad con los instrumentos jurídicos internacionales[2], el presente informe define la
corrupción en sentido amplio como cualquier «abuso de poder para obtener
réditos privados». Abarca, pues, los actos específicos de corrupción y las
medidas que los Estados miembros adoptan para prevenir o sancionar
específicamente los actos de corrupción definidos en la legislación, y también
menciona una serie de ámbitos y medidas que influyen en el riesgo de corrupción
y la capacidad para luchar contra ella. El
informe se centra en cuestiones clave seleccionadas, de especial relevancia
para cada Estado miembro. En él se describen las buenas prácticas, así como las
deficiencias, y se indican las medidas que permitirán a los Estados miembros
hacer frente a la corrupción de manera más eficaz. La Comisión reconoce que la
mayoría de estas cuestiones son de exclusiva competencia nacional. Conviene,
sin embargo, al interés común de la Unión Europea que todos los Estados
miembros dispongan de políticas de lucha contra la corrupción eficaces y que la
UE apoye a los Estados miembros en esta labor. Por lo tanto, el informe procura
promover altos estándares de lucha contra la corrupción en toda la UE. Al poner
de relieve los problemas, así como las buenas prácticas, de la UE, el informe
otorga credibilidad a los esfuerzos de la UE por fomentar las normas contra la
corrupción en otros lugares. La
corrupción es un fenómeno complejo, con una dimensión económica, social,
política y cultural, que no puede erradicarse fácilmente. Una respuesta
política eficaz no puede consistir en una serie de medidas estereotipadas; no
existe una solución universal. Por ello, el informe examina la corrupción en el
contexto nacional de cada Estado miembro, y sugiere cómo se pueden tratar en
ese contexto las cuestiones más pertinentes para cada Estado miembro. En
el anexo se proporciona una explicación más detallada de la metodología del
informe. El contexto político
general La
crisis financiera ha ejercido una presión adicional sobre los europeos y
sus gobiernos. Frente a los actuales desafíos económicos, tanto en Europa como
en otros lugares, se precisan mayores garantías de integridad y transparencia
en el gasto público. Los ciudadanos esperan que la UE preste una ayuda
importante a los Estados miembros para proteger la economía lícita contra la
delincuencia organizada, el fraude fiscal y financiero, el blanqueo de
capitales y la corrupción, especialmente en tiempos de crisis económica y de
austeridad presupuestaria. Se calcula que el coste de la corrupción para la
economía de la UE asciende a 120 000 millones EUR al año, algo menos que
el presupuesto anual de la Unión Europea[3]. Europa
2020 es la estrategia de crecimiento de la UE en la presente década para
fomentar una economía inteligente, sostenible e integradora, contribuyendo así
a que la UE y sus Estados miembros generen altos niveles de empleo, productividad
y cohesión social. La investigación sugiere que el éxito de la Estrategia
Europa 2020 depende también de factores institucionales, como la buena
gobernanza, el Estado de Derecho y el control de la corrupción[4].
Luchar contra la corrupción contribuye a la competitividad de la UE en la
economía global. En este contexto, se han puesto de relieve medidas de lucha
contra la corrupción en una serie de Estados miembros en el marco del Semestre
Europeo — un ciclo anual de coordinación de las políticas económicas que
implica un análisis detallado de los programas de reforma económica y
estructural de los Estados miembros, así como recomendaciones específicas para
cada país. De manera más general, la mejora de la eficiencia de la
administración pública puede, sobre todo si se combina con una mayor
transparencia, contribuir a atenuar los riesgos de corrupción. La Comunicación
de la Comisión «Por un renacimiento industrial europeo», de enero de 2014 hace hincapié, por tanto, en la calidad de la
administración pública como un aspecto importante de la estrategia de
crecimiento de la UE[5]. Estructura del informe El
Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE abarca los 28 Estados
miembros de la UE. Su estructura es la siguiente: I.
Introducción,
en la que se explica el contexto político y los objetivos. II.
Resultados
de las encuestas del Eurobarómetro de 2013 sobre la percepción y la
experiencia de la corrupción. III.
Un
capítulo horizontal, en el que se describen las tendencias de la corrupción
en la UE. Resume las principales conclusiones. Las conclusiones y sugerencias
sobre futuras medidas en cada Estado miembro figuran (únicamente) en los
capítulos nacionales respectivos. IV.
Un
capítulo temático, centrado en una cuestión transversal de especial
relevancia a nivel de la UE. La cuestión en la que se centra este primer
informe es la contratación pública, de crucial importancia para el mercado
interior; está regulada por una extensa legislación de la UE y expuesta a
importantes riesgos de corrupción. El capítulo trata también de la corrupción y
las medidas de lucha contra la corrupción en los sistemas nacionales de
contratación pública. V.
Anexo
sobre la metodología, en el que se describe cómo se preparó
el informe, así como las opciones metodológicas y limitaciones. VI.
Capítulos
nacionales sobre cada uno de los 28 Estados miembros. Estos
capítulos no proporcionan una descripción exhaustiva de las cuestiones
relacionadas con la corrupción y las medidas de lucha contra la corrupción. Por
el contrario, ponen de relieve los temas clave identificados mediante la
evaluación individual de cada país en función de sus propias características y
con la consideración debida al contexto nacional. a) Introducción,
que ofrece una instantánea de la situación general en lo que se refiere a la
corrupción. Presenta indicadores seleccionados, incluidas percepciones,
junto con hechos, tendencias, retos y avances de la corrupción y las medidas de
lucha contra la corrupción. b) Cuestiones
en el punto de mira. Se han determinado y analizado varias
cuestiones para cada país. Si bien se hace hincapié en los puntos vulnerables y
los ámbitos susceptible de mejora, el análisis está orientado hacia el futuro,
señala los planes y medidas que van en la dirección adecuada, y determina las
cuestiones que requieren una mayor atención. Se subrayan las buenas prácticas
que podrían servir de fuente de inspiración para otros. La gama de cuestiones
en el punto de mira no se limita a los asuntos cubiertos por el capítulo
temático (contratación pública). Algunos capítulos nacionales incluyen, sin
embargo, un análisis específico de la contratación pública; es el caso de los
países con problemas importantes de contratación pública. La
selección de cuestiones clave en cada capítulo nacional está basada en las
siguientes consideraciones: ·
la
gravedad y el impacto del problema en relación con otros retos relacionados con
la corrupción en el país; ·
la
escala de posibles efectos secundarios en una gama más amplia de políticas (por
ejemplo, grandes lagunas en los controles de la contratación pública
generadoras de un riesgo significativo de desvío de fondos públicos) y ·
la
capacidad para definir futuras medidas concretas y constructivas. Futuras
medidas y seguimiento Los
puntos que requieren mayor atención establecidos en cada capítulo nacional
reflejan la intención de la Comisión de determinar las medidas que podrían
aportar un valor añadido en el tratamiento de las cuestiones clave
pendientes en materia de prevención y lucha contra la corrupción. Están
adaptados al contexto y las necesidades de cada país. Son concretos y
específicos, sin entrar en detalles, y están dirigidos a propiciar cambios
tangibles sobre el terreno. El informe, en su caso, formula y apoya recomendaciones
ya formuladas por otros mecanismos de información sobre la corrupción (en
particular, el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa —
GRECO — y la OCDE), algunas de las cuales no han sido aún seguidas por los
Estados miembros. Como
seguimiento del informe, la Comisión desea entablar un debate constructivo y
con visión de futuro para establecer las mejores maneras de hacer frente a la
corrupción, especialmente por lo que se refiere a los puntos que requieren
mayor atención. La Comisión espera que se abra un amplio debate sobre las
medidas de lucha contra la corrupción con la participación activa de los
Estados miembros, el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales, el sector
privado y la sociedad civil, y está dispuesta a participar activamente en las
discusiones tanto a nivel de la UE como en los Estados miembros. Además,
la Comisión tiene previsto poner en marcha un programa de intercambio
mutuo de experiencias para que los Estados miembros, las ONG locales y
otras partes interesadas identifiquen las mejores prácticas de superación de
las deficiencias de las políticas de lucha contra la corrupción,
sensibilización o formación. Estos esfuerzos deben ponerse en
relación con las cuestiones que figuran en el informe
que
requieren mayor atención, y facilitar la labor de seguimiento. El programa de
intercambio mutuo de experiencias se pondrá en marcha tras la adopción del
informe, sobre la base de los comentarios recibidos y del debate con las partes
interesadas sobre las necesidades específicas que podría atender. La
Comisión se propone analizar cuidadosamente las reacciones a este primer
informe, reflexionar sobre las posibles lagunas y errores, y extraer enseñanzas
para el segundo informe. Se revisará la metodología y se estudiará con mayor
detenimiento la posibilidad de desarrollar nuevos indicadores de corrupción. El
trabajo futuro se centrará en la manera en que se aplicaron las medidas
sugeridas en este primer informe, y en hacer balance del programa de
intercambio de experiencias. II.
Resultados de la encuesta Eurobarómetro sobre la percepción y la experiencia de
la corrupción Para preparar el Informe sobre la
lucha contra la corrupción en la UE, se llevaron a cabo dos encuestas
Eurobarómetro a principios de 2013: 1) el Eurobarómetro especial[6] y
2), una encuesta flash entre las empresas[7]. Para
la mayor parte de países, la clasificación del índice IPC publicado por
Transparencia Internacional tiende a corresponder a las respuestas dadas por
los encuestados del Eurobarómetro[8]. Reunidos
los datos del Eurobarómetro especial, en primer lugar, sobre la percepción
general de la prevalencia de la corrupción, y, en segundo lugar, sobre la
expectativa real de tener que pagar un soborno (experiencia personal en
sobornos), está claro que los Estados miembros pueden caracterizarse de
diferentes maneras. Las respuestas confirman una
percepción positiva y una escasa experiencia de soborno en Dinamarca,
Finlandia, Luxemburgo y Suecia. Los encuestados de estos países rara vez
indicaron que se esperara de ellos el pago de sobornos (menos del 1 % de
los casos) y el número de personas que cree que la corrupción está muy extendida
(20 %, 29 %, 42 % y 44 %, respectivamente) es
significativamente inferior a la media de la UE. En el caso del Reino Unido,
solo a 5 personas de 1 115 se les pidió que pagaran un soborno (menos del
1 %), el mejor resultado en toda Europa; sin embargo, los datos de
percepción indican que el 64 % de los encuestados del Reino Unido cree que
la corrupción está muy extendida en el país (la media de la UE es del
74 %). En
países como Alemania, los Países Bajos, Bélgica, Estonia y Francia, si
bien más de la mitad de los encuestados cree que la corrupción es un fenómeno
extendido, el número real de personas que han tenido que pagar un soborno es
bajo (alrededor del 2 %). Estos países figuran también entre los mejores en
el índice internacional de transparencia. Austria comparte características
similares con este grupo, con la excepción de un número de
encuestados algo elevado (5 %) que declararon haber tenido que pagar un
soborno. En
algunos países, entre los cuales Hungría (13 %), Eslovaquia (14 %)
y Polonia (15 %), un número relativamente elevado de personas indicaron
que habían tenido experiencias personales de sobornos, pero con una clara
concentración en un número limitado de sectores. En estos países, la mayor
parte de los casos de soborno se concentra en un sector, a saber, la sanidad.
Hay pruebas de que los problemas estructurales de la sanidad ofrecen incentivos
para que se paguen sobornos al personal sanitario. En todos los países
mencionados, las respuestas muestran que la sanidad es mencionada por el mayor
número de personas, mientras que todas las demás instituciones o sectores (por
ejemplo, policía, aduanas, políticos, servicios fiscales, etc.) fueron nombrados
por menos de un 1 % de los encuestados. La corrupción, en un sentido más
amplio, se percibe como muy extendida en estos países (82 % en Polonia,
89 % en Eslovaquia y 90 % en Hungría). En
algunos países, como Portugal, Eslovenia, España e Italia, el soborno
parece poco frecuente, pero la corrupción en un sentido más amplio es un grave
motivo de preocupación: un número relativamente bajo de encuestados afirmaron
que se les solicitó o se esperó que pagaran un soborno en los últimos 12 meses.
Aunque la experiencia personal de soborno es aparentemente escasa (1-3 %),
la percepción está tan influida por los recientes escándalos políticos y la
crisis financiera y económica que ello se refleja en la impresión negativa de
los encuestados sobre la corrupción en su conjunto (90 %, 91 %,
95 % y 97 %, respectivamente). Entre
los países con peores resultados en materia de percepción y experiencia real de
corrupción figuran Croacia, la República Checa, Lituania, Bulgaria, Rumanía
y Grecia. En estos países, entre el 6 % y el 29 % de los encuestados
indicaron que se les había solicitado o se esperaba que pagaran un soborno en
los últimos 12 meses, mientras que entre el 84 % y el 99 % cree que
la corrupción está muy extendida en su país. Croacia y la
República Checa parecen ofrecer una impresión algo más positiva, con una puntuación
ligeramente mejor que el resto de los países del mismo grupo. Los
países no mencionados anteriormente (es decir, Letonia, Irlanda, Malta y
Chipre) no arrojan resultados que difieran considerablemente de la media de la
UE en cualquiera de estos aspectos. A
nivel europeo, las tres cuartas partes de los encuestados (76 %) creen que
la corrupción está muy extendida en su propio país.
Los países en los que es más probable que los encuestados crean que la
corrupción está muy extendida son Grecia (99 %), Italia (97 %),
Lituania, España y la República Checa (95 % en cada uno de ellos). Una
cuarta parte de los europeos (26 %), en comparación con el 29 % que
reflejaba el Eurobarómetro de 2011, considera que la corrupción les afecta
personalmente en su vida cotidiana. Es más probable que los encuestados
respondan que la corrupción les afecta personalmente en España y Grecia
(63 % en cada uno de ellos), Chipre y Rumanía (57 % en cada uno de
ellos) y Croacia (55 %); y menos probable que lo hagan en Dinamarca
(3 %), Francia y Alemania (6 % en cada uno de ellos). Aproximadamente
uno de cada doce europeos (8 %) afirma que han vivido o presenciado un
caso de corrupción en los últimos 12 meses. Es más probable que los
encuestados declaren que han vivido o presenciado casos de corrupción en
Lituania (25 %), Eslovaquia (21 %) y Polonia (16 %), y los países
donde es menos probable que lo hagan son Finlandia y Dinamarca (3 % en
cada uno de ellos), Malta y el Reino Unido (4 % en cada uno de ellos). Cerca
de las tres cuartas partes de los europeos (73 %) afirman que el soborno y
la utilización de los contactos es a menudo la manera más sencilla para obtener
determinados servicios públicos en su país. Esta convicción
está más extendida en Grecia (93 %), Chipre (92 %), Eslovaquia y
Croacia (89 % en cada uno de ellos). Al igual que en 2011, dos de cada
tres europeos (67 %) creen que la financiación de los partidos políticos
no es lo suficientemente transparente ni se supervisa. Es
más probable que tengan esta opinión los encuestados de España (87 %),
Grecia (86 %) y la República Checa (81 %), mientras que es menos
probable que piensen así los encuestados de Dinamarca (47 %), el Reino
Unido (54 %), Suecia (55 %) y Finlandia (56 %). Algo
menos de la cuarta parte de los europeos (23 %) están de acuerdo en que los
esfuerzos de sus Gobiernos son eficaces en la lucha contra la corrupción.
Cerca de una cuarta parte (26 %) cree que el número de procesamientos en
su país es suficiente para disuadir de la práctica de la corrupción. Los
resultados por países de la encuesta Flash a las empresas muestran sorprendentes
variaciones: una diferencia de 89 puntos porcentuales entre el más alto
(Grecia: 99 %) y el más bajo (Dinamarca: 10 %) nivel de corrupción percibida.
(El mismo resultado se obtiene en el «Eurobarómetro especial» anteriormente
presentado: un 20 % frente a un 99 %). De hecho, todos, salvo uno, de
los encuestados de Grecia creen que la corrupción está muy extendida en su país. A
escala europea, más de 4 de cada 10 empresas consideran que la corrupción es un
problema para la actividad empresarial, lo que se aplica también al tráfico de
influencias y el nepotismo. Cuando se les preguntó específicamente
si la corrupción es un problema para la actividad empresarial, el
50 % de las empresas del sector de la construcción y el 33 % de las
empresas del sector de las TI/telecomunicaciones lo consideraron un problema en
gran medida. Cuanto más pequeña es la empresa, más a menudo son la
corrupción y el nepotismo un problema para la actividad empresarial. La
corrupción es más probable que sea considerada un problema por las empresas de
la República Checa (71 %), Portugal (68 %), Grecia y Eslovaquia
(ambos un 66 %). III. Principales
conclusiones del presente informe Los
análisis nacionales pusieron de manifiesto una gran variedad de problemas
relacionados con la corrupción, así como con los mecanismos de control de la
corrupción, algunos de los cuales han resultado eficaces mientras que otros no
han dado resultado. Sin embargo, pueden observarse algunas características
comunes en toda la UE o en grupos de Estados miembros. Los análisis nacionales muestran
que la contratación pública es especialmente proclive a la corrupción en los
Estados miembros, debido a los deficientes mecanismos de control y de gestión
de riesgos. En la sección siguiente figura una evaluación de los riesgos
de corrupción, incluidas las buenas y malas prácticas en la contratación
pública. En el presente resumen se
examinan las principales cuestiones que se evalúan de forma más detallada en
los capítulos nacionales. Se condensan en cuatro áreas (A. Dimensión política,
B. Mecanismos de control y prevención, C. Represión y D. Zonas de riesgo),
aunque puede haber cierto solapamiento, dada la compleja naturaleza de las
cuestiones examinadas. En los capítulos nacionales puede encontrarse
información y análisis más detallados. A. Dimensión
política Prioridad a las políticas de lucha contra la
corrupción Las
políticas de lucha contra la corrupción son ahora más visibles en la agenda política
de la mayoría de los Estados miembros. La crisis financiera colocó en primer
plano las nociones de integridad y responsabilidad de los gestores. La mayoría
de los Estados miembros que se enfrentan a serias dificultades económicas han
reconocido la gravedad de los problemas de corrupción y han desarrollado, o
están elaborando, programas de lucha contra la corrupción para hacer frente a
las amenazas concomitantes y los riesgos de desvío de fondos públicos. En
algunos Estados miembros, los programas de ajuste económico incluyen requisitos
explícitos relativos a las políticas de lucha contra la corrupción. Aun sin
estar formalmente vinculadas a un programa de ajuste, las políticas de lucha
contra la corrupción complementan las medidas de ajuste, especialmente en los
países donde la corrupción supone un grave problema. En el contexto del
Semestre Europeo de coordinación de la política económica se han formulado asimismo recomendaciones
sobre la lucha eficaz contra la corrupción. El
informe no se basa en el supuesto de que las estrategias globales de lucha
contra la corrupción son indispensables para impedir o luchar contra la
corrupción. Sin embargo, la prolongada ausencia de estrategias globales de
lucha contra la corrupción en algunos Estados miembros que se enfrentan a
problemas de corrupción sistémica es motivo de preocupación, ya que el tipo de
problemas que deben abordarse requieren un enfoque global coordinado a nivel
central. En algunos de estos Estados miembros se ha adoptado recientemente una
estrategia nacional de lucha contra la corrupción, mientras que en otros Estados
dicha estrategia no está aún en funcionamiento. Las estrategias de lucha contra
la corrupción adoptadas en algunos Estados miembros sobre la base de las evaluaciones
de impacto de anteriores programas estratégicos, a raíz de consultas públicas en
las que participaron activamente la sociedad civil y una serie de instituciones
públicas y autónomas en el ámbito de la aplicación y el control de la
legislación, se mencionan como pasos positivos, con la salvedad de que sus
resultados están aún por verse en la fase de ejecución. La
mayoría de los Estados miembros que se enfrentan a serios desafíos en la lucha
contra la corrupción han creado complejos y sofisticados marcos jurídicos e
institucionales, así como numerosas estrategias o programas específicos. Sin
embargo, por sí solos no dan lugar a resultados tangibles. Por el contrario, en
otros Estados miembros que carecen de la reglamentación o los programas
estratégicos pertinentes, se ha reducido ostensiblemente la corrupción con
sistemas, prácticas y tradiciones preventivas en las que son partícipes los
proveedores y destinatarios de los servicios públicos o, en algunos casos, con
altos estándares de transparencia. Responsabilidad política Como
consecuencia de la crisis, las protestas sociales se han centrado no solo en las
políticas económicas y sociales, sino también en la integridad y responsabilidad
de las élites políticas. Los grandes escándalos de corrupción, el uso indebido
de fondos públicos o los comportamientos no éticos de políticos han contribuido
al descontento público y a la desconfianza en el sistema político. La
integridad en la política es un grave problema en muchos Estados miembros. Los
códigos de conducta de los partidos políticos o de las asambleas elegidas a
nivel central o local constituyen la excepción antes que la norma. Cuando
dichos códigos existen, a menudo carecen de un mecanismo de seguimiento eficaz o
de un régimen claro de sanciones, dando rara vez lugar a la aplicación de
sanciones disuasorias. En algunos casos, la insuficiente responsabilidad ha
generado una percepción de cuasi impunidad de las élites políticas. Las preocupaciones en algunos
Estados miembros se refieren no solo a la creciente desconfianza pública, sino
también a un riesgo de pérdida de reputación en el contexto internacional. En
consecuencia, los Estados miembros otorgan ahora una prioridad mucho mayor a la
lucha contra la corrupción, adoptando importantes medidas o anunciando reformas
radicales. En algunos Estados miembros, la
politización de la contratación de personal para cargos intermedios e
inferiores en la administración pública central, regional y local es un
problema grave. Estas prácticas incrementan la susceptibilidad a la corrupción,
elevan el riesgo de conflictos de intereses, debilitan los mecanismos de
control y afectan a la credibilidad de la administración pública en su
conjunto. Responsabilidad por corrupción de los cargos
electos Un reto fundamental de las políticas de lucha
contra la corrupción es la falta de una definición armonizada de «funcionario
público» a escala de la UE, que incluiría a los cargos electos. La Comisión
presentó en 2012 una propuesta de Directiva sobre la lucha contra el fraude que
afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal[9],
que contiene una definición de funcionario público que incluye a las personas
en posesión de un cargo legislativo. Las negociaciones en el Consejo[10]
y en el Parlamento Europeo[11]
sobre la propuesta de Directiva muestran una falta de apoyo a la definición
propuesta tendente a la tipificación como delito de los actos de corrupción
cometidos por los cargos electos. Sin embargo, en opinión de la Comisión, para
definir un enfoque común en la UE es necesaria una armonización clara de la
responsabilidad penal de los representantes electos por los delitos de
corrupción. Financiación de los partidos políticos Una
de las cuestiones generales de fondo que se sabe, por experiencia, que influyen
en la corrupción es la financiación de los partidos políticos. Recientes casos
de corrupción a gran escala que atañen a la financiación ilegal de los partidos
políticos han afectado a políticos de algunos Estados miembros. También se ha
observado en una serie de Estados miembros compra de votos y otras formas de
influencia indebida del electorado. Las evaluaciones del GRECO sobre
la financiación de los partidos políticos han tenido un impacto apreciable
sobre la reforma de la legislación y, en cierta medida, del marco institucional
en este ámbito. Con algunas excepciones, la mayoría de los Estados miembros han
modificado recientemente su legislación sobre la financiación de los partidos
políticos y han reforzado las normas sobre transparencia, incluidas las
relativas a las donaciones. En dos Estados miembros no existe
restricción alguna a las donaciones anónimas. La publicación
de las cuentas de los partidos políticos no es obligatoria en uno de dichos
Estados miembros. No obstante, los principales partidos políticos han celebrado
un acuerdo voluntario para garantizar la transparencia financiera. Además, se
modificará próximamente la legislación de la financiación de los partidos con el
objeto de cumplir las recomendaciones del GRECO. El otro Estado miembro en
cuestión no ha anunciado planes para seguir modificando su legislación a raíz
de las recomendaciones del GRECO. Otro Estado miembro ha revisado
recientemente su legislación de la financiación de los partidos,
pero sigue habiendo vacíos legales en lo que respecta a los límites de las
donaciones, el régimen de patrocinio de las empresas de propiedad estatal, los mecanismos
de supervisión y las facultades sancionadoras. Sistema bien regulado y transparente de
la financiación de los partidos — Finlandia Finlandia
modificó la Ley de partidos políticos en 2010, teniendo en cuenta todas las
recomendaciones formuladas por el GRECO. Antes solo tenía una normativa limitada
sobre la financiación de los partidos políticos. El nuevo marco jurídico aspira
a la transparencia de la financiación de los partidos políticos y los
candidatos electorales, así como de otras entidades afiliadas a los partidos
políticos. Si se aplica según lo previsto, esta ley aumentará sustancialmente
la transparencia de la financiación política. Según el GRECO, Finlandia puede
servir de inspiración a otros países. En
algunos casos, los partidos políticos han endurecido sus normas de integridad y
han sancionado o destituido a miembros implicados en escándalos de corrupción.
