(1)

Mediante carta de 27 de noviembre de 2006, un ciudadano presentó una denuncia en la que alegaba la concesión de ayudas estatales en el marco del programa NERES (New and Existing Routes Expansion Scheme, es decir, Régimen de ampliación de rutas nuevas y existentes) y del acuerdo de transferencia de pérdidas y ganancias entre Flughafen Dortmund GmbH («FD») y la empresa de servicio público Dortmunder Stadtwerke AG (en lo sucesivo, «DSW21»).

(2)

Mediante carta de 10 de julio de 2007, la Comisión comunicó a Alemania su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación de 2007») con respecto a NERES y a la financiación de FD.

(3)

Alemania presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación de 2007 el 5 de octubre de 2007.

(4)

La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión instó a los interesados a que le remitieran sus observaciones.

(5)

La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de 11 interesados. El 11 de enero de 2008 las envió a Alemania, brindándole la posibilidad de responder. Las observaciones de Alemania se recibieron por carta de 28 de febrero de 2008.

(6)

La Comisión solicitó, mediante cartas de 10 de noviembre de 2008 y 26 de octubre de 2009, información complementaria, que Alemania transmitió el 19 de diciembre de 2008 y el 12 de noviembre de 2009, respectivamente.

(7)

Mediante fax de 14 de septiembre de 2009, la Comisión recibió la denuncia de un particular en la que se alegaba que el sistema de reducción de tasas NEO (Neue Entgeltordnung, es decir, Nuevo régimen de tasas) constituía una ayuda estatal ilegal e incompatible a favor de las compañías aéreas usuarias del aeropuerto de Dortmund. Por otra parte, el demandante alegó que también se habían concedido ayudas estatales ilegales e incompatibles al gestor aeroportuario de titularidad pública FD. La denuncia se registró como asunto de ayuda estatal con el número SA. 29404 (CP 284/2009).

(8)

Mediante carta de 13 de julio de 2010, la Comisión remitió la denuncia a Alemania y solicitó información. Alemania respondió por carta de 14 de octubre de 2010.

(9)

El 14 de diciembre de 2010, la Comisión recibió una denuncia presentada por la provincia de Paderborn («Kreis Paderborn»). La denuncia se registró como asunto de ayuda estatal con el número SA.32091.

(10)

La Comisión remitió la denuncia a Alemania y solicitó información mediante carta de 20 de diciembre de 2011. Las autoridades alemanas presentaron sus observaciones el 1 de febrero de 2012.

(11)

La Comisión solicitó más información el 21 de febrero de 2012 y el 4 de marzo de 2012. Alemania respondió el 12 de abril de 2012 y el 24 de abril de 2012, respectivamente.

(12)

Mediante carta de 21 de marzo de 2012, la Comisión comunicó a Alemania su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado («Decisión de incoación de 2012»). Alemania presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación de 2012 el 23 de abril de 2012.

(13)

La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión pidió a los interesados que presentaran sus observaciones sobre las medidas en cuestión en un plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.

(14)

La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de 7 interesados. El 6 de marzo de 2013 las envió a Alemania, a la que se brindó la posibilidad de responder. Alemania presentó sus observaciones al respecto mediante carta de 8 de abril de 2013.

(15)

La Comisión solicitó más información el 10 de diciembre de 2013. Alemania respondió por cartas de 9 de enero de 2014 y 17 de febrero de 2014.

(16)

En una carta de 22 de febrero de 2014, la Comisión informó a las autoridades alemanas de la adopción de las Directrices de aviación de 2014 (5) y de que estas directrices serían de aplicación para este asunto a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea e invitó a Alemania a presentar sus observaciones.

(17)

Las Directrices de aviación de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea el 4 de abril de 2014 (6). Sustituían a las Directrices de aviación de 2005 (7), (8).

(18)

El 15 de abril de 2014 se publicó una comunicación en el Diario Oficial de la Unión Europea en la que se invitaba a los Estados miembros y a las partes interesadas a enviar observaciones sobre la aplicación de las Directrices en materia de aviación de 2014, en este caso dentro de un plazo de 20 días hábiles desde la fecha de publicación de esta comunicación (9).

(19)

La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de seis interesados. El 28 de mayo de 2014 las envió a Alemania, a la que se brindó la posibilidad de responder. Alemania presentó sus observaciones al respecto mediante carta de 13 de junio de 2014.

(20)

Mediante carta de 17 de junio de 2014, y habida cuenta de la urgente necesidad de adoptar y notificar una decisión, Alemania aceptó que esta se adoptara en lengua inglesa.

(21)

El aeropuerto de Dortmund está situado a unos 14 km de la ciudad de Dortmund, en el Estado de Renania del Norte-Westfalia, cuya población es de aproximadamente 17,6 millones de habitantes. Presta servicio a la zona del Ruhr, que cuenta con 5,2 millones de habitantes, y, en particular, a la ciudad de Dortmund.

(22)

En el cuadro 1 se ofrece una descripción general de los aeropuertos con conexiones aéreas regulares en las proximidades del aeropuerto de Dortmund.

Cuadro 1

Descripción general de los aeropuertos situados en las proximidades del aeropuerto de Dortmund

(23)

El aeropuerto de Dortmund es propiedad de FD y está gestionado por esta empresa, que es de titularidad pública al 100 % (10).

(24)

En 1969, el Ayuntamiento de Dortmund adoptó una decisión sobre el plan de desarrollo general del aeropuerto de Dortmund (11). En este contexto, se ejecutaron varios programas de desarrollo de infraestructuras (como, por ejemplo, la construcción de una nueva pista en 1983 y su ampliación en 1987).

(25)

En 1992-1993, y en el contexto de los Fondos Estructurales y los cambios políticos acaecidos en Alemania (la desindustrialización de la cuenca del Rin-Ruhr, la reunificación de Alemania y la apertura de las fronteras en Europa Central y Oriental), FD encargó la realización de estudios sobre el potencial de crecimiento en la región (12). Estos estudios indicaron que el 90 % de los pasajeros utilizaba el aeropuerto de Dortmund para viajes de negocios, frente a los desplazamientos privados. Los vuelos chárter hacia destinos turísticos eran de escasa importancia. Las previsiones apuntaban a un aumento del tráfico de pasajeros en el aeropuerto, que pasó de 196 000 anuales en 1991 a una horquilla de entre 664 000 y 731 000 en 2000 y a 1,1 millones en 2010.

(26)

En este contexto, los accionistas públicos de FD decidieron mejorar y ampliar las infraestructuras existentes en 1993. Como consecuencia de ello, en 2000 concluyó la construcción de la nueva terminal del aeropuerto de Dortmund y la ampliación de la pista de aterrizaje, que pasó a tener una longitud de 2 000 m. Desde entonces, el aeropuerto de Dortmund tiene capacidad para gestionar unos 2,5 millones de pasajeros al año. Entre 2001 y 2003 se estaba utilizando únicamente en torno al 30 % de la capacidad máxima del aeropuerto.

(27)

Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, el aeropuerto perdió muchos pasajeros de negocios. Lufthansa y Eurowings redujeron de forma significativa el número de rutas ofrecidas y su frecuencia. Air Berlin sustituyó temporalmente a estas dos líneas aéreas pero, en 2003, decidió concentrar sus actividades en el aeropuerto de Düsseldorf.

(28)

En el cuadro 2 se indica la evolución del aeropuerto de Dortmund en cuanto al número de pasajeros entre 1999 y 2013.

Cuadro 2

Evolución del número de pasajeros del aeropuerto de Dortmund entre 1999 y 2013

(29)

En 2003, 1 338 personas trabajaban en el aeropuerto de Dortmund: 274 de ellas empleadas directamente por el gestor aeroportuario, 614 por las compañías aéreas que operaban en el aeropuerto, 365 por empresas que desarrollaban sus actividades en él y las 85 restantes por los poderes públicos (policía, autoridades aduaneras y bomberos).

(30)

En 2004, con el fin de aumentar el nivel de utilización, los accionistas de FD decidieron cambiar de estrategia y atraer a compañías aéreas de bajo coste que ofrecieran conexiones a destinos turísticos de Europa Central y Oriental. El 1 de julio de 2004, se adoptó un régimen de reducción de las tasas aeroportuarias llamado NERES («New and Existing Routes Expansion Scheme»). El 1 de julio de 2009 entró en vigor un nuevo reglamento de tasas aeroportuarias llamado NEO («Neue Entgeldordnung»).

(31)

La Comisión investigó las cuatro medidas siguientes: la garantía estatal del 100 % de los préstamos concedidos a FD, el acuerdo de transferencia de pérdidas y ganancias entre FD y la empresa de servicio público DSW21 y dos medidas (NERES y NEO) relacionadas con la reducción de las tasas aeroportuarias a determinadas compañías aéreas.

(32)

Los programas de desarrollo de las infraestructuras del aeropuerto de Dortmund fueron financiados directamente por FD a través de préstamos avalados con garantías estatales del 100 % y concedidos entre 1987 y 2000.

(33)

El 20 de diciembre de 1991, los accionistas de FD (la ciudad de Dortmund y DSW21) decidieron celebrar un acuerdo de transferencia de pérdidas y ganancias (en lo sucesivo, el «ATPG de 1991») entre el aeropuerto y DSW21 (13). En el marco de dicho acuerdo, DSW21 se hacía cargo de todas las pérdidas de FD. El acuerdo entró en vigor el 1 de enero de 1992.

(34)

El ATPG de 1991 incluía las siguientes disposiciones:

(35)

A fin de cumplir la normativa fiscal, en 1999 se adoptó un apéndice. El ATPG de 1991 fue modificado el 12 de diciembre de 2008, con efectos retroactivos a partir del 1 de enero de 2008, con el fin de garantizar la eficacia fiscal de la cobertura de pérdidas. Por esta razón, se introdujo una referencia a la versión de la AktG (Aktiengesetz, Ley de sociedades) vigente en lo que respecta a la cobertura de pérdidas y (de conformidad con la versión original) se estableció una duración mínima de cinco años con renovación automática anual por razones de seguridad jurídica.

(36)

En los siguientes cuadros (cuadros 3, 4 y 5) se indican la inversión y los gastos de explotación financiados por el ATPG de 1991, así como los costes de las actividades de competencia propia de la potestad pública.

Cuadro 3

Inversión adoptada de conformidad con la sentencia Aéroports de Paris y financiada por el ATPG

Cuadro 4

Gastos de explotación, incluidas las competencias de los poderes públicos financiadas por el ATPG de 1991

Cuadro 5

Costes de las competencias de los poderes públicos financiadas por el ATPG de 1991

(37)

En su último escrito, Alemania explicó que consideraba competencia de los poderes públicos los costes de las siguientes actividades cubiertas por el ATPG de 1991:

(38)

Además, Alemania aportó el importe de los costes relacionados con el ejercicio de las actividades que son competencia de los poderes públicos y que están cubiertos por el Estado federado de Renania del Norte-Westfalia:

(39)

Para incrementar sus ingresos procedentes de las tasas aeroportuarias y de las actividades no aeronáuticas y optimizar el uso de sus infraestructuras, FD adoptó el programa NERES el 1 de julio de 2004. Permaneció en vigor hasta el 30 de junio de 2009. Las compañías aéreas podían solicitar la reducción de las tasas aeroportuarias para cada nueva ruta y para todas las rutas existentes. El plazo de presentación al aeropuerto de las solicitudes correspondientes estaba comprendido entre el 1 de julio de 2004 y el 30 de junio de 2009, teniéndose que presentar cada solicitud tres meses antes de la apertura de una nueva ruta.

