(1)

Mediante el Reglamento (UE) no 513/2013 (3), la Comisión Europea («la Comisión») estableció un derecho antidumping provisional en relación con las importaciones a la Unión Europea («la Unión») de módulos fotovoltaicos de silicio cristalino («los módulos») y componentes clave (como células y obleas) originarios o procedentes de la República Popular China («China»).

(2)

A petición de un grupo de productores exportadores, la Cámara de Comercio China para la Importación y Exportación de Maquinaria y Productos Electrónicos («la CCCME») presentó a la Comisión un compromiso de precios en su nombre. Del tenor de este compromiso se desprende claramente que constituye un conjunto de compromisos individuales de precios para cada productor exportador, que es coordinado por la CCCME por razones administrativas prácticas.

(3)

Por medio de la Decisión 2013/423/UE (4), la Comisión aceptó ese compromiso de precios por lo que se refiere al derecho antidumping provisional. Mediante el Reglamento (UE) no 748/2013 (5), la Comisión modificó el Reglamento (UE) no 513/2013 para introducir los cambios técnicos necesarios a raíz de la aceptación del compromiso relativo al derecho antidumping provisional.

(4)

Mediante el Reglamento de Ejecución (UE) no 1238/2013 (6), el Consejo estableció un derecho antidumping definitivo aplicable a las importaciones a la Unión de módulos y células originarios o procedentes de China («el producto afectado»). Mediante el Reglamento de Ejecución (UE) no 1239/2013 (7), el Consejo también estableció un derecho compensatorio definitivo a las importaciones a la Unión del producto afectado.

(5)

Después de anunciar una versión modificada del compromiso de precios que había presentado un grupo de productores exportadores («los productores exportadores») junto con la CCCME, la Comisión confirmó, mediante la Decisión de Ejecución 2013/707/UE (8), la aceptación del compromiso de precios modificado («el compromiso») durante el período de aplicación de las medidas definitivas. En el anexo de esta Decisión figuran los productores exportadores en relación con los cuales se aceptó el compromiso. Entre ellos se encuentran:

(6)

Por medio de la Decisión de Ejecución 2014/657/UE (9), la Comisión aceptó una propuesta presentada por el grupo de productores exportadores junto con la CCCME, consistente en aclaraciones relativas a la ejecución del compromiso con respecto al producto afectado objeto de dicho compromiso, es decir, módulos y células originarios o procedentes de China, clasificados actualmente con el código NC ex 8541 40 90 (códigos TARIC 8541 40 90 21, 8541 40 90 29, 8541 40 90 31 y 8541 40 90 39), fabricados por los productores exportadores («el producto en cuestión»). En lo sucesivo, el término «medidas» se refiere conjuntamente al compromiso y a los derechos antidumping y compensatorios mencionados en el considerando 4.

(7)

Mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/866 (10), la Comisión denunció la aceptación del compromiso de tres productores exportadores.

(8)

Mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1403 (11), la Comisión denunció la aceptación del compromiso de otro productor exportador.

(9)

Cada empresa de la que se aceptó un compromiso se comprometió a vender solo el producto en cuestión que ella misma fabricaba. No se permitían las ventas de productos fabricados por otra empresa.

(10)

Los productores exportadores acordaron no vender el producto en cuestión al primer cliente independiente de la Unión por debajo de un determinado precio mínimo de importación, dentro del correspondiente nivel anual de importaciones a la Unión establecido en el compromiso.

(11)

En el compromiso figura también una lista no exhaustiva de lo que constituye un incumplimiento del mismo. Dicha lista incluye, en particular, la celebración de acuerdos compensatorios con los clientes de estas empresas y las declaraciones engañosas en cuanto al origen del producto afectado o la identidad del exportador. También la participación en un sistema comercial que implique un riesgo de elusión constituye una violación del compromiso. Y en la lista figura asimismo la emisión de una factura comercial, tal y como se define en el compromiso, cuya transacción financiera subyacente no sea conforme con su valor facial.

(12)

Además, los productores exportadores se comprometieron a no vender ningún producto fabricado o comercializado por ellos, distinto del producto en cuestión, por encima de un pequeño límite porcentual del valor total de las ventas del producto en cuestión a los mismos clientes a los que lo venden («el límite de ventas paralelas»).

(13)

Por otra parte, el compromiso obliga también a los productores exportadores a proporcionar trimestralmente a la Comisión, y dentro de plazos concretos, información detallada sobre todas sus ventas de exportación y sus reventas en la Unión («los informes trimestrales»). Esto implica que los datos presentados en estos informes trimestrales deben ser completos y correctos, y que las transacciones en ellos recogidas deben cumplir plenamente las condiciones del compromiso. También deben comunicarse las ventas de otros productos distintos del producto en cuestión a los mismos clientes.

(14)

Para garantizar el cumplimiento del compromiso, los productores exportadores se comprometieron asimismo a permitir que se llevaran a cabo inspecciones en sus locales a fin de poder verificar la exactitud y compleción de los datos presentados a la Comisión en los informes trimestrales, así como a facilitar toda la información que la Comisión considerase necesaria.

(15)

El compromiso estipula que la Comisión puede denunciar la aceptación del compromiso en cualquier momento durante su período de aplicación si el seguimiento y la garantía de cumplimiento resultan inviables.

(16)

Al tiempo que hacía un seguimiento del cumplimiento del compromiso, la Comisión verificó la información relacionada con el compromiso que habían presentado los dos productores exportadores a los que se hace referencia en el considerando 5. La Comisión también realizó visitas de inspección a los locales de estos productores. Las constataciones expuestas en los considerandos 17 a 27 abordan los problemas detectados en relación con Chint Solar y Sunny Energy, que obligan a la Comisión a denunciar la aceptación del compromiso en lo que respecta a estos dos productores exportadores.

(17)

Las empresas vinculadas a Chint Solar en la Unión mencionadas en el considerando 5, letra a), vendieron el producto en cuestión a clientes independientes de la Unión en 2013 y en 2014. Estas ventas no se comunicaron a la Comisión en el plazo previsto en el compromiso y no se presentó un informe hasta el inicio de la visita de inspección, que además estaba incompleto. Por tanto, la Comisión ha llegado a la conclusión de que Chint Solar ha incumplido sus obligaciones de información.

(18)

Asimismo, Chint Solar vendió módulos solares a la Unión que habían sido fabricados por una empresa vinculada que no era parte del compromiso. La Comisión analizó esta práctica, llegando a la conclusión de que Chint Solar ha incumplido la obligación de vender únicamente los módulos fabricados por la empresa que es parte del compromiso.

(19)

Cabe añadir que un productor vinculado de módulos en la Unión vendió estos productos también a uno de los clientes de Chint Solar o a clientes vinculados a un cliente de Chint Solar, y una parte sustancial de estas ventas se realizó a precios inferiores a los precios mínimos de importación. La Comisión estudió este modelo de negocio, llegando a la conclusión de que, al venderse el producto en cuestión a precios inferiores a los precios mínimos de importación a uno de los clientes de Chint Solar o a clientes vinculados a un cliente de Chint Solar, ha tenido lugar un acuerdo de compensación y que Chint Solar ha incumplido la obligación que le incumbe con arreglo al compromiso de no celebrar ningún acuerdo de compensación.

(20)

Por otro lado, Chint Solar fabrica en parte módulos solares con arreglo a acuerdos de fabricantes de equipo original. En el caso de un primer grupo de clientes que son fabricantes de equipo original, el acuerdo contractual permite vender el producto a este grupo de clientes a destinos dentro y fuera de la Unión. Chint Solar no facilitó toda la información que la Comisión consideraba necesaria para el seguimiento del compromiso. En lo que respecta a un segundo grupo de clientes que también son fabricantes de equipo original, en la inspección se determinó que, al menos en un caso, los módulos habían sido suministrados a la vez a miembros de este grupo de dentro y de fuera de la Unión.

(21)

Este modelo de negocio implica un riesgo de elusión en forma de compensación cruzada de los precios mínimos de importación. Más concretamente, este sería el caso si los módulos se venden a grupos de clientes de fabricantes de equipo original a través de la empresa vinculada de Chint Solar que no es parte del compromiso.

(22)

La Comisión llegó a la conclusión de que el modelo de negocio que se ha constatado en este caso hace inviable el seguimiento del compromiso de Chint Solar.

(23)

Sunny Energy expidió varias facturas comerciales de módulos solares cuyo valor facial se ajustaba al precio mínimo de importación. Sin embargo, una inspección de las facturas en cuestión que Sunny Energy presentó a las autoridades chinas responsables del IVA puso de manifiesto que estas transacciones de venta incluían también algunos productos no cubiertos por el compromiso, como, por ejemplo, inversores y cables definidos en el compromiso como «otros productos», que no se comunicaron a la Comisión. Además, la venta de estos «otros productos» a los mismos clientes superaba el límite de ventas paralelas autorizado por el compromiso. Esto son violaciones de las obligaciones de información y del límite de ventas de «otros productos» a los mismos clientes.