En un Estado miembro, se han observado progresos significativos en la mejora de
la transparencia y la responsabilidad del sistema parlamentario. Sin embargo,
incluso en los países que dan ejemplo de responsabilidad política, las
respuestas de integridad no son una práctica generalizada. Siguen
siendo considerables las deficiencias en la supervisión de la financiación de
los partidos políticos. Las repercusiones de las recientes reformas
legislativas aún están por verse. Se da a menudo el caso de que, una vez colmada
una laguna legislativa (como la transparencia y la limitación de las
donaciones), aparecen otras (préstamos blandos, regímenes de donaciones
múltiples, supervisión insuficiente de las fundaciones y otras entidades
vinculadas a los partidos políticos, etc.). La supervisión proactiva y la sanción
disuasoria de la financiación ilegal de los partidos no son aún prácticas
regulares en toda la UE, y son necesarios más esfuerzos para garantizar una
aplicación coherente. B. Mecanismos
de control y prevención Uso de medidas
preventivas Las políticas preventivas cubren
una amplia gama de aspectos, desde las normas éticas claras, las medidas de
sensibilización, la construcción de una cultura de la integridad en las distintas
organizaciones y la firmeza de los dirigentes en materia de integridad hasta la
eficacia de los mecanismos de control interno, la transparencia, el fácil
acceso a la información de interés público, sistemas eficaces para la
evaluación del rendimiento de las instituciones públicas, etc. Existe una
brecha considerable entre los Estados miembros en materia de prevención de la
corrupción. En algunos, la aplicación de las políticas de prevención ha sido
fragmentaria y no ha dado resultados satisfactorios. En otros, una prevención
eficaz ha contribuido a una sólida reputación de «países limpios». Aunque la
corrupción no se considera un problema importante en estos últimos países, se
están llevando a cabo programas activos y dinámicos de prevención e integridad,
considerados prioritarios por la mayoría de las autoridades centrales y
locales. En otros Estados miembros, la corrupción se ha considerado como un
problema menor durante un largo período de tiempo, por lo que no se adopta una actitud
activa en la promoción de acciones preventivas. Promoción
activa de la integridad en el sector público — Países Bajos La
integridad, la transparencia y la rendición de cuentas son promovidas activamente
en la administración pública de los Países Bajos. Creada por el Ministerio del
Interior y de Relaciones del Reino, la Oficina para el fomento de la integridad
del sector público (BIOS) es un organismo independiente que fomenta y apoya al
sector público en la elaboración y aplicación de políticas de integridad. Además,
muchas ciudades y comunidades de los Países Bajos están aplicando una política
local de integridad, que ha mejorado la detección de casos de vulneración de la
integridad (pasó de 135 en 2003 a 301 en 2010). La integridad de las políticas
locales ha evolucionado a lo largo de los últimos 20 años, convirtiéndose en
parte integrante de la gobernanza local. Mecanismos de control externo e interno (no
coercitivos) Los
mecanismos de control desempeñan una función importante en la prevención y
detección de la corrupción por los organismos públicos. En algunos Estados
miembros, recae sobre los servicios policiales y el Ministerio Público, o sobre
los organismos de lucha contra la corrupción, la responsabilidad exclusiva de
la lucha contra la corrupción en el país. Aunque la labor de estas
instituciones es de suma importancia, la corrupción arraigada no puede extirparse
sin un enfoque global que mejore los mecanismos de control y prevención en toda
la administración pública, a nivel central y local. Algunos
Tribunales de Cuentas han desempeñado un papel importante en la reforma de la
lucha contra la corrupción. En unos pocos Estados miembros, el Tribunal de
Cuentas notifica a las demás autoridades los casos de presunta corrupción. En
algunos de ellos, es también la institución responsable de la verificación de la
financiación de las campañas electorales y de los partidos. Sin embargo, su
acción preventiva no se ve acompañada de controles internos y externos eficaces
a escala regional y local. En
muchos Estados miembros, los controles nacionales internos (sobre todo a nivel
local) son débiles y descoordinados. Es necesario reforzar estos controles y
combinarlos con enérgicas políticas de prevención para alcanzar resultados
tangibles y sostenibles contra la corrupción. Declaración del
patrimonio La
declaración del patrimonio de los cargos que ocupan puestos sensibles es una
práctica que contribuye a la consolidación de la responsabilidad de los
funcionarios públicos, garantiza una mayor transparencia y facilita la
detección de los posibles casos de enriquecimiento ilícito, conflictos de
intereses e incompatibilidades, así como la detección e investigación de
posibles prácticas de corrupción. Las
fórmulas de declaración del patrimonio de los cargos electos van desde la
exigencia de una cantidad considerable de información[12] hasta
una declaración más limitada o las políticas de no declaración. Para los
funcionarios públicos profesionales de determinados sectores, la declaración del
patrimonio podría ser una manera de evitar conflictos de intereses. A pesar de
estos diferentes planteamientos, puede observarse una tendencia general hacia
unos requisitos más estrictos de declaración del patrimonio de los funcionarios
públicos. Unos pocos Estados miembros que carecían tradicionalmente de
regímenes de declaración del patrimonio han introducido recientemente estos
sistemas o han anunciado su introducción. Un
aspecto importante es su verificación. En algunos
Estados miembros, los organismos encargados de controlar la declaración del
patrimonio tienen competencias y herramientas limitadas. En otros, hay pocos
indicios de una aplicación o ejecución activa de esas normas. En unos pocos
países, el sistema de verificación es complejo y engorroso, lo que afecta a su
eficacia. Hay pocos ejemplos de verificación completa entre los Estados
miembros: en estos, se llevan a cabo importantes controles por parte de organismos
independientes especializados en la integridad y la lucha contra la corrupción,
que disponen de las competencias y herramientas necesarias para controlar el
origen de los bienes de los funcionarios públicos en una amplia serie de bases
de datos (administración tributaria, registro mercantil, etc.) a fin de
detectar posibles declaraciones incorrectas. Normas
en materia de conflictos de intereses Los
conflictos de intereses ponen de manifiesto una situación en la que los funcionarios
públicos actúan, o pretenden actuar o crean la apariencia de actuar en
beneficio de un interés particular[13]. Los conflictos de intereses se
han incluido en el ámbito de aplicación de una amplia gama de instrumentos de
lucha contra la corrupción y mecanismos de revisión, incluidos los de la
Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (UNCAC), el GRECO y la
OCDE. Los
reglamentos y sanciones aplicables a los conflictos de intereses varían en la
UE. Algunos Estados miembros disponen de legislación específica que cubre una
amplia gama de cargos públicos electos y designados, así como los organismos
especializados encargadas de llevar a cabo los controles. El nivel de control
varía de un Estado miembro a otro: algunos tienen organismos independientes que
controlan los conflictos de intereses, pero la capacidad de resolver estas
situaciones a escala nacional es limitada y el seguimiento de sus decisiones es
insuficiente; otros tienen una comisión ética encargada de tales verificaciones
y que informa al Parlamento; los controles de los parlamentarios han sido realizados
en algunos casos por una comisión parlamentaria o, en otros, por una comisión
encargada de efectuar controles de los conflictos de intereses y las
declaraciones de patrimonio, si bien a menudo con una capacidad y unas facultades
sancionadoras limitadas. Las verificaciones sustanciales son a menudo formales
y se limitan fundamentalmente a controles administrativos. La capacidad de
control y las herramientas necesarias para llevar a cabo controles sustanciales
son a menudo insuficientes. En
todos los ámbitos plantean dificultades especiales las escasas e indulgentes
sanciones aplicables a los cargos electos. Cuando regulan los conflictos de
intereses, los códigos de conducta de las diversas asambleas elegidas no suelen
estar acompañados de sanciones disuasorias. La disciplina y el
autocontrol de los partidos pueden no ser lo bastante eficaces a este respecto.
Además,
la cancelación de los contratos y procedimientos concluidos o celebrados en
situación de conflicto de intereses, o la recuperación de los daños estimados,
a menudo se remiten al Derecho civil general y no se aplican efectivamente. Los
conflictos de intereses en el proceso de toma de decisiones, asignación de
fondos públicos y contratación pública, sobre todo en el nivel local, son
recurrentes en muchos Estados miembros. El presente informe analiza los retos
particulares en este sentido, a escala regional y local, en aquellos Estados
miembros donde estos problemas parecen ser más graves. Hay diferencia (a menudo
grande) entre las administraciones regionales y locales, y falta un
planteamiento coherente para imponer normas mínimas y sensibilizar a este
respecto. Los conflictos de intereses, por regla general, no están tipificados
como delitos en los Estados miembros de la UE. En un Estado miembro, los
conflictos de intereses están penalizados, aunque no existe aún un registro de
procesamientos. Algunas formas de conflictos de intereses (el interés ilegal en
una actividad que los funcionarios públicos gestionan o supervisan) están
también tipificadas como delitos en otro Estado miembro. La movilidad laboral entre los
sectores público y privado es esencial para el funcionamiento de una sociedad
moderna y puede aportar importantes beneficios al sector público y privado.
Ello implica, sin embargo, un riesgo potencial de que antiguos funcionarios
públicos revelen información sobre sus funciones anteriores que no debía hacerse
pública, y que antiguo personal del sector privado asuma funciones públicas que
den lugar a conflictos de intereses con respecto a su antiguo empleador. Esta
situación se aborda expresamente solo en algunos Estados miembros, y su
aplicación es a menudo frágil. C. Represión Derecho penal El
Derecho penal contra la corrupción está implantado en general y cumple las
normas del Consejo de Europa, las Naciones Unidas y la legislación de la UE. Un
Estado miembro no ha ratificado la Convención contra la corrupción. El
principal obstáculo a la ratificación de este Estado miembro radica en la falta
de responsabilidad penal por soborno de los cargos públicos electos. Algunos
Estados miembros han introducido o piensan introducir reformas del Derecho penal
sustantivo y del enjuiciamiento criminal. Un objetivo común es aumentar la
eficiencia y celeridad de los procedimientos, y reforzar los instrumentos de
lucha contra la corrupción (entre otras cosas, mediante una mejor definición de
los delitos, sanciones más elevadas en algunos casos y procedimientos acelerados).
Al trazar la tenue línea entre comportamiento legítimo e ilegítimo, algunos
Estados miembros todavía tienen un estrecho margen de tipificación penal. La
calidad de la transposición de la Decisión marco 2003/568/JAI relativa a la
lucha contra la corrupción en el sector privado es desigual[14]. Existen particulares deficiencias en la
transposición de las disposiciones sobre la tipificación penal de todos los
elementos de la corrupción activa y pasiva, así como la responsabilidad de las
personas jurídicas. Incluso en los Estados miembros que han transpuesto la
Decisión marco, la información relativa al cumplimiento de la normativa es
escasa. Eficacia de los organismos de lucha contra la
corrupción Compete
exclusivamente a los Estados miembros decidir qué estructuras institucionales
para luchar contra la corrupción exige su contexto nacional, en función del
grado y la naturaleza de la corrupción en el país, el marco jurídico y
constitucional, las tradiciones, el vínculo con otras políticas nacionales, el marco
institucional global, etc. Varios
Estados miembros disponen de organismos centrales de lucha contra la corrupción
que combinan prevención y represión, mientras que otros tienen organismos específicos
de prevención de la corrupción, algunos de los cuales también están habilitados
para ocuparse de la verificación del patrimonio, los conflictos de intereses,
las incompatibilidades y, en algunos casos, la financiación de los partidos
políticos. Algunos otros países han dedicado los servicios policiales o el
Ministerio Público a la lucha contra la corrupción. Ahora
se reconoce, en general, que la creación de organismos especializados de lucha
contra la corrupción, centrados en la prevención o la represión, o en ambas
cosas, no es la panacea. Los resultados conseguidos varían. Sin embargo, los análisis
nacionales de este informe muestran que algunos de estos organismos han liderado
eficazmente las reformas de lucha contra la corrupción en su país. Los logros de algunos organismos
de lucha contra la corrupción han sido más sostenibles que otros. Entre los factores
que afectan a su éxito (temporal o a largo plazo) figuran:
las garantías de independencia y la ausencia de interferencias políticas, la
selección y promoción del personal basada en el mérito, la colaboración
pluridisciplinar entre equipos operativos y con otras instituciones, el rápido
acceso a las bases de datos e información y el suministro de los recursos y
cualificaciones necesarios. Estos elementos no aparecen sistemáticamente en
todos los Estados miembros. Buenas
prácticas de los organismos de lucha contra la corrupción La
Comisión para la prevención de la corrupción (CPC) eslovena ha
consolidado su función en «la defensa del Estado de Derecho a través de la
lucha contra la corrupción», tal como reconoce también el Tribunal
Constitucional de la República de Eslovenia. A pesar de sus recursos
limitados, la CPC tiene una sólida trayectoria de actuación, con más de
1 000 estudios e investigaciones al año. Ha verificado el patrimonio y los
intereses de los dirigentes de los principales partidos políticos, poniendo recientemente
en evidencia infracciones de la legislación sobre la declaración del patrimonio
y el enriquecimiento no explicado de importantes figuras políticas. La
Dirección Nacional de lucha contra la corrupción (DNA) rumana es
una fiscalía especializada en la lucha contra la corrupción de nivel medio y alto.
La DNA tiene un notable historial de investigaciones y actuaciones procesales
no partidistas en casos de denuncia de corrupción a los más altos niveles políticos,
de la judicatura y en otros sectores, como la administración fiscal, aduanas,
energía, transporte, construcción, sanidad, etc. En los últimos siete años, la
DNA ha procesado a más de 4 700 personas. El 90,25 % de sus acusaciones fueron confirmadas por
resoluciones definitivas de los órganos jurisdiccionales. Casi 1 500
acusados fueron condenados por sentencias definitivas, casi la mitad de ellos cargos
de muy alto nivel. La clave de estos resultados ha sido la estructura de DNA,
que cuenta, aparte de los fiscales que dirigen y supervisan las
investigaciones, con policía judicial y expertos en economía, finanzas y tecnologías
de la información. La
Oficina para la prevención y lucha contra la corrupción (KNAB) letona tiene
una sólida reputación en Letonia y más allá de sus fronteras. Combina tareas de
prevención, investigación y educación, incluido el control de la financiación
de los partidos. La KNAB también actúa como órgano de instrucción dotado de
competencias policiales tradicionales y con acceso a las bases de datos bancarias
y tributarias. Últimamente la Oficina ha vivido conflictos internos. La
Oficina de lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada croata,
adjunta a la Oficina del Fiscal General del Estado (USKOK), tiene
una trayectoria de éxito en investigaciones y procesamientos, incluso en casos notorios
de altos cargos electos y designados. La
fiscalía anticorrupción española tiene un sólido historial de
investigaciones y actuaciones procesales, incluso en casos de alto nivel con denuncias
de mecanismos complejos de financiación ilegal de los partidos. La Oficina
de lucha contra el fraude de Cataluña, organismo regional de lucha contra
la corrupción, especializado en la prevención e investigación de la corrupción
y el fraude, es único en su género en España. A fin de prevenir e investigar el
uso indebido de fondos públicos, tiene asimismo el cometido de orientar a otras
entidades. En algunos Estados miembros, los
organismos de lucha contra la corrupción que investigan a los políticos sufren posteriormente
presiones directas o indirectas. Esas presiones incluyen declaraciones públicas
u otros ataques a la legitimidad de su actuación o a los poderes y competencias
institucionales. Es importante ofrecer las garantías necesarias para que estos
organismos de lucha contra la corrupción continúen llevando a cabo sus tareas
sin presiones indebidas. Capacidad de los servicios policiales,
fiscales y judiciales La
eficacia de los servicios policiales y fiscales en la investigación de
la corrupción varía considerablemente entre los países de la UE. Entre los
factores considerados a la hora de evaluar su eficiencia figuran la naturaleza y
el alcance estimado de la corrupción a la que se enfrentan, el equilibrio con
las medidas preventivas, la voluntad política de apoyar su independencia, la
capacidad y los recursos a su disposición, los posibles obstáculos a las
investigaciones, la eficacia del poder judicial, en particular su
independencia, etc. La evaluación es difícil, ya que las estadísticas sobre la
corrupción carecen de coherencia en la mayoría de los Estados miembros. Apenas
se dispone de estadísticas consolidadas exactas actualizadas sobre todas las
fases procesales de los casos de corrupción. Las
medidas represivas no bastan por sí solas para hacer frente a la corrupción de
manera eficaz. No obstante, la capacidad del sistema judicial para imponer
sanciones penales disuasorias desempeña un importante papel y es una clara señal
de que la corrupción no se tolera. Algunos
Estados miembros hacen especial hincapié en la represión, y la coerción se
convierte en el aspecto más visible de sus esfuerzos de lucha contra la
corrupción. Pueden verse también resultados sobresalientes en los Estados
miembros donde la acción penal en su conjunto (más allá de los servicios
especializados en la corrupción) es eficaz. En algunos otros Estados miembros,
escasean los procesamientos, o las investigaciones son muy largas. La
independencia judicial es un elemento clave de las políticas de lucha contra la
corrupción desde el punto de vista de la capacidad del sistema judicial para
hacer frente de forma eficaz a los casos de corrupción, incluso de alto nivel,
así como desde el punto de vista de las normas de integridad dentro del propio
sistema de justicia. Las garantías de independencia efectiva y los altos
estándares éticos del sistema judicial son esenciales para garantizar el marco
necesario de un poder judicial eficaz que haga justicia en los casos de
corrupción de manera objetiva e imparcial, sin influencias indebidas. La independencia
de los servicios policiales y del Ministerio Público se señala como un problema
en algunos Estados miembros. Sin juzgar la estructura institucional global, que
refleja el marco constitucional, jurídico y cultural de cada Estado miembro y
está sujeta a distintos mecanismos y procedimientos a nivel de la UE que — en
particular, el cuadro de indicadores de justicia anual de la UE y el marco del
Estado de Derecho anunciado y definido por el Presidente Barroso en su discurso
sobre el estado de la Unión en 2012 y 2013 —, se ha expresado preocupación en
algunas ocasiones por la exposición de los servicios fiscales y los tribunales
a la interferencia política en los casos de corrupción. Entre los ejemplos,
cabe citar la aplicación no transparente o discrecional de los procedimientos
para nombrar, promover o destituir a los fiscales que trabajan en los casos de
corrupción, así como las destituciones o los intentos de desacreditar a las
instituciones de lucha contra la corrupción o a sus dirigentes sin razón
objetiva aparente. En otros casos, los organismos de lucha contra la corrupción
han visto cómo los políticos interferían en su gestión y funcionamiento. A las
amplias competencias de que disfrutan algunas instituciones de lucha contra la
corrupción no siempre va aparejada la responsabilidad, lo que da lugar a la
percepción de que rehúyen los casos destacados o recurren a métodos de
investigación controvertidos. No
hay ninguna norma uniforme que pueda considerarse un modelo para los procedimientos
de nombramiento y destitución de los jefes de los servicios policiales y del
Ministerio Público. Estas decisiones están en manos de los gobiernos en la
mayoría de los Estados miembros, como expresión de la responsabilidad política,
y reflejan el lugar que ocupan los servicios policiales y fiscales en el
ejecutivo. Independientemente del procedimiento seguido, el proceso debe ser
creíble y basado en el mérito, para evitar la impresión de sesgo político y
permitir a la policía y a los fiscales que investiguen la corrupción allí donde
se descubra. La
falta de coordinación eficaz entre los servicios policiales y los organismos de
lucha contra la corrupción también se ha señalado como una carencia en algunos
Estados miembros. Los
análisis nacionales ponen de relieve la preocupación por la integridad del sistema
judicial en los asuntos de corrupción y por su independencia e integridad,
como ponen de manifiesto el alcance y la naturaleza de los casos de corrupción
en los que están implicados jueces o fiscales. Un tribunal especializado de
lucha contra la corrupción establecido en un Estado miembro se enfrenta a retos
considerables (incluso su disolución temporal), que afectan a su estabilidad y a
su capacidad de construir una trayectoria convincente. En
varios Estados miembros se observa una falta de voluntad y capacidad judicial
para hacer frente a los casos de corrupción complejos o sensibles. En algunos
Estados miembros, los casos de corrupción corren el riesgo de prescribir cuando
los procesos judiciales resultan ser excesivamente largos y complicados. Hay
situaciones en las que la forma en que se aplican las normas procesales origina
considerables retrasos, en algunos casos destinados a evitar la finalización de
los procesos. El
limitado efecto disuasorio de las sentencias judiciales también ha sido puesto
de relieve en varios Estados miembros donde la frecuencia de las sanciones por
corrupción indulgentes o suspendidas es la regla. No obstante, existen otros
casos en que los órganos jurisdiccionales han dictado recientemente condenas disuasorias
de prisión por corrupción. En un Estado miembro, el papel de
los juzgados de instrucción se considera decisivo para impulsar las reformas
legislativas e institucionales por lo que respecta a los casos de corrupción,
pero el análisis también plantea algunas preguntas acerca de la duración de los
procesos y su impacto real en los procesamientos. Cabe señalar que las carencias procesales
pueden obstaculizar a menudo la investigación de los casos de corrupción en
determinados Estados miembros. Ejemplo de ello son las disposiciones poco
claras o excesivas del levantamiento de la inmunidad, o su aplicación
incorrecta, y las limitaciones que impiden la finalización de los casos
complejos, en particular en combinación con largos procedimientos o normas
inflexibles sobre el acceso a la información bancaria que obstaculizan las
investigaciones financieras y la cooperación transfronteriza. D. Zonas
de riesgo específicas Pequeña corrupción La
pequeña corrupción sigue siendo un problema extendido únicamente en algunos
Estados miembros. Numerosas iniciativas de lucha contra la corrupción
han fracasado al hacer frente a la pequeña corrupción en estos países. Varios
Estados miembros donde la pequeña corrupción se percibe como un problema recurrente
desde hace décadas han logrado avanzar en este ámbito, como demuestran las
encuestas sobre experiencia directa con la corrupción, que revelan tendencias
positivas y a veces incluso los sitúan por encima de la media de la UE en este
sentido. A pesar de los prometedores avances para reducir la pequeña corrupción
en general, una serie de Estados miembros siguen luchando contra los riesgos en
la sanidad, donde persisten los incentivos para hacer pagos oficiosos a cambio
de un tratamiento diferenciado. Riesgos de corrupción a nivel regional y local Los
riesgos de corrupción resultan ser más elevados en los niveles local y
regional, donde los controles y equilibrios y las auditorías internas tienden a
ser más débiles que a nivel central. Existen notables variaciones dentro de
algunos Estados miembros en lo que se refiere a la buena gobernanza y la
eficacia de las políticas de lucha contra la corrupción[15]. En
muchos Estados miembros, a los amplios poderes discrecionales de las
administraciones regionales o locales (que también gestionan recursos
considerables) no corresponde un nivel de responsabilidad equivalente y faltan mecanismos
de control. Los conflictos de intereses plantean problemas particulares a nivel
local. Son necesarios más esfuerzos para difundir las buenas prácticas de
algunas administraciones regionales o locales y garantizar la igualdad de trato
de los cargos electos y designados a nivel local, especialmente en lo que se
refiere a las normas sobre transparencia, declaración del patrimonio, prevención
y sanción de los conflictos de intereses, así como el control del gasto
público. Como
aspecto positivo, se han observado prácticas preventivas eficaces a escala
local o regional. En uno de los Estados miembros, se ha creado una red de más
de 200 administraciones regionales, municipales y provinciales que trabajan
conjuntamente para prevenir la corrupción y la infiltración de la mafia en las
estructuras públicas. Sectores vulnerables seleccionados En
varios Estados miembros, el análisis ha puesto de relieve algunos sectores que
parecen especialmente vulnerables a la corrupción, por lo que requieren
respuestas concretas. El
desarrollo urbanístico y la construcción son sectores en
general muy vulnerables a la corrupción en la UE. Se señala en el informe que
son especialmente propensos a la corrupción en algunos Estados miembros en los
que se han investigado y juzgado muchos casos de corrupción en estos últimos
años. En respuesta a los riesgos en este ámbito, un Estado miembro ha creado una
fiscalía especializada en la lucha contra la delincuencia medioambiental y
urbanística, que abarca una amplia gama de delitos, incluida la corrupción. La
planificación medioambiental se ha señalado como un sector vulnerable a la
corrupción en un Estado miembro donde la concesión de licencias de planificación,
especialmente los proyectos a gran escala, se ha visto afectada por acusaciones
de corrupción y la financiación ilegal de los partidos. La
sanidad,
otro sector vulnerable a la corrupción en general, sobre todo en lo que
respecta a la contratación y la industria farmacéutica, se ha evaluado con más
detalle en una serie de Estados miembros. Estos países están desarrollando
actualmente estrategias y reformas para luchar contra la corrupción en la
sanidad. Sin embargo, hasta ahora son escasos los resultados tangibles. Los
pagos informales y la corrupción en la contratación pública y en el sector
farmacéutico siguen siendo motivo de preocupación. La
corrupción en la administración fiscal, que fue señalada como un
problema grave en un Estado miembro, requiere una respuesta estratégica. En
conjunto, la mayoría de los Estados miembros carecen de mecanismos de
evaluación de riesgos coherentes o de estrategias sectoriales específicas para
hacer frente a la corrupción en los sectores vulnerables. Integridad y transparencia del sector
financiero La
necesidad de reforzar las normas de transparencia e integridad en el sector
financiero se ha evocado con frecuencia a raíz de la crisis financiera. El
informe plantea estas cuestiones con respecto a una serie de Estados miembros. Un
informe de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa vincula «los casos
de gran corrupción» a la evasión fiscal a través de sociedades extraterritoriales
y paraísos fiscales[16]. El informe se refiere a la
iniciativa de recuperación de activos malversados del Banco Mundial[17] y
a la UNODC, que analizó 150 casos de gran corrupción y llegó a la conclusión de
que existe un vínculo directo entre la corrupción a gran escala de altos
funcionarios públicos y la ocultación de los activos malversados mediante
sociedades instrumentales opacas, fundaciones y fondos de inversión. Además,
indica los obstáculos a la investigación y localización de los activos
malversados, debido a la falta de acceso a la información sobre la propiedad
efectiva y al uso de complejas estructuras societarias plurijurisdiccionales. En
el mismo informe de la Asamblea Parlamentaria figura un Estado miembro, entre otros
miembros del Consejo de Europa, que «acoge o tolera las prácticas jurídicas y financieras
más o menos cuestionables del sistema extraterritorial». Más recientemente, el
Estado miembro en cuestión anunció la intención de revisar su marco jurídico
sobre el acceso a la información bancaria. En
otro Estado miembro, las recientes controversias con el sector financiero,
incluidos los bancos más importantes, sobre cuestiones tales como la fijación
de los tipos de interés, los préstamos irresponsables y especulativos y la falta
de diligencia debida, han suscitado preocupación por el marco reglamentario y
el cumplimiento de las normas vigentes. El papel de los bancos al facilitar o
permitir el blanqueo de capitales también ha sido ampliamente debatido. Los planes
de un registro, accesible al público, de los propietarios de empresas
registradas pretenden mejorar la transparencia. Otro
Estado miembro se ha comprometido a reforzar su marco reglamentario y de
supervisión bancaria, así como la protección contra el blanqueo de capitales. Sobornos en el extranjero Los
Estados miembros que abordan eficazmente la corrupción dentro de sus propias
fronteras se enfrentan, a menudo, a problemas por la conducta de sus empresas
en el extranjero, sobre todo en los países donde las prácticas corruptas están
muy extendidas. La OCDE lleva a cabo un seguimiento estricto en este ámbito,
resaltando en sus evaluaciones periódicas los resultados buenos y menos
satisfactorios de la coerción. Existen buenas prácticas en una serie de Estados
miembros, consistentes en un número significativo de procesamientos y sanciones
elevadas, la prioridad dada a los casos de soborno en el extranjero o la
reciente adopción de una normativa global contra los sobornos que refuerza las
herramientas procesales y legales para la prevención y represión de la
corrupción, especialmente los sobornos en el extranjero. Un sólido marco
legislativo para combatir los sobornos nacionales y en el extranjero — Ley del soborno del Reino Unido La
Ley del soborno de 2010, que entró en vigor el 1 de julio de 2011, sitúa al
Reino Unido entre los países con una normativa contra el soborno más rigurosa
en el mundo. No solo tipifica como delito el pago y la recepción de sobornos y
el soborno de funcionarios extranjeros, sino que extiende también la
responsabilidad penal a las organizaciones comerciales que no hayan evitado los
sobornos cometidos en su nombre. Las disposiciones sobre la jurisdicción
extraterritorial permiten a la Oficina de lucha contra los grandes fraudes
(SFO) procesar a cualquier empresa o persona asociada con presencia en el Reino
Unido, aunque la empresa esté domiciliada en el extranjero. Las organizaciones
comerciales están exentas de responsabilidad penal si disponen de
procedimientos adecuados para evitar la corrupción. Las
orientaciones a las organizaciones comerciales (GCO) de la SFO promueven el conocimiento
del nuevo marco legislativo y orientan a las empresas de forma práctica
(incluidos los estudios de casos) en lo que respecta a sus obligaciones de
prevención o detección del fraude en virtud de la ley. En consonancia con la
anterior recomendación de la OCDE, las GCO dejan claro que los pagos de
facilitación se consideran sobornos ilegales, y proporciona a las empresas
criterios para distinguir la hospitalidad de las formas encubiertas de soborno. La
SFO dispone de amplias facultades de investigación y procesamiento de los
delitos graves y complejos de fraude, incluida la corrupción. En determinadas
circunstancias, la SFO puede contemplar órdenes civiles de recuperación y
liquidaciones de conformidad con orientaciones previas. La
OCDE ha criticado a otros Estados miembros por la insuficiencia o inexistencia de
acción penal contra el soborno en el extranjero, teniendo en cuenta los riesgos
de corrupción a los que se enfrentan sus empresas en el extranjero. Empresas de propiedad estatal En
algunos Estados miembros, existen deficiencias por lo que se refiere a la
supervisión de las empresas de propiedad estatal porque la legislación es
confusa y la politización impide los nombramientos basados en el mérito y la
búsqueda del interés público. Además, no existen suficientes garantías o
mecanismos de lucha contra la corrupción para prevenir y sancionar los
conflictos de intereses. Hay poca transparencia en lo que se refiere a la
asignación de fondos y, en algunos casos, la compra de servicios por estas
empresas. Investigaciones recientes por denuncias de uso indebido de fondos,
prácticas de corrupción y blanqueo de capitales por parte de empresas estatales
indican altos riesgos de corrupción en este ámbito, así como deficiencias de
control y prevención. El
informe pone de relieve la necesidad, en unos pocos Estados miembros, de una
mayor transparencia y un control más eficaz de los procesos de privatización acelerados,
que puede generar riesgos de corrupción. Vínculos entre corrupción y delincuencia
organizada En
los Estados miembros donde la delincuencia organizada plantea problemas
importantes, la corrupción se utiliza a menudo como facilitador. En un Estado
miembro, numerosos casos de supuesta financiación ilegal de partidos políticos,
a nivel central o regional, estaban vinculados a grupos de delincuencia
organizada. Los vínculos entre grupos de la delincuencia organizada, empresas y
responsables políticos siguen siendo un motivo de preocupación para los Estados
miembros, especialmente a nivel regional y local, y en la contratación pública,
construcción, servicios de mantenimiento, gestión de residuos y otros sectores.