(40)

En cuanto a las rutas existentes a 1 de julio de 2004, la reducción se aplicó únicamente a los pasajeros que hicieran uso de ellas a partir de dicha fecha. Una compañía aérea no podría participar en el programa NERES si, al inaugurar una nueva ruta, esta sustituía a otra a la que ya se había concedido ayuda. La única limitación impuesta a la aprobación de la ayuda se refería a la capacidad del aeropuerto de Dortmund.

(41)

En caso de que una compañía aérea cumpliera los criterios correspondientes, el programa NERES le concedía una contribución a las actividades de comercialización por pasajero y una reducción de la tasa aeroportuaria uniforme por aeronave, en función de su volumen anual de pasajeros.

(42)

Con arreglo a la lista de tarifas, el importe de las tasas aeroportuarias se establecía en principio sobre la base de todos los movimientos de los aviones y no del número de pasajeros. Se incluían los elementos siguientes: tasa de aterrizaje, tasa de estacionamiento, tasas de servicios de infraestructuras (facturación, gestión de equipajes y estacionamiento de aeronaves) y tasas de servicios de tierra (facturación de pasajeros, entrega de equipajes, carga y descarga y servicios de tierra).

(43)

Este sistema coexistió con la lista de tarifas de FD, en vigor desde el 1 de noviembre de 2000 (en lo sucesivo, el «régimen de 2000»), en virtud de la autorización del Ministerio de Transportes de Renania del Norte-Westfalia. En el caso de las rutas beneficiarias del programa NERES, este sustituyó al régimen de 2000. En lugar de las distintas tasas establecidas en el régimen de 2000, las compañías aéreas afectadas pasaron a abonar una tasa aeroportuaria uniforme por pasajero. En esta tasa se incluían las tasas correspondientes a todos los servicios aeroportuarios, con excepción de la tasa de seguridad de vuelo.

(44)

El nivel de la tasa aeroportuaria uniforme dependía del número de plazas de la aeronave. Se distinguía entre las cinco categorías siguientes en función del número de plazas, según se indica en los cuadros 6 y 7:

Cuadro 6

Las cinco categorías según el número de plazas

Cuadro 7

Tasa aeroportuaria uniforme por categoría

(45)

Además de los descuentos sobre la tasa aeroportuaria uniforme, el aeropuerto también concedió una contribución a las actividades de comercialización por pasajero por la apertura de una nueva ruta. Esta ayuda dependía de la frecuencia de la nueva ruta y del número de plazas disponibles.

Cuadro 8

Contribución a las actividades de comercialización

(46)

A partir del 1 de julio de 2005 comenzó a aplicarse un descuento adicional en función de la cantidad anual total de pasajeros de salida por compañía aérea. El descuento se concedió al margen de la tasa aeroportuaria uniforme que las compañías aéreas tuvieran que pagar. Teniendo en cuenta asimismo el descuento derivado de la contribución a las actividades de comercialización, el importe de las tasas por usuario no debía ser inferior a 5 EUR.

Cuadro 9

Descuentos sobre el total de pasajeros de salida

(47)

El programa NEO se introdujo el 1 de julio de 2009 para sustituir al anterior programa NERES (16) y a la lista de tarifas adoptada el 1 de noviembre de 2000. En un principio no se contemplaba una limitación temporal del programa NEO y la decisión de aplicarlo se basó en el plan de actividades aprobado en 2008, que facilitaba previsiones hasta 2019. El programa NEO se modificó el 1 de noviembre de 2011, lo que supuso el aumento del importe de ciertas tasas.

(48)

Para los vuelos regulares, NEO establecía una tasa de aterrizaje y despegue uniforme (17). La tasa de despegue (que incluía la de aterrizaje) dependía del número de pasajeros a bordo, del número total de pasajeros transportados al año y de las dimensiones de la aeronave. El importe mínimo de la tasa se fijó en 100 EUR. Las tasas se subdividían en tres categorías según el tipo de aeronave y el número de plazas disponibles.

(49)

En el cuadro 10 se ofrece una descripción general de las tasas de despegue aplicables a los vuelos regulares y adoptadas el 1 de julio de 2009.

Cuadro 10

Tasas de despegue (incluidas las tasas de aterrizaje) con arreglo a NEO para vuelos regulares en el aeropuerto de Dortmund durante el período comprendido entre julio de 2009 y noviembre de 2011

(50)

Para los vuelos no regulares, NEO distinguía entre tasas de despegue y aterrizaje. La tasa de aterrizaje era de 2,23 EUR por 1 000 kg MTOW (peso máximo de despegue). La tasa de despegue dependía del MTOW de la aeronave y del nivel de protección contra el ruido, entre otros criterios.

(51)

Por otra parte, se imponía una tasa de estacionamiento a las aeronaves que permanecían en el aeropuerto durante un período superior a tres horas. El importe de la tasa de estacionamiento dependía del MTOW de la aeronave. Normalmente, esta tasa no se aplicaba a las compañías de bajo coste, ya que estas procuran abreviar al máximo su tiempo de respuesta en orden de vuelo.

(52)

La tasa de seguridad se fijó en 0,30 EUR por pasajero de salida. La tasa PMR (18) se fijó en 0,36 EUR por pasajero de salida.

(53)

Las tasas por servicios de asistencia en tierra para los vuelos regulares se establecieron en cada contrato celebrado entre las compañías aéreas y el aeropuerto según la importancia de los servicios prestados. Se concedió un descuento por volumen en función del número de pasajeros transportados.

(54)

En 2010, había contratos en vigor con Wizz Air, EasyJet, Air Berlin, Germanwings, Sky Airlines y Sun Express. A 1 de noviembre de 2011, se habían firmado nuevos contratos con Corendon, Tailwind, Germania, Pegasus, Freebird, Air Arabia, Bulgarian Air Charter y Air Via.

(55)

Para los vuelos no regulares, las tasas por servicios de asistencia en tierra dependían del tamaño de la aeronave. Los servicios de transporte de viajeros se calculaban sobre la base de contratos individuales. Los servicios de eliminación de hielo se facturaban en función del MTOW.

(56)

En el cuadro 11 se indica el nivel de cobertura de los costes de asistencia en tierra en el aeropuerto de Dortmund entre 2009 y 2019. Las tasas de asistencia en tierra indicadas en el cuadro 11 son las tarifas medias de los principales clientes del aeropuerto de Dortmund. Las tasas de asistencia más bajas, de […] EUR (para […]), en 2009 cubrían los costes de unos servicios cifrados en aproximadamente […] EUR.

Cuadro 11

Cobertura de costes de las tasas de asistencia en tierra

(57)

Alemania facilitó el cuadro 12 para mostrar los ingresos por pasajero del aeropuerto derivados de las tasas de despegue y de todas las demás tasas, previa deducción de los importes de las ayudas a la comercialización concedidas a las compañías aéreas a partir del 1 de noviembre de 2011. Las tasas de despegue aumentaron desde la fecha de introducción del programa NEO en 2009 y 2011.

Cuadro 12

Ingresos por pasajero de salida a partir del 1 de noviembre de 2011

(58)

En las decisiones de incoación de 2007 y 2012, la Comisión inició investigaciones sobre las garantías estatales del 100 %, el ATPG de 1991, el programa de tasas NERES y programa de tasas NEO, incluidos los descuentos correspondientes.

(59)

Por lo que respecta a la garantía estatal del 100 %, la Comisión expresó sus dudas sobre si, en condiciones normales de mercado, un operador en una economía de mercado («OEM») también habría aportado garantías del 100 % de los préstamos que financiaron los programas de infraestructuras del aeropuerto de Dortmund. De concluirse que no habría sucedido así, la Comisión también expresó sus dudas acerca de si tal ayuda podría considerarse compatible con el mercado interior.

(60)

En la Decisión de incoación de 2012, la Comisión expresó sus dudas, en concreto, sobre si las modificaciones de 1999 y 2008 habían supuesto una modificación sustancial del ATPG de 1991. Así pues, la Comisión planteó la cuestión de si la modificación del ATPG de 1991 había de considerarse una medida nueva.

(61)

La Comisión albergaba dudas, además, a propósito de si determinadas pérdidas relativas a las actividades que son competencia de los poderes públicos, tales como el control aduanero, el control del tráfico aéreo y los servicios de bomberos, correspondían o no al ámbito del control de las ayudas estatales.

(62)

Por otra parte, la Comisión cuestionó que DSW21 hubiera actuado en calidad de OEM al celebrar con FD el ATPG de 1991 y modificarlo posteriormente. Por lo tanto, la Comisión expresó sus dudas sobre si la cobertura de las pérdidas anuales de FD constituía una ayuda estatal y si dicha ayuda podría considerarse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado. Concretamente, la cobertura de las pérdidas de explotación de FD parecía ser una ayuda de explotación que era improbable que cumpliera las condiciones de la exención prevista en el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado.

(63)

Por lo que se refiere al programa NERES, la Comisión expresó sus dudas acerca de que un OEM lo hubiera introducido y celebrado acuerdos similares sobre la base de aquel con las compañías aéreas usuarias del aeropuerto de Dortmund. De haberse determinado que el sistema y el acuerdo constituían una ayuda estatal, la Comisión manifestó, además, sus dudas acerca de si estas medidas podrían considerarse compatibles con el mercado interior.

(64)

Por lo que se refiere al programa NEO, la Comisión expresó sus dudas acerca de que un OEM lo hubiera introducido y celebrado acuerdos similares sobre la base de aquel con las compañías aéreas usuarias del aeropuerto de Dortmund. De no ser así, la Comisión también dudaba de que la medida de ayuda contenida en el programa y los acuerdos pudieran considerarse compatibles con el mercado interior.

(65)

Según Alemania, la Comisión no tuvo en cuenta que las garantías formaban parte del programa de desarrollo de infraestructuras del aeropuerto de Dortmund. Al respecto, Alemania alegó que, desde 1991, el aeropuerto de Dortmund desempeña una función importante en la estrategia de transporte de Renania del Norte-Westfalia.

(66)

Alemania declaró que las garantías estatales del 100 % las concedieron la ciudad de Dortmund y DSW21 al objeto de avalar los préstamos para la financiación del desarrollo de infraestructuras del aeropuerto de Dortmund.

(67)

Alemania ofreció una exhaustiva descripción de todas las garantías (estatales del 100 %) concedidas a favor de FD entre 1987 y 2000, tal como se resume en el cuadro 13 (19).

Cuadro 13

Descripción general de las garantías estatales del 100 % para el aval de préstamos a FD, 1987-2000

(68)

Alemania explicó que estas garantías se habían concedido de forma irrevocable entre 1987 y 2000, es decir, antes de que se determinara que los aeropuertos están sujetos al cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales. Argumentó, además, que las garantías se habían concedido, por tanto, de forma irrevocable antes de la sentencia Aéroports de Paris y no se habían modificado desde entonces. Por lo demás, insistió en que tales garantías no se habían ampliado ni modificado de otro modo.