(24)

Además, en la visita de inspección se constató que el precio de venta de los módulos solares que constaba en la factura que Sunny Energy presentó a las autoridades chinas responsables del IVA era inferior al precio que figuraba en las facturas del compromiso. La Comisión analizó esta práctica, llegando a la conclusión de que Sunny Energy ha incumplido el compromiso al haber emitido facturas comerciales cuyas transacciones financieras subyacentes no se ajustaban a su valor facial.

(25)

Asimismo, Sunny Energy ha estado exportando «otros productos» durante un período de tiempo considerable a un depósito aduanero en la Unión. El despacho aduanero de dichos productos se realiza una vez que el cliente hace el pedido. Por tanto, estas ventas recaen fuera del ámbito de seguimiento de la Comisión.

(26)

La Comisión analizó las implicaciones de este modelo de negocio, y concluyó que había un riesgo elevado de compensación cruzada del precio mínimo de importación, concretamente en el caso de que se vendan desde el almacén aduanero a los mismos clientes los productos en cuestión y los demás productos. La Comisión llegó a la conclusión de que el modelo de negocio que se ha constatado en este caso hace inviable el seguimiento del compromiso de Sunny Energy.

(27)

Por otra parte, los registros de transacciones verificados in situ revelaron que un cliente no había pagado todo el importe de la transacción de venta en cuestión. Un análisis más detallado determinó que dicho pago parcial había llevado a precios de venta inferiores a los precios mínimos de importación, lo cual constituye un incumplimiento del compromiso.

(28)

Las constataciones de incumplimientos del compromiso y la inviabilidad de este en relación con Chint Solar y Sunny Energy justifican la denuncia de su aceptación por lo que respecta a estos dos productores exportadores con arreglo al artículo 8, apartados 7 y 9, del Reglamento antidumping de base, al artículo 13, apartados 7 y 9, del Reglamento antisubvenciones de base, y a las condiciones del compromiso.

(29)

Según se establece en el compromiso, su incumplimiento por parte de un productor exportador individual no conlleva automáticamente la denuncia de su aceptación con respecto a todos los productores exportadores. En tal caso, la Comisión debe evaluar las consecuencias de ese incumplimiento concreto para la viabilidad del compromiso con respecto a todos los productores exportadores y la CCCME.

(30)

Por consiguiente, la Comisión evaluó las consecuencias de los incumplimientos de Chint Solar y Sunny Energy en la viabilidad del compromiso por lo que respecta a todos los productores exportadores y la CCCME.

(31)

Los incumplimientos son responsabilidad exclusiva del productor exportador en cuestión; el seguimiento no ha puesto de manifiesto un incumplimiento sistemático por parte de un número elevado de productores exportadores o de la CCCME.

(32)

En consecuencia, la Comisión concluye que no se ve afectado el funcionamiento general del compromiso y que no existen motivos para denunciar su aceptación con respecto a todos los productores exportadores y la CCCME.

(33)

Se dio a las partes interesadas la oportunidad de ser oídas y de formular observaciones con arreglo al artículo 8, apartado 9, del Reglamento antidumping de base y al artículo 13, apartado 9, del Reglamento antisubvenciones de base. Tanto Chint Solar como Sunny Energy presentaron algunas observaciones y fueron oídas. Otra parte interesada envió también algunos comentarios.

(34)

Durante las audiencias, Chint Solar y Sunny Energy confirmaron que habían tenido lugar incumplimientos del compromiso, pero se comprometieron a respetarlo en el futuro e insistieron en la escasa importancia que atribuían a las infracciones.

(35)

Chint Solar alegó que, a pesar de las respuestas dadas durante la investigación original por el productor vinculado al que se hace referencia en el considerando 18, la Comisión no había incluido a este productor ni en la muestra propuesta ni en la lista de productores que cooperaron de la investigación original, que aún no era definitiva. En su opinión, estas omisiones le impedían comprender los distintos estatutos de sus productores.

(36)

La Comisión rechaza este argumento. En primer lugar, la muestra propuesta pretendía cubrir a productores individuales y a grupos de empresas. Se desprende del tenor y de la lista de empresas aneja a esta propuesta que se eligió una empresa por grupo para que figurara en la lista. De hecho, la mayoría de las empresas propuestas para el muestreo tenían varias empresas vinculadas en China, pero solamente una empresa por grupo fue incluida en la muestra propuesta.

(37)

En segundo lugar, y contrariamente a la muestra propuesta, la lista de productores exportadores que cooperaron a la que se hace referencia en los reglamentos de ejecución, por los que se establecieron los derechos compensatorios y antidumping provisionales y definitivos en relación con el producto afectado, recoge todas las empresas incluidas en el grupo de empresas. La Comisión considera que se concedió tiempo suficiente a Chint Solar para señalar cualquier imprecisión en la lista de productores exportadores que cooperaron una vez que se dio a conocer esta información en las fases provisional y final de las investigaciones originales. No se recibió ninguna otra observación al respecto de Chint Solar.

(38)

Chint Solar también alegó que no había tenido conocimiento de las obligaciones de información sobre sus empresas vinculadas en la Unión a las que se refiere el considerando 5, letra a), ya que no le había sido comunicada la aceptación del compromiso ofrecido por dichas empresas. Además, Chint Solar argumentó que no se había ofrecido ningún acceso independiente al sistema de información a estas empresas vinculadas en la Unión, lo cual imposibilitaba la presentación de sus informes trimestrales.

(39)

La Comisión rechaza estos argumentos, ya que Chint Solar estaba obligada a notificar las transacciones de reventa a clientes independientes de la Unión. Incumplió su obligación de información por los motivos siguientes:

(40)

Chint Solar también alegó que no se había producido ningún incumplimiento sustancial, ya que las operaciones de las que no había informado eran marginales en comparación con el número total de transacciones de venta.

(41)

La Comisión no puede aceptar este argumento. Chint Solar no ha presentado ningún informe trimestral sobre las operaciones de reventa de su empresa vinculada a la que se cita en el considerando 5, letra a), desde la entrada en vigor del compromiso. Esto es independiente del número de transacciones de las que no se informó. Por lo tanto, la Comisión mantiene su conclusión de que Chint Solar incumplió su obligación de informar en virtud del compromiso.

(42)

Chint Solar negó también haber incumplido la obligación establecida en el compromiso de no celebrar ningún acuerdo de compensación por las razones siguientes:

(43)

La Comisión no puede aceptar estos argumentos. En primer lugar, no criticó a Chint Solar por no haber notificado la adquisición, sino por las ventas paralelas a las que se hace referencia en el considerando 19.

(44)

En segundo lugar, Chint Solar cita literalmente y fuera de contexto las respuestas de los servicios de la Comisión que, en cualquier caso, no son vinculantes. Las respuestas mencionadas no tienen nada que ver con la obligación de no celebrar ningún acuerdo de compensación.

(45)

En tercer lugar, es evidente que las ventas de un productor de la Unión no pueden estar sujetas al compromiso. Sin embargo, los acuerdos compensatorios constatados por la Comisión tuvieron lugar debido a las ventas paralelas de este productor de la Unión a un cliente de Chint Solar o a clientes relacionados con un cliente de Chint Solar. La diferencia en las especificaciones del producto es irrelevante desde el punto de vista de la compensación cruzada. Además, tampoco reviste importancia que las ventas tuvieran lugar a precios de mercado y que estos precios fueran inferiores al precio mínimo de importación.

(46)

Asimismo, la Comisión analizó los compromisos adicionales adquiridos por Chint Solar y concluyó que solo abordan el riesgo de acuerdos compensatorios con respecto a un determinado cliente, lo cual constituye una carga adicional para la supervisión del compromiso, ya que obligan a controlar más informes trimestrales.

Por tanto, la Comisión confirma su valoración de que Chint Solar incumplió la obligación que le incumbe en virtud del compromiso de no celebrar ningún acuerdo de compensación.

(47)

Chint Solar adujo también que no había vendido ningún módulo a destinos fuera de la Unión del primer grupo de fabricantes de equipo original mencionado en el considerando 20. Además, Chint Solar reiteró que habían facilitado a la Comisión toda la información relativa a ese acuerdo contractual particular con fabricantes de equipos originales.

(48)

Chint Solar manifestó igualmente que había vendido productos en una sola ocasión, de forma accidental y en circunstancias especiales, a miembros de dentro y fuera de la Unión del segundo grupo de fabricantes de equipo original mencionados en el considerando 20. Chint Solar se comprometió también a que no se repitan errores similares en el futuro.

(49)

La Comisión rechaza estos argumentos. En primer lugar, considera que la existencia de dicho modelo de negocios conlleva un riesgo de elusión en forma de compensación cruzada de los precios mínimos de importación. El hecho de que no tuviera lugar ninguna venta no mitiga el riesgo que se ha constatado de compensación cruzada. Además, Chint Solar no explicó cómo pretende garantizar que no se produzcan tales ventas accidentales en el futuro.

(50)

Chint Solar alegó, además, que deben dársele las instrucciones oportunas y ofrecérsele las mismas oportunidades que a otras empresas de hacer correcciones durante la ejecución del compromiso. A su entender, la Comisión había detectado faltas de comunicación y otras infracciones cometidas por otras empresas sujetas al compromiso que no conllevaron la denuncia del compromiso.