La investigación ha mostrado que en otro Estado miembro la delincuencia
organizada ejerce su influencia a todos los niveles, incluso en la política. La
corrupción política es vista a menudo como una herramienta para el acceso
directo o indirecto al poder; se considera que ese país tiene el mayor nivel de
economía sumergida entre los Estados miembros de la UE. En conjunto, la corrupción
sigue constituyendo una grave amenaza, como medio del que se sirven los grupos
de delincuencia organizada para infiltrarse en los sectores público y privado,
tal como se afirma en la evaluación de la amenaza de la delincuencia organizada
y grave en la UE llevada a cabo por Europol en 2013. E. Cuestiones
de fondo Hay una serie de cuestiones de fondo que — aunque no necesariamente
relacionadas en sí mismas con la corrupción — pueden tener un impacto en la
medida en que el entorno abre la puerta a la corrupción. La eficacia de las
políticas en estos ámbitos puede tener el efecto de reducir las posibilidades
de corrupción. Políticas de transparencia y libertad de
información La
apertura y la transparencia pueden ser un elemento disuasorio de la corrupción
y contribuir a poner de manifiesto las infracciones que se produzcan. Si bien
la mayoría de los Estados miembros disponen de legislación adecuada en este
ámbito, y algunos están promulgando leyes, la aplicación de las normas de
transparencia es desigual. Un Estado miembro ha desarrollado una aplicación en
línea que ofrece una visión de conjunto del gasto total del sector público en
bienes y servicios (véase también la sección de contratación pública).
También proporciona detalles sobre los consejos de administración y supervisión
de todas las empresas de propiedad estatal y controladas por el Estado, así
como sus informes anuales. La eficacia de las políticas de
lucha contra la corrupción en algunos Estados miembros se debe en parte a una
tradición de apertura, transparencia y divulgación de documentos. Progresos hacia la transparencia del
proceso de toma de decisiones en la administración pública — Grecia Una
ley adoptada en 2010[18]
obliga a todas las instituciones públicas a publicar en línea sus decisiones,
incluidas las relativas a la contratación pública. A partir del 1 de octubre de
2010, todas las instituciones públicas, los organismos reguladores y los
gobiernos locales están obligados a cargar sus decisiones en Internet a través
del programa «Claridad» (diavgeia — διαύγεια)[19].
Las decisiones de las entidades públicas no pueden aplicarse si no se cargan en
los sitios web de «Claridad». Solo las decisiones que contienen datos
personales sensibles, o información sobre la seguridad nacional, están exentas
de esta obligación. Cada documento se firma digitalmente y se le asigna
automáticamente un número único. En caso de que exista una discrepancia entre
el texto publicado en el boletín oficial y el de los sitios web de «Claridad»,
prevalecerá este último. También se publican los contratos públicos celebrados. Protección de los
denunciantes Mecanismos
de denuncia adecuados que codifiquen procesos dentro de las administraciones
públicas y abran canales oficiales para comunicar lo que se perciba como
irregularidades o, incluso, actos ilegales pueden contribuir a resolver los problemas
de detección inherentes a la corrupción (y también en otros sectores). No
obstante, la denuncia se enfrenta a dificultades por la reticencia general a
informar de tales actos dentro de la propia organización y el miedo a las
represalias. A este respecto, es fundamental la creación de una cultura de la
integridad dentro de cada organización, la sensibilización y la creación de
mecanismos de protección eficaces que den confianza a los posibles denunciantes[20]. Transparencia de la actividad de los grupos de
presión En
el complejo mundo de la política, es deseable que las administraciones públicas
entablen un diálogo continuo con los interlocutores externos. Todas las partes
interesadas deben poder dar su opinión, pero ello debe hacerse de manera
transparente. Como las actividades de los grupos de interés pueden originar
riesgos de corrupción y captura reglamentaria, conviene disponer de mecanismos de
regulación de tales actividades, ya sea a través de la legislación o del
registro voluntario de los grupos de presión. Estos
mecanismos pueden contribuir a una mayor claridad y transparencia en la
relación entre las autoridades públicas y los interesados, y ayudar a reducir
el riesgo de corrupción. Hasta ahora, este ámbito ha evolucionado en
relativamente pocos Estados miembros, aunque algunos otros tienen legislación o
normas en curso de elaboración, o están debatiendo la posibilidad de introducir
nuevos mecanismos. IV. Contratación pública A.
Visión general del marco de la UE Tamaño
del mercado de contratación pública de la UE La
contratación pública es un elemento importante de las economías nacionales de
la UE. Las autoridades y los entes de Derecho público gastan cada año aproximadamente
una quinta parte del PIB de la UE en la adquisición de bienes, obras y
servicios[21]. Alrededor del 20 % de ese
total se destina a contratación pública que supera los umbrales por encima de
los cuales se aplican normas de contratación pública de la UE. La Comisión
estima que el valor total de las licitaciones por encima de los umbrales de la
UE ascendió a unos 425 000 millones EUR en 2011[22]. Pertinencia de las
políticas de lucha contra la corrupción en la contratación pública Dado
el nivel de los flujos financieros generados y otros factores, la contratación
pública es un ámbito expuesto a las prácticas de corrupción. Según una investigación
de 2008 sobre contratación pública y corrupción, los costes adicionales de un
contrato como consecuencia de las prácticas de corrupción pueden ascender al
20 %-25 %, y en algunos casos incluso el 50 %, del coste total
del contrato[23]. Como señala la OCDE en sus Principios
de integridad en la contratación pública, «la gobernanza deficiente de la
contratación pública supone un obstáculo para la competencia del mercado e
incrementa el precio pagado por la administración por bienes y servicios, lo
cual tiene un impacto directo en el gasto público y, por lo tanto, en los
recursos de los contribuyentes. Los intereses financieros en juego y la
estrecha interacción entre los sectores público y privado hacen de la
contratación pública un ámbito de riesgo importante. [...][24]». Un
estudio de 2013 sobre la detección y reducción de la corrupción en la
contratación pública en la UE concluyó que, en 2010, los costes directos
totales de la corrupción en la contratación pública de solo cinco sectores
(carreteras y ferrocarriles; agua y residuos; construcción y equipamientos;
formación e investigación y desarrollo) en ocho Estados miembros[25]
oscilaron entre 1 400 millones EUR y 2 200 millones EUR[26]. Las
evaluaciones nacionales de este informe señalan la contratación pública como
uno de los sectores más vulnerables a la corrupción, como ilustra también una
serie de casos de corrupción de alto nivel en los que están involucrados uno o
más países. Dado que el nivel de riesgo de corrupción en el proceso de
contratación pública es bastante alto, las garantías contra la corrupción y el
fraude en la contratación pública constituyen una prioridad para los Estados
miembros y para las instituciones de la UE[27]. Las
deficiencias en la prevención y represión de la corrupción en la contratación
pública afectan negativamente a la gestión de los fondos nacionales y de la UE. Marco jurídico actual de la UE El
principal objetivo de la legislación de la UE sobre contratación pública (es
decir, la Directiva sobre contratación pública, la Directiva sobre servicios
públicos, la Directiva sobre contratación pública en los sectores de la defensa
y la seguridad y las Directivas sobre los procedimientos de recurso)[28] es
garantizar el respeto de los principios del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea y, en particular, los principios de libre circulación de
mercancías, libertad de establecimiento y de prestación de servicios, así como
otros principios derivados. La legislación sobre contratación pública tiene por
objeto garantizar que los mercados de contratación pública estén abiertos a
escala de la Unión para contribuir a un uso más eficiente de los fondos
públicos, promoviendo así una plataforma transparente, uniforme y equitativa del
gasto público. Esto también puede influir positivamente en las
políticas generales de lucha contra la corrupción de la UE, en las que la
transparencia y la competencia leal desempeñan un importante papel en la
prevención de las prácticas de corrupción. La
legislación sobre contratación pública también incluye disposiciones más
directamente pertinentes para las políticas de lucha contra la corrupción,
tales como la exclusión del proceso de licitación de una entidad contra la que se
haya dictado una sentencia definitiva por corrupción, disposiciones detalladas en
materia de publicidad y transparencia en las diversas etapas del ciclo de
contratación, normas mínimas para los procedimientos de recurso, disposiciones
específicas sobre las ofertas anormalmente bajas, así como disposiciones que
establecen ciertos requisitos para la modificación de los contratos. La
adjudicación de concesiones de obras está sujeta hoy día a un número limitado
de disposiciones del Derecho derivado[29], mientras que las concesiones de
servicios solo están reguladas en la actualidad por los principios generales
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Algunos
Estados miembros tienen disposiciones legales específicas sobre la corrupción
en el ámbito de la contratación pública o aplican medidas específicas
destinadas a reducir el riesgo de corrupción, como se describe a continuación.
La mayoría de los Estados miembros, no obstante, hacen frente a la corrupción
en la contratación pública mediante su legislación general sobre corrupción. Una
base de datos llamada Tenders Electronic Daily (TED) [Diario de
licitaciones electrónicas], versión en línea del «Suplemento al Diario Oficial
de la Unión Europea», se actualiza regularmente con las ofertas de toda Europa.
Los anuncios de licitación y los anuncios de adjudicación de contratos por
encima de los umbrales de las Directivas sobre contratación pública se publican
en el DO/TED. La revisión anual de la contratación pública anual en 2012 pone
de relieve que el número de anuncios de contratos y anuncios de adjudicación de
contratos publicados ha seguido creciendo constantemente a lo largo de los
últimos años[30]. Esto muestra que las Directivas
y TED han contribuido a aumentar la publicidad de las licitaciones y las
adjudicaciones de contratos públicos. Control de la correcta aplicación de las
normas de contratación pública de la UE En cumplimiento
de su función de guardiana de los Tratados, en los casos de posible vulneración
de las normas europeas de contratación pública, la Comisión actúa por denuncia
o por iniciativa propia. A este respecto, la Comisión se esfuerza por
garantizar el cumplimiento de las normas de contratación pública,
independientemente de las razones de su infracción, de que la infracción se
haya cometido deliberadamente o sea el resultado de un conocimiento
insuficiente o de errores. Por
regla general, la Comisión no investiga si una infracción de las normas de
contratación pública de la UE podría deberse a la corrupción, puesto que es
competencia de los Estados miembros. No obstante, los procedimientos de
infracción[31] se refieren a menudo a irregularidades
que revelan puntos débiles en la aplicación de las normas de contratación
pública y que son también muy pertinentes a la hora de evaluar la eficacia de
los mecanismos de control y prevención de la corrupción. La revisión
anual de la Comisión de la contratación pública en 2012 señaló 97 casos de
infracción pendientes por aplicación incorrecta de las normas de contratación
pública, más de la mitad de los cuales solo afectan a tres Estados miembros. La
mayoría de estos asuntos se referían a denuncias de utilización injustificada
del procedimiento negociado sin publicación previa, discriminación,
adjudicaciones directas, falta de transparencia, modificación injustificada del
contrato, aplicación incorrecta de las normas internas o infracción de los
principios generales del Tratado[32]. A
juzgar por el tipo de casos en los que la Comisión incoa procedimientos de
infracción por presunta vulneración de las normas de la UE sobre la
coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de
obras, suministros y servicios, el procedimiento negociado sin publicidad es el
tipo de procedimiento donde más irregularidades se cometen. La mayor parte de
los casos de aplicación incorrecta se refieren al sector de infraestructuras,
seguido de las aguas residuales y residuos, contratación de servicios de TI,
ferrocarriles, sanidad y energía. Reformas legislativas de la UE en curso Una
evaluación exhaustiva ha puesto de manifiesto que las Directivas sobre
contratación pública han logrado en gran medida sus objetivos[33].
Han redundado en un aumento de la transparencia, mayor competencia y ahorros
apreciables gracias a los menores precios. Sin embargo, son necesarias más
mejoras de simplificación de los procedimientos y refuerzo de las garantías
contra el fraude y la corrupción. Por lo tanto, la Comisión propuso en
diciembre de 2011 una revisión de las Directivas sobre contratación pública. La
nueva normativa propuesta regula la contratación, en los sectores del agua, la
energía, los transportes y los servicios postales[34],
de obras, suministros y servicios públicos[35],
así como las concesiones, regulada a nivel de la UE. La Comisión ha propuesto disposiciones
sobre los conflictos de intereses (por primera vez se definen en la legislación
de la UE), datos centralizados sobre la corrupción, el fraude y los conflictos
de intereses, normas más estrictas para la modificación de los contratos,
criterios de exclusión más amplios y supervisión de los contratos celebrados.
La propuesta de la Comisión es actualmente objeto de debate en el Parlamento
Europeo y en el Consejo. La propuesta también incluye la supervisión y el
seguimiento de la aplicación de las normas de contratación pública, así como
sistemas de advertencia y alerta para detectar el fraude y la corrupción. Sin
embargo, los Estados miembros han planteado objeciones fundamentales a estas
medidas, que consideran demasiado engorrosas para sus administraciones. La
propuesta relativa a la adjudicación de los contratos de concesión[36]
tiene por objeto reducir la inseguridad jurídica en la adjudicación de estos
contratos, y procura fomentar la inversión pública y privada en
infraestructuras y servicios estratégicos con la mejor relación calidad-precio.
La
propuesta de Directiva sobre las concesiones también contiene disposiciones que
obligan a los Estados miembros a adoptar normas para combatir el favoritismo y
la corrupción e impedir los conflictos de intereses con el fin de garantizar la
transparencia del procedimiento de adjudicación y la igualdad de trato de todos
los licitadores. Se
espera que el nuevo paquete legislativo sobre contratación pública sea adoptado
a principios de 2014. Resultados de las encuestas Eurobarómetro
sobre la corrupción Según
la encuesta Flash Eurobarómetro de 2013 sobre la corrupción en las empresas[37],
más de tres de cada diez (32 %) empresas de los Estados miembros que
participaron en procedimientos de contratación pública consideran que la
corrupción les impidió ganar el contrato. Esta opinión está más extendida entre
las empresas de construcción (35 %) e ingeniería (33 %). Así lo
sostiene más de la mitad de los representantes de empresas de Bulgaria
(58 %), Eslovaquia (57 %), Chipre (55 %) y la República Checa
(51 %). Según
esta encuesta, la burocracia (21 %) y criterios que parecen hechos a la
medida de algunos participantes (16 %) son las razones principales por las
que las empresas no habían participado en un proceso de contratación/licitación
pública en los últimos tres años. Más de cuatro de cada diez empresas sostienen
que una serie de prácticas ilegales están muy extendidas en los procedimientos
de contratación pública, en particular especificaciones a medida para determinadas
empresas (57 %), criterios de selección o evaluación poco claros (51 %),
licitación colusiva (52 %), participación de licitadores en el diseño del
pliego de condiciones (48 %), abuso de los procedimientos negociados
(47 %), abuso de los motivos de urgencia para justificar la utilización del
procedimiento abreviado o no abierto a la competencia (46 %),
modificaciones de las condiciones del contrato tras su conclusión (44 %).
Las empresas de construcción e ingeniería son las que suelen decir que todas
estas prácticas están muy extendidas. Más
de la mitad del total de las empresas señalan que la corrupción en la
contratación pública gestionada por la administración nacional (56 %),
regional y local (60 %) está muy extendida. Según
la encuesta especial Eurobarómetro 2013 sobre la corrupción, el 45 % de
los europeos entrevistados consideran que el soborno y el abuso de poder para
el lucro personal están muy extendidos entre los funcionarios responsables de
la adjudicación de contratos públicos. Los países donde los encuestados suelen
creer que la corrupción está muy extendida entre los funcionarios responsables
de la adjudicación de las licitaciones públicas figuran la República Checa
(69 %), los Países Bajos (64 %), Grecia (55 %), Eslovenia
(60 %), Croacia (58 %) e Italia (55 %). Los países con la
percepción positiva más coherente de los funcionarios en este ámbito son
Dinamarca (22 %), Finlandia (31 %), Irlanda (32 %), Luxemburgo
(32 %) y el Reino Unido (33 %). B. Prácticas
positivas y negativas en la lucha contra los riesgos de corrupción en la
contratación pública Observaciones generales En
este capítulo se estudian los riesgos de corrupción asociados a la contratación
pública, sobre la base de las conclusiones de las evaluaciones nacionales del
presente Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE, así como de
otros estudios y datos de la Comisión. A
efectos del presente análisis, se consideran todas
las fases del ciclo de contratación pública: es decir, antes de la licitación
(incluidas la evaluación de las necesidades y las especificaciones), licitación
(incluido el proceso de contratación: selección, evaluación y adjudicación del
contrato) y después de la adjudicación. También se
ha tenido en cuenta la fase de
ejecución del contrato. Esto está en consonancia con el análisis de la OCDE de
2009, que puso de manifiesto la necesidad de adoptar nuevas medidas para
prevenir los riesgos de corrupción que se producen durante la totalidad del
ciclo de contratación pública, desde la fase de evaluación de las necesidades
hasta la gestión de los contratos y los pagos, lo que incluye también la
contratación de la seguridad nacional y de emergencia[38]. Aunque
esta sección analiza, en general, las prácticas positivas y negativas en toda
la UE, los aspectos de la contratación pública también se han analizado más en
profundidad en algunos de los capítulos nacionales específicos. La elección de
los Estados miembros en los que se llevó a cabo dicho análisis específico de
los riesgos de corrupción en la contratación pública se basó en una evaluación
de la magnitud del problema o la gravedad de las dificultades que plantea en
dichos países. Esto no significa que las cuestiones de la contratación pública
no requieran una mayor atención en los restantes Estados miembros, pero la
Comisión decidió otorgar más importancia a otras facetas de la corrupción que,
al parecer, son más importantes que la contratación pública. Los
presuntos casos de corrupción y los conflictos de intereses en la gestión de
los fondos de la UE, en el marco de la normativa vigente, pueden dar lugar a la
interrupción o suspensión de los pagos hasta que se hayan adoptado las medidas
correctivas oportunas por el Estado miembro, incluido el refuerzo de los
sistemas de gestión y control. Ni
el análisis general ni los análisis nacionales aspiran a establecer criterios
de referencia universales en este ámbito, sino que procuran presentar los
puntos vulnerables y las soluciones (desde el punto de vista de la prevención y
la represión) que han funcionado o no en la práctica. Conclusiones
específicas Zonas de riesgo y tendencias de la corrupción A
juzgar por los procesamientos por corrupción en la contratación pública en los
Estados miembros, los problemas más frecuentes son: redacción de
especificaciones a la medida para favorecer a determinados licitadores;
división de las licitaciones públicas en licitaciones más pequeñas para evitar los
procedimientos competitivos; conflictos de intereses que afectan a diversas
etapas de los procedimientos y que atañen no solo a los funcionarios
responsables de la contratación pública, sino también a niveles más altos de
los poderes adjudicadores; criterios de selección desproporcionados e
injustificados; exclusión injustificada de licitadores; uso injustificado de
procedimientos de emergencia; análisis inadecuado de las situaciones en las que
los precios ofertados eran demasiado bajos; confianza excesiva en el precio más
bajo como el criterio más importante en detrimento de los criterios relativos a
la calidad de las prestaciones y la capacidad de prestación; excepciones injustificadas
a la obligación de publicar la licitación. Aparte del procedimiento de
contratación pública, las auditorías han apuntado en muchos casos riesgos
relacionados con la fase posterior a la adjudicación, donde también pueden darse
sobornos y, por ejemplo, la calidad de las prestaciones se ve comprometida intencionadamente.