(69)

Aparte, Alemania señaló que el operador aeroportuario pagó por tales garantías precios de mercado.

(70)

Alemania alegó, a propósito de la interpretación y la aplicabilidad del artículo 107, apartado 1, del Tratado al ATPG de 1991, que este acuerdo se había celebrado de forma irrevocable antes de la sentencia del Tribunal General en el asunto Aéroports de Paris (20). Alemania confirmó que el ATPG de 1991 ya se había celebrado de forma irrevocable en 1991, que entró en vigor el 1 de enero de 1992 y que la cobertura de las pérdidas anuales asumida por DSW21 se basó exclusivamente en dicho acuerdo. Alemania es, pues, de la opinión de que las normas sobre ayudas estatales no deben, por tanto, aplicarse al acuerdo.

(71)

Alemania adoptó el punto de vista de que las Directrices de aviación de 2005 no eran de aplicación en este caso, ya que el ATPG de 1991 se firmó en el marco de las medidas de infraestructuras aplicadas a comienzos del decenio de 1990, antes de la adopción y la publicación de las Directrices. Por otra parte, Alemania declaró que el ATPG de 1991 fue necesario para la ampliación del aeropuerto. Consiguientemente, Alemania aclaró que el Ayuntamiento de Dortmund había aprobado el acuerdo como alternativa a una subvención directa para financiar la ampliación del aeropuerto. Alemania alegó que la nueva infraestructura sería accesible a todos los usuarios potenciales, sin ningún tipo de discriminación. Estaba previsto que el aeropuerto de Dortmund se convirtiera en un aeropuerto público, lo que, en opinión de Alemania, era de interés común.

(72)

Alemania aportó estudios que exponían las posibilidades y perspectivas de desarrollo del antiguo aeródromo de Dortmund-Wickede (21). El resultado fue la conversión del aeródromo en un aeropuerto y el consiguiente aumento anual de pasajeros hasta alcanzarse los 196 000 en 1991, entre 664 000 y 731 000 en 2001 y 1,1 millones en 2010. Alemania alegó que, antes de la ampliación, la capacidad del aeropuerto era de solo unos 750 000 pasajeros anuales y que, por lo tanto, dicha ampliación era necesaria. A este respecto, Alemania confirmó que las previsiones de los estudios eran correctas. En el año 2000, 719 365 pasajeros utilizaron ya el aeropuerto de Dortmund y las cifras previstas para 2010 se alcanzaron en 2001, con 1 064 153 pasajeros.

(73)

Alemania indicó que el ATPG de 1991 no se había ampliado ni modificado en modo alguno; tampoco se había resuelto, puesto que su duración no era limitada. Alemania señaló que, tanto el apéndice de 1999 como la modificación de 2008 se adoptaron exclusivamente al objeto de cumplir los requisitos de la legislación fiscal alemana y que no afectaban al principio de cobertura indefinida de las pérdidas anuales. Por consiguiente, según Alemania, la modificación de 2008 del ATPG de 1991 celebrado entre FD y DSW21 no constituía una medida nueva sino que se refería al mismo acuerdo, investigado ya en la Decisión de incoación de 2007.

(74)

Por otra parte, Alemania opina que el principio de OEM solo puede aplicarse en el contexto de la situación de aquel momento. De este modo, Alemania alegó que, puesto que por entonces la explotación y construcción de aeropuertos no se consideraba actividad económica, tampoco cabía considerar a los aeropuertos como empresas incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(75)

Alemania explicó, además, que determinados gastos de explotación y de capital (depreciación y costes de financiación) correspondían a las competencias de los poderes públicos, por lo que quedarían fuera del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales. En opinión de Alemania, cabía considerar gastos de esta índole los relativos a las actividades de la policía, las autoridades de control aduanero y el control del tráfico aéreo.

(76)

Alemania señaló que el ATPG de 1991 se atenía a lo dictaminado en la sentencia Altmark (22), de 24 de julio de 2003. En sus observaciones, Alemania declaró que el Ayuntamiento de la ciudad de Dortmund había encomendado oficialmente a FD el ulterior desarrollo de las infraestructuras del aeropuerto de Dortmund, y que la compensación por el desempeño de tal mandato no había sido excesiva. Pese a no haberse convocado una licitación relativa a la explotación del aeropuerto, a juicio de Alemania FD era, en líneas generales, una empresa bien gestionada.

(77)

Alemania declaró además que las pérdidas del aeropuerto incluían los costes relacionados con las inversiones, que se decidieron antes de la sentencia Aéroports de Paris de 2000, y los costes de las competencias de los poderes públicos.

(78)

En este contexto, Alemania presentó en varias ocasiones distintas listas de actividades que se consideraron incluidas en el ámbito de competencias de los poderes públicos. En los cuadros 4 y 5 se ofrece una síntesis de la última presentación de documentos.

(79)

De acuerdo con el punto de vista de Alemania, y en relación con la sentencia Leipzig/Halle, estas medidas quedan fuera del ámbito del control de las ayudas estatales. Según Alemania, a condición de que dichos gastos se excluyeran de la base imponible, FD tendría un EBITDA positivo.

(80)

En cualquier caso, Alemania señaló que la medida no debe considerarse una ayuda de explotación sino una ayuda a la inversión que cabría a su vez considerar compatible con el artículo 107, apartado 3, letras b) y c), del Tratado. No obstante, Alemania reconoció que los proyectos de interés común europeo en el sentido el artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado deben ser ejecutados por más de un Estado miembro. Pese a ello, Alemania argumentó que la transformación estructural general, de la cual formaba parte la construcción de infraestructuras aeroportuarias, redundaba en el interés común de la Unión y que, por consiguiente, era compatible con el mercado interior.

(81)

Alemania alegó que las medidas del programa NERES no podían considerarse una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Según Alemania, NERES era un programa de apoyo a la ampliación del aeropuerto de Dortmund en el que cualquier compañía aérea podía participar y, por tanto, no era discriminatorio. En cualquier caso, según Alemania, este programa se aplicó a al menos tres compañías aéreas; por tanto, no cabía considerarlo una discriminación de facto a favor de EasyJet. Por otra parte, las autoridades alemanas subrayaron que el programa estaba limitado en el tiempo y solo se aplicaba a las compañías aéreas que emprendieran actividades de explotación en el aeropuerto de Dortmund o las ampliaran durante el período de referencia. En opinión de Alemania, las medidas de NERES no eran selectivas porque no conferían una ventaja únicamente a determinadas compañías aéreas.

(82)

Según Alemania, este programa no era imputable al Estado, ya que la dirección de FD lo estableció por iniciativa propia y bajo su responsabilidad. Alemania afirmó que ni el consejo de administración de FD, ni los accionistas de DSW21, ni la ciudad de Dortmund participaron en el desarrollo de NERES.

(83)

Alemania presentó dos hipótesis alternativas, con y sin NERES, y llegó a la conclusión de que un operador privado en una economía de mercado habría actuado de la misma manera. Estas hipótesis preveían que los beneficios obtenidos a través del programa NERES serían más elevados que sin la introducción de dicho programa, ya que el objetivo de este consistía en incrementar el número de pasajeros. Con el programa NERES, estaba previsto que el aeropuerto comenzara a ser rentable a partir de 2008. Alemania recordó a la Comisión que el cierre del aeropuerto también habría ocasionado costes y señaló que el artículo 45 of Reglamento de concesión de licencias de tránsito aéreo (Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung; en lo sucesivo, «LuftVZO») exigía priorizar el funcionamiento y el mantenimiento adecuados de un aeropuerto frente a su cierre.

(84)

Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, el número de pasajeros se redujo y las condiciones del mercado cambiaron, según Alemania. Por lo tanto, hubo de introducirse el programa NERES para aumentar el número de pasajeros e incrementar de nuevo el grado de utilización de la infraestructura. Alemania argumentó que, gracias a este programa, FD fue capaz de mantener el volumen de pasajeros, a diferencia de lo que sucedió en otros aeropuertos durante dicho período.

(85)

Además, según Alemania, la demanda a escala europea se concentró en aquella época en las compañías aéreas de bajo coste. Alemania alegó que, dado que el principal cliente del aeropuerto de Dortmund, Air Berlin, fue trasladando sus vuelos a otros aeropuertos, FD se vio obligada a introducir incentivos tales como el programa NERES. No obstante, Alemania explicó que este programa no solo se centró en las compañías aéreas de bajo coste; FD también estaba interesada en que se establecieran en el aeropuerto de Dortmund compañías aéreas de perfil empresarial, pero Lufthansa no respondió positivamente a la petición que se le transmitió.

(86)

Alemania declaró que, con la introducción de NERES, FD no asumió un riesgo sino que creó una estrategia para restablecer la rentabilidad. Un OEM también habría actuado así, en opinión de Alemania, máxime en vista de que el aeropuerto consiguió a EasyJet gracias a la introducción de los incentivos de NERES. Alemania presentó el plan de actividades que sirvió para la introducción de este programa. En el plan de actividades se comparaban la hipótesis más optimista, la hipótesis de base y la hipótesis más pesimista de FD con y sin la introducción de NERES. Cualquiera de las hipótesis preveía un crecimiento anual de los pasajeros de entre el 4 % y el 7 %. Esta expectativa se basaba en las previsiones a escala europea y mundial de la Iniciativa de tráfico aéreo, «Luftverkehrsinitiative». El plan de actividades preveía, en cada hipótesis, que FD también lograría aumentar los ingresos no aeronáuticos en un 5 % anual. Estas expectativas se basaban en la evolución entre los años 1999 y 2003, período durante el cual la cantidad de pasajeros aumentó en un promedio del 14,39 % y en el que los ingresos por estacionamiento aumentaron asimismo en un promedio del 27,64 %, debido al aumento medio anual de las tasas de estacionamiento de un 13,25 %.

(87)

Por otra parte, las hipótesis se basaron en el supuesto de que FD ahorraría costes a través de la subcontratación de personal. En todas las hipótesis se preveía que, teniendo en cuenta los incentivos, el aeropuerto de Dortmund estaría en condiciones de subir las tasas de estacionamiento en otro 10 %, debido al incremento de pasajeros. En la hipótesis más optimista, estaba previsto que el aeropuerto fuera completamente rentable en 2015. La hipótesis más pesimista predecía que este crecimiento solamente sería posible en tanto EasyJet permaneciera en el aeropuerto. Alemania señaló que, incluso con arreglo a la hipótesis más pesimista que preveía la introducción de incentivos, los resultados de FD habrían sido en todos los casos mejores que sin ellos. Según Alemania, las previsiones apuntaban a que la cantidad de aerolíneas que acabarían estableciéndose en el aeropuerto de Dortmund sería tal que el aumento de pasajeros excedería incluso las previsiones y expectativas. Alemania declaró que la introducción de los incentivos de NERES supondría un aumento de la rentabilidad del aeropuerto, debido al incremento del número de pasajeros y al mayor índice de utilización. Alemania presentó detalladamente todas las hipótesis posibles. Sin la introducción de incentivos, el aeropuerto de Dortmund aprovecharía el 60 % de su capacidad con arreglo a la hipótesis más optimista, lo que se traduciría en 1,7 millones de pasajeros. Según la hipótesis más pesimista, utilizaría el 44 % de su capacidad. Incluso según la hipótesis más optimista, FD seguiría teniendo pérdidas de explotación y no cabía prever una recuperación a lo largo de los años siguientes. Según la hipótesis más pesimista, las pérdidas de explotación aumentarían en un primer momento para disminuir ligeramente hacia 2014, pese a lo cual seguirían siendo mucho mayores que en 2003.