(51)

La Comisión rechaza este argumento, ya que no se ha constatado que ninguna otra empresa haya incumplido el compromiso por los mismos motivos que Chint Solar.

(52)

Por consiguiente, la Comisión desestima estas alegaciones por considerarlas infundadas.

(53)

Chint Solar argumentó también que la Comisión debe evaluar los cambios que se han producido en el mercado solar europeo, en particular, el supuesto impacto negativo de las medidas antidumping y compensatorias en este sector de la Unión a la hora de decidir sobre la denuncia del compromiso de Chint Solar.

(54)

La Comisión rechaza este argumento, ya que es irrelevante para la evaluación de los incumplimientos del compromiso por parte de Chint Solar.

(55)

Sunny Energy negó haber incumplido su obligación de información, puesto que, al menos, había comunicado a la Comisión en uno de sus informes trimestrales algunas ventas de «otros productos» y había preparado otro informe que no llegó a presentarse a la Comisión.

(56)

La Comisión no puede aceptar este argumento. Sunny Energy presentó, de hecho, el informe trimestral de los «otros productos» en el primer trimestre siguiente a la entrada en vigor del compromiso. No obstante, Sunny Energy no presentó más informes trimestrales de los «otros productos» ni rectificó las operaciones omitidas en los siguientes informes trimestrales.

(57)

Sunny Energy también alegó que no se produjo ningún incumplimiento importante del compromiso en la mayor parte de los casos y que el valor de las ventas de los «otros productos» superaba el límite de las ventas paralelas en un importe mínimo.

(58)

La Comisión rechaza este argumento. Exceder el límite de las ventas paralelas, independientemente de la cantidad de que se trate, aun cuando sea marginal, es un incumplimiento. Por lo tanto, la Comisión mantiene su conclusión de que Sunny Energy incumplió su obligación de informar en virtud del compromiso.

(59)

Sunny Energy afirmó que los valores de la factura del compromiso suministrada a sus clientes son exactos y se utilizan para reservar las transacciones en las cuentas de la empresa. Por tanto, el pago para una transacción dada se basa también en la factura del compromiso. En su opinión, solo el valor total de la factura con IVA afecta al cumplimiento de los términos del compromiso, no el desglose de cómo se llegó a ese total. Por lo tanto, las transacciones financieras subyacentes eran conformes con su valor facial. Y por último, la diferencia de valores entre las facturas del compromiso y las facturas con IVA es marginal.

(60)

La Comisión rechaza este argumento. En primer lugar, la factura con IVA incluía el precio del producto afectado y el de los «otros productos» de los que no se había informado, cuyo precio de venta era diferente de los indicados en la factura del compromiso. En segundo lugar, Sunny Energy no dio ningún argumento convincente para justificar la diferencia entre los distintos documentos administrativos y financieros.

(61)

Sunny Energy también alegó que se había puesto en contacto con el cliente mencionado en el considerando 27 y que había recibido el pago íntegro de la factura.

(62)

La Comisión toma nota de estas medidas adoptadas por Sunny Energy, que, sin embargo, se aplicaron después de que la Comisión detectara el problema.

(63)

Sunny Energy manifestó asimismo su disposición a interrumpir las ventas de los «otros productos» desde el depósito aduanero en la Unión a la que se refiere el considerando 25 para evitar el posible riesgo de compensación cruzada.

(64)

La Comisión concluyó que, aunque este compromiso permitiría afrontar el riesgo de compensación cruzada, no sería posible supervisarlo. Además, estos compromisos no abordan el patrón de comercio que se ha identificado, que se aplicó a lo largo de un período de tiempo considerable.

(65)

Una de las partes interesadas comunicó que Chint Solar y Sunny Energy habían vendido sistemáticamente el producto afectado por debajo del precio mínimo de importación o habían eludido este precio de otro modo. Esta parte instó a la exclusión de ambas empresas del compromiso.

(66)

Además, la misma parte alegó que el número de empresas que han sido retiradas del compromiso confirma la experiencia de mercado de que el compromiso se ha incumplido a gran escala.

(67)

La Comisión señala al respecto que esta parte interesada ha realizado suposiciones infundadas en sus alegaciones. El seguimiento realizado por la Comisión no ha puesto de manifiesto un incumplimiento sistemático del compromiso por parte de un número elevado de productores exportadores o de la CCCME.

(68)

La Comisión mantiene, por tanto, sus constataciones sobre las infracciones de las empresas Chint Solar y Sunny Energy.

(69)

Por tanto, de conformidad con el artículo 8, apartados 7 y 9, del Reglamento antidumping de base y el artículo 13, apartados 7 y 9, del Reglamento antisubvenciones de base, y también con arreglo a las condiciones del compromiso, la Comisión ha llegado a la conclusión de que procede denunciar la aceptación del compromiso en relación con Chint Solar y Sunny Energy.

(70)

En consecuencia, con arreglo al artículo 8, apartado 9, del Reglamento antidumping de base y al artículo 13, apartado 9, del Reglamento antisubvenciones de base, el derecho antidumping definitivo que se estableció mediante el artículo 1 del Reglamento de Ejecución (UE) no 1238/2013 y el derecho compensatorio definitivo, que se estableció mediante el artículo 1 del Reglamento de Ejecución (UE) no 1239/2013, se aplican automáticamente a las importaciones originarias o procedentes de China del producto afectado, fabricado por Chint Solar (código TARIC adicional: B810) o Sunny Energy (código TARIC adicional: B825) desde el día en que entre en vigor el presente Reglamento.

(71)

En el cuadro del anexo del presente Reglamento figuran, a título informativo, los productores exportadores cuya aceptación del compromiso establecida por la Decisión de Ejecución 2014/657/UE no se ve afectada.

(1)

A finales de octubre de 2012, Noruega, Dinamarca y Suecia (en lo sucesivo, «los Estados») se pusieron en contacto de manera informal con el Órgano y la Comisión Europea (en lo sucesivo, «la Comisión») para comunicarles su intención de participar en un nuevo Mecanismo de Crédito Renovable («el nuevo MCR») en favor de Scandinavian Airlines (en lo sucesivo, «SAS», «el Grupo SAS» o «la empresa»). El 12 de noviembre de 2012, los Estados decidieron participar en el nuevo MCR sin notificar formalmente la medida al Órgano.

(2)

El 5 de febrero de 2013 el Órgano recibió una denuncia de la Asociación de Aerolíneas Europeas de Bajo Coste («ELFAA», en sus siglas en inglés) contra la participación de los Estados en el MCR. Por carta de 18 de febrero de 2013, el Órgano invitó a las autoridades noruegas a presentar sus observaciones sobre la denuncia y sobre las alegaciones de ilegalidad de la ayuda estatal.

(3)

Las autoridades noruegas contestaron mediante carta de 25 de marzo de 2013. También facilitaron información adicional en carta de 6 de junio de 2013.

(4)

Mediante Decisión no 259/13/COL, de 19 de junio de 2013, el Órgano inició un procedimiento formal de investigación sobre la posible ilegalidad de la ayuda concedida a SAS mediante el nuevo MCR («la decisión de incoación»). La decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en su suplemento EEE (1). Las autoridades noruegas, el Grupo SAS y la Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (2) comunicaron sus observaciones sobre la decisión de incoación. El 6 de noviembre de 2013, el Órgano transmitió las observaciones recibidas del Grupo SAS y de FAM a las autoridades noruegas, que tuvieron la oportunidad de responder. En carta de 6 de diciembre de 2013, las autoridades noruegas señalaron que no tenían ningún comentario que hacer a las observaciones del Grupo SAS y de FAM.

(5)

En carta de 25 de febrero de 2014, el Órgano solicitó información adicional a las autoridades noruegas. Esta información fue enviada mediante carta de 27 de marzo de 2014.

(6)

Mediante carta de 6 de marzo de 2014, las autoridades noruegas informaron al Órgano de que SAS había decidido anular el nuevo MCR e investigar las alternativas posibles para reforzar su base de capital. La cancelación se hizo efectiva a partir del 4 de marzo de 2014.

(7)

Por lo que se refiere al presente procedimiento, el Órgano, de conformidad con el artículo 109, apartado 1, del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, el «Acuerdo EEE»), leído en relación con el artículo 24 del Acuerdo entre los Estados de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, es competente para evaluar si Noruega ha respetado las disposiciones del Acuerdo EEE. La Comisión es la única competente para evaluar si Dinamarca y Suecia han respetado las disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE»). Asimismo, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 109, apartado 2, y en el Protocolo 27 del Acuerdo EEE, y con el fin de garantizar una aplicación uniforme en todo el EEE, el Órgano y la Comisión deben cooperar, intercambiar información y consultarse mutuamente sobre asuntos relativos a la supervisión y casos particulares.

(8)

A la luz de lo anterior y dada la competencia paralela de ambas instituciones en el caso que nos ocupa, el Órgano ha colaborado con la Comisión y la ha consultado antes de adoptar la presente Decisión.