Otras
tendencias de la corrupción con posterioridad a la adjudicación incluyen la justificación
insuficiente de modificaciones de los contratos públicos y la modificación
posterior de contratos que alteran el pliego de condiciones y elevan el
presupuesto. Un
estudio de 2013 sobre la detección y reducción de la corrupción en la
contratación pública en la UE[39] identificó cuatro tipos
principales de prácticas irregulares en relación con 96 casos en los que la presunción
de corrupción ya se ha confirmado en sentencias definitivas, o en los que
existen serios indicios de prácticas corruptas. Estas prácticas consisten en:
1) licitación fraudulenta (en forma de supresión de ofertas, ofertas
complementarias, rotación de ofertas y subcontratación), cuando se «promete» el
contrato a un contratista con o sin el consentimiento de funcionarios públicos;
2) soborno, cuando el funcionario público solicita o acepta un soborno que se
contabilizará en el procedimiento de licitación, incluidos los procedimientos
administrativos; 3) conflicto de intereses; 4) otras irregularidades, incluida
la mala gestión o la negligencia dolosas, cuando los funcionarios públicos no
realizan los controles adecuados o no siguen los procedimientos previstos y
toleran o ignoran la manifiesta mala gestión dolosa por parte de los
contratistas. Si bien
el uso de los procedimientos negociados y de adjudicación directa está
justificado en determinadas circunstancias, hay casos en los que se hace con el
fin de eludir las obligaciones del procedimiento abierto a la competencia. En
algunos Estados miembros, el uso de procedimientos no competitivos es
considerablemente superior a la media de la UE. La utilización injustificada de
los procedimientos negociados también aumenta el riesgo de prácticas corruptas.
Con vistas a contrarrestar el riesgo de una utilización abusiva de los
procedimientos negociados o de adjudicación directa, algunos Estados miembros
contemplan la obligación legal de notificación previa del procedimiento
negociado sin publicación de anuncio a los órganos de supervisión y revisión de
la contratación pública. Construcción,
energía, transporte, defensa y sanidad son los sectores más vulnerables a la
corrupción en la contratación pública. En
varios Estados miembros donde se han presentado denuncias por financiación ilegal
de los partidos políticos, se dan casos en los que dicha financiación se
concedió presuntamente a cambio de decisiones beneficiosas en materia de
adjudicación de contratos públicos. En otros casos, las denuncias se referían a
la existencia de vínculos demasiado estrechos entre empresas y responsables
políticos a nivel central o local que fomentaron las presuntas prácticas
corruptas relacionadas con la adjudicación de contratos públicos. Riesgos relativos a
la contratación pública a escala regional y local La
contratación pública a escala regional y local plantea problemas específicos ante
los que las autoridades locales gozan de poderes discrecionales que no se
compensan con los suficientes controles y equilibrios: se asignan porcentajes
significativos de fondos públicos a este nivel, al mismo tiempo que los
mecanismos de control interno y externo son débiles. En los países en
convergencia, donde una parte muy sustancial de la inversión pública es
cofinanciada por los Fondos Estructurales, estos riesgos se mitigan con los
requisitos de gestión y control de los fondos. No obstante, su aplicación
efectiva supone un auténtico reto. En unos pocos Estados miembros, los mecanismos
de control han puesto de manifiesto casos en que funcionarios se sirvieron de
recursos de la administración local para concluir transacciones con empresas
vinculadas a ellos. En algunos municipios y regiones, se consolidaron redes
«clientelares» en torno a pequeños grupos de interés. En la mayoría de los
casos se trata de acusaciones o denuncias de financiación ilegal de los
partidos, enriquecimiento personal ilícito, desvío de fondos nacionales o de la
UE, favoritismo y conflictos de intereses. En algunos Estados miembros, se han
dado casos en los que algunos jefes de la delincuencia organizada a nivel
municipal han creado sus propios partidos políticos o se han infiltrado en los
consistorios municipales para influir en los servicios coercitivos o judiciales
y amañar las licitaciones públicas. Para abordar este riesgo, algunos
municipios han aplicado medidas de lucha contra la corrupción, como el
establecimiento de sistemas de gestión y de control financiero interno. La construcción
relacionada con el desarrollo urbanístico, así como la gestión de residuos, figuran
entre los sectores más propensos a la corrupción a nivel local. Los casos de
corrupción de alto nivel con participación de funcionarios regionales y locales
en algunos Estados miembros han puesto de manifiesto que, a veces, las
decisiones de recalificación se adoptaron bajo presión de los promotores
locales en relación con futuros contratos de construcción[40]. En algunos Estados miembros, las administraciones locales han
elaborado o están elaborando sus propios planes de integridad o de lucha contra
la corrupción. Aunque algunos de ellos son una mera formalidad o se aplican
desigualmente, por lo que es difícil medir su impacto real, otros han sido
pioneros en el desarrollo de modelos que funcionan en la práctica. En algunos
Estados miembros, los poderes adjudicadores están obligados a desarrollar sus
propios planes de integridad y a evaluar los riesgos de corrupción. En algunos casos,
las iniciativas de la sociedad civil han tenido un efecto beneficioso sobre la
responsabilidad de las administraciones locales en lo que respecta a la
transparencia del gasto público. Iniciativa de gobierno local
abierto — Eslovaquia En el marco de la supervisión
exterior del gasto público, la iniciativa de gobierno local abierto de
Eslovaquia clasifica a 100 ciudades eslovacas con arreglo a una serie de
criterios basados en la transparencia en la contratación pública, el acceso a
la información, la disponibilidad de datos de interés público, la participación
pública, la ética profesional y los conflictos de intereses. El proyecto está
dirigido por Transparencia Internacional. Puede encontrarse más información en
el capítulo de Eslovaquia. Directrices para la prevención
de la corrupción en la contratación pública a nivel local — Alemania Un folleto sobre la
prevención de la corrupción en la contratación pública, acordado por la
Asociación alemana de ciudades y municipios con la Asociación federal de
pequeñas y medianas empresas de la construcción, proporciona una visión general
de las medidas preventivas contra la corrupción en la contratación pública en
las ciudades y municipios[41].
Entre ellas destacan: sensibilización y códigos de conducta; rotación del
personal; estricta observancia de la norma de «doble comprobación»; normativa
clara sobre el patrocinio y la prohibición de aceptar donaciones;
establecimiento de autoridades centrales de licitación y adjudicación;
descripción precisa de la oferta y control de las estimaciones; organización de
los procedimientos de licitación, incluida la confidencialidad de las ofertas y
la prevención de la manipulación tardía de las ofertas; mayor uso de la
contratación electrónica; documentación de la adjudicación y control minucioso
por parte de los organismos supervisores; exclusión de las empresas declaradas
culpables de delitos de corrupción y establecimiento de listas negras o
registros de la corrupción. Conflictos de intereses y declaración del patrimonio Los
conflictos de intereses en los Estados miembros están regulados por la
legislación general sobre la prevención de la corrupción o por disposiciones
específicas en materia de contratación pública. La eficacia de la prevención y
detección de los conflictos de intereses en la contratación pública depende,
por lo tanto, de la eficacia de los mecanismos de control global en este
ámbito. Se observa una especial vulnerabilidad en lo que respecta a los
conflictos de intereses que afectan a los procedimientos de contratación pública
a nivel local. Algunos Estados miembros, a través de sus organismos de
integridad o de lucha contra la corrupción, llevan a cabo controles específicos
de los conflictos de intereses en determinados ámbitos que se consideran
particularmente vulnerables. Esto se ha traducido en un aumento del número de
casos detectados de conflictos de intereses y de contratos públicos celebrados
para obtener ganancias privadas en detrimento del interés público. Cuando
existen normas sobre la declaración del patrimonio aplicables a los
funcionarios públicos, casi siempre son también de aplicación a los
responsables de las contrataciones públicas. Para
más detalles, véase la sección «Conclusiones principales», así como las
subsecciones sobre los conflictos de intereses y la declaración del patrimonio.
Políticas de gestión del riesgo de
corrupción[42] Varios
Estados miembros han reformado recientemente o van a reformar sus sistemas de
contratación pública con el objeto de aumentar la transparencia y fomentar la
competencia leal. En algunos Estados miembros se han adoptado estrategias
nacionales de lucha contra la corrupción, que abarcan la prevención y la
represión de la corrupción en la contratación pública. Sin embargo, la
frecuencia de los cambios legislativos en algunos Estados miembros ha generado
inseguridad jurídica y fallos en el proceso de aplicación y en los mecanismos
de control correspondientes. La complejidad de la legislación también se percibe
en algunos Estados miembros como un obstáculo a una ejecución sin dificultades. Solo
en unos pocos Estados miembros se pide a los poderes adjudicadores que adopten
planes de integridad y evalúen los riesgos de corrupción. En la mayoría de los
casos, esas evaluaciones de riesgos se llevan a cabo con el apoyo de los
servicios policiales o de los organismos de lucha contra la corrupción. Algunos
Estados miembros han implantado durante algún tiempo sistemas de alerta para despertar
la conciencia, tanto a nivel central como local[43].
Unos pocos Estados miembros han desarrollado herramientas de gestión de riesgos
adaptadas a las dificultades específicas que encuentran a nivel nacional o
regional. Herramientas de gestión de riesgos y plataformas de contratación pública en Italia Varias redes y asociaciones de administraciones locales y regionales están tomando medidas de prevención de la infiltración de la mafia en las estructuras públicas y de promoción de la transparencia de la contratación pública a nivel regional (por ejemplo, Avviso pubblico, Itaca[44]). Las administraciones públicas han adoptado diversas medidas para evitar la infiltración de la delincuencia en los contratos públicos (por ejemplo, CAPACI — «Creation of Automated Procedures Against Criminal Infiltration in public contracts»—, proyecto y directrices publicados por el Comité de Coordinación para la vigilancia de las grandes obras públicas que establece controles de lucha contra la mafia en los grandes proyectos de infraestructuras). Puede encontrarse más información en el capítulo de Italia. Los
datos sobre los casos de corrupción o los conflictos de intereses detectados en
los procedimientos de contratación pública, tanto a nivel nacional como
regional y local, raramente se centralizan o conservan en un registro nacional.
Los Estados miembros consideran en su mayoría que la recopilación centralizada de
datos constituye una carga administrativa innecesaria. Sin embargo, tales datos
pueden utilizarse en la elaboración de sólidas evaluaciones de riesgos y podrían
también contribuir significativamente a la aplicación uniforme de las políticas
de lucha contra la corrupción a escala nacional, regional y local. Los
estudios de mercado periódicos y estructurados no son una práctica común antes
de la contratación pública, salvo en el caso de los contratos complejos y de gran
valor. En muy pocos Estados miembros se están desarrollando bases de datos de costes
unitarios, ya sea a nivel central, local o sectorial. Estas
bases de datos pueden ayudar a llevar a cabo análisis comparativos entre tipos
de proyectos similares (por ejemplo, suministros u obras) y el objeto de los
contratos. Pueden ayudar a identificar los riesgos o sospechas de conductas
corruptas si se detecta un desfase importante, a pesar de las limitaciones de
este enfoque dada la complejidad de los productos y la variedad de los componentes
del producto final[45]. Transparencia En
parte como resultado de los procedimientos de transposición y aplicación de las
Directivas sobre contratación pública, se ha mejorado notablemente el nivel de
transparencia de los procedimientos de contratación pública en la mayoría de
los Estados miembros. Algunos han tomado medidas para garantizar la publicación
de sus cuentas anuales en tiempo real y de los balances de las administraciones
públicas en formatos de fácil utilización, incluyendo detalles sobre los costes
de las obras y servicios públicos. Rastreo del dinero público - aplicación en línea de la Comisión para la prevención de la corrupción eslovena La aplicación en línea «Supervizor» proporciona información sobre las transacciones comerciales de la rama legislativa, judicial y ejecutiva, los organismos estatales autónomos, las comunidades locales y sus sucursales con personalidad jurídica, etc. La aplicación indica las partes contratantes, los beneficiarios más importantes, las entidades jurídicas conexas, las fechas, los importes y el objeto de las transacciones. Ofrece una visión general de los 4 700 millones EUR anuales que, por término medio, gasta el sector público en bienes y servicios. También proporciona detalles sobre los consejos de administración y supervisión de todas las empresas de propiedad estatal y controladas por el Estado y sobre sus informes anuales. Este sistema de transparencia facilita la detección de irregularidades en los contratos y el gasto públicos. Portal web nacional que centraliza la información sobre los contratos públicos — BASE — Portugal Desde 2008, después de la entrada en vigor del Código de contratos públicos, Portugal ha puesto en marcha un portal web nacional, BASE (www.base.gov.pt), que centraliza la información sobre los contratos públicos. El Instituto de la construcción y del sector inmobiliario (INCI) es responsable de la gestión de este portal. BASE recibe datos de la edición electrónica del Diario Oficial portugués y de las plataformas electrónicas certificadas de los procedimientos de preadjudicación abiertos y restringidos. Todos los órganos de contratación pública utilizan la zona reservada del portal para registrar los datos de los contratos, cargar los contratos y anotar sus resultados. De 2008 a 2011, BASE solo dio publicidad a los contratos de adjudicación directa. Desde enero de 2012, BASE debe dar a conocer todos los contratos resultantes de todos los tipos de procedimientos, sin perjuicio de lo dispuesto en el Código de contratos públicos. También publica información sobre la ejecución de los contratos. La publicación de los contratos en BASE y en el Diario Oficial es ahora obligatoria para los ajustes directos, los incrementos del 15 % en el precio de los contratos ya concluidos y las posibles sanciones. Base de datos electrónica de contratación pública — Croacia En marzo de 2013, una ONG local puso en marcha un portal web y una base de datos electrónica de contratación pública como resultado de un proyecto financiado por la UE. La base de datos consolida la información relativa a la aplicación de los procedimientos de contratación pública y a las empresas que participan en ellos, y es gratuita para el público. La base de datos electrónica también contiene información sobre los bienes e intereses de los funcionarios públicos, en consonancia con las normas de declaración del patrimonio. Tales datos agregados permiten realizar controles cruzados. En
algunos Estados miembros, el acceso a documentos e información relativos a la
contratación pública está limitado por excepciones excesivamente generales y
una definición amplia de la confidencialidad respecto a la documentación sobre
contratación pública. En
otros Estados miembros, el sistema de contratación pública de las empresas
públicas no cumple las mismas normas de transparencia, competencia o
supervisión que los procedimientos regulares de contratación pública. Se
han dado casos en algunos Estados miembros en los que las empresas públicas habían
celebrado contratos de compra no competitivos con socios privilegiados por
encima de los precios de mercado. La
publicación de los contratos celebrados no es todavía una práctica extendida en
la UE. Hay Estados miembros en los que los contratos se publican en su
totalidad, y en un Estado miembro su publicación es incluso una condición
previa para la validez del contrato (es decir, el contrato debe publicarse en
el plazo de tres meses a partir de la fecha de su firma, o de lo contrario es
nulo). Pactos de integridad y papel de la sociedad
civil Los
pactos de integridad son acuerdos entre el órgano de contratación de un
determinado proyecto y los licitadores por los que todos ellos se comprometen a
abstenerse de cualquier práctica corrupta. En dichos acuerdos se incluyen
asimismo determinadas disposiciones en materia de seguimiento, transparencia y régimen
de sanciones. Con vistas a garantizar su aplicación eficaz, los pactos de integridad
son a menudo controlados por grupos de la sociedad civil. En algunos Estados
miembros que aplican una política de transparencia de largo alcance, la
sociedad civil se ha vuelto muy activa en el complejo seguimiento de los
procedimientos de contratación y los contratos públicos. En algunos Estados
miembros, a menudo por iniciativa de las ONG, los pactos de integridad se aplican
a algunos contratos públicos, en particular los que afectan al gran público
(por ejemplo, los proyectos de infraestructuras a gran escala). Uso de la contratación electrónica La
contratación electrónica, además de la mejora de la eficacia de los
procedimientos de contratación pública, ofrece garantías adicionales en
términos de prevención y detección de las prácticas corruptas, porque
contribuye a aumentar la transparencia y permite una mejor aplicación de
procedimientos normalizados, así como la provisión de mecanismos de control. Las
Directivas vigentes sobre contratación pública contienen disposiciones por las
que se obliga a todos los Estados miembros a introducir la contratación pública
electrónica, incluida la publicación electrónica de los anuncios de
contratación, la comunicación electrónica (también para la presentación de
ofertas) y la nueva contratación totalmente electrónica, como los sistemas
dinámicos de adquisición y las subastas electrónicas. En el momento de su
adopción, en 2004, a las Directivas mencionadas se añadió un plan de acción[46]. Tal
como demuestra la revisión de la aplicación de la contratación pública de 2012,
ha habido ciertos avances en el uso de la contratación electrónica, pero, en
términos generales, se utiliza solo en el 5 % o el 10 % de los
procedimientos de contratación de la UE. No obstante,
unos pocos Estados miembros han realizado progresos significativos hacia la
plena implantación de la contratación electrónica en las fases previas a la
adjudicación. Esto es particularmente cierto en el caso de los Estados miembros
en los que la contratación electrónica es obligatoria por ley y debe aplicarse
progresivamente. El
paquete legislativo de contratación pública de la Comisión prevé una transición
gradual hacia la plena comunicación electrónica. Buenas prácticas en la aplicación de la contratación electrónica Lituania ha avanzado significativamente en el acceso en línea a los datos agregados de la contratación pública. La gama de información publicada es superior a los requisitos de la legislación de la UE, pues incluye los proyectos de especificaciones técnicas y los contratos públicos concluidos y ejecutados. Asimismo, los proveedores están obligados a indicar los subcontratistas en su oferta. Desde 2009, al menos el 50 % del valor total de sus ofertas públicas debe hacerse por vía electrónica. Como consecuencia, la cuota de la contratación electrónica aumentó del 7,7 % al 63 % en 2010, acercándose al objetivo del 70 % de aquí a 2013. Estonia ha creado un portal de contratación electrónica y servicios electrónicos conexos (por ejemplo, portal de registro y gestión de empresas y centralización de la contabilidad del sector público). El Registro estatal de contratación pública es un portal de licitaciones electrónicas en el que todos los anuncios de contratos públicos se publican electrónicamente desde 2003. La Ley de contratación pública establece nuevos avances, tales como las subastas electrónicas, un sistema de adquisición electrónica y un catálogo electrónico, y exige que el 50 % del conjunto de la contratación pública se haga mediante licitaciones electrónicas a partir de 2013. En 2012, alrededor del 15 % de las licitaciones públicas se llevaron a cabo mediante contratación pública electrónica, tres veces más que en 2011. El programa portugués de contratación pública electrónica se puso en marcha en junio de 2003 como plataforma centralizada y de alta calidad que promueve la eficacia y la competencia a través de una mayor transparencia y el ahorro en el procedimiento de contratación pública. El portal (http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx) ofrece la posibilidad de descargar toda la documentación de la oferta y las especificaciones de forma gratuita. También difunde anuncios de licitación, recibe solicitudes de información de los proveedores y gestiona todos los aspectos del intercambio de información en línea. Una herramienta de gestión de contratos permite la publicación de los contratos públicos, la supervisión de los contratos celebrados y la facturación electrónica. El sistema de gestión de la información también ayuda a recoger, almacenar y sistematizar las estadísticas sobre el proceso de contratación. Puede encontrarse más información sobre esas prácticas en los capítulos nacionales respectivos. Mecanismos de control Con
arreglo a la legislación vigente de la UE, la creación de un organismo
central de contratación es opcional. La mayoría de los Estados miembros han
optado, sin embargo, por esta opción en su legislación nacional. Tal como se
señaló en la revisión de la aplicación de la contratación pública de 2012, la
mayoría de los Estados miembros designan autoridades específicas que realizan
muchas o todas las tareas relacionadas con la contratación pública, con algunas
excepciones en el caso de que las instituciones responsables no tengan
específicamente atribuida la contratación pública, sino que sea solo uno de sus
tareas (por ejemplo, autoridades de defensa de la competencia). Sin embargo, en
algunos de los Estados miembros en los que existe un organismo central, su
capacidad es limitada por la falta de personal y formación para hacer frente al
creciente número de tareas. Las
Directivas sobre los procedimientos de recursos dejan a los Estados miembros decidir
si los recursos son tramitados por órganos administrativos o judiciales.
La elección entre las dos posibilidades se divide a partes iguales entre los
Estados miembros. En algunos Estados miembros, existen garantías suficientes de
la independencia de los órganos de recurso frente a las injerencias políticas,
en particular en lo que se refiere al nombramiento de sus directivos y
personal. A
lo largo de los últimos años, se ha observado una tendencia a una mayor profesionalización
de la contratación pública, en forma de demanda agregada y centralización
mediante contratos marco (que representa el 17 % del valor total de los
contratos adjudicados por encima de los umbrales en el período 2006-2010[47]) y
las adquisiciones conjuntas (12 % del valor total). Las administraciones
públicas, tanto a nivel central como local, utilizan cada vez más organismos
especializados, como órganos centrales de contratación, mientras que la mayor
utilización de los contratos marco está modificando la naturaleza de los
procedimientos de contratación. En la actualidad, la práctica varía mucho de
unos Estados miembros a otros. Por
lo que respecta a la concienciación y formación en las políticas de lucha
contra la corrupción, aunque ha mejorado en los últimos años en la mayoría
de los Estados miembros, los funcionarios responsables de la contratación
pública tienen un papel bastante limitado en la detección de las prácticas
corruptas. Además, la eficacia de la cooperación entre las administraciones
responsables de los contratos públicos, los servicios policiales y los
organismos de lucha contra la corrupción varía significativamente entre los
Estados miembros. En muchos casos, la cooperación es formal y las estadísticas
muestran un escaso número de notificaciones de sospechas de corrupción o de
conflictos de intereses presentadas por las administraciones responsables de
los contratos públicos a los servicios policiales o a los organismos de integridad. En
algunos Estados miembros en los que los mecanismos de control, sobre todo en el
nivel local, son bastante débiles o fragmentados, los casos de
favoritismo en la asignación de fondos públicos en las administraciones
nacionales, regionales y locales que participan en la contratación pública
parecen estar muy extendidos. Si
la eficacia de los mecanismos de control en las fases previa a la
licitación, de licitación y de adjudicación ha mejorado en los Estados
miembros, la fase de ejecución (posterior a la adjudicación) se controla menos rigurosamente.