(88)

Alemania declaró que la introducción del programa NERES era la opción más rentable para FD, contemplándose incluso la posibilidad del cierre del aeropuerto de Dortmund. Concretamente, era más rentable que la alternativa de aplicar el régimen inicial de tasas aeroportuarias introducido el 1 de noviembre de 2000. Alemania explicó además que la evaluación realizada puso de manifiesto que, gracias al programa NERES, FD sería capaz de maximizar el número de pasajeros, sus ingresos aeronáuticos y no aeronáuticos y sus beneficios antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones («EBITDA»).

(89)

Al respecto, en el cuadro 14 se exponen los resultados en materia de incremento de la rentabilidad asociados al programa NERES. Se muestran en él las consiguientes diferencias en cuanto a número de pasajeros, costes, ingresos y resultados de FD en comparación con las hipótesis alternativas. Estos resultados se deben específicamente a la introducción de este programa.

Cuadro 14

Costes adicionales de NERES en comparación con el régimen de tasas de 2000

(90)

Alemania declaró que el objetivo general de las medidas consistía en generar los mayores beneficios posibles a medio y largo plazo y en que las pérdidas a corto plazo se vieran compensadas por los beneficios en el futuro, toda vez que estaba previsto que la introducción de NERES diera lugar a un EBITDA positivo (excluidos los costes correspondientes a las competencias de los poderes públicos) a partir de 2015.

(91)

Alemania también facilitó los pronósticos basados en los cálculos del coste total y los ingresos totales, tal como se resume en el cuadro 15.

Cuadro 15

Previsión de beneficios o pérdidas en la hipótesis NERES

(92)

Alemania alegó asimismo que, tras la introducción de NERES, se identificaron efectos positivos ya en el segundo semestre de 2004. En 2005, las pérdidas del aeropuerto de Dortmund se habían reducido en un 8,5 % frente a 2004. Alemania presentó un plan de actividades de FD actualizado en el que se preveía una evolución positiva para los ejercicios siguientes y una vuelta a la rentabilidad en cuanto al EBITDA en 2011.

(93)

Alemania declaró que el cierre del aeropuerto habría ocasionado costes por valor de 170 millones EUR. A la hora de considerar el cierre del aeropuerto, según Alemania, había de tenerse en cuenta lo siguiente: la depreciación acelerada de activos (187 millones EUR), las demoliciones (8,5 millones EUR) y las indemnizaciones debidas a las reducciones de personal (14 millones EUR). A través de la venta de fincas, inmuebles y equipos se obtendría un máximo de 38,75 millones EUR. El cierre también exigiría la vigilancia de los inmuebles (450 000 EUR anuales) y la absorción de los trabajadores con contrato vitalicio (1,3 millones EUR). Comparando el cierre del aeropuerto con la hipótesis anterior, la continuación de las actividades de FD se antojó, según Alemania, la mejor alternativa (23).

(94)

Alemania declaró que, con la introducción de este programa, el número de destinos disponibles desde el aeropuerto de Dortmund pasó de 37 antes de NERES a 53 después de su introducción.

(95)

Los documentos presentados dejaron claro que los beneficios procedentes de las tasas de estacionamiento aumentaron, en efecto, tal como estaba previsto. Los costes de personal fueron superiores a lo previsto, lo que según Alemania se debió, sin embargo, al ajuste inicial. Según los documentos presentados por Alemania, los resultados generales del aeropuerto fueron de -20 995 000 EUR en 2004 y de -24 111 000 EUR en 2005. Tales resultados fueron mejores que los previstos en la hipótesis más optimista sin la introducción de incentivos, aunque algo inferiores a la hipótesis de base que preveía la introducción de los incentivos NERES.

(96)

Alemania alegó que, en caso de que la Comisión considerara el programa NERES una ayuda estatal, sería en cualquier caso compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado, puesto que el programa redundaba en el interés común. Alemania se remitió a la decisión de la Comisión sobre el asunto Charleroi, alegando que la ayuda estatal a los aeropuertos regionales podía contribuir a su desarrollo y, de este modo, a reducir la congestión en los aeropuertos internacionales. Alemania consideró que el programa NERES también facilitaría el desarrollo de determinadas actividades económicas, al establecerse nuevas rutas desde el aeropuerto de Dortmund y reforzarse, por tanto, la competencia y el comercio en Europa.

(97)

Además, Alemania señaló que las actividades de asistencia en tierra siempre cubrieron sus costes.

(98)

Alemania subrayó la necesidad del programa y señaló que, merced a la introducción de incentivos, las compañías aéreas de bajo coste se establecieron en el aeropuerto de Dortmund. La cifra de pasajeros entre 2004 y 2006 casi se duplicó, pasando de 1,15 millones a 2,02 millones. Alemania declaró, además, que el número de movimientos de aeronaves aumentó en un 30 % y la cifra de vuelos regulares en un 36 %.

(99)

En relación con el programa NEO, Alemania alegó que FD actuó en calidad de OEM al decidir su introducción.

(100)

Al igual que en el caso de NERES, Alemania alegó que también el programa NEO era la opción más rentable para FD, frente a hipótesis alternativas tales como la no introducción de NEO o la adopción de una combinación de NEO y el régimen inicial de 2000. Alemania explicó además que la evaluación realizada puso de manifiesto que, gracias al programa NEO, FD sería capaz de maximizar el número de pasajeros, sus ingresos aeronáuticos y no aeronáuticos y su EBITDA. Alemania señaló asimismo que, contemplando incluso el cierre del aeropuerto, la introducción del programa NEO seguía siendo la opción más rentable para el futuro.

(101)

Al respecto, en los cuadros 16 y 17 se exponen las perspectivas de rentabilidad adicional de los resultados del programa NEO. Se muestran en ellos las consiguientes diferencias en cuanto a número de pasajeros, costes, ingresos y resultados de FD en comparación con las hipótesis alternativas. Estos resultados se deben específicamente a la introducción del programa NEO.

Cuadro 16

Costes adicionales de NEO en comparación con el régimen de tasas de 2000

Cuadro 17

Costes adicionales de NEO en comparación con el régimen mixto

(102)

Alemania declaró que el objetivo general de las medidas consistía en generar los mayores beneficios posibles a medio y largo plazo. A este respecto, Alemania aclaró que, a corto plazo, las pérdidas se verían compensadas por beneficios en el futuro, toda vez que estaba previsto que la introducción del programa NEO diera lugar a un EBITDA positivo (excluidos los costes correspondientes a las competencias de los poderes públicos) a partir de 2016.

(103)

Alemania también facilitó las previsiones basadas en cálculos de los costes e ingresos totales, las cuales se exponen en los cuadros 18 y 19.

Cuadro 18

Previsión de beneficios o pérdidas en la hipótesis correspondiente al programa NEO

Cuadro 19

Previsión de beneficios o pérdidas ajustados en la hipótesis correspondiente al programa NEO

(104)

Asimismo, Alemania alegó que las previsiones a priori relativas al programa NEO fueron confirmadas por los resultados reales, según se muestra en el cuadro 20.

Cuadro 20

Resultados reales del programa NEO

(105)

Además, Alemania presentó la tasa de despegue uniforme establecida con arreglo a NEO en función del número de pasajeros transportados por la compañía. A este respecto, argumentó que un mayor número de pasajeros daría lugar a un aumento de los ingresos aeronáuticos y, sobre todo, no aeronáuticos, lo que justificó la aplicación de unos descuentos superiores.

(106)

Alemania afirmó que todas las tasas se atuvieron a lo dispuesto en el programa NEO, aunque FD celebrara diferentes acuerdos con las compañías aéreas. Por consiguiente, Alemania consideró que el programa NEO era transparente.

(107)

Alemania explicó además que no consideraba adecuada una evaluación comparativa de las tasas abonadas a FD con las tasas abonadas en otros aeropuertos situados en su proximidad. Alemania consideró que la Comisión no había comprobado la forma en que se determinaba el importe de las tasas en tales aeropuertos. Además, según Alemania, las tasas deben tener en cuenta los diferentes modelos empresariales seguidos por los aeropuertos (a saber, tráfico punto a punto frente a tráfico radial o de bajo coste), así como las diferencias regionales.

(108)

Alemania sostiene asimismo que las tarifas de los servicios de asistencia en tierra se negociaron individualmente con el fin de tener en cuenta el nivel de los servicios requeridos por las distintas compañías aéreas. Según Alemania, la tasa de asistencia en tierra comprende en todo caso los costes subyacentes (véase el cuadro 11).

(109)

FD subrayó la importancia del aeropuerto de Dortmund para la movilidad de la población, para la economía de la región oriental del Estado federado de Renania del Norte-Westfalia y para las zonas aledañas a Dortmund. Por consiguiente, de conformidad con FD, este aeropuerto aporta una importante contribución al desarrollo económico de la región, que se estancó debido al cambio estructural iniciado a finales del decenio de 1980. FD señaló asimismo la importancia del aeropuerto en relación con la ampliación de la Unión hacia los países de Europa Oriental.

(110)

Además, FD facilitó un análisis de Airports Council International en el que se indicaba que los aeropuertos proporcionan por término medio 950 puestos de trabajo por cada millón de pasajeros transportados. FD indicó que, en el caso de los aeropuertos regionales, la cantidad de puestos de trabajo ofrecidos es aún mayor. En el análisis se señalaba además que, aparte de tales puestos de trabajo, los aeropuertos también dan lugar a un aumento de los niveles de empleo regionales y locales.

(111)

Según las previsiones de FD, sus perspectivas de desarrollo eran halagüeñas. FD declaró que las previsiones realizadas en 1992 para el año 2000 habían sido precisas y que las previsiones para los años siguientes no lo habían sido a consecuencia de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, que no podían preverse. Tales acontecimientos se tradujeron en que la cantidad de pasajeros fuera aumentando lentamente, especialmente en el segmento del mercado de bajo coste. Por lo tanto, FD se sirvió de NERES para atraer a EasyJet y a otras compañías aéreas. En este contexto, puso de relieve una vez más el efecto de los incentivos asociados a unas tasas aeroportuarias bajas y la contribución a las actividades de comercialización.

(112)

FD señaló que, gracias a tales tasas bajas en virtud de NERES, se crearon nuevas rutas que conllevaron un aumento del volumen de pasajeros, lo que, a su vez, deparó un mejor aprovechamiento de las infraestructuras y una recuperación de la rentabilidad de explotación.