(9)

Entre 2001 y 2011, el mercado del transporte aéreo escandinavo (que abarca a Dinamarca, Suecia, Finlandia y Noruega) creció, según la información disponible, un 126 % en términos AKO (3). Casi todo el crecimiento registrado en el mercado escandinavo de corta distancia corresponde a las compañías aéreas de bajo coste, en particular Norwegian Air Shuttle y Ryanair. En efecto, se calcula que las compañías de bajo coste generaron el 90 % del crecimiento en ese período (4).

(10)

A pesar del peso creciente de las compañías aéreas de bajo coste, el mayor operador en el mercado escandinavo sigue siendo SAS, con una cuota de mercado estimada en 2011 en un 35,6 %, muy lejos, no obstante, de los niveles máximos de que disfrutaba hace una década, situados por encima del 50 %. En 2011, las cuotas de mercado de Norwegian Air Shuttle y Ryanair alcanzaron el 18,7 % y el 6,8 % respectivamente.

(11)

SAS es la compañía aérea nacional de los Estados, la principal compañía aérea de Escandinavia y la octava línea aérea de Europa. Es también miembro fundador de Star Alliance. El grupo, que incluye Scandinavian Airlines, Widerøe (5) y Blue 1, tiene su sede en Estocolmo, y su principal centro de operaciones europeo e intercontinental, en el aeropuerto de Copenhague. En 2013, SAS transportó alrededor de 28 millones de pasajeros y logró unos ingresos de alrededor de 42 000 millones SEK.

(12)

SAS es actualmente propiedad en un 50 % de los Estados: el 21,4 % es propiedad de Suecia, el 14,3 % de Dinamarca y el 14,3 % de Noruega. El principal accionista privado es la Knut and Alice Wallenberg Foundation («la fundación KAW») a la que pertenece el 7,6 %, mientras que el resto de los accionistas tienen participaciones del 1,5 % o menos.

Cuadro 1

Accionistas principales en SAS AB a 31 de marzo de 2012  (6)

(13)

La situación financiera de SAS no ha sido buena durante varios años, con pérdidas recurrentes entre 2008 y 2013. En noviembre de 2012, Standard and Poor's («S&P») rebajó la calificación crediticia de la empresa, de B- a CCC+ (7). Estas dificultades se han visto agravadas por el entorno de mercado, caracterizado por unos costes elevados del combustible y la incertidumbre de la demanda.

(14)

En particular, de los informes anuales de la empresa se desprende que, entre 2008 y 2012, SAS registró pérdidas sustanciales todos los años, con cantidades importantes de deuda financiera neta.

Cuadro 2

Principales datos financieros de SAS 2007-2012 (millones SEK)  (8)

(15)

Como consecuencia del deterioro de su situación financiera, SAS emprendió un importante programa de reducción de costes («Core SAS») en 2009/2010. Para la ejecución de dicho programa, SAS tuvo que lanzar una operación de ampliación de capital por medio de dos emisiones: i) una por valor de 6 000 millones SEK en abril de 2009; ii) y otra por valor de 5 000 millones SEK en mayo de 2010 (9).

(16)

Las dificultades financieras de SAS alcanzaron su cota máxima en 2012, cuando la empresa presentó el plan empresarial 4 Excellence Next Generation («plan 4XNG»), considerado por la dirección de la compañía aérea como la última oportunidad para SAS (10). Además, en noviembre de 2012, la prensa informó de la posibilidad de que la compañía fuera objeto de un concurso de acreedores (11).

(17)

Como otras compañías aéreas del mundo, SAS ha confiado en mecanismos de crédito externo para mantener un nivel mínimo de liquidez. Desde el 20 de diciembre de 2006, SAS dispuso de un MCR que debía expirar en junio de 2013 (en lo sucesivo, «el antiguo MCR»). El antiguo MCR ascendía a 366 millones EUR y recibía fondos exclusivamente de una serie de bancos […]. Por otra parte, contenía una serie de pactos o condiciones financieras, […].

(18)

En diciembre de 2011, como consecuencia del deterioro de los resultados de la empresa, la dirección de SAS decidió utilizar el antiguo MCR en su totalidad. A raíz de la solicitud de concurso de acreedores de una filial de SAS (a saber, Spanair) en enero de 2012, SAS entró en negociaciones con los bancos y llegó a un acuerdo sobre una revisión del pacto el 15 de marzo de 2012. Este pacto revisado aumentaba las comisiones de utilización del MCR, endurecía las condiciones de disposición de los fondos y obligaba a SAS a reponer íntegra e inmediatamente el importe utilizado. Además, SAS debía comunicar a los prestamistas un plan de recapitalización que debía contar con la aprobación del consejo de administración y de los accionistas principales, es decir, los Estados y la fundación KAW.

(19)

El plan de recapitalización se apoyaba en el denominado plan 4XNG, que ya estaba en fase de desarrollo a principios de 2012. El plan 4XNG también abordaba las preocupaciones expresadas por […] sobre el plan estratégico de SAS existente, denominado 4 Excellence («4X plan»), en mayo de 2012. Según SAS, el plan empresarial 4XNG debía permitir a la empresa posicionarse como una compañía aérea financieramente autosuficiente. Establecía una serie de objetivos financieros que SAS debía alcanzar durante el ejercicio 2014/2015. Entre ellos, se incluía un margen de beneficio antes de intereses e impuestos superior al 8 %, una tasa de preparación financiera superior al 20 % y una tasa de fondos propios (fondos propios/activos) superior al 35 %. El plan 4XNG debía permitir a SAS mejorar sus beneficios antes de impuestos en aproximadamente 3 000 millones SEK anuales, mientras que su ejecución requería unos costes de reestructuración y unos costes puntuales de aproximadamente 1 500 millones SEK.

(20)

Otro objetivo del plan 4XNG era preparar a la empresa para la introducción de nuevas normas contables para las pensiones a partir de noviembre de 2013, objetivo este que se esperaba tendría un impacto negativo en los fondos propios del grupo SAS. Además, el plan incluía un compromiso de completar un plan de cesión de activos y de financiación que suponía un total de aproximadamente 3 000 millones SEK en ingresos potenciales netos en efectivo. El plan de cesión de activos incluía (12): i) la venta de Widerøe, filial regional de Noruega (13), ii) la venta de una participación minoritaria en […], iii) la venta de intereses inmobiliarios aeroportuarios, iv) la externalización de los servicios en tierra (14), v) la venta de motores de avión (15), vi) la cesión-arrendamiento u otra transacción de financiación en relación con […], vii) la externalización de sistemas de gestión y centros de llamadas (16), y viii) la venta o financiación garantizada de tres aviones Q400.

(21)

Noruega insiste en que el plan 4XNG se autofinanciaba, lo que significa que SAS generaría suficiente dinero en efectivo a través de la cesión de operaciones y actividades auxiliares para financiar el coste inicial de la aplicación del plan 4XNG. No obstante, a SAS le preocupaba la percepción por parte de los inversores de una deficiente situación de liquidez de la compañía aérea a causa de los importantes costes iniciales de la aplicación del plan 4XNG. Así pues, solicitó una prórroga del antiguo MCR, junto con la introducción del nuevo MCR financiado por los Estados y la fundación KAW. No obstante, SAS alegó que no utilizaría el antiguo MCR (prorrogado) ni el nuevo MCR.

(22)

Las discusiones sobre el nuevo MCR comenzaron el 4 de junio de 2012 (17). En un primer momento, en consonancia con el plan de recapitalización (véase el apartado 18), los bancos prestamistas del antiguo MCR exigieron que los Estados realizaran una nueva ampliación de capital a través, por ejemplo, de la emisión de derechos, ya que no estaban dispuestos a apoyar solos un nuevo MCR. Sin embargo, los Estados rechazaron la idea.

(23)

Tras algunas negociaciones, los bancos aceptaron un nuevo MCR que se establecería conjuntamente con los Estados y la fundación KAW y estaría estructurado en estricta igualdad de condiciones, sin subordinación o derechos desproporcionados sobre la garantía. Hay que señalar que inicialmente se preveía que la dotación del nuevo MCR fuera de [3 000-6 000] millones SEK, mientras que la garantía se cifraba en tan solo [1 000-4 000] millones SEK. El 22 de octubre de 2012, el tamaño del nuevo MCR se redujo a 3 500 millones SEK (aproximadamente 400 millones EUR).

(24)

El nuevo MCR fue concedido por los mismos bancos que concedieron el antiguo MCR (con una excepción) (18) junto con los Estados y la fundación KAW. A este respecto, los Estados aportaron el 50 % del nuevo MCR, en proporción a su participación en SAS, y los bancos y la fundación KAW aportaron el 50 % restante. Los Estados y la fundación KAW participaron en el nuevo MCR en las mismas condiciones (tasas, tipos de interés, pactos) que los bancos.

(25)

Las principales características del nuevo MCR son las siguientes:

(26)

Las modalidades del nuevo MCR se acordaron el 25 de octubre de 2012. Sin embargo, la adopción del mismo estaba supeditada, entre otras cosas, a la aprobación de los parlamentos de cada uno de los Estados y a la firma de los acuerdos sindicales con los pilotos y la tripulación de cabina.

