10.3.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 75/33

Ponente:

Carlos TRIAS PINTÓ

Coponente:

Mihai MANOLIU

1.1.

El incipiente escenario de una economía digital descentralizada apunta a que una parte significativa de los nuevos intercambios económicos entre pares estarán estrechamente vinculados a las relaciones sociales y anclados en las comunidades, lo que conducirá a una transformación de lo que implica emprender una actividad o ejercer un empleo, desde la lógica de «democratizar el modo en que producimos, consumimos, gobernamos y resolvemos los problemas sociales», debiendo evitarse firmemente que venga de la mano de la precarización del factor trabajo y de la elusión fiscal, y que el valor añadido se desplace masivamente de los agentes industriales hacia los propietarios de plataformas digitales privadas (1).

1.2.

Frente a este nuevo paradigma, el CESE anima a la Comisión a llevar a cabo una aproximación conceptual más detallada e inclusiva de la economía colaborativa, para evitar sesgos que la equiparan con la economía digital. Así, la economía colaborativa, que a semejanza de la economía social adopta dinámicas democráticas y participativas, presenta los siguientes rasgos:

1.3.

En definitiva, la economía colaborativa engloba diferentes modalidades con aportaciones y retos específicos. Por ejemplo, «la economía del acceso» pone en el mercado propiedades infrautilizadas, creando mayor oferta para los consumidores y un uso más eficiente de los recursos, pero conlleva el riesgo de estimular la producción global a través del efecto rebote. En la «economía bajo demanda» se atomiza la fuerza de trabajo creando más flexibilidad, pero aumentando el riesgo de precarización laboral. Y la gift economy, o economía «del regalo» en que se comparten bienes y servicios de manera altruista, permite el fortalecimiento de las comunidades, pero se mantiene a menudo invisible a los ojos de las administraciones.

1.4.

Por su parte, las plataformas digitales, en particular las que sostienen una actividad lucrativa, merecen toda la atención de la Comisión Europea, a fin de regular y armonizar su actividad y garantizar un level playing field, sobre la base de la transparencia, la información, el pleno acceso, la no discriminación y la explotación adecuada de datos. En concreto, resulta imperativo redefinir el concepto de subordinación jurídica de cara a la dependencia económica de los trabajadores y garantizar los derechos laborales con independencia de los formatos que adopte la actividad.

1.5.

El desafío consiste, pues, en delimitar las diferentes modalidades de esta economía y proponer enfoques reguladores diferenciados (2), privilegiando aquellas iniciativas digitales que se asienten sobre una gobernanza democrática, solidaria e inclusiva, en clave de innovación social, lo que deviene en la necesidad de informar a los consumidores sobre sus valores identitarios y sus fórmulas de organización y gestión. A ese respecto, el CESE recomienda realizar una investigación cualitativa en la red de las relaciones establecidas por sus agentes en el propio entorno de la economía colaborativa.

1.6.

En consecuencia, el CESE apuesta por la elaboración de una metodología específica para la regulación y métrica de una nueva economía con estándares diferentes. Desde esta perspectiva, el valor de la confianza —desde la simetría informativa— ocupa un espacio central. También se deben reforzar los criterios de transparencia, honestidad y objetividad en la evaluación del producto o servicio, superando el mero uso automático de algoritmos.

1.7.

El CESE recomienda asimismo la creación de una agencia independiente de calificación europea de las plataformas digitales, con competencias armonizadas en todos los Estados miembros, que puedan evaluar su gobernanza en materia de competencia, empleo y fiscalidad.

1.8.

Por otra parte, el enfoque que la Comunicación ofrece de la economía colaborativa ignora cuestiones de calado en el ámbito de la economía colaborativa como son las relativas a las monedas virtuales y sociales como instrumentos operativos de dicha economía, o también en lo que se refiere al conocimiento, la información y la energía como objetos de su práctica, o el papel que juegan en la economía colaborativa la creación compartida y la innovación tecnológica, entre otros.

1.9.

A tenor del complejo abordaje de la economía colaborativa en el contexto actual, el CESE recomienda velar por una coexistencia equilibrada de modelos que garanticen su pleno desarrollo sin causar externalidades negativas en el mercado, especialmente en lo que a defensa de la competencia, fiscalidad y empleo de calidad se refiere. Para este fin es necesario prever el diseño de un marco adecuado de seguimiento y monitorización de los nuevos parámetros de la economía colaborativa, con el concurso de las partes interesadas (organizaciones empresariales, organizaciones sindicales, asociaciones de consumidores, etc.).

1.10.

Por último, con el fin de abordar la transición hacia una nueva economía con importantes consecuencias sistémicas, se recomienda al CESE crear una estructura permanente de carácter horizontal para analizar estos fenómenos emergentes, que entrelace sus esfuerzos con los de la Comisión Europea, el Comité de las Regiones y el Parlamento Europeo.