Algunos Tribunales de Cuentas u oficinas de auditoría nacionales han señalado a
menudo la existencia de irregularidades en la fase de ejecución. En muchos
Estados miembros, los Tribunales de Cuentas se han convertido en actores clave
en la identificación de las lagunas y deficiencias de los procedimientos de
contratación pública. Sus recomendaciones en este ámbito no se suelen cumplir
suficientemente. La
propiedad de los licitadores y de los subcontratistas muy raramente se controla
en los procedimientos de contratación pública. La legislación de al menos un
Estado miembro permite la celebración de contratos públicos con empresas con
accionistas anónimos, mientras que, al mismo tiempo que no ofrece garantías
sólidas suficientes contra los conflictos de intereses. La
coordinación de la supervisión, el solapamiento parcial, la división de tareas
o los mecanismos de control fragmentarios a nivel central y local, incluida la
fase de ejecución, siguen planteando problemas en una serie de Estados
miembros. Los
mecanismos de control de la contratación pública por debajo de los umbrales de
la legislación de la UE son particularmente débiles en la mayoría de los
Estados miembros. Esto es motivo de preocupación, en particular en relación con
la práctica denunciada de dividir los contratos en otros de menor cuantía para
eludir los requisitos y controles de la contratación pública de la UE. Inhabilitación De
conformidad con la legislación de la UE, existen en todos los Estados miembros normas
imperativas de inhabilitación y exclusión por las que los licitadores contra los
que se dicta condena judicial definitiva por corrupción quedan excluidos de la
licitación. Muchas legislaciones nacionales contienen disposiciones de
autodepuración[48]. Los Estados miembros no están
obligados a publicar las listas de exclusión[49], y
por lo general no las publican. En muchos Estados miembros, los poderes
adjudicadores tienen derechos recíprocos de acceso a sus bases internas de datos
de inhabilitación. Las listas de inhabilitación internacionales no se consideran,
por regla general, motivo para la exclusión en los Estados miembros de la UE. Sanciones En
la mayoría de los Estados miembros, la corrupción en la contratación pública está
tipificada en delitos penales como el soborno y el tráfico de influencias. Hay
Estados miembros en los que los delitos relacionados con la corrupción que
afectan a la contratación pública están específicamente tipificados. Por regla
general, los procedimientos de contratación se suspenden, interrumpen o cancelan
cuando se detecta una conducta corrupta o una situación de conflicto de
intereses. La situación es, sin embargo, diferente en el caso de los contratos
celebrados en relación con los cuales se detecta una conducta corrupta o un
conflicto de intereses, o estos se producen después de la adjudicación del
contrato. En muchos casos, además de la sanción de la conducta corrupta o los conflictos
de intereses como tales, es necesaria la acción civil independiente para la
anulación del contrato público. Esto implica a menudo largos procedimientos y
riesgos de que no surta efecto hasta una fase demasiado tardía, cuando sea
difícil o incluso imposible recuperar las pérdidas. En algunos otros Estados
miembros, los contratos públicos incluyen una cláusula de lucha contra la
corrupción que garantiza un seguimiento más eficaz en caso de prácticas
corruptas probadas durante el período de vigencia del contrato (p. ej.,
procedimientos claros para la declaración de nulidad de un contrato o para la
aplicación de otras sanciones contractuales). En
algunos Estados miembros en los que la corrupción en la contratación pública es
motivo de especial preocupación, el historial de procesamientos y sentencias
definitivas es exiguo, y pocos casos de corrupción en la contratación pública concluyeron
con sanciones disuasorias. Estos casos suelen llevar mucho tiempo
y, con frecuencia, los contratos o proyectos ya se han ejecutado cuando se
descubren las prácticas corruptas. Los casos de corrupción en la
contratación pública son a menudo complejos y, en ocasiones, pueden estar implicados
altos funcionarios. Se necesitan, por lo tanto, conocimientos técnicos
específicos para garantizar la tramitación efectiva y equitativa de los procedimientos
judiciales. En algunos Estados miembros, siguen existiendo deficiencias en la
formación de jueces y fiscales en materia de contratación pública. C. Conclusiones
y recomendaciones sobre la contratación pública Los
resultados anteriormente mencionados muestran progresos en la aplicación de las
políticas de lucha contra la corrupción en la contratación pública en los
Estados miembros, pero sigue siendo este un ámbito de riesgo. Es necesario redoblar
los esfuerzos para reforzar las normas de integridad. La reforma de las
Directivas de contratación pública y servicios públicos, así como la propuesta
de Directiva relativa a la adjudicación de concesiones, incluye las normas de
buena gobernanza y de lucha contra la corrupción como parte importante de la
modernización general. Las normas mínimas sobre los conflictos de intereses
propuestas en estas Directivas, las consultas previas del mercado, los
criterios de exclusión obligatoria y voluntaria, las normas de autodepuración,
disposiciones más estrictas sobre la modificación y terminación de los
contratos, la centralización de los datos sobre los casos de corrupción y
conflictos de intereses, así como las obligaciones de seguimiento y
notificación, responden en gran medida a las restantes preocupaciones expresadas
anteriormente. Por
lo que se refiere a la adopción de posibles nuevas medidas por los Estados
miembros, los 17 capítulos nacionales en los que se destacan cuestiones
relacionadas con la contratación pública, así como el análisis efectuado en la
presente sección, apuntan las siguientes recomendaciones generales: 1. Necesidad
de un uso sistemático de las evaluaciones de riesgos de corrupción en la
contratación pública ·
Desarrollar
las evaluaciones de riesgos a nivel de supervisión de la contratación pública,
con independencia de su marco institucional, con el apoyo de los servicios
policiales o los organismos de integridad y de lucha contra la corrupción. ·
Garantizar
la centralización de los datos sobre las tendencias y las prácticas de corrupción
detectadas, incluidos los conflictos de intereses y las prácticas de ida y
vuelta entre el sector público y el privado. Basar las evaluaciones de riesgos en
estos datos centralizados. ·
Desarrollar,
con base en las evaluaciones del riesgo, medidas adaptadas a los sectores
especialmente vulnerables y los tipos más frecuentes de irregularidades
encontradas durante o después del ciclo de contratación. ·
Aplicar
políticas específicas de lucha contra la corrupción en las administraciones
regionales y locales. Las evaluaciones de riesgos pueden ayudar a estudiar las
vulnerabilidades particulares de este nivel de administración. ·
Desarrollar
y difundir directrices comunes para el uso de sistemas de alerta con indicadores.
Ayudar a los poderes adjudicadores y a los organismos de supervisión a detectar
comportamientos corruptos, favoritismo y conflictos de intereses. 2. Aplicación
de altos estándares de transparencia para la totalidad del ciclo de
contratación, así como durante la ejecución de los contratos ·
Garantizar
normas mínimas comunes de transparencia a nivel de las administraciones
regionales y locales en relación con los procedimientos de contratación pública
y la fase de ejecución de contratos públicos. ·
Considerar
alguna forma de publicación o garantizar el acceso a los contratos públicos
celebrados, incluidas las disposiciones sobre derechos, obligaciones y
cláusulas de penalización, con excepciones de confidencialidad bien definidas,
limitadas y justificadas para determinadas cláusulas contractuales. ·
Aumentar
la transparencia de los procedimientos de contratación pública, en las fases previa
y posterior a la adjudicación, mediante la publicación en línea por todas las
estructuras administrativas (nivel central, regional y local) de las cuentas y
balances anuales y el gasto desglosado en obras, suministros y servicios públicos.
Garantizar una mayor transparencia de la contratación de las empresas
estatales, así como en el contexto de las asociaciones entre el sector público
y el privado. 3.
Refuerzo de los mecanismos de control interno
y externo de la totalidad del ciclo de contratación, así como durante la
ejecución de los contratos ·
Garantizar
la capacidad suficiente de los organismos auditores, órganos consultivos y
organismos de supervisión de la contratación pública, así como de los Tribunales
de Cuentas, en su caso, para llevar a cabo sus tareas de verificación. ·
Reforzar
los mecanismos de control interno a efectos de prevención y detección de las
prácticas corruptas y los conflictos de intereses. Garantizar metodologías sólidas
y uniformes para los controles de la lucha contra la corrupción y los
conflictos de intereses durante el ciclo de contratación pública. Estas
metodologías deben otorgar prioridad a los procesos de contratación o los niveles
de la administración más vulnerables y a la realización de controles ad hoc sin
previo aviso por los organismos de supervisión independientes. ·
Mejorar
los mecanismos y herramientas de control en la fase de ejecución y posterior a
la adjudicación de los contratos públicos. ·
Garantizar
el adecuado seguimiento de las recomendaciones de los Tribunales de Cuentas que
detecten irregularidades en la contratación pública. ·
Llevar
a cabo controles de la propiedad de los licitadores y de los subcontratistas. ·
Garantizar
mecanismos de control adecuados para la contratación de las empresas públicas,
así como en el marco de las asociaciones entre los sectores público y privado. 4. Garantizar
una visión de conjunto coherente y concienciar sobre la necesidad y el
conocimiento de la prevención y detección de las prácticas corruptas en todos
los niveles de la contratación pública ·
Garantizar
la coordinación efectiva entre las autoridades encargadas de la supervisión de
la contratación pública. ·
Desarrollar
y dar a conocer directrices detalladas para la prevención y detección de las
prácticas corruptas y los conflictos de intereses en la contratación pública,
en particular a nivel regional y local. ·
Proporcionar
formación a medida para los fiscales y los jueces sobre los aspectos técnicos y
jurídicos del proceso de contratación pública. 5. Fortalecer
los regímenes sancionadores ·
Garantizar
la aplicación de sanciones disuasorias en relación con las prácticas corruptas,
el favoritismo o los conflictos de intereses en la contratación pública. ·
Garantizar
mecanismos eficaces de seguimiento para derogar decisiones o anular a tiempo los
contratos públicos cuando prácticas corruptas hayan afectado al proceso. ANEXO Metodología Ámbito del informe Tal como se ha mencionado en la
introducción, el presente informe define la corrupción, de conformidad con los
instrumentos jurídicos internacionales, como cualquier «abuso de poder para
obtener réditos privados». Aunque el significado exacto y el alcance del
concepto son objeto de debate académico, el informe cubre dos aspectos. En primer lugar, trata de los actos específicos de
corrupción y las medidas que los Estados miembros toman específicamente para
prevenir o castigar los actos de corrupción definidos por ley. En
segundo lugar, aborda determinados tipos de conductas y medidas que influyen en
el riesgo de corrupción y en la capacidad del Estado para controlarlo. Por consiguiente, el informe versa sobre una amplia
gama de aspectos relacionados con la corrupción, que incluye, además del
soborno, el tráfico de influencias, el abuso de poder, los aspectos
relacionados con el nepotismo, el favoritismo, el cabildeo y los conflictos de
intereses. Este primer Informe sobre la lucha contra la corrupción en la
UE se centra en un número limitado de cuestiones clave relacionadas con la
corrupción.
Se mencionan aspectos más generales por coherencia contextual. Los
equilibrios constitucionales (grado de descentralización del poder, posición del
poder judicial, relación entre el Ministerio Público y el poder ejecutivo), la
organización y calidad de la función pública, el papel activo del Estado en la
economía y la privatización son pertinentes desde el punto de vista de la
corrupción. El informe no hace ningún juicio general de valor sobre los
equilibrios constitucionales o sobre los límites entre propiedad pública y
privada. Así pues, es neutro por lo que se refiere a la descentralización, pero
examina la existencia de mecanismos de control adecuados para gestionar los
riesgos de corrupción. Lo mismo se aplica a la privatización: la transferencia
de patrimonio del Estado a manos privadas conlleva algunos riesgos de
corrupción, pero puede reducir los riesgos de corrupción a largo plazo, el
clientelismo y el nepotismo. El informe solo examina si se han implantado
procedimientos transparentes y competitivos para reducir el riesgo de
corrupción. Por último, existen disposiciones constitucionales y legales
diferentes sobre la relación entre el Ministerio Fiscal y el poder ejecutivo.
El informe es neutral por lo que respecta a los diferentes modelos, ya que solo
se examina si los fiscales pueden perseguir los casos de corrupción de manera
efectiva. Fuentes de información La Comisión está decidida a evitar una duplicación de los mecanismos
de información existentes que se sume a la carga administrativa que pesa sobre
los Estados miembros, sujetos a diferentes evaluaciones inter pares intensivas
en recursos (GRECO, OCDE, UNCAC, FATF, Moneyval). El informe no se basa, por lo
tanto, en cuestionarios detallados o visitas de expertos a los países, sino en
la abundante información procedente de los mecanismos de control existentes,
junto con datos provenientes de otras fuentes, incluidas las autoridades
públicas nacionales, las investigaciones de instituciones académicas, expertos
independientes, grupos de reflexión, organizaciones de la sociedad civil, etc. Por otra parte, el informe se basa en información relativa a la
corrupción en una amplia gama de ámbitos políticos (por ejemplo, contratación
pública, política regional), procedente de distintos servicios de la Comisión y
de las agencias pertinentes de la UE (Europol y Eurojust). Se encargaron estudios
y encuestas específicos para seguir ampliando la base de conocimientos en las áreas
pertinentes del informe. Se encargó a la OLAF un extenso estudio sobre la corrupción
en la contratación pública con fondos de la UE, emprendido por iniciativa del
Parlamento Europeo. Sus conclusiones se han tenido en cuenta tanto en los
capítulos temáticos como en los capítulos nacionales. Se llevó a cabo otro
estudio sobre la corrupción en la sanidad. En 2013 se
realizaron dos encuestas Eurobarómetro: la primera, dirigida al público en
general; la segunda, sobre una muestra representativa de empresas de cada
Estado miembro. Del estudio sobre la calidad del gobierno, realizado por el
Instituto de calidad de gobierno de Gotemburgo, se extrajeron datos sobre la
corrupción a nivel regional. Por último, la Comisión ha utilizado la
información generada por los proyectos de investigación cofinanciados por la
UE, tales como los informes sobre el sistema nacional de integridad realizados
por Transparencia Internacional. El Informe sobre la lucha contra
la corrupción en la UE se basa en el Mecanismo de Cooperación y Verificación
(MCV), un mecanismo de seguimiento de la adhesión de Rumanía y Bulgaria gestionado
por la Comisión Europea. Aunque estos dos mecanismos responden a fines
diferentes, el presente informe se basa en los conocimientos y la experiencia
adquiridos en el proceso de aplicación del MCV, a los que se hace referencia en
los dos capítulos nacionales. Concluido el procedimiento del MCV, este
proseguirá el seguimiento de las cuestiones pertinentes en el contexto de la
corrupción. En
relación con Croacia, se recabó amplia información como parte del proceso de
preadhesión y del control correspondiente. De manera más general, del
seguimiento de los esfuerzos de lucha contra la corrupción en el marco del
proceso de ampliación se han extraído muchas lecciones útiles que podrían
haberse aplicado, en particular en el contexto de los factores de
sostenibilidad de la agenda de lucha contra la corrupción. Proceso preparatorio y herramientas de apoyo En
septiembre de 2011, la Comisión decidió crear un grupo de expertos en
corrupción para contribuir a la elaboración del Informe sobre la lucha contra
la corrupción en la UE. El grupo de expertos ha asesorado sobre la metodología
general y las evaluaciones contenidas en el informe. Se seleccionaron diecisiete
expertos tras una convocatoria abierta por la que casi 100 candidatos manifestaron
interés. Los expertos seleccionados proceden de muy diversos ámbitos (administraciones
públicas, cuerpos de policía, poder judicial, servicios de prevención, sector
privado, sociedad civil, organizaciones internacionales, investigación, etc.).
Los expertos actúan a título personal y no representan a las instituciones de
origen. El grupo empezó sus actividades en enero de 2012 y se ha reunido, por
término medio, cada tres meses[50]. La
Comisión también creó una red de corresponsales locales de investigación,
operativa desde agosto de 2012. La red complementa el trabajo del grupo de
expertos, recogiendo y procesando información pertinente de cada Estado
miembro. Está compuesta por expertos en corrupción procedentes de centros de
investigación y organizaciones de la sociedad civil. Con el fin de garantizar
un planteamiento totalmente imparcial, 28 revisores externos supervisan las contribuciones
principales de los corresponsales y emiten un dictamen sobre la equidad de estas
últimas. La
Comisión organizó dos seminarios con la participación de las autoridades
nacionales (organismos de lucha contra la corrupción, servicios de la fiscalía,
ministerios de coordinación), investigadores, ONG, periodistas y representantes
de las empresas. El primer seminario se celebró en Sofía, el 11 de diciembre de
2012, con participantes de 14 Estados miembros (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HU,
IT, PT, RO, SK y SI). El segundo seminario se celebró el 5 de marzo en
Gotemburgo, Suecia, con participantes de los 14 Estados miembros restantes (BE,
DE, DK, EE, IE, LU, MT, LT, LV, NL, PL, SE, FI y UK). Los seminarios sirven
para informar sobre el trabajo de la Comisión en el informe y para conocer las
buenas y malas prácticas nacionales en cuestiones relacionadas con la lucha
contra la corrupción en los Estados miembros. La
Comisión también ha recibido información de las autoridades de lucha contra la
corrupción nacionales que forman parte de la red EPAC/EACN [European Partners
Against Corruption (Socios europeos contra la corrupción)/European
Contact-Point Network Against Corruption (Red europea de puntos de contacto
contra de la corrupción)]. Asimismo,
la Comisión brindó a las autoridades de los Estados miembros la oportunidad de
ver los primeros borradores de los capítulos nacionales respectivos (sin las recomendaciones
de seguimiento a los Estados miembros) y formular observaciones. Sus
comentarios se estudiaron detalladamente en la preparación del informe. Metodología de evaluación y utilización de
indicadores El informe se basa principalmente
en una evaluación cualitativa más que cuantitativa. La evaluación
cualitativa, como se indica más arriba, consiste en la evaluación de cada país
en función de sus propias circunstancias. Se centra la atención en lo que
funciona y lo que no en la lucha contra la corrupción en cada país. Los enfoques
cuantitativos desempeñan un papel menos importante, sobre todo porque es
difícil puntuar la magnitud de un problema de corrupción, y aun más difícil
clasificar a los países en función de los resultados. El obstáculo a la utilización
de un enfoque cuantitativo está relacionado con el hecho de que las encuestas
conocidas tienden a elaborar sus índices utilizando los datos de otros. Esto
crea un efecto de cascada: los índices compuestos basados en este enfoque pueden
reflejar datos recopilados uno o dos años antes de su publicación. Las
encuestas tienden a utilizar, por ejemplo, los resultados del Eurobarómetro; pero
cuando se publica el índice compuesto, otra encuesta Eurobarómetro más reciente
puede estar disponible. Las
encuestas de percepción, dada la naturaleza encubierta de la corrupción,
proporcionan a lo largo del tiempo un indicador importante de la omnipresencia
del problema. Por definición, las encuestas limitan su alcance a las preguntas
contestadas y dependen en gran medida de la apertura de los encuestados. En los
resultados de las encuestas influyen también, sin duda, los acontecimientos
acaecidos en el momento de las entrevistas. Al mismo tiempo, cuando un país adopta
medidas más enérgicas contra la corrupción, que se traducen en una mayor revelación
de casos, una mayor cobertura de los medios de comunicación y una mayor
concienciación pública, las encuestas de percepción pueden generar una dinámica
negativa: más personas que antes señalarán altos niveles de percepción de la
corrupción. Además, las respuestas pueden ser políticamente parciales, asociando
la popularidad de un determinado Gobierno a ineficacia en la aplicación de las
políticas. No obstante, la mera percepción de la corrupción generalizada puede
considerarse en sí misma un indicador de la ineficacia de las políticas. Más
allá de las encuestas de percepción, existe una interesante investigación sobre
la correlación entre algunos indicadores económicos y sociales y la corrupción.
Por ejemplo, se ha examinado la corrupción a la luz de su posible correlación
con la tasa de crecimiento económico, la asignación de fondos públicos, la
penetración de Internet, el presupuesto del poder judicial y la aplicación de
las normas de competencia. Sin embargo, en la práctica, se encontraron algunas
dificultades para recopilar datos creíbles, comparables y de alta calidad en
los Estados miembros, así como para demostrar convincentemente el vínculo entre
esos factores y la corrupción. Por último, es difícil extraer de estas
correlaciones conclusiones claras orientadas a la adopción de políticas. A
pesar de estas limitaciones, la Comisión decidió hacer balance de los
indicadores ya existentes. Se elaboró un inventario de estos indicadores, todo
lo completo posible, sin un juicio de fondo sobre la fiabilidad y pertinencia
de los datos disponibles. El inventario se obtuvo compilando datos de encuestas
ya existentes (realizadas por la OCDE, el Banco Mundial, el Foro Económico
Mundial, Transparencia Internacional, instituciones académicas, etc.), del
Eurobarómetro y de muchas otras fuentes. El inventario no pretendía ser la base
de un nuevo índice de la corrupción, sino suministrar elementos de análisis que
complementaran la evaluación cualitativa que constituye la esencia del informe.
Durante la preparación del inventario, la Comisión se percató de que resultaría
muy difícil fundarse principalmente en indicadores y datos estadísticos para llegar
al núcleo de los problemas de corrupción y, lo que es más importante, para formular
recomendaciones políticas específicas aplicables. No obstante, se recopilaron los
indicadores ya creados directamente relevantes para los esfuerzos de lucha
contra la corrupción, apoyados en sólidos datos, para examinar la situación de
los Estados miembros y determinar los ámbitos susceptibles de un análisis más
minucioso en la investigación nacional. Estos datos 1) se utilizaron para
establecer el contexto (es decir, una introducción a los capítulos nacionales),
2) sirvieron de punto de partida o complemento de posteriores investigaciones
sobre materias y sectores específicos a nivel nacional o de la UE que permitieron
detectar los problemas y evaluar las respuestas, y 3) en última instancia,
también contribuyeron a identificar los flujos o la falta de coherencia en las
diversas fuentes. La
interpretación de las estadísticas relativas a la justicia penal en el contexto
de la corrupción merece una reflexión. En el caso de los delitos graves, tales
como hurto, robo, robo con efracción o lesiones cabría esperar legítimamente
que la víctima denunciara el delito a la policía. Por lo tanto, las
estadísticas sobre delincuencia pueden indicar la magnitud del problema. La
corrupción, a diferencia de estos delitos, está oculta, y en la mayoría de los
casos no hay una víctima directa que pueda denunciar el delito. Por lo tanto,
el porcentaje de casos de corrupción no detectados es probablemente mucho más
elevado que el de otros delitos. Un
alto número de casos denunciados a los cuerpos policiales, enjuiciados en los
tribunales y que den lugar a condenas penales puede proporcionar una indicación
de la magnitud del problema de la corrupción. Por otra parte, el informe también
muestra una imagen positiva: puede haber menos tolerancia a la corrupción, y
por lo tanto más voluntad de denunciar el delito; los cuerpos policiales y la
judicatura están equipados con los medios necesarios para detectar y perseguir
los casos de corrupción. Lo contrario también es cierto: un reducido número de
casos denunciados y enjuiciados no es necesariamente una prueba de bajos
niveles de corrupción; puede ser consecuencia de la falta de voluntad de luchar
contra la corrupción, de que los fiscales y los jueces no estén motivados o de que
carezcan de las herramientas y los recursos necesarios para hacer frente a los
casos de corrupción. Por otra parte, la comparación de datos sobre los procesos
penales es muy difícil por las dos razones siguientes: en primer lugar, no
existe una tipificación penal unificada de la corrupción en los Estados
miembros, lo que se traduce en diferentes maneras de registrar los delitos
relacionados con la corrupción; en segundo lugar, a la vista de las diferencias
en los procesos penales, por ejemplo en los requisitos de práctica de la
prueba, la corrupción puede ser enjuiciada como otros delitos (por ejemplo,
fraude y blanqueo de capitales). La
cantidad de información disponible sobre la corrupción, más allá de los casos
penales, varía considerablemente entre los Estados miembros. Una vez más, la
interpretación puede ser doble, como se indicó anteriormente. Por una parte,
podría haber una correlación entre la magnitud del problema y la cantidad de
información disponible. Por otra parte, en algunos casos la corrupción no es
una prioridad y existe relativamente poca información que permita medir su
escala y evaluar si las medidas políticas son suficientes y eficaces. Este
desafío metodológico se añade a la dificultad de hacer comparaciones
significativas entre los Estados miembros. Medidas para hacer frente a la corrupción El
informe se basa en la hipótesis de que no hay una solución única al problema de
la corrupción. No propone soluciones normalizadas para todos los Estados
miembros: por ejemplo, las soluciones (legislativas o de otro tipo) que se
requieren para afrontar el reto de los conflictos de intereses dependen de una
serie de factores, entre ellos el grado en que los conflictos de intereses se perciben
ya como un problema en el país, las normas culturales existentes y el grado en
que las normas sociales reconocidas deben reflejarse en la legislación. El
informe pretende formular recomendaciones que se adecuen al contexto de cada
Estado miembro. Las
estrategias globales de lucha contra la corrupción se consideraron hace una
década como la solución universal para colocar la corrupción entre las
prioridades de la agenda política y concitar la voluntad política y los
recursos. Los resultados son, no obstante, diversos. Mientras que en algunos
casos el trabajo con estrategias fue el catalizador de un auténtico progreso,
en otros, impresionantes estrategias han tenido poca o ninguna incidencia en la
realidad concreta. Por lo tanto, el informe es prudente a la hora de recomendar
la adopción de estrategias, y lo hace solo cuando está claro que el esfuerzo de
elaborar una estrategia generará un compromiso positivo y una mejora
significativa de la cooperación entre las autoridades. De
forma similar a las estrategias, los organismos de lucha contra la corrupción
han estado muy en boga. Una vez más, los resultados han sido distintos. En algunos
casos, cuando los organismos tenían un mandato claro, el liderazgo comprometido
independiente fue el detonante que les permitió perseguir casos de corrupción
de alto nivel. En otros, la creación de los organismos puede haber tenido un
efecto negativo al dar la impresión de que otras autoridades no tienen que
hacer su parte del trabajo. Por lo tanto, el informe evalúa las
particularidades de cada situación y tiene en cuenta las circunstancias
específicas de cada país, sin imponer una solución única. El informe
llama la atención sobre el hecho de que algunas administraciones que podrían
desempeñar un papel clave en la lucha contra la corrupción no están equipadas
con recursos humanos y financieros adecuados.