(27)

Los Estados presentaron un informe preparado por CITI con fecha de 7 de noviembre de 2012 («el informe CITI») que pretendía evaluar si un inversor privado en una situación lo más similar posible a la de los Estados podría haber participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones. Suponiendo el éxito de la aplicación del plan 4XNG en su hipótesis de base, el informe de CITI concluyó que la participación de los Estados en el nuevo MCR generaría una tasa interna de rentabilidad («TIR») del [90-140] %, un múltiplo de la rentabilidad sobre el efectivo de aproximadamente [4-9x], y un aumento del valor patrimonial de cerca del [700-1 200] % (desde noviembre de 2012 hasta marzo de 2015). El informe CITI concluyó que el rendimiento exigido por los Estados sería, por lo tanto, equivalente, como mínimo, al exigido por los inversores privados en una posición similar. No obstante, el informe CITI no evaluó la probabilidad de que SAS ejecutara con éxito la hipótesis de base del plan 4XNG y tampoco valoró el impacto de las desviaciones con respecto a dicha hipótesis de base como, por ejemplo, la imposibilidad de estimar en términos monetarios los activos auxiliares.

(28)

SAS anunció el 19 de diciembre de 2012 que se cumplían todas las condiciones necesarias para que el nuevo MCR pudiera entrar en vigor (véase el apartado 26), incluida la aprobación por parte de los parlamentos de los Estados. El nuevo MCR tenía efecto a partir de esa fecha y hasta el 3 de marzo de 2014 en sustitución del antiguo MCR (20).

(29)

Mediante carta de 6 de junio de 2013, Noruega explicó que, como resultado de la venta del 80 % de las acciones de Widerøe (véase el apartado 20), los Estados y los bancos prestamistas habían acordado con SAS una modificación de las modalidades y condiciones del nuevo MCR, aunque el acuerdo de modificación aún no había sido firmado de manera formal. En sus observaciones presentadas durante la investigación formal, las autoridades noruegas informaron al Órgano de que la modificación del nuevo MCR había sido firmada por todas las partes y entraría en vigor en el momento del cierre de la operación de venta de Widerøe, es decir, el 30 de septiembre de 2013. Las modificaciones fueron las siguientes:

(30)

En su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas por lo que se refiere a la participación en igualdad de condiciones (pari passu) de los Estados, la fundación KAW y los bancos en el nuevo MCR, principalmente por las razones siguientes:

(31)

Por otra parte, el Órgano cuestiona la racionalidad misma de la participación de los Estados en el nuevo MCR desde la perspectiva de un accionista y se pregunta si cumple el criterio del inversor en una economía de mercado si no se realizara conforme al principio de pari passu. A este respecto, el Órgano evaluó si el plan 4XNG se basó en supuestos suficientemente sólidos como para inducir a un inversor privado a participar en el nuevo MCR, y si el análisis de sensibilidad incluido en dicho plan no era demasiado optimista.

(32)

Por ejemplo, el Órgano señaló las estimaciones optimistas utilizadas en el plan para el crecimiento en AKO del mercado y para el crecimiento del PIB, así como el uso de una tasa de inflación del 0 % para el período 2015-2017. Asimismo, dudó de que, en el momento de la firma del nuevo MCR, pudiera preverse el éxito de la ejecución de todas las iniciativas de reducción de costes y cesión de activos.

(33)

Por lo que respecta a las modalidades y condiciones del nuevo MCR y a la evaluación de CITI de la rentabilidad prevista de la participación de los Estados en el mismo, la Comisión subrayó el hecho de que el informe CITI no evaluó el plan 4XNG ni llevó a cabo un análisis de sensibilidad del modelo financiero, basándose simplemente en la información que se le facilitó. El Órgano también destacó que el informe CITI no estableció el valor de la garantía del nuevo MCR desde el punto de vista del inversor privado en una economía de mercado y que no tuvo en cuenta el impacto de posibles escenarios alternativos basados en hipótesis menos favorables (incluido el impago) en el análisis de rentabilidad. A este respecto, el Órgano señaló que el informe CITI asignó una probabilidad cero a la posibilidad de que SAS declarara suspensión de pagos en los tres años siguientes, lo que parece subestimar el riesgo.

(34)

En vista de lo anteriormente expuesto, el Órgano no pudo excluir que la participación de los Estados en el nuevo MCR supusiera una ventaja en favor de SAS en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(35)

Por último, si se demostrara que el nuevo MCR contenía ayuda estatal en el sentido del Acuerdo EEE, el Órgano dudaba de que pudiera considerarse compatible con el Acuerdo EEE. A este respecto, el Órgano estudió si se podría aplicar alguno de los posibles motivos de compatibilidad establecidos en el Acuerdo EEE. Debido a la naturaleza de la medida y a las dificultades de SAS, el Órgano señaló que los únicos criterios de evaluación pertinentes serían los relativos a las ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis a efectos del artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo EEE, sobre la base de las Directrices del Órgano sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (22) (en lo sucesivo, «las Directrices»). No obstante, el Órgano llegó a la conclusión preliminar de que no parecen cumplirse las condiciones de las ayudas de salvamento y reestructuración establecidas en las Directrices.

(36)

Noruega afirma que su participación en el nuevo MCR se llevó a cabo en condiciones de mercado, ya que participó en igualdad de condiciones (pari passu) con los bancos y la fundación KAW, lo que excluye la presencia de ayuda estatal.

(37)

Noruega alega que SAS no recurrió al antiguo MCR en ningún momento durante el período en el que tuvieron lugar las negociaciones sobre el nuevo MCR. Evoca el hecho de que las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 establecieron condiciones aún más estrictas para disponer de fondos y alega que, a partir de finales de junio de 2012, los bancos estaban, por lo tanto, en condiciones de rechazar cualquier solicitud de disposición de fondos procedente de SAS. La cantidad retirada del MCR por SAS se reembolsó íntegramente en marzo de 2012 y SAS no utilizó el antiguo MCR a partir de esa fecha. Como consecuencia de ello, podría afirmarse razonablemente que los bancos prestamistas son inversores «externos» que participan en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados (23), sin que se pueda hablar de una exposición importante al riesgo de crédito de SAS sin garantías (24).

(38)

En relación con la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR junto con los bancos, las autoridades noruegas son de la opinión de que la exposición económica de la fundación al SEB era limitada, por lo que no habría afectado a su decisión de participar en el nuevo MCR.

(39)

Por otra parte, las autoridades noruegas consideran que el plan 4XNG era realista y que podía aplicarse con éxito, y afirman que todos los aspectos e hipótesis barajados, incluidas las hipótesis relativas a las previsiones de ingresos («IAKO») (25), las medidas de ahorro y las cesiones previstas, se examinaron detenidamente para cumplir los objetivos financieros fijados en el plan 4XNG para el periodo 2014-2015. Además, el plan 4XNG — junto con todas las premisas en que se basa — fue examinado de forma exhaustiva por los asesores económicos externos de los Estados (Goldman Sachs) y de los bancos […] y se modificó en función de sus observaciones y recomendaciones. Las autoridades noruegas también destacan que la expectativa del éxito en la aplicación del plan a la hora de decidir participar en el nuevo MCR se apoyaba en el hecho de que la firma de nuevos acuerdos sindicales constituía un requisito previo para el nuevo MCR. Por otra parte, según Noruega, la evolución de la situación entre diciembre de 2012 y la cancelación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, puso de manifiesto que el plan estaba bien encaminado para alcanzar los resultados esperados (26).

(40)

Por lo que respecta a las modalidades y condiciones del nuevo MCR, Noruega afirma que eran conformes con las condiciones normales de mercado, ya que eran similares a los de acuerdos comparables, además de contar con comisiones iniciales más altas y condiciones de disposición de fondos más rigurosas que la mayoría de los acuerdos analizados. Por lo que se refiere al paquete de garantías, Noruega declara que los riesgos financieros de los bancos prestamistas fueron insignificantes, ya que la garantía tenía un valor estimado que supera claramente el tamaño del mecanismo A. En consecuencia, en el supuesto de una liquidación, podrían satisfacerse todas las reclamaciones de los bancos acreedores mediante el paquete de garantías o a través de la venta de otros activos de SAS, tales como […], su participación en […], etc. Este extremo también viene refrendado por la cancelación efectiva de una parte significativa de los compromisos contraídos en virtud del mecanismo A durante el primer semestre de 2013. En opinión de Noruega, esto demuestra que los bancos observaron un comportamiento prudente y mantuvieron una visión comercial a la hora de decidir participar con los Estados y la fundación KAW en el nuevo MCR.

(41)

Por último, Noruega informa de que la participación en el nuevo MCR ha generado beneficios considerables para los prestamistas del mecanismo y que SAS no ha tenido que recurrir a la línea de crédito del mismo. Ello vendría a abundar en la idea de que la participación de los Estados en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos cumplía plenamente el criterio del inversor en una economía de mercado.

(42)

El Grupo SAS alega que los Estados participaron en el nuevo MCR en su calidad de accionistas y no como autoridades públicas. Desde este punto de vista, la participación en este instrumento era preferible a una aportación de capital, habida cuenta del rendimiento importante generado para los accionistas/prestamistas a través de las comisiones, así como de la perspectiva de aumento del valor de las acciones.