2.1.

La cultura social, los hábitos de consumo y las formas de satisfacer las necesidades de los consumidores se encuentran en un proceso de profunda metamorfosis, de revisión y racionalización de los consumos desde una perspectiva más inclusiva, donde los factores de precio se entrelazan con el impacto ambiental y la huella social de los productos y servicios, todo ello atravesado por el efecto disruptivo de internet y las redes sociales.

2.2.

La posesión de bienes para uso personal, las divisas fuertes y el empleo in situ , fijo y asalariado, cederán terreno frente a los intercambios virtuales, el acceso compartido, el dinero digital y una mayor flexibilidad de la mano de obra.

2.3.

En la transición hacia nuevas formas de producción y consumo, determinados sectores de la actividad económica se han visto arrastrados por un poderoso tsunami provocado por la aparición de nuevos actores, algunos motivados por la cooperación y el compromiso hacia la comunidad, otros simplemente guiados por la oportunidad de negocio (no siempre respetando un level playing field).

2.4.

Toda vez que numerosas voces han clamado por un nuevo marco de ordenación (3) del consumo colaborativo (que fomente el uso de la tecnología digital para aprovechar la capacidad excedentaria descentralizada, en lugar de crear nuevos monopolios centralizados), la Comisión Europea ha decidido poner en marcha «Una Agenda Europea para la economía colaborativa» tras observar que los entes nacionales y locales de la Unión han estado abordando la situación mediante un mosaico de diferentes medidas reglamentarias. Esto se debe a que el consumo colaborativo presenta contornos diferentes en función del sector de que se trate.

2.5.

Este fragmentado enfoque de los nuevos modelos de negocio genera inseguridad (en el plano económico o normativo, en relación con la mano de obra, etc.) e incertidumbre (en lo referente a la confianza, los nuevos instrumentos digitales, como las blockchains, las redes de seguridad y la privacidad) entre los operadores tradicionales, los nuevos proveedores de servicios y los consumidores, limitando la innovación, la creación de empleo y el crecimiento.

2.6.

Así, la Comisión ha publicado las siguientes orientaciones para ayudar a los operadores de mercado y a las autoridades públicas de los diferentes Estados miembros:

3.1.

La Comisión induce a confusión al introducir en un mismo saco a las plataformas digitales y a la economía colaborativa, sin abordar una conceptualización que correlacione la economía colaborativa y el interés general, desde el reconocimiento de sus externalidades positivas en la puesta en práctica de los valores de la cooperación y la solidaridad.

3.2.

En su Comunicación, la Comisión no responde a lo que debería ser su principal objetivo ni a las legítimas expectativas de las partes interesadas: la definición del modelo y de los parámetros de un marco jurídico claro y transparente en el que las múltiples formas de la economía colaborativa se puedan desarrollar y actuar en el espacio europeo y sean apoyadas y aplicadas con una mayor credibilidad y confianza.

3.3.

Por su parte, el modelo de economía digital presenta cuatro especificidades: deslocalización de actividades, el papel central de las plataformas digitales, la importancia de las redes y la explotación masiva de datos (4). A pesar de tratarse de ámbitos de distinta naturaleza, encuentra intersecciones con la economía colaborativa, ya que operan a menudo en entornos similares: redes participativas, con fronteras difusas entre lo personal y lo profesional, entre trabajo estable y ocasional, entre trabajo por cuenta propia y por cuenta ajena, etc.

3.4.

Para facilitar esa delimitación conceptual, el CESE propone que la Comisión Europea incorpore la noción de «comportamiento prosocial no recíproco» de la economía colaborativa, que establezca una clara diferenciación del uso compartido no lucrativo y que provea un espacio de interacción para el consumo, la producción, la financiación y el conocimiento colaborativo.

3.5.

En definitiva, el modelo de economía colaborativa supone en sí mismo una transformación de índole no solo económica, sino también social y medioambiental. La Comunicación así lo indica al hacer referencia a la sostenibilidad y la transición hacia una economía circular o al describir los mercados sociales como espacios propios de la economía colaborativa.

3.6.

Obviar estas circunstancias significa abordar de manera parcial la trascendencia que tienen en la actualidad las iniciativas colaborativas, como ocurre asimismo si se limita el análisis al intercambio de servicios o a las plataformas colaborativas, sin tener en cuenta aspectos como la recirculación y el intercambio de bienes, la optimización del uso de activos o la construcción de conexiones sociales.

3.7.

Respecto de las cuestiones relacionadas con la incertidumbre en la aplicación de marcos jurídicos para regular las iniciativas de economía colaborativa, las dificultades que refleja la Comisión si bien son ciertas también lo es el ánimo de «normalizar» y «ajustar» un nuevo modelo económico a los «criterios de evaluación tradicionales». Esto puede requerir un esfuerzo para la producción de nuevos criterios y estándares en su tratamiento jurídico, laboral y fiscal, especialmente desde la óptica de la transición hacia un nuevo modelo de producción y consumo que conlleva una redefinición de los agentes intervinientes.