(113)

Según FD, las prestaciones no procedían de los recursos públicos y, por consiguiente, no podían considerarse una ayuda estatal ilegal. FD indicó que había adoptado las decisiones correspondientes sin consultar al consejo de administración del aeropuerto, que podría tener objeciones a este programa pero que no tenía la potestad de imponer una alternativa. Por lo tanto, según FD, el programa NERES no podía imputarse a las autoridades públicas. Asimismo, FD afirmaba que un inversor privado también habría adoptado el programa NERES. Señaló que había entablado negociaciones con Virgin Express y Ryanair y que estas habían fracasado porque las compañías habían solicitado unas tasas aún más bajas de lo que el programa NERES contemplaba. Además, indicaba que también había negociado con Germanwings y que, en último término, la compañía se había decantado por la firma de contratos con el Aeropuerto de Colonia/Bonn. Así pues, según FD, era probable que el Aeropuerto de Colonia/Bonn ofreciera unas tasas comparables o inferiores a las de Dortmund.

(114)

Remitiéndose a su plan de actividades previo elaborado para la introducción de NERES, FD se mostró convencida de que un inversor privado habría obrado del mismo modo, ya que solo la introducción de NERES y el trato favorable a las aerolíneas de bajo coste habría podido dar lugar al restablecimiento de la rentabilidad de explotación. FD precisó asimismo que las tasas con arreglo a NERES eran transparentes y que cualquier compañía aérea podría haber solicitado acogerse al programa, por lo que no era selectivo. Además, FD alegó que la medida se limitaba a cinco años y que no era constitutiva de ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado, teniéndose en cuenta el modo en que se habían aplicado los criterios a las resoluciones de Manchester y Charleroi.

(115)

DSW21 declaró que su función consistía en gestionar y explotar las infraestructuras de la ciudad de Dortmund, por lo que el funcionamiento del aeropuerto formaba parte de sus tareas. El ATPG de 1991 se celebró como alternativa eficaz desde el punto de vista fiscal para financiar la construcción y explotación del aeropuerto frente a una subvención directa. El objetivo de la ampliación del aeropuerto consistía en acompañar la transición estructural de la región de la industria del carbón y del acero hacia una economía moderna basada en la prestación de servicios.

(116)

DSW21 declaró que apoyó la decisión del aeropuerto de adoptar el programa NERES. Según DSW21, NERES era la mejor alternativa para mejorar la rentabilidad y el crecimiento del aeropuerto. Otras estrategias, tales como el cierre o un posicionamiento distinto en el mercado, eran económicamente menos ventajosas. DSW21 declaró que el éxito de este programa podía observarse en el aumento del número de rutas y de compañías aéreas establecidas y en la mejora de la situación económica del aeropuerto con respecto a la que habría sido la situación en ausencia de NERES.

(117)

La ciudad de Dortmund declaró que no había participado directa o indirectamente en el proceso de toma de decisiones que condujo a la introducción del programa NERES. La ciudad de Dortmund explicó asimismo que, desde la firma del ATPG de 1991, FD se había integrado en DSW21, cuyos órganos de dirección y cuyo consejo de administración estaba compuesto por representantes de la ciudad (24), quienes están obligados a atenerse a las resoluciones e instrucciones del Ayuntamiento. Por otra parte, los representantes municipales han de actuar en defensa de los intereses de la ciudad (25).

(118)

La ciudad de Dortmund alegó que el aeropuerto desempeña una misión de interés económico general. Según un estudio elaborado por la Universidad de Münster/Osnabrück en 2006, 1 550 personas trabajaban en el aeropuerto empleadas por FD y por otras 70 empresas más. El número de empleos indirectos creados por las inversiones de estas empresas ascendía a 2 100 y el empleo inducido generado por el consumo asociado a estas empresas era de otros 630 puestos de trabajo. Por otra parte, la ciudad de Dortmund declaró que el aeropuerto era importante para el sector turístico de la región, así como para su competitividad a escala europea, en particular para los prestadores de servicios modernos de ámbito europeo.

(119)

EasyJet señaló que las Directrices de aviación de 2005 no eran aplicables porque NERES estaba ya en vigor en 2004, antes de que las Directrices se adoptaran y publicaran. Por lo tanto, en opinión de EasyJet, la Comisión tenía que adoptar una decisión sobre la base de decisiones anteriores como la relativa al asunto Ryanair/Charleroi. EasyJet señaló asimismo que el programa NERES cumplía los requisitos del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado y que, por tanto, era compatible con el mercado común.

(120)

Además, EasyJet señaló que no se había beneficiado de la reducción de las tasas, puesto que abandonó el aeropuerto antes de lograr la rentabilidad. EasyJet señaló que su modelo empresarial no se basaba en la explotación de acuerdos favorables, sino que, por el contrario, estaba dispuesta a comprometerse y compartir los riesgos con el aeropuerto, lo que venía a corroborar el hecho de que, desde 1995, nunca hubiera cerrado una base de operaciones.

(121)

En opinión de EasyJet, NERES también podría haber sido concebido y aplicado por un OEM. EasyJet señaló que el número de vuelos aumentó de nuevo entre 2002 y 2004 gracias a NERES. EasyJet indicó asimismo que un OEM no tiene por qué elegir la inversión más rentable ni conseguir beneficios a corto plazo. De acuerdo con la compañía aérea, si es de prever que una inversión existente vaya a ser rentable más adelante, el inversor estará tentado de conformarse temporalmente con unos beneficios de menor cuantía, tal como sucedió en Dortmund. EasyJet se refirió al ejemplo de los aeropuertos de Liverpool, Glasgow Prestwick y Londres-Stansted, en los que se invirtió capital privado en lugar de fondos estatales y donde se ofrecieron incentivos para incrementar el número de pasajeros y mejorar la rentabilidad.

(122)

En la documentación presentada el 6 de mayo de 2014, EasyJet destacó que las Directrices de aviación de 2014 aclaran que en la POPEM únicamente deben tenerse en cuenta los costes adicionales. EasyJet alegó que ello exigía un análisis de rentabilidad a priori, sobre la base de unas buenas perspectivas a medio plazo, que FD había llevado a cabo en los estudios de mercado relativos a las dos hipótesis de evolución futura, a saber, la introducción de NERES y el mantenimiento de la lista de tarifas preexistente sin NERES. Según estas hipótesis, los ingresos no aeronáuticos serían más elevados de aplicarse el programa NERES. De acuerdo con EasyJet, FD tuvo en cuenta los costes que exceden los costes adicionales en el plan de actividades inicial de NERES.

(123)

EasyJet señaló que las tasas aeroportuarias, junto con los ingresos no aeronáuticos, cubrieron todos los costes derivados de los acuerdos entre las compañías aéreas y el aeropuerto, con un margen de beneficios razonable sobre la base de unas buenas perspectivas a medio plazo. Por lo tanto, según EasyJet, era probable que NERES diera lugar a un importante incremento del número de pasajeros y, por lo tanto, también de los ingresos no aeronáuticos. EasyJet señaló, además, que el aumento previsto de pasajeros hasta 2014 era realista, ya que la experiencia demostró que, en los años comprendidos entre 2004 y 2007, el número de pasajeros se incrementó significativamente debido a la introducción del programa.

Cuadro 21

Aumento de pasajeros desde la introducción de NERES (facilitado por EasyJet)

(124)

EasyJet señaló que, en 2004, el operador no habría tenido motivo alguno para ser pesimista en relación con el potencial de crecimiento del número de pasajeros, pues el aeropuerto contaba con una importante zona de influencia, a saber, la cuenca del Ruhr, que tiene más de diez millones de habitantes, por lo que la compañía se decidió a abrir una base de operaciones en el aeropuerto. La serie de circunstancias acaecidas desde 2008, a saber, el aumento de los precios del petróleo, la crisis financiera y la prohibición por las autoridades locales de los vuelos nocturnos, no podían haberse previsto. EasyJet señaló que estas fueron las razones por las que tuvo que reducir sus operaciones, a pesar del optimismo inicial. No obstante, esta compañía arguyó que estas circunstancias no podían presentirse y que, por lo tanto, un OEM con el conocimiento de 2004 no habría tenido motivos para ser menos optimista de lo que fue el aeropuerto a propósito de las perspectivas de crecimiento del tráfico.

(125)

En cuanto a la sensibilidad de los pasajeros que recurren a operadores de bajo coste frente a un aumento de las tasas de estacionamiento, EasyJet se mostró en desacuerdo con las dudas de la Comisión. Según EasyJet, no habría razón alguna para considerar que un pasajero que ahorra en el precio de un billete de avión sea tan sensible a un aumento moderado de las tasas de estacionamiento y que, de producirse, vaya a recurrir automáticamente solo a medios de transporte públicos.

(126)

Por último, EasyJet señaló que, a la luz de las Directrices de aviación de 2014, la atención debe centrarse en si las tasas aeroportuarias y los correspondientes ingresos no aeronáuticos adicionales generados como consecuencia de la aplicación de este programa serían suficientes para cubrir los costes adicionales con un margen de beneficio razonable. Por tanto, deberían excluirse los costes que entran en el ámbito de competencias de los poderes públicos y el horizonte temporal correspondiente para el cálculo debería ser de diez años. EasyJet concluyó que los incentivos del programa NERES satisfarían las condiciones del principio del OEM.

(127)

Junto con Soest, que ahora pertenece a la circunscripción administrativa de Lippstadt, la provincia de Paderborn se encargó de la construcción el Aeropuerto de Paderborn/Lippstadt. En sus observaciones, la provincia de Paderborn hizo hincapié en que el aeropuerto de Dortmund falseaba la competencia al hallarse a únicamente 95 km del Aeropuerto Paderborn/Lippstadt. Se alegaba que el Aeropuerto de Paderborn/Lippstadt era el único aeropuerto regional alemán que había logrado un balance positivo y estaba obteniendo beneficios, pero se estaba viendo afectado negativamente por el hecho de que el aeropuerto de Dortmund y el aeropuerto de Kassel-Calden estuvieran siendo financiados fundamentalmente a través de ayudas estatales. La provincia de Paderborn alegó además que las tasas aeroportuarias y las tasas por servicios de asistencia en tierra cubrían únicamente el […] % de los costes de FD.

(128)

Air France alegó que el programa NERES era discriminatorio a favor de las compañías aéreas de bajo coste y que las medidas no eran limitadas. Air France afirmó asimismo que, dado que las ventajas que ofrecía NERES iban a parar a rutas similares y en competencia con las ofrecidas en el vecino Aeropuerto de Düsseldorf (a saber, hacia Alicante, Barcelona, Budapest, Londres, Málaga, Niza, Palma, Praga, Roma o Salónica), no cabía considerarlas compatibles con el mercado interior como ayudas de puesta en marcha para el desarrollo de nuevas rutas.

(129)

Según la Asociación de Compañías Aéreas Europeas, parecía que NERES favorecía a determinadas compañías aéreas y modelos de negocio de bajo coste y que el programa no cumplía los requisitos para la concesión de las ayudas a la puesta en marcha.

(130)

IHK subrayó la necesidad de incorporar aerolíneas de bajo coste al aeropuerto de Dortmund, ya que la región debía priorizar el sector de la aviación, en consonancia con la evolución estructural de la industria siderúrgica hacia el sector servicios. Según IHK, solo se plantearon dificultades cuando Lufthansa se convirtió en accionista de Eurowings AG y modificó las rutas de vuelo desde el aeropuerto de Dortmund, que, por lo tanto, perdió a su principal cliente.