(43)

Por lo que se refiere al criterio pari passu, el Grupo SAS señala que se cumple debido a que los bancos no estaban expuestos al riesgo de SAS y, por lo tanto, deben tratarse como inversores «externos». Además, la participación de los Estados en el nuevo MCR no influyó en el comportamiento de los bancos, ya que fue SAS, y no los bancos, quien solicitó la participación de los accionistas en el nuevo MCR. Por otro lado, el Grupo SAS sostiene que los bancos decidieron participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW en base a los resultados altamente positivos del análisis riesgo-beneficio.

(44)

El Grupo SAS apoya a Noruega en su alegación de que las hipótesis en las que se basa el plan 4XNG eran muy sólidas y con previsiones realistas en lo que respecta a los tres factores principales, a saber, el crecimiento del mercado de AKO, el crecimiento del PIB para el periodo 2015-2017 y la previsión del 0 % de inflación. Asimismo, los bancos prestamistas estudiaron atentamente los riesgos asociados a la ejecución del plan, con especial atención al IAKO como indicador clave de la rentabilidad de la empresa.

(45)

Al mismo tiempo, el Grupo SAS alega que el paquete de garantías fue evaluado de manera suficiente y que el riesgo de impago en la ejecución del plan 4XNG era limitado. A ello contribuyó el hecho de que la reducción de costes fuera condición previa para la participación de los prestamistas en el nuevo MCR y que la conclusión de nuevos convenios colectivos en noviembre de 2012 fuese un factor clave para el éxito de la aplicación del plan.

(46)

El Grupo SAS reprocha además al Órgano no haber tomado en consideración la posibilidad de un concurso de acreedores y el hecho de que los Estados hubieran perdido el valor de su participación acumulada si no se hubiera establecido el nuevo MCR. En este contexto, el Grupo SAS subraya que los Estados participaron en el nuevo MCR en calidad de principales accionistas de SAS con el fin de obtener un rendimiento adecuado de sus inversiones.

(47)

Por último, el Grupo SAS informa de que la aplicación del plan 4XNG ha logrado unos beneficios antes de impuestos de 3 000 millones SEK, lo cual ha supuesto un resultado positivo para SAS en el período comprendido entre noviembre de 2012 y julio de 2013.

(48)

Según FAM, empresa responsable de la gestión de los activos de la fundación KAW, la decisión de esta última de participar en el nuevo MCR se tomó con independencia de sus intereses en SEB y de la exposición de SEB a SAS. FAM alega que la fundación KAW no tenía una participación mayoritaria en SEB y tampoco podría afirmarse que controlaba SEB.

(49)

FAM examinó el plan 4XNG, los riesgos financieros asociados y el paquete de garantías, y consideró que era de interés para la fundación KAW participar en el nuevo MCR. A este respecto, comparó, por una parte, la perspectiva de proteger la inversión a largo plazo de la fundación KAW en SAS y los posibles rendimientos futuros de dicha inversión, así como el elevado importe de las comisiones a pagar por SAS con arreglo al nuevo MCR, y, por otra, la liquidación de SAS, alternativa esta última que no consideró interesante desde el punto de vista económico.

(50)

FAM está de acuerdo con Noruega y el Grupo SAS, en que todas las partes interesadas han participado en el nuevo MCR en condiciones de igualdad, sin ningún tipo de subordinación, derechos desproporcionados sobre las garantías o condiciones asimétricas de otro tipo. La decisión de participar en el nuevo MCR se basa en un análisis exhaustivo de las perspectivas de rentabilidad de una SAS fuerte y competitiva en el futuro.

(51)

Por último, FAM comparte la opinión de Noruega de que la decisión de los bancos prestamistas de participar en el nuevo MCR se basó en consideraciones comerciales, ya que la exposición existente en el marco del antiguo MCR era solo teórica. Sostiene que los bancos tenían incluso menos incentivos para participar en el nuevo MCR que los Estados y la fundación KAW, ya que estos últimos podían contar con un incremento del valor de las acciones. Por ello, sostiene que debe estimarse que se cumple el principio pari passu.

(52)

En virtud del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE,

«Salvo que el presente Acuerdo disponga otra cosa, serán incompatibles con el funcionamiento del presente Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre las Partes Contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados miembros de las CE, por los Estados de la AELC o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(53)

El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja directa o indirecta, financiada con recursos públicos, concedida por el propio Estado o por organismos intermedios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado.

(54)

Para constituir ayuda estatal, una medida debe proceder de fondos estatales y debe ser imputable al Estado. En principio, los recursos estatales son los recursos de los Estados miembros y de sus autoridades públicas, así como los fondos de las empresas públicas en las que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante.

(55)

No cabe duda de que la medida en cuestión implicaba recursos estatales, ya que fue financiada mediante recursos procedentes de los presupuestos de los Estados y es imputable al Estado. En particular, cabe señalar que el Parlamento de Noruega aprobó la participación del Gobierno en el nuevo MCR (apartado 28).

(56)

La medida en cuestión debe falsear o suponer una amenaza de falseamiento de la competencia y poder afectar al comercio entre las Partes Contratantes.

(57)

Según jurisprudencia reiterada, cuando la ayuda financiera concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten comercialmente dentro de la Unión, existe al menos un posible efecto sobre el comercio entre Estados miembros y sobre la competencia (27). A este respecto, el Órgano es de la opinión de que cualquier posible ventaja económica concedida a través de recursos estatales a SAS cumpliría esta condición. SAS compite con otras compañías aéreas de la Unión Europea o del EEE, en particular debido al hecho de que la tercera fase de liberalización del transporte aéreo («tercer paquete») entró en vigor el 1 de enero de 1993 (28). Además, para las rutas que cubren distancias relativamente más cortas dentro del EEE, los viajes en avión compiten con el transporte por carretera y por ferrocarril, por lo que las compañías de transporte por carretera y por ferrocarril también podrían verse afectadas.

(58)

El único criterio de la noción de ayuda estatal que está por tanto en cuestión es saber si la medida confirió una ventaja económica selectiva indebida a SAS.

(59)

A la vista de la anulación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, el Órgano ha evaluado si el nuevo MCR otorgó una ventaja económica selectiva indebida a SAS desde el momento de su creación en 2012 hasta su supresión en 2014.

(60)

A fin de establecer si se concedió ayuda estatal a SAS en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, el Órgano valorará si la compañía aérea obtuvo una ventaja económica que no habría conseguido en circunstancias normales de mercado. Para examinar esta cuestión, el Órgano aplica el criterio del inversor en una economía de mercado, con arreglo al cual no existiría ayuda estatal si, en circunstancias similares, un inversor privado de un tamaño comparable al de los organismos pertinentes del sector público, y que opere en las condiciones normales de una economía de mercado, podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario.

(61)

Por lo tanto, de acuerdo con el criterio del inversor en una economía de mercado, el Órgano debe evaluar si un inversor privado hubiera participado en la operación en cuestión en las mismas condiciones. El comportamiento de un inversor privado hipotético es el de un inversor prudente que desea maximizar sus beneficios, pero sin correr un nivel de riesgo excesivo para una tasa de rendimiento determinada (29).

(62)

En principio, una contribución de fondos públicos no constituye ayuda estatal si se efectúa al mismo tiempo que una importante aportación de capital por parte de un inversor privado en circunstancias semejantes y en condiciones comparables (pari passu) (30).

(63)

El Órgano toma nota de que los bancos prestamistas que forman parte del nuevo MCR también participaban en el antiguo MCR. En el nuevo MCR, sin embargo, los Estados aumentaron su exposición a SAS, mientras que los bancos redujeron prácticamente a la mitad su contribución (de 366 millones EUR a aproximadamente 200 millones EUR) y, por lo tanto, disminuyeron su exposición global al riesgo de SAS existente en el marco del nuevo MCR en aproximadamente un 50 %. En vista de lo anterior, en su decisión de incoación, el Órgano expresó sus dudas de que se cumpliera el principio pari passu, dado que las posiciones de los Estados y de los bancos no parecían ser comparables.

(64)

Noruega y el Grupo SAS alegaron durante el procedimiento formal de investigación que los bancos prestamistas no tenían ninguna exposición con arreglo al antiguo MCR en el momento de la negociación de su participación en el nuevo MCR. Por ese motivo, los bancos deberían haberse considerado inversores «externos» en una situación comparable a la de los Estados y la fundación KAW.

(65)

El Órgano observa que SAS había agotado el antiguo MCR en enero de 2012 (apartado 18). En efecto, las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 incluían, entre otras disposiciones, una condición de reembolso íntegro e inmediato de las cantidades extraídas. Los importes se reembolsaron íntegramente en marzo de 2012 y las modificaciones introducidas en el antiguo MCR adoptadas ese mismo mes hicieron a SAS muy difícil la utilización del crédito renovable a partir de entonces (31). Asimismo, SAS estaba obligada a presentar un plan de recapitalización para junio de 2012, que debía ser aprobado por el Consejo, así como por los Estados y la fundación KAW como principales accionistas. Este plan fue rechazado inicialmente por los bancos. Los Estados, seguidos de los bancos, no decidieron participar en el nuevo MCR hasta noviembre de 2012, tras haber examinado cuidadosamente el plan 4XNG revisado.