La Comisión es muy consciente de que, en el actual clima de austeridad, la
asignación de más recursos a determinadas instituciones y los esfuerzos de
aplicación pueden enfrentarse a graves dificultades. Sin embargo, dicha
asignación puede, en ciertas situaciones, aportar un ahorro sustancial a lo largo
del tiempo al reducir el coste de la corrupción. Por lo tanto, el informe aboga
en algunos casos por dar prioridad a la asignación de recursos a organismos
públicos o programas específicos de importancia clave para la prevención o la
lucha contra la corrupción. Sinergias con los mecanismos de control
existentes y referencia para la evaluación A
nivel internacional, los principales mecanismos de control y evaluación son el
Grupo de Estados del Consejo de Europa contra la Corrupción (GRECO), el grupo
de trabajo de la OCDE sobre el soborno y el mecanismo de revisión de la
Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (UNCAC). Para elaborar
este informe, la Comisión se ha inspirado en gran medida en las conclusiones de
estos mecanismos (en particular, el GRECO y la OCDE). Las normas contra la
corrupción, como la UNCAC o las creadas por el GRECO y la OCDE (por ejemplo, el
Convenio penal sobre la corrupción del Consejo de Europa y su Protocolo
adicional, el Convenio civil sobre la corrupción, los veinte principios
rectores de la lucha contra la corrupción adoptados por el Comité de Ministros
del Consejo de Europa, las recomendaciones del Consejo de Europa sobre la
financiación de los partidos políticos, las recomendaciones del Consejo de
Europa sobre los códigos de conducta de los funcionarios públicos y el Convenio
de la OCDE contra el soborno) desempeñan un papel importante como referencia
para la evaluación. El
informe no reproduce el análisis técnico detallado, incluido en los informes del
GRECO o de la OCDE, aunque se basa en sus recomendaciones cuando aún no se han
aplicado y son relevantes para las cuestiones clave identificadas en los
capítulos nacionales. Al poner de relieve recomendaciones previamente formuladas
en otros mecanismos, el informe pretende fomentar su aplicación. La
sinergia con el GRECO es especialmente importante dado que este abarca todos
los Estados miembros de la UE, así como otros países europeos que son de
interés para una futura ampliación y la Asociación Oriental. En la actualidad,
la Comisión está adoptando medidas que permitirán la plena adhesión de la UE en
el futuro y una cooperación más estrecha con vistas a ediciones posteriores del
Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:EN:PDF. [2] En
particular, la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, así como
los instrumentos jurídicos de lucha contra la corrupción del Consejo de Europa,
incluida la Resolución 24 (97) sobre los veinte principios rectores de la lucha
contra la corrupción y las recomendaciones nº R (2000) 10 sobre los códigos de
conducta de los funcionarios públicos y nº R (2003) 4 sobre las normas comunes
contra la corrupción en la financiación de los partidos políticos y las
campañas electorales. [3] No pueden calcularse fácilmente los costes económicos totales de
la corrupción. La citada cifra se basa en estimaciones de instituciones y
organismos especializados, como la Cámara de Comercio Internacional,
Transparencia Internacional, el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, el Foro
Económico Mundial y Clean Business is Good Business 2009, que sugieren
que la corrupción asciende al 5 % del PIB mundial. Véase también la
Comunicación de la Comisión sobre la lucha contra la corrupción en la UE, de 6
de junio de 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:EN:PDF. [4] Excellence in Public Administration
for competitiviness in EU Member States (2011-2012):
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/ [5] COM(2014)14. [6] Una encuesta realizada entre la población en general en todos los
Estados miembros cada dos años, basada en entrevistas personales con una
muestra de 1 000 o 500 encuestados (dependiendo del tamaño de la
población). Un total de 27 786 personas (muestra representativa)
participaron en esta encuesta a finales de febrero y principios de marzo de
2013. El estudio trata, entre otras cosas, de la percepción de la corrupción de
manera general, la experiencia personal con la corrupción y las actitudes ante
favores y donaciones. Aunque las encuestas Eurobarómetro se realizan cada dos
años desde 2007, la Comisión decidió en 2013 adaptar las preguntas a las
necesidades de este informe. Por lo tanto, cualquier comparación con años
anteriores debe hacerse con prudencia. El informe íntegro está disponible en http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397. [7] Entre el 18 de febrero y el 8 de marzo de 2013 se lanzó por
primera vez una encuesta telefónica, llamada encuesta flash Eurobarómetro,
sobre seis sectores en UE-28. Se recabó la opinión de las empresas de los
sectores de energía, sanidad, construcción, industria manufacturera,
telecomunicaciones y financiero (todas las empresas. independientemente de su
tamaño), El informe íntegro está disponible en http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374. [8] Índice
de percepción de la corrupción (IPC), publicado cada año por Transparencia
Internacional: http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9] COM(2012) 363. [10] Véase la orientación general de 3
de junio de 2013, doc. del Consejo 10232/13. [11] Véase el dictamen de la Comisión de
Asuntos Jurídicos, A7-0000/2013. [12] La
declaración del patrimonio no implica automáticamente
su publicación, que debe sopesarse con el derecho a la protección de datos.
Algunos de los Estados miembros que aplican sistemas de declaración del
patrimonio no publican todas las declaraciones. Sin embargo, exigen a los
funcionarios públicos que presenten declaraciones de patrimonio detalladas a
las autoridades competentes. [13] El Consejo de Europa ha definido como una situación de conflicto
de intereses aquella en la que «el funcionario público tiene un interés privado
que influye o parece influir en el cumplimiento imparcial y objetivo de sus
funciones oficiales», entendiéndose por interés privado «cualquier ventaja para
él mismo, su familia, parientes, amigos y personas u organizaciones con las que
tiene o ha tenido relaciones empresariales o políticas.» Incluye también
cualquier responsabilidad, financiera o civil, conexa. Véase la Recomendación
nº R (2000) 10 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre códigos de
conducta para los titulares de cargos públicos: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec (2000)
10_ES.pdf. [14] COM(2011) 309 final, Segundo informe de aplicación de la Decisión
marco 2003/568/JAI, de 6 de junio de 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:EN:PDF. [15] Conclusiones del Instituto de
calidad gubernamental, Universidad de Gotemburgo, Suecia. [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN. [17] http://star.worldbank.org/star/. [18] Ley 3861/2010. [19] http://diavgeia.com.gr/en. [20] Transparencia Internacional ha realizado, dentro de un proyecto
cofinanciado por la UE, un análisis comparativo del marco jurídico de
protección de los denunciantes en la UE, véase http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [24] Principios de la OCDE para su integridad
en la contratación pública, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25] Francia, Italia, Hungría, Lituania, Países Bajos, Polonia, Rumanía
y España. [26]
«Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement
in the EU – Decelopment of a methodology to estímate the direct costs of
corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of
anticorruption» (Detección y reducción de la corrupción en la contratación
pública en la UE — Desarrollo de una metodología para estimar los costes
directos de la corrupción y otros elementos de un mecanismo de evaluación de la
UE en el ámbito de la lucha contra la corrupción), 30 de junio de 2013,
PriceWaterhouseCoopers y Ecorys. [27] Se ofrecen ejemplos más concretos
en la sección sobre prácticas positivas y negativas. [28] Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación
de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de
suministro y de servicios (DO L 134 de 30.4.2004, p. 114). Directiva
2004/17/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos
de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30.4.2004, p. 1). Directiva
2009/81/CE, de 13 de julio de 2009, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de determinados contratos de obras, de suministro y de servicios
por las entidades o poderes adjudicadores en los ámbitos de la defensa y la
seguridad, y por la que se modifican las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE (DO
L 216 de 20.8.2009, p. 76). Directiva 89/665/CEE, de 21 de diciembre de 1989,
relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en
materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO
L 395 de 30.12.1989, p. 33), modificada por la Directiva 2007/66/CE y Directiva
92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la
aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de
contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de
los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 76 de 23.3.1992, pp. 14-20). [29] La adjudicación de concesiones de obras está sujeta actualmente a
las normas básicas de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios,
mientras que la adjudicación de concesiones de servicios con un interés
transfronterizo está sujeta a los principios del Tratado, y, en particular, el
principio de libre circulación de mercancías, libertad de establecimiento y
libre prestación de servicios, así como a los principios derivados de estos,
como igualdad de trato, no discriminación, transparencia, proporcionalidad y
reconocimiento mutuo. [30] SWD (2012) 342 final: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf. [31] Los
procedimientos de infracción son incoados por la
Comisión Europea contra un Estado miembro en caso de presunto incumplimiento de
la legislación de la UE. Cada Estado miembro es responsable de la aplicación de
la legislación de la UE (plazos, conformidad y correcta aplicación) en su
ordenamiento jurídico interno. La Comisión Europea tiene la responsabilidad de
garantizar que el Derecho de la UE se aplica correctamente. Por tanto, cuando
un Estado miembro, por acción u omisión, no cumple la legislación de la UE, la
Comisión Europea dispone de poderes propios para intentar poner fin a la vulneración
(«infracción») de la legislación de la UE y, en su caso, recurrirá al Tribunal
de Justicia Europeo. La Comisión puede abrir tres tipos de procedimientos de
infracción: en caso de no comunicación de las medidas de ejecución en los
plazos fijados, cuando la transposición no sea conforme a las normas de la UE y
cuando exista una aplicación incorrecta (acción u omisión atribuible a los Estados
miembros). [32] Otras infracciones se referían a la confusión de los criterios de
selección y adjudicación, aplicación incorrecta de las normas sobre cooperación
entre entes públicos (no internas), cálculo del valor del contrato, criterios
de selección (problemas distintos de los criterios discriminatorios), exclusión
injustificada del procedimiento, acuerdos marco y uso indebido de la exención
de defensa y seguridad. [33] Informe de evaluación [SEC(2011) 853 final]. [34] COM(2011) 895 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:EN:PDF. [35] COM(2011) 896 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:EN:PDF. [36] COM(2011) 897 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:EN:PDF. [37] Flash Eurobarómetro 374 de 2013. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm. [39] «Identifying
and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estímate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption» (Detección y reducción de la corrupción en la contratación pública en la
UE — Desarrollo de una metodología para estimar los costes directos de la
corrupción y otros elementos de un mecanismo de evaluación de la UE en el
ámbito de la lucha contra la corrupción», 30 de junio de 2013,
PriceWaterhouseCoopers y ECORYS. [40] Decisiones por las que se recalifica una propiedad, un terreno o una vecindad. Cada calificación
implica diferentes restricciones y obligaciones. [41] Está especialmente concebido como directrices en materia de
contratación pública en uno de los sectores más vulnerables a la corrupción, la
construcción, pero en última instancia es válido para todos los contratos
públicos municipales. [42] Las políticas de
gestión de riesgos se refieren a la detección, evaluación y priorización de
riesgos, seguidas de acciones concretas destinadas a mitigar y controlar las
posibles repercusiones de tales riesgos. [43] Los mecanismos de alerta destinados a ayudar a las autoridades
contratantes o a los organismos centrales de contratación pública a detectar
las prácticas corruptas son «sistemas de advertencia» que implican la detección
y el seguimiento de la aparición de determinados indicadores que pueden hacer
sospechar la existencia de una conducta corrupta (por ejemplo, la acumulación
de una serie de indicadores puede encender una alerta en el sistema que
requeriría una verificación o un control más exhaustivos). [44] Istituto per l’innovazione e trasparenza
degli appalti e la compatibilità ambientale. [45] Por ejemplo, en la construcción de una autopista, los materiales
pueden variar considerablemente de un lugar a otro dependiendo del clima, las características
geográficas del lugar en que se construya, etc. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_en.pdf. [47] «Public procurement in Europe – cost and effectiveness » (La
contratación pública en Europa: coste y eficacia), PwC Ecorys London Economics,
marzo de 2011. [48] La
autodepuración permite a las empresas adoptar medidas
para remediar situaciones que han llevado a su inclusión en las listas de inhabilitación
y anular así tal exclusión de las licitaciones públicas. [49] Listas de las empresas excluidas de las licitaciones públicas,
debido, entre otras cosas, a una sentencia condenatoria definitiva por
corrupción u otros delitos graves. [50] Los nombres de los miembros del
grupo y las actas de las reuniones se encuentran en el siguiente enlace: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. ESPAÑA 1.
Introducción – principales características y
contexto Marco de lucha contra la corrupción Planteamiento estratégico. Los
sonados casos de corrupción investigados en los últimos años han propiciado la
concienciación sobre los posibles riesgos de corrupción y han llevado a las
autoridades públicas a prestar mayor atención a la necesidad de reforzar las
políticas de integridad y de lucha contra la corrupción. El Gobierno ha reconocido
la necesidad de hacer frente a la corrupción de forma prioritaria, junto con
otras medidas en pro de la recuperación económica. Por otra parte, las
políticas de integridad y de lucha contra la corrupción pasaron al primer plano
del debate político. En febrero de 2013, el Parlamento adoptó una Resolución
sobre una amplia gama de medidas de lucha contra la corrupción[1]. En este contexto, se está poniendo en práctica un ambicioso
programa de reforma legislativa que abarca una amplia gama de aspectos, entre
ellos la financiación de los partidos políticos, ciertos aspectos de Derecho
penal, la responsabilidad de los altos cargos y el aumento de la eficiencia de
los procedimientos judiciales[2]. Por
otra parte, en septiembre de 2013, el Gobierno aprobó un paquete de medidas de
«regeneración democrática» que comprende acciones destinadas a mejorar la
supervisión de la financiación de los partidos políticos mediante el refuerzo
de los controles internos y externos, incluidas las competencias del Tribunal
de Cuentas; normas claras sobre las obligaciones que conlleva el ejercicio de
un cargo público y las correspondientes sanciones en caso de que se constaten infracciones,
una propuesta de reforma del Derecho penal y de las normas de enjuiciamiento
criminal, en particular en lo relativo al régimen de sanciones aplicables a los
delitos de corrupción[3]. En diciembre de 2013 se
dieron los primeros pasos en la aplicación de este paquete, con la adopción,
por parte del Gobierno, de dos proyectos de ley, uno referente a la supervisión
de la financiación de los partidos políticos y otro, a la responsabilidad de
los altos cargos, así como un informe sobre los planes de normas de Derecho
penal y de Derecho procesal penal con vistas a intensificar la lucha contra la
corrupción. También están en marcha una serie de iniciativas para modernizar la
administración pública, incluido un proyecto de ley de reforma de la
administración local destinado a reforzar el control y mejorar la coordinación
entre las administraciones nacional, autonómicas y locales[4]. Si bien es todavía pronto para evaluar estas iniciativas,
representan un paso en la dirección adecuada. Para ser plenamente efectivas, deberán complementarse con un
planteamiento coherente basado en el riesgo que vaya más allá de medidas
puramente legislativas para abordar la corrupción de forma global. Marco
jurídico. La evaluación llevada a cabo en 2011 en el marco de la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción determinó que España ha
implantado en gran parte el marco jurídico penal de lucha contra la corrupción[5].
El Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa también
observó en su segundo informe de verificación relativo a la tercera ronda de
evaluación, publicado en julio de 2013, que la tipificación como delito de
cohecho y el tráfico de influencias en el Código Penal español se ajusta en
gran medida a las normas del Consejo de Europa. También tomó nota de la
ratificación por parte de España del Convenio Penal sobre la Corrupción y de su
Protocolo Adicional, considerándola «un importante paso adelante que también dio
lugar a diversas modificaciones de la formulación de los delitos de corrupción
en la legislación nacional»[6]. Más
allá del Derecho penal, en 2012 se tomaron medidas legislativas para reforzar
el control sobre el gasto público, incluida una nueva Ley de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera[7] que
intensificó la disciplina presupuestaria en todos los niveles de la
administración e introdujo enmiendas encaminadas a incrementar la transparencia
y la supervisión de la financiación de los partidos políticos[8].
Además, en diciembre de 2013, se adoptó una Ley de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno[9],
que representa un importante paso adelante. Estas iniciativas complementan
anteriores medidas legislativas, que comprenden una Ley de contratos públicos[10],
una Ley de suelo[11] y
una Ley del Estatuto básico del empleado público[12]. Por
otra parte, en la actualidad se están estudiando una serie de modificaciones
legislativas sobre la financiación de los partidos, la responsabilidad de los altos
cargos de la Administración General del Estado, el Tribunal de Cuentas, los
contratos públicos, los cargos políticos, el Derecho penal sustantivo y la Ley
de enjuiciamiento criminal, así como la organización del poder judicial con el
fin de mejorar su eficiencia. A finales de septiembre de 2013 se presentaron al
Parlamento propuestas de gran alcance para la reforma de la legislación penal sustantiva
y de las leyes de enjuiciamiento criminal, incluidas propuestas para reforzar
el régimen de sanciones aplicable a los delitos de corrupción y para aumentar
la eficacia de los procedimientos[13]. Marco institucional, coerción y sistema judicial. En 1995 se creó en el seno de la Fiscalía General del Estado una
Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada (FECCO), cuya
autonomía y capacidad han sido reforzadas en los últimos años. Según el
informe de actividad de 2012 del Ministerio Fiscal, la FECCO disponía en 2011
de 40 fiscales y está respaldada por unidades de la administración tributaria, la Intervención General
de la Administración del Estado y la policía nacional. Su historial de procesos
judiciales ha mejorado constantemente, pasando de 88 en 2000 a 194 en 2007 y
266 en 2011[14]. Esta tendencia positiva se hace asimismo extensiva al número
de investigaciones finalizadas. En
lo relativo a las denuncias de corrupción referidas a altos cargos, el fiscal
general del Estado español confirmó en noviembre de 2009 que el Ministerio
Fiscal había iniciado investigaciones en relación con más de 800 personas en
más de 700 casos de corrupción política[15]. En 2012, según las constataciones de los estudios
realizados[16], cerca de 150 personas más eran objeto de investigaciones[17]. De acuerdo con los resultados preliminares de un estudio
sobre la capacidad y los recursos de que dispone el sistema judicial, presentados
por el presidente del Consejo General del Poder Judicial español en abril de
2013, 1 661 asuntos pendientes ante los tribunales se refieren fundamentalmente
a delitos financieros y de corrupción[18],
lo que refleja un sólido historial de investigaciones y procesamientos, incluso
en casos de alto nivel. Debido a esta considerable carga de trabajo, como ha
puesto de relieve el Consejo General del Poder Judicial, el ritmo de los procesos
judiciales es, en cambio, bastante lento[19]. En respuesta a la preocupación por la lentitud de los
procesos penales, el Gobierno español está examinando actualmente una reforma
de las nomas de enjuiciamiento criminal, así como una reorganización global del
sistema judicial. Un informe del GRECO adoptado en diciembre de 2013,
al tiempo que alababa la alta calidad de los sistemas judicial y fiscal
españoles, planteó dudas sobre el buen funcionamiento del sistema judicial con
tribunales sobrecargados que no siempre tienen suficiente capacidad para
tramitar los casos con celeridad[20]. Además, el
GRECO insistió en la controversia planteada acerca de la independencia
estructural de los órganos de gobierno de la judicatura y de Ministerio Fiscal
y la «apariencia de que intereses partidistas pueden permear los proceso
decisorios judiciales», lo que, según el GRECO, es un aspecto particularmente
preocupante en un momento en el que los casos de corrupción política están
creciendo. Encuestas de opinión Encuestas
de percepción. Según el Eurobarómetro
especial de 2013 sobre la corrupción, el 63 % de los encuestados
(porcentaje más elevado de la UE) se considera afectado personalmente por la corrupción
en su vida cotidiana (media de la UE: 26 %), en tanto que el 95 % manifiesta
que la corrupción es un problema muy extendido en el país (media de la UE:
76 %) y el 91 % afirma que existe corrupción en las instituciones
locales y regionales (media de la UE: 77 %). Las encuestas realizadas con
regularidad a nivel nacional por el Centro de Investigaciones Sociológicas
(CIS) español registran también actualmente tendencias negativas[21]. Experiencia
de la corrupción. El Eurobarómetro especial de 2013 sobre la corrupción muestra
que los resultados españoles son mejores que la media de la UE en lo que respecta
a la corrupción de poca envergadura: solo el 2 % de los encuestados
españoles fue objeto de una petición, explícita o implícita, de soborno durante
el año anterior (media de la UE: 4 %)[22]. Encuestas entre las empresas. El 52 % de
los encuestados españoles que respondieron a una encuesta Flash Eurobarómetro
sobre las empresas realizada en 2013 consideró que la única manera de triunfar
en el mundo empresarial es disponer de contactos políticos (media de la UE:
47 %)[23].
El 97 % de las empresas españolas (segundo porcentaje más elevado de
la UE) declaró que la corrupción está muy extendida en su país (media de la UE:
75 %), mientras que el 88 % (segundo porcentaje más elevado de la UE)
consideró que la corrupción y el abuso de poder están extendidos entre los
políticos, los representantes de los partidos o los altos cargos a nivel
regional o local (media de la UE: 70 %). El 93 % de los participantes
españoles en esa misma encuesta (segundo porcentaje más elevado de la UE) manifestó
que el favoritismo y la corrupción obstaculizan la competencia empresarial en
su país (media de la UE: 73 %). Cuestiones de fondo Contexto económico. Después
de casi dos décadas de crecimiento económico consistente, España entró en recesión
a finales de 2008. La crisis financiera vino precedida por el colapso del
mercado inmobiliario, que había registrado previamente un período de auge. Las
Comunidades Autónomas habían invertido grandes cantidades en infraestructuras y
obras públicas[24]. En este contexto, en los últimos años han sido frecuentemente
investigadas en España denuncias de corrupción en el sector del urbanismo, que,
en algunos casos, implicaban la financiación ilegal de partidos políticos y la malversación
de grandes cantidades de dinero público[25]. En estudios recientes se estima que la economía sumergida
alcanzó el 19,2 % del PIB en 2012[26]. Tras estallar la crisis económica, se ha dado mayor
importancia a las políticas de lucha contra la corrupción en la agenda pública,
complementando así las medidas orientadas al ajuste económico. Sector privado. España tipificó el
delito de corrupción en el sector privado mediante la enmienda de su Código
Penal en 2010[27]. En lo referente al soborno de funcionarios extranjeros, el
grupo de trabajo de la OCDE sobre corrupción manifestó serias reservas en
cuanto al compromiso de España, dado que, casi 13 años después de la entrada en
vigor de las disposiciones en materia de soborno de funcionarios extranjeros,
ninguna persona o empresa había sido perseguida ni condenada[28]. Asimismo, recomendó armonizar el régimen de sanciones
aplicables a las personas físicas y jurídicas para garantizar que las sanciones
impuestas sean eficaces, proporcionadas y disuasorias[29]. Denuncia
de irregularidades. España no dispone de normas
específicas que protejan a los denunciantes, y las reformas legislativas
previstas no llegan aún a establecer mecanismos de protección eficaces. Las
disposiciones generales de la legislación laboral en materia de despido
improcedente y trato discriminatorio de los trabajadores son también aplicables
a los denunciantes. La evaluación de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción hacía hincapié en la necesidad de un marco reglamentario centrado
en la protección de quienes denuncien irregularidades[30]. Transparencia de la actividad de los grupos de presión. La actividad de estos grupos no está regulada en España. No
existe un registro obligatorio ni obligación alguna de que los funcionarios
informen sobre sus contactos con los miembros de tales grupos. Si bien se han
realizado pocos estudios sobre los riesgos asociados a la actividad de los
grupos de presión en España, los recientes casos de corrupción indican la
influencia potencial, en la toma de decisiones a nivel local y regional, de determinados
grupos de interés relacionados con los sectores del urbanismo y la construcción.
Una mayoría parlamentaria se ha comprometido a hacer más transparente la
actividad de los grupos de presión[31]. Esta iniciativa merecería un estrecho seguimiento. 2.
Cuestiones en el punto
de mira Financiación
de los partidos políticos Más de las tres cuartas
partes de los gastos de los partidos son financiados por el Estado. La Ley de
2007 sobre la financiación de los partidos políticos[32] confirmó el derecho de estos a recurrir a préstamos de
bancos comerciales para su financiación. Aunque las restricciones aplicables a
las donaciones no se hicieron extensivas a los préstamos, los partidos
políticos debían especificar las condiciones de los préstamos en sus informes
financieros[33]. La Ley también amplió las competencias de supervisión del
Tribunal de Cuentas en este ámbito para cubrir la financiación privada; antes
de este cambio legislativo sus competencias se limitaban exclusivamente a los
fondos públicos. Se prohibieron las donaciones anónimas y se exigió a los partidos
que presentaran una lista de donantes al Tribunal de Cuentas, la cual, sin
embargo, no se publica. Durante los años de prosperidad económica, los partidos
políticos recurrieron ampliamente a préstamos bancarios para sufragar sus
gastos. El Tribunal de Cuentas señalaba en 2012 que la deuda total de los
partidos políticos (de ámbito nacional y autonómico) con entidades financieras
ascendía a 227 millones de euros en 2007[34]. Durante el mismo período, la composición de los consejos de
administración de las cajas de ahorros se vio cada vez más influida por los
partidos políticos. Al mismo tiempo, los controles sobre los préstamos
concedidos a los partidos eran incompletos, dada la limitada capacidad del
Tribunal de Cuentas para efectuar tales comprobaciones en aquel momento, lo que
generó ciertas vulnerabilidades en la integridad del sistema de financiación de
los partidos políticos y las campañas electorales. Como consecuencia de ello,
algunos préstamos se concedieron en condiciones muy favorables, llegándose, en
ocasiones, a condonar la deuda en su totalidad[35]. El Memorando de Entendimiento firmado en el contexto
del programa de ajuste de julio de 2012[36] destacaba la necesidad
de reforzar la estructura de gobierno de las cajas de ahorros y los bancos
comerciales bajo su control, en particular mediante la introducción de normas
de incompatibilidad que limiten el papel de los cargos políticos en tales órganos
rectores. A mediados de 2011, el GRECO también expresó su preocupación
por el endeudamiento de los partidos políticos y el correspondiente riesgo de
dependencia de estos de las entidades de crédito, y pidió que se reforzara la
regulación de los préstamos[37].