(131)

IHK alegó que el aeropuerto de Dortmund era el único especializado en el tráfico de bajo coste en la región en torno a la ciudad de Dortmund y que sus tasas no eran excepcionalmente bajas en este segmento. Así pues, según IHK, NERES no afectó a la competencia en esta región. IHK también alegó que el ATPG de 1991 entre FD y DSW21 fue legítimo ya que, en el contexto de los cambios estructurales experimentados en la región, el desarrollo del aeropuerto tuvo efectos positivos en la economía y la población. Por lo tanto, el ATPG de 1991 redundó en el interés económico general de la región.

(132)

Según VVW, un OEM también habría decidido acometer las inversiones destinadas al aeropuerto de Dortmund, ya que el período de pérdidas iniciales era previsible y aceptable en el marco de la gestión de la infraestructura aeroportuaria. Además, VVW alegó que, debido a que en el momento de la decisión de efectuar la inversión se admitía comúnmente que la financiación de las infraestructuras aeroportuarias no constituía una ayuda estatal, la posible ayuda no podía considerarse ilegal. Además, VVW señaló que FD no competía con los aeropuertos cercanos de Düsseldorf (que ni siquiera habrían tenido la capacidad adicional necesaria para acoger a EasyJet), Münster/Osnabrück y Paderborn/Lippstadt, ninguno de los cuales prestaba servicio a compañías aéreas de bajo coste. Así pues, según VVW, el mercado interior no se vio afectado por este programa.

(133)

Algunas entidades privadas también presentaron observaciones al procedimiento de ayuda estatal relativo al aeropuerto de Dortmund y a NERES. Alegaron que ningún OEM habría adoptado las medidas tomadas en dicho aeropuerto debido a que, de hecho, la situación económica no mejoró. Además, alegaron que el análisis de conformidad con la POPEM presentado era deficiente, ya que de manera errónea consideraba al aeropuerto de Dortmund, un aeropuerto internacional, aparte de no estar situado tan lejos de la ciudad como se indicaba en el análisis. Estas entidades privadas consideraron asimismo que la financiación cubría algo más que los costes de actividades de competencia propia de la potestad pública tales como los servicios de salvamento y de bomberos.

(134)

Además, declararon que la ayuda se concedía a través de la ciudad de Dortmund, que ofrecía garantías estatales para los préstamos.

(135)

Las entidades privadas rechazaron asimismo el argumento de que el consejo de administración no hubiera participado en la elaboración de este programa. Como prueba de lo contrario, facilitaron las actas de una reunión durante la cual la dirección había presentado NERES al consejo de administración.

(136)

Las observaciones de DSW21 y FD estaban plenamente en consonancia con las observaciones de Alemania. Además, DSW21 y FD declararon que un OEM habría celebrado el ATPG de 1991, teniendo en cuenta, en particular, los costes de cierre del aeropuerto.

(137)

EasyJet señaló que NEO era acorde con el principio del OEM y que, por lo tanto, no constituía una ayuda estatal. En opinión de EasyJet, la introducción de NEO era la más viable para el operador del aeropuerto de Dortmund desde un punto de vista económico.

(138)

EasyJet señaló, además, que los regímenes de incentivos basados en el crecimiento del volumen de pasajeros, como en el presente caso, ayudaban a los aeropuertos a lograr economías de escala. EasyJet afirmó que se habían adoptado sistemas de incentivos similares en Suecia, por ejemplo, en los aeropuertos de Estocolmo-Arlanda, Estocolmo-Bromma y Gotemburgo-Landvetter. EasyJet destacó que, con arreglo a las Directrices de aviación de 2014, la investigación sobre NEO debía referirse exclusivamente a la cuestión de si un gestor de aeropuertos con ánimo de lucro habría ofrecido las mismas condiciones. EasyJet señaló, además, que en el plan de actividades y en la comparación de las distintas hipótesis se facilitaba una evaluación de la rentabilidad a priori sobre la base de unas buenas perspectivas a medio plazo de NEO y que, por tanto, se superaba la POPEM. EasyJet destacó que la POPEM solo debe centrarse en los costes e ingresos adicionales. EasyJet señaló además, que, al elaborar un contrato con una compañía aérea o un plan general de tasas aeroportuarias, es posible cubrir los costes adicionales con un margen de beneficios razonable sobre la base de unas buenas perspectivas a medio plazo.

(139)

A este respecto, EasyJet alegó que, en el plan de actividades de NEO, FD tuvo en cuenta costes que excedían los costes adicionales. Consiguientemente, EasyJet concluyó que si estos costes quedaran excluidos de la evaluación de la rentabilidad, esta habría sido aún mayor en el caso de NEO. EasyJet consideró además que los costes relativos a las tareas que fueran competencia de los poderes públicos y los costes relacionados con las inversiones históricas tampoco debían tenerse en cuenta al realizar la POPEM.

(140)

Por otra parte, EasyJet señaló que la reducción de las tasas con arreglo al NEO estaba al alcance de todas las compañías aéreas que operaran en el aeropuerto. Los acuerdos individuales suscritos entre EasyJet y el aeropuerto no fueron más allá del ámbito de aplicación del programa NEO.

(141)

Germanwings aclaró que las tasas finales, incluidas las aplicables a los pasajeros de salida y a los servicios de asistencia en tierra, equivalían por término medio a entre […] EUR y […] EUR por pasajero de salida.

(142)

Además, Germanwings declaró que el mercado pertinente para la comparación de las tasas sería el de las abonadas en los aeropuertos donde operaran compañías aéreas de bajo coste. Germanwings aclaró, además, que las tasas del aeropuerto de Dortmund no diferían de las abonadas en Graz o Maastricht.

(143)

Germanwings indicó que un OEM también tendría que asumir pérdidas, al menos durante los primeros años de un nuevo proyecto.

(144)

Wizz Air declaró que NEO se atenía al principio del OEM y que no constituía una ayuda estatal. Wizz Air convino, en concreto, en que el programa NEO resultaba más barato que el cierre del aeropuerto. Según Wizz Air, en el contexto del cierre del aeropuerto, la Comisión debía tener en cuenta los elevados costes que la ciudad de Dortmund habría tenido que soportar.

(145)

Wizz Air alegó que la conformidad con el mercado de las tasas aeroportuarias debía evaluarse en función de las abonadas por las compañías aéreas de bajo coste en los distintos aeropuertos regionales europeos, ya que una compañía aérea de bajo coste no elige sus destinos sobre la base de una única zona de influencia sino teniendo en cuenta toda Europa.

(146)

Por último, Wizz Air alegó que su acuerdo con FD también era conforme con el mercado, ya que habría ido adquiriendo una rentabilidad creciente para el aeropuerto. En dicha evaluación debían tenerse en cuenta los efectos de red.

(147)

Para apoyar su alegación de conformidad con el mercado, Wizz Air aportó un estudio de Oxera.

(148)

Oxera había comparado en primer lugar las tasas que Wizz Air abonaba en el aeropuerto de Dortmund con las abonadas en los aeropuertos de Doncaster, Liverpool, Memmingen, Prestwick y Estocolmo-Skavsta. Estos aeropuertos se consideraron similares al de Dortmund en cuanto al volumen y el tipo de tráfico aeroportuario y a su zona de influencia. Según indicó la consultora Oxera, estos aeropuertos eran de titularidad privada. Habían sido beneficiarios de financiación pública de una cuantía, no obstante, relativamente escasa en relación con el total de sus activos.

(149)

Oxera alegó que las tasas abonadas por Wizz Air en el aeropuerto de Dortmund eran, por término medio, significativamente más elevadas que las pagadas en los aeropuertos citados en la comparación, si se tenía en cuenta la tasa de seguridad pública. Oxera indicó, además, que las tasas (excluida la tasa de seguridad) abonadas por Wizz Air eran comparables con el nivel de las pagadas en los aeropuertos citados en la comparación. Oxera concluyó, por consiguiente, que Wizz Air pagaba un precio de mercado al aeropuerto de Dortmund y que los acuerdos entre el aeropuerto y la compañía aérea se atenían el principio del OEM.

(150)

En segundo lugar, Oxera realizó un análisis de incremento de la rentabilidad relativo a la contribución de Wizz Air a la rentabilidad de FD entre los ejercicios 2009 y 2014. Oxera presentó un método para calcular los costes e ingresos adicionales distinto del presentado por Alemania. Oxera incluyó en este análisis los ingresos aeronáuticos y no aeronáuticos adicionales y costes adicionales por pasajero.

(151)

Tuvo en cuenta asimismo los ingresos aeronáuticos procedentes de las tasas aeroportuarias, excluidos los descuentos pertinentes, sobre la base de los siguientes acuerdos entre Wizz Air y FD:

(152)

Oxera calculó los ingresos no aeronáuticos (por ejemplo, por estacionamiento, alquiler de coches y otros alquileres en el ámbito de la hostelería) sobre la base del plan de actividades facilitado por FD.

(153)

Basándose en el plan de actividades de FD, Oxera incluyó en el análisis de los costes adicionales de comercialización, los incentivos y la ayuda en efectivo derivados de los acuerdos referidos en el considerando (151), letras a) a h). Por otra parte, incluyó una estimación de costes adicionales previstos en el plan de actividades del aeropuerto, tales como gastos de personal, equipos y otros gastos de explotación que no se refirieran específicamente a Wizz Air.

(154)

Según Oxera, para evaluar el incremento del importe de los costes generales imputables al acuerdo, se realizó un análisis de regresión. Sobre esta base, según Oxera sería posible determinar qué parte de los gastos era fija y qué proporción variaba en función del volumen de pasajeros. Oxera estimó que los siguientes costes variaban en función del número de pasajeros:

(155)

Estos costes habían de prorratearse entre el aeropuerto y todas las compañías aéreas que operaban en él, por lo que Oxera calculó la parte imputable a Wizz Air sobre la base de su cuota de pasajeros de salida.

(156)

Oxera estimó además los costes adicionales de las inversiones sobre la base de un programa de inversiones para el período 2009-2019, así como a partir de las inversiones reales entre 2004 y 2008, período durante el que Wizz Air operó en el aeropuerto de Dortmund. Las inversiones efectuadas antes de la llegada de Wizz Air al aeropuerto se consideraron como costes irrecuperables que, por ende, no se añadían a los previstos en el contrato. Según Oxera, los costes de las inversiones no deben imputarse a los clientes durante el ejercicio correspondiente a la adopción de tales inversiones, sino que deben distribuirse a lo largo de toda la vida útil de aquellas. Así, Oxera tuvo en cuenta los costes de depreciación anual y los costes de financiación de la inversión correspondiente. Los costes totales anuales de las nuevas inversiones se asignaron a Wizz Air con arreglo a su cuota de pasajeros frente a la capacidad total del aeropuerto, cifrada en 2,5 millones de pasajeros según lo indicado por FD. Oxera consideró que se trataba de una estimación muy conservadora, ya que el aumento del importe de todas las inversiones previstas, como, por ejemplo, la ampliación de la pista prevista inicialmente para 2014, no era imputable a la presencia de Wizz Air.