(66)

Como consecuencia de ello, las autoridades noruegas y el Grupo SAS afirmaron durante el procedimiento formal de investigación que SAS se vio privada en la práctica del recurso al antiguo MCR. Conscientes de esta situación, los bancos debían decidir si continuar con el antiguo MCR hasta su expiración en junio de 2013 o participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW, a pesar de que los Estados y la fundación KAW, como accionistas, tenían mayores incentivos para participar ante la perspectiva de un incremento del valor de sus acciones como consecuencia de la aplicación del plan 4XNG.

(67)

Aunque el Órgano considera que es probable que los bancos (al menos los que no tenían ninguna otra exposición bilateral al riesgo de crédito de SAS no garantizado), no estuvieran materialmente expuestos al antiguo MCR en el momento de tomar la decisión de participar en el nuevo MCR, también opina que aún cabía la posibilidad de que SAS hubiera podido cumplir las condiciones de disposición de fondos antes del establecimiento del nuevo MCR. El hecho de que esto no sucediera y que el antiguo MCR no se utilizara tras el reembolso íntegro de marzo de 2012 es irrelevante a este respecto. Sobre esta base, parece que los bancos tenían un grado de exposición a SAS en el marco del antiguo MCR que los Estados (y la fundación KAW) no tenían. Por lo tanto, el Órgano no puede aceptar el argumento de las autoridades noruegas según el cual los bancos participaron en el nuevo MCR como inversores «externos», a pesar de su exposición en el marco del antiguo MCR.

(68)

Por otro lado, el Órgano no puede estar de acuerdo con Noruega en que la exposición de algunos de los bancos en forma de mecanismos bilaterales de crédito vinculados al antiguo MCR (32) no contuviera ningún riesgo financiero para los bancos durante el período de negociación del nuevo MCR, dado que dichos mecanismos no podían utilizarse a menos que se hubiera agotado el antiguo MCR. Tal como se ha mencionado anteriormente, existía un riesgo, por pequeño que fuera, de que se cumplieran las condiciones de utilización a pesar del hecho de que, tras las modificaciones adoptadas en marzo de 2012 y las estrictas condiciones introducidas, la probabilidad de que SAS recurriera al antiguo MCR era muy baja.

(69)

Por otra parte, parece que algunos bancos estaban expuestos al riesgo de SAS por otros cauces. Por ejemplo, además de participar en el antiguo MCR, […] —a 30 de septiembre de 2012— estaba expuesto a un riesgo de SAS derivado de una línea de crédito bilateral no garantizada (y no utilizada) de [200-600] millones SEK, así como a un riesgo derivado de la utilización de tarjetas de crédito no garantizada de [500-900] millones SEK. Por tanto, podría haber sido responsable de la cobertura de los costes de reembolso de clientes si SAS hubiera cancelado los vuelos correspondientes. Si bien la exposición a la utilización de tarjetas de crédito no garantizada representaba el [0-2] % de la cartera de crédito total de […], de alrededor de [1 000 000-3 000 000] millones SEK, constituía un riesgo financiero y, por lo tanto, no puede aceptarse que […] se encontraba en una situación comparable a la de los Estados miembros cuando tomó la decisión de participar en el nuevo MCR.

(70)

Además, otros tres bancos estaban expuestos al riesgo derivado de mecanismos en curso para la financiación de aeronaves (por ejemplo, […]). Aunque los Estados sostienen que la financiación estaba garantizada por las aeronaves y no representaba un riesgo financiero para los bancos puesto que podían venderse fácilmente en el mercado, este extremo no ha sido demostrado. No está claro si, en caso de venta a precio de saldo de las aeronaves, se hubiera podido recuperar el importe total.

(71)

Además, en la decisión de incoación, el Órgano se preguntaba si el comportamiento de los bancos podría haberse visto influido por la conducta de los Estados, a la vista de la continua ayuda financiera a la compañía aérea en ejercicios anteriores (por ejemplo, emisiones de derechos de 2009 y 2010). Además, los bancos estaban dispuestos a participar en el nuevo MCR solo a condición de que los Estados participaran en el mismo, como se explica en los apartados 21 y 22.

(72)

En principio, el Órgano considera que el principio pari passu no puede ser aplicable en los casos en que la participación de los Estados constituye un requisito estricto para que los operadores privados participen en la transacción.

(73)

En el curso de la investigación formal, Noruega y el Grupo SAS alegaron que en ningún momento de la negociación del nuevo MCR los bancos se sintieron «contagiados» por la conducta anterior de los Estados y su disposición a seguir apoyando a SAS, a pesar de que los ingresos obtenidos de las emisiones de derechos de 2009 y 2010 fueron inferiores a las previstas por los Estados.

(74)

El Órgano no puede excluir la posibilidad de que un operador privado no hubiera estado dispuesto a invertir en una empresa con un balance de este tipo y unas previsiones inciertas, a menos que se contara para la operación con la participación de los Estados. Al mismo tiempo, no puede descartar que los Estados, que se habían negado a aportar nuevo capital y a entrar en un MCR subordinado, no siguieran dispuestos a poner fondos adicionales en SAS. A pesar de estas consideraciones, el Órgano sigue sin estar convencido de que la participación de los Estados en el nuevo MCR se realizara en condiciones pari passu con los bancos prestamistas, teniendo en cuenta que la participación de los Estados dio lugar a una disminución de su exposición global al riesgo de SAS derivado del MCR en un 50 % aproximadamente, al tiempo que los Estados aumentaban su exposición al riesgo de crédito de SAS.

(75)

En relación con la cuestión de saber si el comportamiento de la fundación KAW podría considerarse una referencia para establecer la conducta de un inversor privado, la investigación formal ha puesto de manifiesto que la exposición al riesgo de SAS de la fundación KAW a través de su participación en el capital de SEB fue inferior a la indicada en la decisión de incoación. Teniendo en cuenta que la fundación KAW no es más que un accionista minoritario de SEB y que la exposición de SEB al riesgo crediticio de SAS era limitada, se podría argumentar que la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR estaba motivada por las perspectivas de rentabilidad de la inversión.

(76)

Además de lo anteriormente expuesto, el procedimiento formal de investigación no ha permitido al Órgano concluir con certeza que la operación respetara el principio pari passu.

(77)

Independientemente de la apreciación del principio pari passu, el Órgano también ha examinado si la participación de los Estados en el nuevo MCR puede considerarse razonable desde el punto de vista de un accionista y si cumpliría el criterio del inversor en una economía de mercado, si no tuviese lugar conforme al principio pari passu.

(78)

Se trata de determinar si un inversor privado en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente en SAS y que se encuentre en unas circunstancias similares a las de los Estados en 2012, habría participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones (33).

(79)

El análisis independiente realizado por los asesores financieros externos (a saber Goldman Sachs International y CITI como asesores de los Estados y […] como asesor de los bancos prestamistas) antes de la firma del nuevo MCR es instructivo a este respecto. Según Noruega en su respuesta a la decisión de incoación, los Estados únicamente decidieron participar en el nuevo MCR tras un análisis exhaustivo del plan 4XNG por sus asesores externos y previa adaptación de las modalidades y condiciones del nuevo MCR.

(80)

Si bien el Órgano expresaba ciertas reservas en su decisión de incoación sobre el ámbito del informe preparado por CITI, Noruega ha aclarado que su decisión de participar en el nuevo MCR se basó en todos los análisis preparados por sus asesores financieros y que el informe CITI no debe, por tanto, apreciarse de forma aislada.

(81)

A los asesores financieros se les encargó, entre otras cosas, que ofrecieran un análisis crítico del plan 4XNG y del nuevo MCR, así como de las sensibilidades y puntos vulnerables pertinentes a este respecto. Este análisis se llevó a cabo a través de sucesivos informes con referencia a los resultados históricos de SAS y a otros índices de referencia del sector. Los asesores emitieron una serie de recomendaciones relativas a las estrategias de mitigación del riesgo, tanto para el plan 4XNG como para el nuevo MCR. En consonancia con estas recomendaciones, los Estados solicitaron una serie de ajustes del plan 4XNG (acelerar las medidas de ahorro y adoptar iniciativas adicionales), así como las adaptaciones de las modalidades del nuevo MCR para reducir la probabilidad de disposición de los fondos.