A fin de solucionar este problema, el Tribunal de Cuentas recomendó a los
partidos políticos que gestionaran mejor sus recursos para limitar así sus
deudas y su dependencia financiera de los bancos comerciales. A pesar de las
medidas tomadas en 2007 para ampliar las competencias de supervisión del
Tribunal de Cuentas, el GRECO señaló que era necesario reforzar más su
capacidad para llevar a cabo controles eficientes, observación que se reiteró
en julio de 2013[38]. En su informe de verificación de abril de 2011, el GRECO
también manifestó su inquietud por las fundaciones y asociaciones vinculadas a
los partidos políticos, que no están obligadas a informar sobre sus gastos, pero
que podrían asumir de manera indirecta los gastos de los partidos políticos[39]. En julio de 2013, recalcó nuevamente la necesidad de
garantizar que las fundaciones y asociaciones políticas no se utilicen como vía
paralela para financiar actividades corrientes y de campaña de los partidos
políticos, pese a las restricciones y los umbrales que la ley fija en relación
con estas últimas[40]. Están
en curso investigaciones a gran escala en las que están implicados un ex
tesorero de un partido político y casi noventa destacados políticos,
empresarios y banqueros acusados de prácticas corruptas relacionadas con la contratación
pública y la financiación ilegal de los partidos. En las investigaciones también
se están evaluando los contratos adjudicados a esas empresas, grupos empresariales
y sus filiales. Como consecuencia de ello, se hicieron públicas las cuentas de
los últimos cuatro años de uno de los principales partidos políticos, así como
las declaraciones de la renta de algunos dirigentes de partidos. En
2012, a raíz de las recomendaciones del GRECO y de los casos pendientes en
relación con denuncias de financiación ilegal de los partidos políticos, se
reforzaron las normas sobre financiación de los partidos políticos[41]. Se restringió el
acceso a los préstamos destinados a la financiación de los gastos de los
partidos[42]; se potenció la
transparencia y la independencia[43]; se creó un
marco de auditoría interna y se reforzó el régimen de sanciones[44], en particular mediante
el reconocimiento de nuevas competencias al Tribunal de Cuentas[45]. Se prohibieron
todas las donaciones de fundaciones, asociaciones u otras entidades privadas financiadas
con fondos públicos. Las nuevas disposiciones también redujeron en un 20 %
la financiación pública destinada a asociaciones y fundaciones vinculadas a los
partidos políticos. Los partidos deben notificar ahora al Tribunal de Cuentas todas
las donaciones superiores a 50 000 euros o que impliquen bienes inmuebles,
así como todos los acuerdos con entidades de crédito relativos a préstamos. De
tales acuerdos se ha de dar cuenta también al Banco de España. Por otra parte,
una condonación de deuda se considera una donación. Las condonaciones de deuda a
los partidos políticos por un valor superior a 100 000 euros anuales están
ahora prohibidas. Todas las entidades vinculadas a los partidos políticos están
obligadas a notificar todas las donaciones y aportaciones recibidas de personas
jurídicas al Tribunal de Cuentas y el Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas. Además, deben ser objeto de una auditoría externa anual y publicar en
línea su cuenta de resultados, incluidos todos los detalles de los préstamos.
Sin embargo, no existen límites en las donaciones recibidas. Debe prestarse
atención a la supervisión de los riesgos asociados a las donaciones procedentes
de empresas que tengan contratos con el Estado. En
diciembre de 2012, se adoptaron modificaciones del Código Penal para incluir
también disposiciones sobre la responsabilidad penal de los partidos políticos
y nuevas formas de sanciones penales por la ocultación y falsificación de las
cuentas públicas[46]. En su segundo informe de verificación, publicado en
julio de 2013, el GRECO reconocía los progresos registrados gracias a la
adopción de las enmiendas de 2012 en lo que se refiere a la transparencia, la supervisión
y el cumplimiento de la normativa, al tiempo que destacaba que es aún demasiado
pronto para evaluar la incidencia real de esta legislación reciente en uno de los
ámbitos que suscita más preocupación entre los ciudadanos españoles. El GRECO
también animaba a que se redoblaran los esfuerzos de los partidos políticos
para aumentar la eficacia de los mecanismos de control interno y garantizar la
transparencia de las operaciones financieras a nivel local. Insistía asimismo
en la importancia de facilitar información significativa al público sobre la
identidad de los donantes a los partidos políticos, sus filiales y entidades
vinculadas a fin de atajar de forma eficaz cualquier riesgo de corrupción
relacionado con «vínculos financieros cuestionables». Por otra parte, pedía que
se reforzara considerablemente el régimen de sanciones aplicables en caso de
incumplimiento de las normas de financiación de los partidos políticos[47]. La reforma legislativa de 2012 constituye,
por tanto, un paso en la buena dirección. No se dispone aún de datos, no
obstante, sobre su impacto práctico en el nivel de endeudamiento de los
partidos políticos con respecto a las entidades de crédito ni sobre la
aplicación de las normas sobre las incompatibilidades y los nombramientos basados
en el mérito en los consejos de administración de las cajas de ahorros. A raíz de las referidas enmiendas
legislativas y las investigaciones de denuncias de financiación ilegal de los partidos
políticos, el Tribunal de Cuentas dio prioridad a la supervisión de la
financiación de los partidos políticos y las campañas electorales y tomó
medidas para acelerar las verificaciones, en particular incrementando considerablemente
el personal encargado de esta misión. Su capacidad y sus competencias siguen
siendo, no obstante, limitadas con respecto al alcance de las verificaciones e
inspecciones requeridas. Los instrumentos de investigación de que dispone no
son todavía suficientes, y su acceso a determinadas fuentes de verificación,
como los datos de los regímenes de la seguridad social y de la administración
tributaria, es limitado. En julio de 2013, el GRECO subrayó igualmente que, mientras
que el Tribunal de Cuentas siga teniendo un papel clave en la fiscalización de
las cuentas de los partidos, es preciso conferirle capacidad y competencias suficientes
para desempeñar estas tareas adecuadamente[48]. A principios de 2013, el Gobierno anunció que se
seguiría trabajando en nuevas enmiendas legislativas destinadas a reforzar aún
más la transparencia en materia de financiación de los partidos y las competencias
de supervisión del Tribunal de Cuentas. Por otra parte, el Parlamento español,
con el apoyo de la mayoría, presentó a principios de 2013 una Resolución sobre
la lucha contra la corrupción, que incluía igualmente medidas legislativas para
mejorar la supervisión de la financiación de los partidos[49]. En
septiembre de 2013, el Gobierno aprobó un paquete de medidas de «regeneración
democrática», que incluía también medidas de refuerzo de la rendición de
cuentas y la supervisión de la financiación de los partidos mediante el fortalecimiento
de los controles internos y externos, en particular el refuerzo de las competencias
del Tribunal de Cuentas. Las medidas previstas se refieren, entre otras cosas, a
los siguientes aspectos: la regulación de las obligaciones de los tesoreros o
responsables de la gestión financiera de los partidos políticos, en particular
la obligación de presentar un informe anual al Parlamento Europeo y al Tribunal
de Cuentas sobre la situación de las cuentas de los partidos políticos; la
obligación de todos los partidos políticos de presentar sus cuentas al Tribunal
de Cuentas, independientemente de si reciben o no subvenciones; la
consolidación de los registros contables; el refuerzo de los requisitos y
procedimientos contables dentro de los partidos políticos, incrementando la
transparencia y la supervisión de las fundaciones y asociaciones vinculadas a
los partidos y precisando los criterios que determinan tales vínculos; el
refuerzo de la cooperación entre el Tribunal de Cuentas y otras instituciones
públicas pertinentes, así como las entidades de crédito; el agravamiento de las
sanciones aplicables a las infracciones relacionadas con la actividad de los
partidos políticos; y una mayor clarificación de los procedimientos
sancionadores. En diciembre de 2013, el Gobierno tomó medidas para la
aplicación del mencionado paquete y aprobó un proyecto de ley sobre el control de
las actividades económico-financieras de los partidos políticos que persigue los
objetivos antes citados. El proyecto también propone la prohibición de las
donaciones de personas jurídicas a los partidos políticos y la prohibición de la
condonación por los bancos de las deudas de los partidos políticos. Por otra
parte, el proyecto de ley aprobado por el Gobierno para la reforma de la
legislación penal incluye nuevas infracciones relacionadas con la financiación
de los partidos políticos, incluida la tipificación por primera vez como delito
independiente de la financiación de los partidos políticos. El Parlamento
decidió que era preciso dar carácter prioritario a las cuestiones de integridad
y al cumplimiento de las normas éticas dentro de los partidos políticos[50]. Hoy en día no
existen códigos éticos para los cargos electos a nivel central, regional o
local ni se prevén sanciones —aparte de las de carácter penal— por las infracciones
a la integridad que propicien unas elevadas normas de integridad. La existencia
de tales códigos de conducta para los cargos electos, acompañados de
disposiciones reglamentarias sobre las sanciones aplicables en caso de
incumplimiento de las normas éticas, en particular en relación con los conflictos
de intereses y las incompatibilidades, mejorarían las normas de integridad y
responsabilidad y garantizarían una gama más amplia de sanciones de carácter no
penal para los comportamientos contrarios a la ética que vayan en detrimento
del interés público. También aseguraría una aplicación más eficaz de las normas
de integridad mediante soluciones de autorregulación, habida cuenta de las
particularidades de las sanciones no penales aplicables a los cargos electos en
comparación con las demás categorías de cargos públicos (es decir, cargos de
libre designación, funcionarios, etc.). En un informe
adoptado en diciembre de 2013, el GRECO recomendó nuevas medidas para implantar, mantener y promover una fuerte cultura de
integridad entre los diputados y senadores[51]. Corrupción a nivel regional y local España tiene 17 comunidades
autónomas, 2 ciudades autónomas en África (Ceuta y Melilla), 8 117
municipios y 50 diputaciones provinciales. El país se caracteriza por una
fuerte descentralización y por las amplias competencias atribuidas a los cargos
electos a nivel local. Las comunidades autónomas representan
aproximadamente el 35 % del gasto total de las administraciones públicas y
gozan de competencias legislativas en los ámbitos establecidos en sus estatutos,
como los servicios de salud y las políticas sociales. Las administraciones
locales son responsables de aproximadamente el 13 % del gasto[52]. Por lo que respecta a la buena gobernanza, España
es uno de los cinco Estados miembros de la UE con mayores variaciones dentro
del país, según las investigaciones llevadas a cabo por el Quality
of Government Institute de la Universidad de Gotemburgo[53]. Como se puso de relieve en la evaluación de la
Comisión Europea del programa nacional de reformas y del programa de estabilidad
de España para 2013 (en el marco del Semestre Europeo), para facilitar las
actividades empresariales y contribuir a la sostenibilidad presupuestaria, el
entorno descentralizado debe complementarse con una mayor coordinación entre
los distintos niveles de la administración pública y una supervisión financiera
y presupuestaria reforzada de las entidades locales[54]. A principios de 2013 se presentó al
Parlamento un proyecto de ley de reforma de la administración local[55]. La eficacia global de los controles y equilibrios en
relación con el gasto público a nivel regional y local parece ser insuficiente
en la medida en que las amplias competencias atribuidas no se corresponden de
manera equilibrada con una rendición de cuentas adecuada. Las apreciaciones del
Tribunal de las Cuentas confirman esta impresión[56]. Numerosos
procesos penales pasados y en curso por denuncias de corrupción atañen a cargos
electos locales y regionales, en muchos casos con la implicación de redes de
«clientelismo». Una base de datos de fuentes abiertas incluye unos 600 municipios
y 5 144 casos de presunta corrupción tratados en los medios de
comunicación entre 1996 y 2009[57]. Estos casos
implican a menudo acusaciones o denuncias de financiación ilegal de los
partidos, enriquecimiento personal ilícito, desvío de fondos nacionales o de la
UE, favoritismo y conflictos de intereses. Algunas de las investigaciones más
sonadas a nivel regional y local atañen a la supuesta malversación de fondos públicos
por antiguos altos cargos regionales para la concesión de paquetes de ayuda a
la jubilación anticipada, abusos en los planes de reducción de plantilla o supuestas
prácticas corruptas en lo que respecta a los contratos públicos del sistema de
inspección de vehículos o a la adjudicación de contratos públicos en el sector
de la asistencia sanitaria. Tales
casos ponen de manifiesto la necesidad de un enfoque estratégico específico
centrado en la prevención y la lucha contra la corrupción a nivel regional y
local, otorgando prioridad a los sectores vulnerables y garantizando una mayor transparencia
de la administración pública regional y local. En
2009, la Federación Española de Municipios y Provincias aprobó un Código de
Buen Gobierno Local y, más recientemente, tomó medidas en favor de la creación
de un observatorio para supervisar la calidad de la gobernanza a nivel local[58]. A nivel
regional, también se han desplegado esfuerzos para combatir la corrupción de
manera más eficaz. Así, por ejemplo, en 2008, se creó la Oficina Antifraude de
Cataluña como entidad jurídica autónoma especializada en la prevención e
investigación de las infracciones de corrupción y fraude a nivel regional[59]. La Oficina Antifraude
también presta asesoramiento a otros organismos. Es la única agencia de lucha
contra la corrupción multidisciplinaria de esta naturaleza que existe en
España. A
pesar del elevado número de investigaciones sobre acusaciones de corrupción y
las deficiencias mencionadas anteriormente, no se ha desarrollado a nivel
central un enfoque global como base para hacer frente a determinados riesgos y
puntos débiles a nivel regional y local. Conflictos de intereses y publicidad del patrimonio Las
normas en materia de conflictos de intereses y publicación del patrimonio varían
de un servicio a otro, así como dentro de los mismos, en función del nivel de
los cargos públicos, la rama de poder a la que pertenecen y la naturaleza del
cargo (electo, de libre designación o funcionario de carrera). Los miembros del
Gobierno y del Parlamento nacionales, así como los altos cargos centrales y locales
electos y de libre designación están obligados a hacer públicos sus bienes e
intereses[60]. Por el
contrario, a nivel regional, solo unas pocas regiones imponen a sus cargos la obligación
de hacer público su patrimonio. A nivel central,
los altos cargos de libre designación deben presentar una declaración patrimonial
cuando toman posesión y cuando cesan. Estas declaraciones se depositan en el Registro
de Bienes y Derechos Patrimoniales. Los altos cargos también han de facilitar información
sobre las principales actividades de las empresas en que ellos y sus familias
tienen intereses y presentar cada año una copia de la declaración tributaria
correspondiente al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y al
Impuesto sobre el Patrimonio. Los
cónyuges podrán voluntariamente facilitar información sobre sus ingresos y
patrimonio. Estas obligaciones jurídicas se complementan con las normas que
establecen el carácter público del Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales
de los altos cargos e incluyen la publicación de las declaraciones patrimoniales
de los miembros del Gobierno y los secretarios de Estado en el Boletín Oficial
del Estado. El Registro de Bienes
y Derechos Patrimoniales es gestionado por la Oficina de Conflictos de Intereses,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. La Oficina supervisa
la aplicación de las disposiciones jurídicas sobre la publicidad del
patrimonio, detecta posibles infracciones, abre procedimientos disciplinarios y
propone las sanciones que deben aplicar las instituciones en las que trabaja el
cargo en cuestión; sin embargo, sus propios poderes sancionadores son débiles.
La Oficina puede detectar e investigar los casos de incumplimiento, pero solo
pueden abrir una investigación cuando exista una denuncia formal y únicamente
previa autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. No
está del todo claro qué métodos de verificación deben aplicarse. Como parte de
un ministerio, la Oficina no es independiente y no tiene autonomía
presupuestaria. La independencia constituye un elemento clave a la hora de garantizar
las salvaguardias necesarias para una verificación imparcial de los bienes e
intereses de los cargos públicos. A nivel local, los
altos cargos y los cargos electos deben presentar del mismo modo una declaración
patrimonial en el momento de la toma de posesión y del cese, así como facilitar
información sobre las principales actividades de las empresas en las que ellos y
sus familias tienen intereses. Sus declaraciones patrimoniales son públicas. Las comisiones
parlamentarias a nivel central y regional encargadas del seguimiento de las
obligaciones en materia de publicidad del patrimonio de los cargos electos tienen
un papel de supervisión limitado. No están sujetas a la obligación de comprobar
la exactitud de las declaraciones patrimoniales de los cargos electos y no hay
registros de las sanciones impuestas por ellas. Por lo que se refiere a los cargos
de libre designación a nivel regional y local, hoy por hoy no existe ningún
mecanismo de verificación de sus declaraciones patrimoniales obligatorias. Una
serie de ejemplos de idas y venidas entre el sector público y el privado en las
que están implicados antiguos miembros de gabinetes regionales responsables de
la asistencia sanitaria (ex consejeros de sanidad) ilustran la necesidad de
mejorar los mecanismos de verificación de bienes e intereses. Con arreglo a la
legislación vigente, las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones
en materia de publicidad del patrimonio van desde la publicación de la decisión
por la que se constata la infracción y la pérdida de prestaciones
indemnizatorias hasta la obligación de devolver las cantidades percibidas y la
destitución del cargo. Por regla general, estos casos son competencia de los
comités de disciplina de los órganos de la administración pública. La reciente Ley
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno también
incluye disposiciones sobre el régimen de sanciones aplicables en caso de incumplimiento
de las normas en materia de conflicto de intereses[61], incluida
la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública y la inhabilitación para el
ejercicio de un cargo público. El Plan de
Regeneración Democrática del Gobierno, aprobado en septiembre de 2013, contiene
un amplio catálogo de medidas legislativas, con especial énfasis en la
prevención de las conductas ilícitas en el ejercicio de un cargo público de la
Administración General del Estado y la imposición de sanciones[62]. En este
contexto, el Gobierno adoptó en diciembre de 2013 un anteproyecto de Ley reguladora
del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, que
incluye, entre otras cosas, disposiciones relativas a la aclaración del
concepto de Alto Cargo de la Administración General del Estado, el establecimiento
de más altos estándares en materia de rendición de cuentas, la definición de normas
sobre las prácticas de idas y venidas entre el sector público y el privado, el
refuerzo de la transparencia y la publicidad de las declaraciones patrimoniales,
y el refuerzo de las competencias y herramientas a disposición de la Oficina de
Conflictos de Intereses. Desarrollo urbano El rápido
desarrollo de las infraestructuras públicas y la proliferación de obras
públicas antes de 2008 conllevaron numerosos cambios en la planificación urbana
y la calificación del suelo[63]. Los
ayuntamientos y los alcaldes actúan de manera autónoma y disponen de amplios poderes
discrecionales en materia de planificación urbana, incluidos, en su caso, la
recalificación del suelo y los procedimientos de contratación pública. Los
Gobiernos regionales ejercen solo un control limitado, viéndose obligados en
ocasiones a acudir a un órgano jurisdiccional para derogar una decisión municipal[64]. Ello
contribuye a la vulnerabilidad a la corrupción de los sectores de la planificación
urbana y la construcción[65]. Otros factores
de riesgo incluyen la considerable diferencia entre el valor de las tierras de
cultivo y el suelo urbanizable, la insuficiencia de los mecanismos de control,
la complejidad de las normas sobre desarrollo urbano, que se traduce en un alto
grado de discrecionalidad en la toma de decisiones, un uso limitado de las medidas
cautelares durante los prolongados procesos judiciales para detener la
construcción de obras sospechosas de ilegalidad, así como el reducido
porcentaje de cumplimiento efectivo de las sentencias sobre demolición[66]. Las modificaciones
de la Ley de suelo de 2007 representaron un paso en la dirección adecuada, al
introducir un sistema de calificación del suelo reforzado y más objetivo[67]. Las decisiones
ya no son tomadas por los alcaldes, sino por los consejos municipales. Aunque el elevado
gasto público en construcción y desarrollo urbano no puede atribuirse directamente
a la corrupción, contribuye a un contexto global que, junto con la insuficiente
supervisión del proceso decisorio a nivel local y regional, hace a este sector más
vulnerable al fraude y a la corrupción. De la misma manera, el número de casos
de corrupción y otras infracciones investigados y juzgados en el ámbito de la
planificación urbana es elevado y condujo a la creación de servicios
especializados en el Ministerio Fiscal y de una unidad especializada en los delitos
urbanísticos en la Unidad Central Operativa de la Guardia Civil[68]. En 2011, se
incoaron 1 754 procesos judiciales relacionados con supuestos actos
ilegales de ordenación del territorio y planificación urbana, y se dictaron 408
condenas. Aunque estas cifras incluyen otros tipos de delitos relacionados con
la planificación urbana, además de las infracciones de corrupción, dan una
indicación de la exposición a actividades ilícitas. Además, la Fiscalía contra
la Corrupción y la Criminalidad Organizada se centró cada vez más en estos casos[69]. Según una base
de datos no oficial sobre la corrupción en la planificación urbana[70], cerca de 700
municipios se vieron afectados por casos de esta naturaleza entre 2000 y 2010[71]. Se trataba de
prácticas relacionadas con la venta ilícita de suelo público, cambios ilegales
de la calificación del suelo, malversación en la construcción de obras públicas,
etc. Numerosas investigaciones en curso atañen a infracciones similares. En los
últimos tres años, 19 alcaldes de todo el espectro político han sido detenidos por
cargos de corrupción. Algunos casos, en los que se dictaron severas penas de
prisión para ex alcaldes y ex concejales, sacaron a la luz complejas redes de
políticos y empresas locales que estaban involucrados en actividades urbanísticas
ilegales, abuso de contratos públicos y blanqueo de capitales. Contratación pública En
2011, las obras, bienes y servicios públicos constituyeron el 15,5 % del
PIB en España. Ese mismo año, el valor de las licitaciones publicadas en el
Diario Oficial representó el 15,2 % del gasto total en obras, bienes y servicios
públicos[72]. En la encuesta
entre empresas del Eurobarómetro sobre la corrupción de 2013, el 83 % de las
empresas españolas encuestadas (el más alto porcentaje de la UE) consideró que
la corrupción estaba muy extendida en la contratación pública gestionada por las
autoridades nacionales (media de la UE: 56 %) y el 90 % (segundo
porcentaje más elevado en la UE), en la gestionada por las autoridades locales
(media de la UE: 60 %). En concreto, las empresas españolas encuestadas manifestaron
que las prácticas más extendidas en los procedimientos de contratación pública eran
las siguientes: pliegos de condiciones a la medida para determinadas empresas
(80 %); abuso de los procedimientos negociados (72 %); conflictos de
intereses en la evaluación de las ofertas (79 %); licitación colusoria
(71 %); criterios de selección o evaluación poco claros (72 %); y
modificaciones de las condiciones contractuales después de la celebración de
contrato (69 %). Estos porcentajes se encuentran entre los más elevados de
la UE. Si bien estos indicadores de percepción, que han de leerse en el
contexto de crisis económica que afecta actualmente a España, no tienen por qué
estar directamente relacionados con la corrupción, ilustran factores de riesgo
que incrementan la vulnerabilidad a la corrupción en los procedimientos de
contratación pública. El número de investigaciones por
supuestas prácticas corruptas en los procedimientos de contratación pública es
particularmente elevado en los sectores de la construcción y la recogida de
residuos, lo que apunta a un alto riesgo de corrupción en estos sectores[73]. En un informe del Tribunal de Cuentas central
de 2012 se ofrecía una visión general de los principales sectores de riesgo en
la contratación pública a nivel regional y local[74]. El
Tribunal advertía de la mala gestión y el control insuficiente a nivel
regional, al tiempo que destacaba el creciente número de casos de corrupción que
estaban siendo investigados. Evaluó 2 500 contratos adjudicados entre 2006
y 2007, por una cuantía total de 10 millones de euros. Entre las
irregularidades más frecuentes detectadas —no basadas necesariamente en
esquemas de corrupción, pero que revelan una serie de vulnerabilidades— figuran
el fraccionamiento de la cuantía de los contratos con el fin de eludir la
contratación pública; los abusos en la tramitación de urgencia de los
expedientes, en muchos casos sin justificarse adecuadamente, para eludir
requisitos de contratación más exigentes; el uso injustificado de determinadas
categorías excepcionales de procedimientos de contratación pública; la falta de
criterios de selección; la deficiente fundamentación de las adjudicaciones; las
excepciones injustificadas a la obligación de publicar las ofertas; y la
insuficiente justificación de las modificaciones de los contratos públicos. Estas
prácticas e irregularidades también pusieron de manifiesto un seguimiento desigual
si se comparan los mecanismos de control regionales y los del Tribunal de
Cuentas central. Dado el gran número de contratos públicos y el amplio catálogo
de tareas encomendadas al Tribunal de Cuentas[75], este
no puede controlar en su debido momento los contratos públicos más recientes. Un estudio
encargado por la OLAF sobre la corrupción en la contratación pública que afecta
a los fondos de la UE confirmó muchas de las conclusiones del Tribunal de
Cuentas a las que se ha hecho referencia[76]. El Registro Público de Contratos es la
base de datos centralizada oficial de contratación pública, incluida la
información sobre los contratos públicos y las estadísticas[77]. Los órganos de
contratación de todas las administraciones públicas y otros organismos sujetos
a la legislación sobre contratos del sector público deben notificar los
contratos al Registro Público de Contratos en el plazo de tres meses a partir
de la fecha de su firma, para su registro, incluidas todas las modificaciones,
ampliaciones, cambios de plazos o precios, la cuantía final y la terminación
normal o anormal. Las enmiendas aportadas a la Ley de Contratos del Sector Público
en 2011 reforzaron las prohibiciones relativas a la contratación e incluían disposiciones
sobre los conflictos de intereses y la anulación de los contratos en tales casos[78]. Una de las
novedades de la Ley es la designación de una persona física o jurídica como «responsable
del contrato», con la misión de supervisar todo el período de vida del contrato
para garantizar que se reduzcan al mínimo las desviaciones de las condiciones
iniciales. Esta persona no puede pertenecer a la comisión u órgano de
contratación ni estar vinculada con él mediante un acuerdo contractual. Buenas
prácticas en la contratación pública a escala local Se
han desarrollado algunas buenas prácticas a escala regional y local que podrían
tenerse en cuenta a la hora de planificar futuras iniciativas. Por ejemplo, la creación
de la Oficina de Supervisión y Evaluación de la Contratación Pública en Cataluña
o de la Comisión Consultiva para la Transparencia en las Islas Baleares, adscrita
a la Consejería de Presidencia, ha fijado estándares de transparencia más
estrictos, centralizado la recopilación de datos y mejorado el escrutinio de
los procedimientos de contratación pública. Las Comunidades Autónomas de
Valencia y Cataluña también han desarrollado una buena práctica en el marco de
los contratos negociados, permitidos en determinadas condiciones por la
normativa de contratación pública de la UE, consistente en dar carácter
obligatorio a la publicidad de las ofertas y permitir la participación de todas
las empresas, sin que tengan que haber sido invitadas oficialmente de antemano. Existe
un elevado número de plataformas de contratación pública de diferentes administraciones
locales y regionales. La administración central está desarrollando actualmente
una base de datos que reunirá toda la información sobre contratación pública a
nivel nacional[79]. La mayoría de
las regiones disponen actualmente de plataformas únicas en las que se descarga
la documentación pertinente para las ofertas de los diferentes departamentos
regionales y se pueden seguir los procedimientos, lo que ofrece salvaguardias adicionales
en términos de prevención y detección de las prácticas corruptas, gracias a un
mayor grado de transparencia y una mejor aplicación de los procedimientos
normalizados. Estos pasos van en la buena dirección y contribuyen a seguir
reforzando la transparencia en los procedimientos de contratación pública. El Plan de
Regeneración Democrática del Gobierno incluye modificaciones de la Ley de
Contratos del Sector Público a fin de excluir de las licitaciones públicas a las
personas condenadas por una gama más amplia de delitos relacionados con la
corrupción, incluida la financiación ilegal de los partidos. Transparencia y acceso a la información En diciembre de 2013 se adoptó una
nueva Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno tras
un largo proceso de debate público y político[80]. La
Ley supone un importante paso adelante. Tiene un triple alcance: incrementa y
refuerza la transparencia en la actividad pública, reconoce y garantiza el acceso
a la información y establece las obligaciones de buen gobierno que deben
cumplir los responsables públicos, incluidas las sanciones correspondientes. Se
establece la obligatoriedad de la publicación trimestral de la ejecución
presupuestaria, lo que permite la detección e investigación de las irregularidades.