3.8.

Asimismo, solo se podrá hablar de una nueva economía más integradora que genera cohesión social si se dota al conjunto de la ciudadanía de habilidades digitales y financieras para poder acceder y operar sobre ella. Además, las políticas públicas deben velar por la plena accesibilidad de las personas más vulnerables a la exclusión digital, en particular, aquellas en situación de discapacidad.

3.9.

Por último, el CESE no puede pasar por alto los siguientes aspectos no contemplados en la Comunicación de la Comisión:

4.1.1.

El CESE entiende que con arreglo a la legislación vigente de la UE, en particular, la Directiva de servicios y la Directiva sobre comercio electrónico, los Estados miembros han de impulsar el acceso a los mercados colaborativos ya que una oferta más variada estimula el consumo, estableciendo —en su caso— condicionantes motivados exclusivamente por razón de interés público, que habría que justificar debidamente. Cabe esperar que se produzca un conflicto legislativo, ya que la economía colaborativa crea nuevas formas de prestar servicios ya conocidos que tradicionalmente han estado muy regulados.

4.1.2.

Cabe señalar al respecto que siendo la economía colaborativa una amalgama de iniciativas no limitadas en el espacio ni en el tiempo, deben contar con un tratamiento abierto y deslocalizado, por lo que cualquier limitación basada en criterios territoriales restrictivos puede generar una competencia fiscal y social que distorsione sus efectos favorables.

4.1.3.

De ahí que más allá de esgrimir un argumento transnacional de acceso al mercado, la economía colaborativa deberá contemplarse como expresión de un empoderamiento ciudadano (ganancias de capital humano) que deberá tener su correlato en dos cuestiones básicas: de una parte, un principio de armonización que evite tratamientos dispares que generen nuevas asimetrías de mercado; y de otra, la necesidad de avanzar en prácticas de regulación compartida (5) (modelos: reglamentación entre pares, organismos autorreguladores y reglamentación delegada mediante datos).

4.1.4.

Al igual que la Comisión, el CESE apuesta por una regulación más flexible de los mercados de servicios (nuevas definiciones del trabajo en la economía colaborativa) y por tanto aboga por que se evalúe en cada Estado miembro la justificación y proporcionalidad de la legislación aplicable a la economía colaborativa de acuerdo con objetivos de interés público (reglamentación destinada a abordar las deficiencias del mercado, facilitando el fomento de la confianza), tomando en consideración las características específicas de los diferentes modelos de negocio y los instrumentos en relación con el acceso, la calidad o la seguridad.

4.1.5.

Asimismo, el CESE pone de manifiesto que la idiosincrasia del modelo genera herramientas de calificación y reputación de los proveedores que si bien cumplen el objetivo de interés público de reducir para los consumidores los riesgos vinculados a las asimetrías de información, también pueden conducir a una «selección adversa» y a un «riesgo moral». A este respecto, las autoridades públicas y los gestores de las plataformas digitales deben velar por la calidad y la fiabilidad de las informaciones, las evaluaciones y las calificaciones de las plataformas colaborativas, haciendo uso de organismos independientes de control.

4.1.6.

El CESE participa de la idea de que del establecimiento de umbrales para deslindar, sector a sector, la prestación de los servicios profesionales de los no profesionales, puede resultar una metodología útil para superar la fragmentación de los mercados de la UE. Sin embargo, puede que esto no resulte tan eficaz como se aventura para incardinar las actividades no profesionales entre pares.

4.2.1.

El CESE entiende que el mantenimiento del actual régimen de responsabilidad (6) de los intermediarios es fundamental para el desarrollo de la economía digital de la Unión Europea.

4.2.2.

En aras de reforzar la credibilidad y confianza, cuestión crucial para el desarrollo de la economía colaborativa, el CESE insta, como hace la Comunicación de la Comisión Europea, a la adopción de medidas voluntarias restrictivas para combatir los contenidos en línea ilícitos mediante actividades conexas o subyacentes, sin renunciar por ello al beneficio de exención de responsabilidad.

4.2.3.

Sin embargo, el CESE reitera la conveniencia de abordar de manera extensiva la actividad colaborativa con independencia del valor de centralidad que se adjudica a las plataformas digitales, para no alejarla del espíritu ciudadano que la inspira.

4.3.1.

En un nuevo escenario donde se difumina la frontera entre productor y consumidor («generadores de empoderamiento de las personas, creadores conjuntos, microfinanciadores colectivos, pares, clientes»), el CESE apuesta por un sistema que garantice los derechos de los consumidores. Sin embargo, dadas las peculiaridades de la economía colaborativa, no se debe encorsetar la pluralidad de iniciativas que aquella ofrece.