(82)

En el análisis del plan 4XNG, los asesores externos determinaron los principales ámbitos de posible riesgo, incluidos los objetivos de reducción de costes, las cesiones y la presión sobre el indicador IAKO, prestando especial atención a dichos ámbitos. Esta evaluación del riesgo se tradujo, entre cosas, en las siguientes consideraciones:

(83)

Por lo que se refiere a las dudas manifestadas por el Órgano en la decisión de incoación en cuanto al carácter optimista de algunos indicadores específicos del plan 4XNG (por ejemplo, el crecimiento del mercado en AKO, las previsiones de crecimiento del PIB y de inflación cero para el período de 2015-2017), la información presentada por Noruega y el Grupo SAS durante el procedimiento formal de investigación indica que estas estimaciones tuvieron especialmente en cuenta los principales mercados en los que opera SAS. Esto incluye la exposición más pronunciada de la empresa al norte que al sur de Europa, así como su exposición a los mercados asiáticos y estadounidense. La información comunicada indica también que la inflación de los costes estimada en un 0 % anual para el periodo 2015-2017 se deriva directamente de un tipo de inflación subyacente del 2 % anual (conforme al nivel estimado para la UE) y de la hipótesis de que sería posible neutralizarla gracias a nuevas medidas de ahorro.

(84)

Por lo que se refiere a la falta de pruebas de sensibilidad en el análisis de la TIR presentado en el informe CITI (véase el apartado 33), así como a las dudas iniciales del Órgano en cuanto a las posibles repercusiones de hipótesis menos optimistas, el Órgano ha recibido información adicional de Noruega, en sus observaciones a la decisión de incoación, relativa al alcance de los análisis de sensibilidad realizados. A este respecto, Goldman Sachs presentó una serie de pruebas de sensibilidad durante el desarrollo del plan 4XNG para el período comprendido entre junio y septiembre de 2012. Un análisis revisado en septiembre de 2012 indicó que SAS no agotaría su efectivo incluso en la peor de las hipótesis presentadas, es decir, en todos los casos analizados, la situación de tesorería de SAS se mantendría por encima del nivel más bajo del MCR. Sin embargo, para mantener la confianza del mercado, se consideró que era necesario un mecanismo de protección de la liquidez y que el MCR era la opción más realista para este tipo de reserva de liquidez.

(85)

El Órgano toma nota de los sucesivos exámenes financieros del plan 4XNG (incluidos el análisis y las pruebas en profundidad de varios de sus elementos). El Órgano toma nota también de las exigencias resultantes de los Estados para reducir los riesgos de aplicación y lograr un plan de reestructuración consolidado antes de entrar en el nuevo MCR. Tales acciones parecen estar de acuerdo con las de un inversor privado prudente. A pesar de ello, queda aún por examinar si las modalidades y las condiciones del nuevo MCR estaban en consonancia con lo que un inversor privado en una economía de mercado, en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente de la empresa, habría aceptado.

(86)

Noruega y el Grupo SAS han explicado que una característica específica del sector de las líneas aéreas es la necesidad de mantener un alto nivel de preparación financiera para conservar la confianza de los clientes y de las partes interesadas en la capacidad de la empresa para continuar sus actividades. Dadas las dificultades financieras a que se enfrentó SAS en 2012 y la situación de liquidez existente en ese momento, una posible justificación de la participación de los Estados en el nuevo MCR, en tanto que accionistas de SAS, era evitar mayores pérdidas o la quiebra en caso de que la empresa sufriera una crisis de liquidez.

(87)

A este respecto, los Estados parecen haberse inspirado en gran medida en las recomendaciones de los asesores financieros independientes a la hora de finalizar las modalidades y condiciones del nuevo MCR. En efecto, parece que las modalidades y condiciones del nuevo MCR se destinaron colectivamente a mitigar los principales riesgos comerciales identificados. Por ejemplo, como se señalaba en el apartado 82, una condición previa clave para la aplicación del nuevo MCR fue el éxito en la ejecución de los nuevos convenios colectivos celebrados con las tripulaciones de vuelo. Por otra parte, las condiciones de utilización del mecanismo B parecen hacer muy poco probable que pudiera haber sido utilizado antes de marzo de 2015 (35). Los acuerdos financieros adjuntos al nuevo MCR también se estructuraron de modo que SAS no habría tenido acceso al MCR o habría tenido que reembolsar cualquier importe procedente del MCR en aquel momento, a menos que fuera capaz de ejecutar las principales previsiones financieras contenidas en el plan 4XNG (36).

(88)

Además de las observaciones anteriores, el Órgano recibió información adicional relativa a la adecuación de la garantía subyacente para el nuevo MCR. En un informe de mayo de 2012, […] facilitó una valoración independiente de Widerøe y de determinados activos materiales (incluidos motores de repuesto, aeronaves, un número de propiedades más pequeñas y algunos equipos) que fueron posteriormente utilizados como garantía para el nuevo MCR. Si bien la atención se centró en Widerøe, como activo más importante del paquete de garantías, y la evaluación de los activos se basó en información más limitada, la valoración general arrojó un valor total de los activos de aproximadamente [1 000-4 000]-[3 000-6 000] millones SEK. El valor total estimado de los activos utilizados como garantía, por tanto, superaba el tamaño del mecanismo A. En opinión de Noruega, esto fue aval suficiente para tranquilizar a los prestamistas del nuevo MCR ya que, como se ha señalado anteriormente, la probabilidad de que SAS pudiera usar el mecanismo B se consideró insignificante.

(89)

Los riesgos financieros reales asociados al nuevo MCR se vieron reducidos aun más por disposiciones que hacían obligatorio el prepago o cancelación de los compromisos en el nuevo MCR si SAS cedía determinados activos u optaba por otras soluciones de financiación. Estas disposiciones tenían como efecto la reducción de las pérdidas potenciales a lo largo del tiempo. De hecho, como resultado de la cesión de Widerøe y en virtud de un acuerdo que entró en vigor en el momento de la venta en septiembre de 2013 (véase el apartado 29), la dotación global del nuevo MCR pasó de 3 500 millones SEK a 2 000 millones SEK.

(90)

Por lo tanto, parece que se adoptó un conjunto de medidas completo y coherente, específicamente destinado a garantizar la viabilidad de SAS a lo largo del período 2012-2015 y a limitar los riesgos financieros asociados al nuevo MCR.

(91)

Por otra parte, el Órgano reconoce la necesidad de examinar si un inversor privado comparable, que se enfrente a circunstancias de mercado similares a las de los Estados (es decir, accionista existente de SAS), podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario. A tal fin, también resulta útil estudiar posibles situaciones alternativas derivadas de la ausencia de la medida en cuestión.

(92)

A este respecto, Noruega y el Grupo SAS alegan en sus observaciones sobre la decisión de incoación que el concurso de acreedores habría sido probable si no se hubiera establecido el nuevo MCR en 2012. Según Noruega, ello habría supuesto una pérdida total de 1 044,6 millones SEK para los Estados, es decir, el valor del total agregado de sus acciones. Otro elemento que habría que tener en cuenta es la posibilidad de renunciar a posibles futuras plusvalías en el caso de aplicarse con éxito el plan 4XNG. En comparación, Noruega estima en sus observaciones que si SAS entrara en suspensión de pagos en relación con el nuevo MCR, la posible pérdida combinada resultante de las acciones colectivas de los Estados y sus contribuciones al MCR alcanzaría, en el supuesto más extremo, aproximadamente [1 000-3 000] millones SEK (37).

(93)

Por consiguiente, en caso de quiebra de SAS, la posible pérdida adicional asociada a la participación de los Estados en el nuevo MCR (es decir, aproximadamente 447,5 millones SEK con arreglo al ejemplo de Noruega) parece relativamente limitada en comparación con las pérdidas que se habrían acumulado en razón de la participación de los Estados en el capital de SAS. Si se compara este aumento de las pérdidas relativamente limitado en el escenario más negativo para los Estados (concurso de acreedores) con las perspectivas favorables para los Estados en caso de la aplicación con éxito del plan 4XNG, parece aún más razonable su decisión de participar en el nuevo MCR. En el escenario de base más optimista, el informe CITI estimaba ganancias de capital potenciales para los Estados de [7 000-12 000] millones SEK en total. Sin embargo, aunque el Órgano expresó ciertas reservas en su decisión de incoación en cuanto a la naturaleza optimista de tales previsiones de crecimiento, admite la posibilidad de que, incluso con las hipótesis más prudentes, las ganancias de capital potenciales en el escenario positivo podrían seguir superando las pérdidas potenciales del escenario negativo.

(94)

Así pues, el Órgano toma nota de la evaluación de riesgos y beneficios, del examen y de las pruebas en profundidad del plan 4XNG, de las verificaciones adicionales llevadas a cabo con respecto a la garantía subyacente (38), de las disposiciones de prepago y cancelación que redujeron la pérdida potencial a lo largo del tiempo (39), así como de las demás medidas de reducción del riesgo incorporadas con arreglo a los términos del nuevo MCR (40). Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la decisión de los Estados de participar en el nuevo MCR parece responder al comportamiento de un operador privado que trata de obtener una rentabilidad de mercado a la vista de la situación específica de la empresa en ese momento.

(95)

Por otra parte, el Órgano llega a la conclusión de que los Estados, en su calidad de accionistas existentes en SAS, se guiaron por perspectivas de rentabilidad razonables y realistas cuando decidieron participar en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos prestamistas durante el período comprendido entre diciembre de 2012 y marzo de 2014. Esta participación, por lo tanto, no comporta ninguna ventaja a SAS en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(96)

En vista de lo anterior, el Órgano concluye que la participación de Noruega en el nuevo MCR no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.