Cuadro 22

Ingresos y costes adicionales derivados de la presencia Wizz Air (millones EUR)

(157)

Oxera calculó la contribución adicional derivada de la presencia de Wizz Air como la diferencia entre los ingresos y los costes adicionales. Por último, Oxera llegó a la conclusión de que los acuerdos celebrados entre Wizz Air y FD, y NEO contribuyeron a priori a potenciar la rentabilidad del aeropuerto.

(158)

Según Oxera, los acuerdos generaron un valor neto actual positivo estimado en alrededor de [300 000-400 000] EUR a lo largo de su duración (2009 a 2014), y por tanto, un inversor privado habría estado dispuesto a celebrar acuerdos similares con Wizz Air.

(159)

La provincia de Paderborn, propietaria del Aeropuerto de Paderborn, declaró que la facultad que se ofrece en virtud de las Directrices de aviación de 2014 para conceder ayudas de explotación adicionales a los aeropuertos deficitarios durante otros diez años otorga a esos aeropuertos una ventaja injustificada en comparación con aeropuertos rentables.

(160)

Varias entidades privadas presentaron sus observaciones en el marco del procedimiento, indicando que la financiación pública otorgada al aeropuerto constituía ayuda estatal y que el programa NEO no se ajustaba a las exigencias del mercado.

(161)

En sus comentarios a las observaciones de terceros, Alemania señaló que tales observaciones refrendaban en la mayoría de los casos su dictamen, por lo que insistió en que el ATPG de 1991 no podía calificarse como ayuda de Estado. Señaló una vez más que el ATPG de 1991 era comparable a una ayuda histórica a la inversión para la infraestructura y que, en cualquier caso, era compatible con el mercado común. Apoyaban dicha conclusión FD, Verkehrsverband Westfalen e. V., IHK Dortmund, DSW21 y la ciudad de Dortmund.

(162)

De acuerdo con FD, Alemania afirmó que, si la Comisión llegara a la conclusión de que el ATPG de 1991 entre DSW21 y FD había de considerarse una ayuda estatal ilegal, la evaluación correspondiente solo podría llevarse a cabo con arreglo a las Directrices de aviación de 2005 a partir de la fecha de su aplicación. Por otra parte, las autoridades alemanas subrayaron que la financiación facilitada por DSW21 debía considerarse la financiación de un servicio de interés económico general («SIEG»), para el que la Comisión suele conceder a los Estados miembros un amplio margen de discrecionalidad. Alemania argumentó que era más barato para la ciudad de Dortmund financiar las inversiones en el aeropuerto por medio del ATPG de 1991 que mediante subvenciones directas, dado que las pérdidas totales entre 1998 y 2008 fueron inferiores al importe al que habrían ascendido la depreciación y los intereses. Sumándose al dictamen de Verkehrsverband Westfalen e. V. y DSW21, Alemania declaró que el cierre habría sido aún menos rentable, ya que FD fue capaz de pagar al menos una parte de sus costes fijos y sus perspectivas de futuro en cuanto al aumento de pasajeros eran halagüeñas. Un OEM habría actuado como hicieron la ciudad y DSW21 y, como mínimo, habría invertido durante un período de tiempo limitado. Alemania convino sobre todo con los terceros en que la vida económica de los aeropuertos es prolongada, por lo que un período de pérdidas se antojaba aceptable.

(163)

Por otra parte, Alemania alegó que el programa NERES era accesible a todas las compañías aéreas sobre la base de unos criterios objetivos. Tal como confirmaron los terceros, Wizz Air, Germanwings, Sterling, Air Berlin y EasyJet cumplían estos criterios. Según Alemania, y también según EasyJet y FD, cabía prever un aumento de pasajeros, así como un aumento de la rentabilidad de resultas de la aplicación del programa NERES.

(164)

Por lo que respecta a los comentarios de IHK y Verkehrsverband Westfalen e. V. en los que se indicaba que el programa NERES no afectaba a la competencia y el mercado interior, Alemania coincidió con ello y declaró que los aeropuertos cercanos de Münster/Osnabrück, Paderborn, Colonia/Bonn y Düsseldorf no prestaban servicio a compañías aéreas de bajo coste.

(165)

Las autoridades alemanas aclararon que el programa NERES se introdujo después de la ampliación del aeropuerto de Dortmund. Se trató de una reacción a la disminución de los viajeros después del 11 de septiembre de 2001, con el fin de aumentar la utilización de las capacidades infrautilizadas del aeropuerto.

(166)

Alemania declaró que no estaba de acuerdo con las observaciones de Air France y la Asociación de Compañías Aéreas Europeas, ya que obviamente sus manifestaciones no se habían probado ni fundamentado en modo alguno.

(167)

Alemania señaló que las Directrices de aviación de 2005 solo podían aplicarse a partir del 1 de junio de 2007. Según Alemania, si habían de aplicarse las Directrices de aviación de 2005, el programa NERES sería compatible con el mercado común.

(168)

Alemania coincidió, en líneas generales, con las observaciones presentadas por EasyJet, Germanwings, Wizz Air, DSW21 y FD. Afirmó que el programa NEO, al igual que cualquier acuerdo individual celebrado con las compañías aéreas que utilizaban el aeropuerto, no era discriminatorio, ya que era aplicable a todas las compañías aéreas que desearan operar en el aeropuerto.

(169)

Además, Alemania convino en que NEO se ajustaba al principio del OEM y en que las distintas hipótesis habían demostrado que el aumento de las tasas por encima del nivel de NEO habría dado lugar a una disminución de los pasajeros por lo que, debido a los costes fijos del aeropuerto, habría generado unas pérdidas más elevadas. Alemania alegó que un inversor privado habría aceptado pérdidas a lo largo de un período determinado. Según Alemania, en este contexto era determinante contar con una perspectiva a priori y, desde dicha perspectiva, NEO constituía la mejor alternativa económica. Alemania aclaró que el programa NEO se basaba en un plan de actividades.

(170)

Convino, además, en que el mercado pertinente para determinar si existía un efecto sobre la competencia era más amplio que el de los enlaces aéreos «punto a punto» y que los aeropuertos competidores comparables no debían hallarse en los 100 km que circundaban el aeropuerto de Dortmund. Alemania acogió favorablemente las conclusiones del estudio comparativo sobre las tasas en otros aeropuertos elaborado por Oxera y presentado por Wizz Air.

(171)

Alemania rechazó las observaciones presentadas por entidades privadas, que a su juicio se basaban parcialmente en hechos inexactos. Aclaró que la compensación anual de pérdidas no podía considerarse automáticamente una ayuda, debido a que, contrariamente a lo afirmado en la hipótesis de las entidades privadas, los resultados de explotación incluyen también los costes comprendidos en el ámbito de competencia de los poderes públicos y la contribución a las actividades de comercialización formaba parte de las tasas.

(172)

De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del Tratado «[…] serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante recursos públicos, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(173)

La calificación de una medida como ayuda estatal en el sentido de esta disposición requiere que se cumplan las siguientes condiciones de forma acumulativa:

(174)

La Comisión recuerda que una medida de ayuda constituye una ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v, del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo (27) si se puede establecer que, en el momento en que entró en vigor, no constituía una ayuda estatal y que posteriormente se convirtió en una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro.

(175)

Alemania declaró que las garantías estatales del 100 % a favor del aeropuerto de Dortmund constituirían, a lo sumo, una ayuda existente a los efectos del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) n.o 659/1999, ya que se adoptaron cuando la financiación pública de aeropuertos no constituía aún una ayuda estatal y no se habían modificado desde entonces.

(176)

En efecto, hasta no hace mucho, el desarrollo de los aeropuertos respondía a menudo a una lógica puramente territorial o, en algunos casos, a necesidades militares. Su explotación se organizaba como parte de la administración y no como una iniciativa empresarial. La competencia entre aeropuertos y operadores aeroportuarios también era escasa y se desarrollaba gradualmente. Teniendo en cuenta estas condiciones, la Comisión consideró durante algún tiempo que la financiación de aeropuertos y su infraestructura por el Estado era una medida general de política económica que no se podía regir por las disposiciones sobre ayudas estatales del Tratado.

(177)

No obstante, la situación ha cambiado. En la sentencia Aéroports de Paris, el Tribunal General sostuvo que el funcionamiento de un aeropuerto, incluida la prestación de servicios aeroportuarios a las compañías aéreas y a los distintos prestadores de servicios de los aeropuertos, constituye una actividad económica (28). Por tanto, desde la adopción de dicha sentencia (12 de diciembre de 2000) ya no se puede considerar que la gestión y la construcción de aeropuertos sea una tarea llevada a cabo por la administración en el ámbito de las competencias públicas, fuera del ámbito del control de las ayudas estatales.

(178)

En la sentencia Flughafen Leipzig-Halle, el Tribunal General confirmó que a priori no es posible excluir la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los aeropuertos, pues la explotación de un aeropuerto y la construcción de la infraestructura aeroportuaria es una actividad económica (29). Cuando el operador de un aeropuerto se dedica a actividades económicas, independientemente de su estatuto jurídico y de su modo de financiación, constituye una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, y por tanto son aplicables las normas del Tratado sobre ayudas estatales (30).

(179)

A la vista de los considerandos 176 a 178, la Comisión considera que, antes de la sentencia del Tribunal General en el asunto Aéroports de Paris, los Estados miembros podían suponer que las medidas de financiación adoptadas definitivamente antes de dicha sentencia no constituían ayuda estatal y, por consiguiente, no era necesario notificarlas a la Comisión. De ello se desprende que la Comisión no puede poner en tela de juicio las medidas individuales de financiación (que no se conceden sobre la base de un régimen de ayudas (31)) que se adoptaron definitivamente antes de la sentencia Aéroports de Paris con arreglo a las normas sobre ayudas estatales.

(180)

En consecuencia, la Comisión debe evaluar en primer lugar si las garantías estatales del 100 % se introdujeron antes de la sentencia Aéroports de Paris (12 de diciembre de 2000), y en segundo lugar, si dicha medida se modificó posteriormente. En tercer lugar, la Comisión ha de evaluar si las medidas en cuestión pueden calificarse como «ayuda individual» con arreglo al artículo 1, letra e), del Reglamento (CE) n.o 659/1999 o como un «régimen de ayudas» de conformidad con el artículo 1, letra d), del Reglamento (CE) n.o 659/1999. Únicamente en lo que respecta a esta última opción, la Comisión puede proponer medidas apropiadas con arreglo al artículo 108, apartado 1, del Tratado y al artículo 17 del Reglamento (CE) n.o 659/1999.

(181)

En cuanto a las garantías estatales del 100 %, introducidas en 1987 y ofrecidas hasta 2000 (véase el cuadro 13), la Comisión recuerda que fueron concedidas de forma irrevocable antes de la sentencia Aéroports de Paris.

(182)

Como Alemania aclaró durante la investigación oficial, las garantías estatales del 100 % no se habían modificado desde entonces. No obstante, han expirado ya. Además, las garantías estatales del 100 % eran limitadas en el tiempo y en su importe. Asimismo, la finalidad de estas garantías del 100 % consistía en avalar préstamos concretos que financiaran infraestructuras aeroportuarias específicas del aeropuerto de Dortmund. Por lo tanto, cabía considerarlas como medidas individuales.