4.3.2.

Por tanto, a las relaciones multilaterales que genera se deberán incorporar aquellas otras derivadas de la emergencia de la figura de «prosumidor» (se trata de la aportación económica más importante para la economía colaborativa, por lo que debe estar protegida, asegurada y definida), que está llamada a tener un marcado protagonismo en la economía colaborativa, como también los procesos de creación de valor compartido, sobre todo desde la óptica de la economía circular y de la funcionalidad.

4.3.3.

El CESE siempre ha abogado por unas condiciones de competencia equitativas. De acuerdo con los principios orientadores de las prácticas comerciales desleales, los factores que deben valorarse para deslindar la figura del consumidor y la del comerciante de manera no restrictiva (7) serían: frecuencia de los servicios, fin lucrativo y volumen de negocio.

4.3.4.

El CESE avala este planteamiento, si bien advierte que será preciso revisar su consideración así como la oportunidad de otros factores en la aplicación de criterios para una categorización adecuada, sin ánimo de exhaustividad dada la complejidad y variabilidad con la que la economía colaborativa puede expresarse y la dificultad en acotar su futuro (un modelo que debería ser independiente, transferible, universal y favorable a la innovación).

4.3.5.

El CESE reitera que la vía más útil para mejorar la confianza de los consumidores es incrementar la credibilidad y confianza de los servicios entre pares (un «puerto seguro» para plataformas específicas de economía colaborativa que permita las prestaciones, la formación, el aseguramiento y otras formas de protección) mediante servicios adecuados (8) de evaluación en línea y certificaciones externas (etiquetado de calidad) y un nuevo sistema de «arbitraje civil». Esta aseveración guarda estrecha relación con la confianza y la reputación del desarrollo armonioso de la economía colaborativa en un nuevo sistema de coordenadas económico, social y ambiental.

4.4.1.

En el marco del pilar europeo de derechos sociales, el CESE respalda inequívocamente la revisión del acervo jurídico en aras de garantizar unas condiciones laborales justas y una protección social adecuada, sustentado en los criterios —acumulativos— de subordinación del oferente del servicio, naturaleza del trabajo y remuneración.

4.4.2.

Más en concreto, respetando las competencias nacionales, se debe establecer un encuadramiento jurídico para los trabajadores que determine con precisión los estatutos laborales correspondientes: un salario decente y el derecho a participar en la negociación colectiva, la protección contra la arbitrariedad, el derecho a desconectar para confinar el tiempo de trabajo digital dentro de los parámetros de dignidad, etc.

4.4.3.

Además, el CESE aboga por analizar con mayor profundidad los modelos laborales de la economía colaborativa que entroncan con el comportamiento prosocial no recíproco.

4.4.4.

La particularidad de la economía colaborativa como motor de empleo debe abordarse de manera convergente en todos los Estados miembros para que las políticas promulgadas no desvirtúen la práctica colaborativa y tengan un espíritu más emprendedor en cuanto a la incubación, la independencia y la infraestructura.

4.5.1.

El CESE, consciente de los riesgos de planificación fiscal agresiva y opacidad fiscal en el ámbito de la economía digital, aboga por apuntalar un sistema de control de los flujos comerciales a través de las plataformas digitales ya que estas pueden trazar el producto o servicio y facilitar el devengo impositivo. El caso de Estonia para las plataformas de vehículos de uso compartido constituye un ejemplo a replicar en el resto de los Estados miembros.

4.5.2.

La adaptación de las figuras tributarias, en particular del IVA, a los modelos de economía colaborativa precisará revisiones de cierto calado. Asimismo, las plataformas digitales —cuyos beneficios vienen en buena parte de la mano de la venta de los datos de particulares a empresas comerciales— deben estar plenamente sujetas al impuesto de sociedades allá donde se genera la actividad, evitando la competencia fiscal entre Estados miembros.

4.5.3.

El CESE, consciente de la importancia de una buena gobernanza fiscal, apuesta por la creación de instrumentos ad hoc (ventanillas únicas e intercambio de información en línea), así como medidas de simplificación administrativa, armonización, transparencia y cooperación entre administraciones fiscales.

4.6.1.

Las actividades de seguimiento propuestas en la Comunicación son apropiadas al fin que se persigue. En particular, el CESE apuesta por reforzar el diálogo entre las partes interesadas (organizaciones sindicales, organizaciones empresariales, asociaciones de consumidores, etc.) a fin de identificar buenas prácticas y desarrollar iniciativas de autorregulación y regulación conjunta que aborden los nuevos parámetros de la economía colaborativa (9) a escala europea (por ejemplo, en los sectores del alojamiento, el transporte, el sector inmobiliario comercial, la asistencia sanitaria y el suministro de energía).