La Ley prevé asimismo la creación de un Portal de la Transparencia, que actuará
como ventanilla única para que los ciudadanos puedan acceder a la información
pública. Establece un mecanismo de control mediante la Comisión de
Transparencia y Buen Gobierno, cuyo Presidente es nombrado por el Gobierno,
requiriendo su refrendo únicamente una mayoría simple en el
Parlamento.
No obstante, la nueva Ley no ha previsto garantías suficientes para la
independencia de su mecanismo de control independiente, y podría haberse dado
más consideración a la mejora del régimen de sanciones y a la limitación de las
excepciones al principio de acceso a la información. Por añadidura, su entrada
en vigor se ha pospuesto dos años en algunas administraciones, especialmente administraciones
regionales y locales. Buenas
prácticas en la promoción de la transparencia Los índices de transparencia de los ayuntamientos (ITA)[81] y los índices de transparencia de las Comunidades Autónomas
(INCAU)[82], que gestiona
Transparencia Internacional, miden el nivel de transparencia y accesibilidad de
la información pública a nivel regional y municipal sobre la base de 80
indicadores. Cada institución regional obtiene una puntuación individual, con
la que se elabora el índice del nivel de transparencia de las 17 regiones.
Durante los últimos cuatro años, estos indicadores muestran una mejora general
de los estándares de transparencia a nivel regional. Según el INCAU 2012, el
País Vasco y La Rioja son las regiones con mayores niveles de transparencia en
el país. Un número creciente de regiones han adoptado o están a punto de
adoptar leyes de transparencia (por ejemplo, Galicia, País Vasco, Cataluña,
Baleares) y algunas están aplicando ya estrictas políticas en la materia[83]. 3. Futuros pasos En
España el marco jurídico de lucha contra la corrupción está bien implantado y
la ejecución de la legislación ha mostrado buenos resultados en la investigación
de las prácticas corruptas, incluso a altos niveles. Con todo, los recientes
casos de corrupción a gran escala han puesto de manifiesto una serie de presuntas
corruptelas que afectan a los fondos públicos y a la financiación de los
partidos políticos. La corrupción política y los deficientes controles y
equilibrios entre la discrecionalidad y la rendición de cuentas, especialmente
en el gasto público, el proceso decisorio y los mecanismos de control a nivel
regional y local, han sido retos particularmente difíciles. El desarrollo
urbano y la contratación pública parecen estar entre los ámbitos más vulnerables.
Para resolver estos problemas se han promovido reformas legislativas, en
particular en lo que se refiere a la financiación de los partidos políticos, la
eficiencia de los procedimientos judiciales, el refuerzo de los mecanismos de
control en relación con el gasto público y la libertad de información. Por otra
parte, las políticas de lucha contra la corrupción y las políticas relacionadas
con la integridad pasaron a ocupar el centro del debate público y político. Es preciso prestar mayor atención
a los aspectos siguientes: ·
Proseguir las
reformas en curso y garantizar la aplicación efectiva de las nuevas normas
sobre la financiación de los partidos políticos, centrándose en la supervisión de los
préstamos, la consolidación de las cuentas de los partidos (incluidas las ramas
regionales y locales y otras entidades vinculadas a los partidos políticos), la
mejora de los controles financieros internos, los controles exhaustivos
efectuados en su debido momento por el Tribunal de Cuentas, y un régimen de sanciones
reforzado. ·
Desarrollar
estrategias a la medida para las administraciones
regionales y locales, precedidas
por evaluaciones del riesgo de corrupción. Reforzar los mecanismos de control,
hacer más transparente el proceso de toma de decisiones y garantizar una
supervisión coherente de la calidad de la gobernanza local y regional. ·
Desarrollar códigos
de conducta exhaustivos para los cargos electos a
nivel central, regional y local,
con la adecuada rendición de cuentas e instrumentos sancionadores de las posibles
violaciones de dichos códigos. Considerar el desarrollo de códigos éticos
dentro de los partidos políticos o el establecimiento de pactos éticos entre los
partidos, según lo recomendado por la Resolución del Parlamento de febrero de
2013. Reforzar la coherencia de las normas sobre publicidad patrimonial y los
conflictos de intereses para los cargos electos y de libre designación a nivel
central, regional y local, con el respaldo de un mecanismo de verificación
eficaz y un sistema de sanciones disuasorio. Reforzar la capacidad de la
Oficina de Conflictos de Intereses para llevar a cabo verificaciones de forma
independiente y eficaz y para aplicar sanciones disuasorias. Garantizar el
necesario marco de aplicación de la nueva Ley de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, incluido un mecanismo de supervisión
independiente de la mano de un sistema de sanciones disuasorias. ·
Tener en cuenta las
conclusiones del Tribunal de Cuentas central y organismos similares a nivel
regional en lo que respecta a las irregularidades en los procedimientos de contratación pública a nivel regional y local. Realizar una evaluación independiente de los
grandes contratos de obras públicas y de las decisiones de planificación urbana
concluidos durante un período de referencia reciente a escala regional y local,
con el fin de identificar los factores de riesgo de corrupción. Difundir buenas
prácticas normalizadas sobre contratación pública a nivel regional y local.
Aumentar la capacidad del Tribunal de Cuentas central y de organismos similares
a nivel regional para llevar a cabo controles sistemáticos y oportunos de los
contratos públicos a nivel regional y local. [1] La Resolución del Parlamento se refiere, entre otras cosas, a lo
siguiente: los pactos éticos entre los partidos políticos; la creación de una
comisión independiente que elabore un informe sobre la regeneración
democrática; la necesidad de medidas legislativas para mejorar la regulación de
la financiación de los partidos; las competencias de control del Tribunal de
Cuentas; la contratación del sector público; el Estatuto de la función pública;
la reforma del Código Penal; la reforma del enjuiciamiento criminal; las
mejoras necesarias del proyecto de ley sobre transparencia y buen gobierno; las
medidas para regular la actividad de las organizaciones de intereses o
«lobbies»; el perfeccionamiento del sistema de publicidad del patrimonio de los
cargos electos; las medidas destinadas a hacer frente al transfuguismo
político; y la modernización de las campañas electorales: http://www.congreso.es/backoffice_doc/prensa/notas_prensa/18520_1361968355833.pdf. [2] Pueden encontrarse
referencias más detalladas de las iniciativas que se preparan en el ámbito
legislativo en el apartado «Marco jurídico». [3] Se ofrecen más
detalles sobre el paquete de «regeneración democrática» a continuación, en las
secciones dedicadas específicamente a las cuestiones en el punto de mira. [4] Documento de trabajo
de los servicios de la Comisión, Evaluación del programa nacional de reformas y
del programa de estabilidad de España para 2013, 29 de mayo de 2013: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_spain_es.pdf. [5] http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ImplementationReviewGroup/7-9September2011/V1183525e.pdf
[6] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)20_second_spain_EN.pdf. [7] Ley 2/2012, de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. [8] Ley Orgánica 5/2012,
de reforma de la Ley Orgánica 8/2007, sobre financiación de los partidos
políticos. [9] http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm. [10] Ley 30/2007, de
Contratos del Sector Público. [11] Ley 8/2007, de suelo.
Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el texto consolidado de
la Ley de suelo. [12] Ley 7/2007, del
Estatuto Básico del Empleado Público. [13] Dichas propuestas se
refieren, entre otras cosas, a lo siguiente: endurecimiento de las sanciones
para una serie de delitos de corrupción; ampliación del alcance del tráfico de
influencias; revisión de los delitos de fraude y enriquecimiento ilícito;
modificación del delito de contabilidad falsa; introducción de nuevos delitos
relacionados con la financiación y gestión de los partidos políticos;
introducción de nuevas medidas contra la ocultación de bienes y con vistas a la
devolución de bienes al Estado; racionalización de los procedimientos relativos
a los casos de corrupción; resolución del problema de la carga de casos
pendientes, en particular mediante medidas que garanticen la agilización de los
procedimientos y eviten los retrasos injustificados, etc. [14] Asimismo, el número
de investigaciones iniciadas aumentó de 17 en 2007 a 133 en 2011.
http://www.fiscal.es/cs/Satellite?blobcol=urldata&blobheader=application%2Fpdf&blobheadername1=Content-disposition&blobheadervalue1=attachment%3B+filename%3D%27memoria2012_vol2_secc_06.pdf%27&blobkey=id&blobtable=MungoBlobs&blobwhere=1246969527252&ssbinary=true.
[15] Cándido Conde-Pumpido
(2009). Comparecencia del fiscal general ante la Comisión de Justicia del
Parlamento para informar sobre las actividades de 2008. Congreso de los
Diputados, Sala Cánovas, 18 de noviembre de 2009. [16] Jiménez, F. y
Villoria, M. (2012). Political finance, urban development and political
corruption in Spain. En: Mendilow, J. Public Funding of Political Competition
and the Future of Democracy. Lexington Books. [17] En enero de 2013, la
prensa española publicó una lista de 300 políticos que están siendo
investigados por cargos de supuesta corrupción. [18] http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder_Judicial/Sala_de_Prensa/Archivo_de_notas_de_prensa/
Estudio_sobre_las_necesidades_de_los_juzgados_y_tribunales_en_casos_de_especial_complejidad [19] El Presidente del
Consejo General del Poder Judicial ha indicado que el sistema judicial español
necesitaría otros 64 jueces, 18 secretarios y 150 funcionarios para apoyar a
los 798 tribunales que actualmente trabajan en 2 173 casos de gran
complejidad. [20] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2013)5_Spain_EN.pdf.. [21] En 2011, el
46,8 % de los encuestados consideró que la corrupción está muy extendida y
el 39,8 %, que está bastante extendida. Solo el 0,4 % opinó que no
hay corrupción entre los políticos españoles. En 2012, la encuesta del CIS
situaba la corrupción en el cuarto lugar de los problemas nacionales, tras la
crisis económica, el desempleo, la clase gobernante y los partidos políticos.
Encuestas más recientes llevadas a cabo en febrero y abril de 2013 clasificaban
la corrupción como el segundo de los problemas públicos percibidos por los
encuestados españoles, siendo el desempleo el problema más acuciante
mencionado. http://www.cis.es/cis/opencms/ES/busqueda.jsp. [22] Eurobarómetro
especial nº 397 de 2013. [23] Flash Eurobarómetro
nº 374 de 2013. [24] Véase también el
programa de ajuste del sector financiero relativo a España: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp118_en.pdf
. [25] Véanse ejemplos de
esos casos y datos estadísticos en el apartado « Puntos de mira». [26] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf. [27] Ley Orgánica 5/2010,
que modifica el Código Penal. [28] En la última década
se incoaron siete procedimientos de investigación por presuntos delitos de
soborno a funcionarios extranjeros, todos los cuales fueron finalmente
archivados. La OCDE también ha expresado reservas acerca del régimen de
responsabilidad penal de las personas jurídicas en el caso de las empresas de
propiedad estatal y controladas por el Estado. http://www.oecd.org/daf/briberyininternationalbusiness/SpainPhase3ReportEN.pdf.
[29] Sin perjuicio del
análisis en curso de la Comisión sobre la transposición por parte de España de
la Decisión marco 2003/568/JAI, relativa a la lucha contra la corrupción en el
sector privado. [30] http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ImplementationReviewGroup/7-9September2011/V1183525e.pdf. [31] http://www.congreso.es/backoffice_doc/prensa/notas_prensa/18520_1361968355833.pdf. [32] Ley Orgánica 8/2007,
sobre financiación de los partidos políticos. [33] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)5_Spain_EN.pdf.. [34] Tribunal de Cuentas,
Informe de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y
de las donaciones percibidas por las fundaciones vinculadas orgánicamente,
ejercicio 2007, informe aprobado el 29 de marzo de 2012. [35] Algunos ex
presidentes de cajas de ahorros fueron investigados por presunta concesión de
préstamos ilegales y administración desleal, por ejemplo, los procedimientos
penales contra dos ex presidentes de Caja Madrid. [36] http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/mou/2012-07-20-spain-mou_en.pdf. [37] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3
(2011)5_spain_EN.pdf. [38] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3
(2013)20_second_spain_EN.pdf. [39] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3
(2011)5_spain_EN.pdf [40] Ídem. [41] Ley Orgánica 5/2012
de reforma de la Ley Orgánica 8/2007 sobre financiación de los partidos
políticos. [42] Se incluyeron disposiciones
sobre la cuantía máxima de los préstamos, las entidades concedentes, las
condiciones de reembolso, etc. [43] Se amplió la lista de
entidades que no pueden financiar a partidos, entre ellas las personas
jurídicas que hayan firmado contratos con el Estado. [44] En caso de que no
presenten, sin causa justificada, las cuentas correspondientes al último
ejercicio anual o que estas sean deficientes, el Tribunal de Cuentas puede
acordar la retención de la subvención anual hasta que se produzca el total
cumplimiento de las obligaciones. En caso de que se superen los límites de los
gastos electorales, el Tribunal de Cuentas puede imponer una sanción
equivalente al exceso producido. El Tribunal de Cuentas vigilará que las
sanciones se hagan efectivas en el libramiento de la correspondiente
subvención. La Ley especifica asimismo el plazo de prescripción de estas
infracciones, mejora la regulación del proceso al introducir la posibilidad de
que el Tribunal de Cuentas abra, con anterioridad a la decisión final sobre las
infracciones, un periodo de información previa, y establece la aplicación
suplementaria en su tramitación de los procedimientos administrativos
generales. Se introducen nuevas sanciones en caso de que los partidos acepten
donaciones ilegales. En tal caso, el Tribunal de Cuentas puede imponer una
sanción de cuantía equivalente al doble de la aportación ilegalmente percibida. [45] La Constitución
española dispone que los miembros del Tribunal de Cuentas gozan de la misma
independencia que los jueces. Los miembros del Tribunal son seleccionados por
el Congreso y por el Senado atendiendo a criterios profesionales rigurosos. La
selección del resto del personal debe basarse, como norma general, en el mérito
y la capacidad, como establece la Constitución para todos los funcionarios
públicos. Algunos de los funcionarios del Tribunal de Cuentas son designados
por el pleno del Tribunal. Una reciente sentencia del Tribunal Supremo, de
diciembre de 2012, apuntaba a la necesidad de garantizar un mejor equilibrio
entre los cargos del Tribunal nombrados por el pleno del Tribunal de Cuentas y
los seleccionados como cualquier funcionario, dado que los primeros representan
actualmente la mayoría. [46] Ley orgánica por la
que se modifica la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal
en materia de transparencia y lucha contra el fraude fiscal y en la seguridad
social, 18 de diciembre de 2012. [47] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)20_Second_Spain_EN.pdf. [48] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)20_Second_Spain_EN.pdf [49] http://www.congreso.es/backoffice_doc/prensa/notas_prensa/18520_1361968355833.pdf [50] http://www.congreso.es/backoffice_doc/prensa/notas_prensa/18520_1361968355833.pdf [51] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2013)5_Spain_EN.pdf [52] Documento de trabajo
de los servicios de la Comisión, Evaluación del programa nacional de reformas y
del programa de estabilidad de España para 2013, 29 de mayo de 2013: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_spain_en.pdf [53] Algunas regiones se
encuentran entre las que mejores resultados registran en la UE en materia de
calidad gubernativa, mientras que otras están entre las peor situadas.
Measuring the Quality of Government and Subnational Variation, Report for the
European Commission, University of Gothenburg, diciembre de 2010. El índice
europeo de calidad gubernativa de 2013, que consideró un mayor número de
países, regiones y encuestados europeos, confirmó estas constataciones:
http://nicholascharron.wordpress.com/european-quality-of-government-index-eqi [54] Documento de trabajo
de los servicios de la Comisión, Evaluación del programa nacional de reformas y
del programa de estabilidad de España para 2013, 29 de mayo de 2013http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_spain_en.pdf [55] Proyecto de Ley de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-58-1.PDF [56] http://www.tcu.es/uploads/I940.pdf [57] Costas-Pérez, E., Solé-Ollé,
A., Sorribas-Navarro, P. (2011) Corruption Scandals, Press Reporting, and
Accountability. Evidence from Spanish Mayors. IEB Working Paper 2011/9. [58] http://www.femp.es/CartaLocal/Front/Noticias/CL_ContenidoDetalle/_sYcniRvuy5ly-yy6MEsAr2xIyOH4RgvsLsMsOhPI4uc [59] http://www.antifrau.cat/es.html [60] Ley 5/2006 de
regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los
Altos Cargos de la Administración General del Estado. [61] Ley 19/2013, de 9 de
Diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. [62] Aprobado el Informe
del Plan de Regeneración Democrática, 20.9.2013
http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Enlaces/200913Enlace_Regeneraci%C3%B3nDemocr%C3%A1tica [63] Desde 2000, el
30 % de las construcciones residenciales en la UE se registraron en
España. En 2007, la inversión en el sector de la construcción representó el
15,7 % del PIB frente al 9 % en EE.UU., Alemania, Francia, Reino
Unido e Italia. Aproximación a una geografía de la corrupción urbanística en
España, Luis M. Jerez Darias, Victor O. Martín y Ramón Pérez González, Universidad
de La Laguna. [64] 'Identifying and
Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption', 30 de junio de
2013, PricewaterhouseCoopers y ECORYS. [65] FUNDACIÓN
ALTERNATIVAS (2007) Urbanismo y democracia. Alternativas para evitar la
corrupción: http://www.falternativas.org/la-fundacion/documentos/libros-e-informes/informe-urbanismo-y-democracia-alternativas-para-evitar-la-corrupcion-vol-i [66] 'Identifying and
Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption', 30 June 2013,
PricewaterhouseCoopers and ECORYS. [67] Ley 8/2007, de 28 de
mayo, de suelo: http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2007-10701
[68] http://www.fiscal.es/cs/Satellite?c=FG_Actualidad_FA&cid=1247140274984&pagename=PFiscal%
2FFG_Actualidad_FA%2FFGE_pintarActualidad [69] En 2009 abrió 257
procedimientos, frente a los 127 casos abiertos en los cuatro ejercicios
anteriores: http://www.fiscal.es/cs/Satellite?c=Page&cid=1242052134611&language=es&pagename=PFiscal%2FPage%2FFGE_memorias&selAnio=2012. [70] Jerez Darias, L;
Martín Martín V; Pérez González, R (2012). Aproximación a una geografía de la
corrupción urbanística en España. Ería: Revista cuatrimestral de geografía: : http://www.unioviedo.es/reunido/index.php/RCG/article/view/9654 [71] El número de
municipios afectados por casos de corrupción relacionada con el desarrollo
urbano y la construcción entre 2000 y 2010 varía desde 8 en Aragón o 12 en La
Rioja hasta 66 en Galicia, 94 en Valencia y 154 en Andalucía. [72] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [73] Por ejemplo, varios
casos relacionados con supuestos vínculos entre la financiación de los partidos
y el negocio de la construcción; contratos de recogida de basura; cargos contra
alcaldes acusados de prácticas corruptas en la contratación de servicios de
limpieza; obras de construcción relacionadas con edificios de interés general,
etc. [74] http://www.tcu.es/uploads/I935.pdf. [75] Véase asimismo el
apartado sobre la financiación de los partidos políticos. [76] 'Identifying and
Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption', 30 de junio de
2013, PricewaterhouseCoopers y ECORYS. Entre otros factores de riesgo
detectados a nivel regional y local cabe destacar la adquisición de las
especificaciones técnicas de licitadores competidores, la falta de controles ex
ante eficaces e independientes, la ausencia de una plataforma única para el
gran número de perfiles de contratistas y un elevado umbral para contratos de
obras y servicios de menor cuantía. [77] http://www.minhap.gob.es/es-ES/Servicios/Contratacion/Junta%20Consultiva%20de%20Contratacion%20Administrativa/Paginas/Registro%20publico%20de%20contratos.aspx
[78] Ley de Contratos del
Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre). [79] http://www.minhap.gob.es/es-ES/Servicios/Contratacion/Paginas/default.aspx)
[80] Ley 19/2013, de 9 de
Diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. [81] http://www.transparencia.org.es/ITA%20AÑOS%20ANTERIORES/ITA%20AÑOS%20ANTERIORES.htm [82] http://www.transparencia.org.es/INCAU_AÑOS_ANTERIORES.htm [83] Por ejemplo, el
Gobierno de Cataluña puso en práctica un paquete de lucha contra la corrupción
que incluía asimismo la obligación de hacer más transparentes ciertas
operaciones públicas. El Gobierno Regional de Baleares encargó a todas las
Consellerias que publicaran en sus sitios internet información sobre los
indicadores internacionales de transparencia.