(183)

De este modo, en el momento en que dichas garantías, que a finales de 2008 equivalían a un importe de 74 182 millones EUR, se concedieron de forma irrevocable, la Comisión no consideraba que la financiación de los aeropuertos constituyera una ayuda estatal. Aunque se hubiera tratado de una ayuda estatal, habría sido una ayuda individual existente que no procedería poner en tela de juicio en este momento. En estas circunstancias, no sería necesario seguir investigando si las garantías estatales del 100 % representaron una ayuda.

(184)

Según reiterada jurisprudencia, la Comisión debe establecer en primer lugar si FD es una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y su modo de financiación. Cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica.

(185)

En su sentencia Aeropuerto Leipzig-Halle, el Tribunal de Justicia confirmó que la explotación de un aeropuerto con fines comerciales y la construcción de infraestructura aeroportuaria constituyen una actividad económica. Cuando un operador de aeropuerto lleva a cabo actividades económicas mediante la oferta de servicios aeroportuarios a cambio de una remuneración, con independencia de su naturaleza jurídica o modo de financiación, constituye una empresa a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado y, por tanto, las normas del Tratado sobre ayudas estatales se pueden aplicar a las ventajas otorgadas por el Estado o a través de fondos del Estado a dicho operador de aeropuerto.

(186)

FD se encarga de la construcción, el mantenimiento y la explotación del aeropuerto de Dortmund. Presta servicios aeroportuarios y cobra a los usuarios por la utilización de las infraestructuras aeroportuarias, con el fin de explotarlas comercialmente. A este respecto, y a la luz de los considerandos (184) y (185), la Comisión concluye que FD ejerció una actividad económica a partir de la fecha de la sentencia Aéroports de Paris (12 de diciembre de 2000) y constituye una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(187)

De ello se desprende que la Comisión no pondrá en tela de juicio la compensación de los costes de inversión de los proyectos de inversión en infraestructuras a propósito de los que se adoptó una decisión irrevocable antes del 12 de diciembre de 2000.

(188)

En lo que respecta al caso de autos, Alemania facilitó datos que figuran en el cuadro 23 sobre los costes de capital relativos a inversiones a propósito de los que se adoptó una decisión irrevocable antes de la sentencia Aéroports de Paris y otros costes de inversiones entre los años 2000 y 2012.

Cuadro 23

Costes de capital de la inversión en infraestructuras a propósito de los que se adoptó una decisión irrevocable antes de la sentencia Aéroports de Paris (en miles EUR)

(189)

En consecuencia, la Comisión concluye que no está facultada para examinar ni poner en tela de juicio transferencias de pérdidas equivalentes a los importes mencionados en la columna 7 del cuadro 23.

(190)

Aunque ha de considerarse que FD constituye una empresa a los efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado, cabe recordar que no todas las actividades del propietario y el explotador de un aeropuerto son necesariamente de índole económica (32).

(191)

Según establecen las Directrices de aviación de 2014 y mantiene el Tribunal de Justicia (33), las actividades que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público no son de carácter económico ni entran en el ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales. Entre tales actividades se encuentran la seguridad, el control del tráfico aéreo, la policía y las aduanas. La financiación se ha de limitar estrictamente a la compensación de los costes que generan y no puede ser utilizada para financiar otras actividades económicas (34).

(192)

Por lo tanto, la financiación de las actividades comprendidas en el ámbito de competencia de los poderes públicos o de infraestructuras directamente relacionadas con esas actividades en general no constituye ayuda estatal (35). En un aeropuerto, las actividades como el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, los bomberos y las necesarias para proteger a la aviación civil contra actos de interferencia ilícita, así como las inversiones en la infraestructura y los equipos necesarios para efectuar esas actividades se consideran en general de carácter no económico (36).

(193)

Sin embargo, la financiación pública de las actividades no económicas estrechamente ligadas a la realización de una actividad económica no debe dar lugar a una discriminación indebida entre compañías aéreas y gestores aeroportuarios. De hecho, es jurisprudencia reiterada que existe una ventaja cuando las autoridades públicas eximen a las empresas de los costes inherentes a sus actividades económicas (37). Por lo tanto, si en un sistema jurídico determinado es normal que las compañías aéreas o los gestores aeroportuarios asuman los costes de algunos servicios, mientras que algunas compañías aéreas o gestores aeroportuarios que ofrecen los mismos servicios en nombre de las mismas autoridades públicas no tienen que asumir esos costes, estos últimos podrían disfrutar de una ventaja, aun cuando se considere que dichos servicios no tienen carácter económico en sí mismos. Así pues, es necesario un análisis del marco jurídico aplicable al gestor del aeropuerto para evaluar si en virtud de dicho marco jurídico los gestores de aeropuertos o las compañías aéreas están obligados a hacer frente a los costes ocasionados por la oferta de algunas actividades, que pueden ser no económicas en sí mismas, pero que son inherentes al despliegue de sus actividades económicas.

(194)

La opinión de Alemania sobre el alcance de las competencias de los poderes públicos ha ido evolucionando a lo largo del procedimiento. En un primer momento, Alemania incluía en el ámbito de competencias de los poderes públicos los costes relacionados con los sueldos de los funcionarios públicos que trabajan en el aeropuerto. Aunque los costes extraordinarios asociados a los funcionarios públicos empleados en un sector recientemente liberalizado podrían considerarse costes irrecuperables de la liberalización, no existe la obligación jurídica de que los aeropuertos de Alemania empleen a tales funcionarios. Por consiguiente, estos costes no constituyen costes asociados a las competencias de los poderes públicos.

(195)

Alemania declaró asimismo que han de considerarse encuadrados en el ámbito de competencias de los poderes públicos los costes derivados de las siguientes actividades, bien como gastos de inversión o como gastos de explotación: medidas de seguridad en los aeropuertos de conformidad con el artículo 8 de la Ley de seguridad aérea (Luftsicherheitsgesetz, LuftSiG), medidas que garantizan la seguridad de las operaciones, medidas de control y seguridad aéreos de conformidad con el artículo 27c, apartado 2, de la Ley de tráfico aérea (Luftverkehrsgesetz, LuftVG), servicios meteorológicos y servicios de bomberos.

(196)

La Comisión estima que las medidas adoptadas con arreglo al artículo 8 de la LuftSiG y del artículo 27c, apartado 2, de la LuftVG (incluidos los servicios meteorológicos), así como los servicios de bomberos pueden, en principio y con arreglo al análisis expuesto a continuación, considerarse actividades que entran en el ámbito de competencias de los poderes públicos.

(197)

En cuanto a las medidas referidas exclusivamente a la seguridad de las operaciones, sin embargo, la Comisión considera que dicha seguridad es una parte normal de la actividad económica relativa al funcionamiento de un aeropuerto (38). A reserva de una revisión más detallada de las distintas actividades y costes, la Comisión estima que las medidas destinadas a garantizar la seguridad de las operaciones en el aeropuerto no constituyen actividades que entran en el ámbito de competencias de los poderes públicos. Toda empresa que desee gestionar un aeropuerto debe garantizar la seguridad de las instalaciones, por ejemplo, de la pista y del área de maniobra.

(198)

Por lo que se refiere al marco jurídico aplicable, Alemania alega que para los bomberos no existen normas jurídicas estrictas que impongan estos costes al gestor aeroportuario. Por otra parte, la Comisión observa que la retribución de los costes asociados al servicio de bomberos se incluye entre las responsabilidades regionales y que las autoridades regionales pertinentes suelen sufragar estos costes. La retribución de los mismos se limita a la medida necesaria para cubrirlos.

(199)

En cuanto al control del tráfico aéreo y los servicios meteorológicos, la Comisión señala que, con arreglo a los artículos 27d y 27f de la Ley de tráfico aéreo, los costes citados en el artículo 27c de dicha Ley están cubiertos por el Estado en un serie de aeropuertos concretos. Aunque, en este caso, la Comisión no tiene que decidir si su provisión puede conferir una ventaja a los aeropuertos beneficiarios de la financiación del Estado con arreglo a los artículos 27d y 27f de la LuftVG, está claro que la ley prevé que todos los demás aeropuertos tengan que sufragar los gastos correspondientes. Habida cuenta de ello, ha de considerarse que los costes relativos al control del tráfico aéreo y los servicios meteorológicos constituyen gastos de explotación normales de, al menos, los aeropuertos a los que no se refieren los artículos 27d y 27f de la LuftVG.

(200)

Con respecto a las medidas adoptadas con arreglo al artículo 8 de la LuftSiG, parece que Alemania considera que todos los costes asociados a las medidas prescritas en aquella pueden sufragarlos los poderes públicos pertinentes. Sin embargo, la Comisión observa que, de conformidad con el artículo 8, apartado 3, de la LuftSiG, únicamente se podrán reembolsar los costes relacionados con la prestación y el mantenimiento de las instalaciones y espacios necesarios para el desempeño de las actividades enumeradas. El gestor aeroportuario deberá sufragar todos los demás costes. Por consiguiente, en la medida en que la financiación pública concedida a FD la exime de asumir costes que tendría que soportar con arreglo al artículo 8, apartado 3, de la LuftSiG, la financiación pública no está exenta del control previsto en las normas sobre ayudas estatales de la Unión.

(201)

A la luz de estas consideraciones, la Comisión estima oportuno extraer conclusiones más concretas sobre los costes de inversión y los gastos de explotación supuestamente comprendidos en el ámbito de competencias de los poderes públicos.

(202)

En lo que respecta a los gastos de inversión y explotación vinculados al servicio de bomberos, la Comisión acepta que tales gastos se pueden considerar gastos comprendidos en el ámbito de competencia de los poderes públicos, en la medida en que la retribución de dichos costes se limite a lo estrictamente necesario para desarrollar estas actividades.

(203)

Respecto a las inversiones y los gastos de explotación relacionados con las medidas tomadas de conformidad con el artículo 8 de la LuftSiG, la Comisión considera que solo aquellos costes que el gestor aeroportuario tiene derecho a recibir en forma de reembolso en virtud del artículo 8, apartado 3 de dicha Ley se considerarán costes encuadrados en el ámbito de las políticas públicas.

(204)

Con respecto a las medidas de seguridad y control aéreos, así como a los servicios meteorológicos a efectos del artículo 27c, apartado 2, de la LuftVG, y habida cuenta de que el de Dortmund no es uno de los aeropuertos en los que el Gobierno federal ha reconocido la necesidad correspondiente con arreglo al artículo 27d, apartado 1, y el artículo 27f, apartado 1, de la LuftVG, la Comisión considera que los gastos de explotación vinculados a las medidas de control y seguridad aéreos, así como los servicios meteorológicos, no pueden considerarse costes encuadrados en el ámbito de competencias de los poderes públicos.

(205)

En cualquier caso, con independencia de la calificación jurídica de si estos gastos entran en el ámbito de competencias de los poderes públicos o no, se ha demostrado que deben ser soportados por el operador aeroportuario, de conformidad con el marco jurídico aplicable. En consecuencia, si el Estado pagara esos costes, el operador del aeropuerto quedaría eximido de asumir un coste que normalmente debería haber sufragado.