La reforma de la política estructural

La construcción europea ha tenido como efecto la creación de un conjunto de Estados que mantienen vínculos económicos estrechos y gestionan conjuntamente cuestiones de interés común. No obstante, el concepto de integración de la Unión Europea sólo puede considerarse creíble a condición de que se mantenga una cohesión económica y social suficiente entre los Estados miembros.

En esta perspectiva, las disposiciones contenidas en la Agenda 2000 relativas a la política estructural tienen por objetivo responder a un doble desafío:

• por un lado, mejorar la eficacia de los instrumentos de la política estructural con vistas a alcanzar el objetivo de cohesión económica y social;
• por otro lado, garantizar la continuidad de la política estructural en el marco de las futuras ampliaciones a los países de Europa Central y Oriental.

La realización de un desarrollo armonioso formaba parte, a partir de 1957, de los objetivos de la Comunidad Económica Europea. En origen, la creación del mercado común debía permitir garantizar el desarrollo de los Estados miembros y eliminar las diferencias de desarrollo entre ciertas regiones. El Tratado preveía la creación de un Fondo Social Europeo (FSE), destinado a fomentar el empleo y favorecer la movilidad de los trabajadores dentro del territorio comunitario. Debido a la existencia de un fuerte crecimiento y de un bajo nivel de desempleo en los años 50 y 60, la función de este Fondo era, en aquellos momentos, limitada.

La crisis económica de 1973 y sus consiguientes reestructuraciones económicas pusieron de manifiesto las diferencias de desarrollo entre determinados Estados miembros. Estas diferencias entre regiones aumentaron sobre todo tras la adhesión del Reino Unido y de Irlanda, y, posteriormente, de Grecia, de Portugal y de España.

A partir de entonces, se volvió indispensable la creación de una verdadera política estructural, dirigida a reducir las diferencias de desarrollo y de nivel de vida. Además de las intervenciones del FSE, se crearon con el paso del tiempo otros Fondos denominados "estructurales", cada uno con objetivos específicos. Así, la Comunidad creó el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) relativo a la financiación de la política agrícola común, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) cuyas intervenciones se dirigen específicamente a las regiones menos desarrolladas, y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).

Además de los Fondos Estructurales, existe también desde 1993 un Fondo de Cohesión que financia infraestructuras de transporte y de medio ambiente en los Estados miembros cuyo producto interior bruto (PIB) por habitante sea inferior al 90% del de la Unión (España, Grecia, Irlanda y Portugal).

El concepto de cohesión económica aparece por vez primera en el Acta Única Europea (1986) y a partir del Tratado de la Unión Europea (1992) constituye uno de los tres pilares de la Comunidad Europea, al mismo nivel que el mercado único y la Unión Económica Europea. El esfuerzo de cohesión sigue siendo aún hoy una prioridad que se traduce a nivel presupuestario, ya que la política estructural representa el segundo sector de gasto de la Unión por detrás de la política agrícola común.

Gracias a las acciones estructurales y a la adopción de programas macroeconómicos nacionales dirigidos a cumplir los criterios fijados por la Unión Económica y Monetaria, se puede observar, desde hace casi una década, una clara convergencia entre las economías de los distintos Estados miembros. Así, los cuatro países más pobres de la Unión (España, Portugal, Grecia e Irlanda) han mejorado su situación económica, y el ejemplo más claro es sin lugar a dudas Irlanda, cuyo PIB por habitante pasó del 64% de la media comunitaria de 1983 a casi el 90% en 1995 y al 118% en 2001. No obstante, estos buenos resultados a escala nacional no deben hacer olvidar la persistencia y, en algunos casos, el aumento de diferencias de nivel de vida entre ciertas regiones de la Unión.

Prolongando los elementos de la política estructural existente, la reforma de 1999 tiene los siguientes objetivos:

• mejorar la eficacia de los instrumentos estructurales, reforzando la concentración a través de una reducción de los objetivos de la política estructural y de las iniciativas comunitarias, mejorando la gestión y precisando el reparto de responsabilidades entre los diferentes participantes (A);
• mantener el nivel presupuestario de la cohesión económica y social (B);
• hacer extensivo el esfuerzo de cohesión regional a los futuros países miembros (C).

MEJORAR LA EFICACIA DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA ESTRUCTURAL

Los Fondos Estructurales

La normativa relativa a los Fondos Estructurales se basa en un reglamento por el que se establecen disposiciones generales sobre los mismos, al que se añaden reglamentos específicos para cada Fondo.

De forma general, la reforma de 1999 se caracteriza por una intensificación de la concentración de las ayudas, pero también por una tendencia a la simplificación y a la descentralización de su gestión. Como contrapartida, la reforma establece un reparto más preciso de las responsabilidades y una aplicación reforzada del principio de subsidiariedad.

La intensificación de la concentración se ha traducido en una reducción del número de objetivos, que ha pasado de 7 a sólo 3, de carácter prioritario:

• El objetivo nº 1 tiene como finalidad promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas, cuyo PIB medio por habitante es inferior al 75% de la media de la Unión Europea. Este nuevo objetivo abarca igualmente las regiones ultraperiféricas (Departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias), así como las zonas incluidas en el antiguo objetivo nº 6 creado a raíz del Acta de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia. Como anteriormente, los dos tercios de las intervenciones de los Fondos Estructurales se realizan en virtud del objetivo nº 1. Cerca del 20% de la población total de la Unión debería estar incluido en las medidas adoptadas en el marco de este objetivo.
• El objetivo nº 2 contribuye a favorecer la reconversión económica y social de las regiones con dificultades estructurales distintas de las cubiertas por el nuevo objetivo nº 1. Este objetivo reúne los antiguos objetivos nos 2 y 5b, así como otras zonas con problemas de diversificación económica; en general, incluye las zonas que se enfrentan a cambios económicos, las zonas rurales en declive, las zonas en crisis dependientes de la pesca y las áreas urbanas con dificultades. Este objetivo debería cubrir, como máximo, un 18% de la población de la Unión.
• El objetivo nº 3 incluye todas las acciones en favor del desarrollo de los recursos humanos no incluidas en las regiones subvencionables con arreglo al objetivo nº 1. Este objetivo reúne los antiguos objetivos nos 3 y 4. Constituye el marco de referencia del conjunto de medidas adoptadas en virtud del nuevo título sobre el empleo introducido por el Tratado de Amsterdam y de la estrategia europea para el empleo.

Se ha creado un régimen transitorio para las regiones que fueron subvencionables entre 1994 y 1999 dentro de los objetivos nos 1, 2 ó 5b,pero que no pueden acogerse ya a los objetivos nos 1 y 2 durante el período 2000-2006.

Por otra parte, los nuevos reglamentos prevén una reducción del número de iniciativas comunitarias, que pasa de 13 a 4. Las nuevas iniciativas son las siguientes:

• INTERREG III, cuyo objetivo es promover la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional;
• LEADER+, dirigida a fomentar el desarrollo rural a través de iniciativas de grupos de acción local;
• EQUAL, que pretende fomentar nuevas prácticas de lucha contra la discriminación y las desigualdades de todo tipo en el acceso al mercado laboral;
• URBAN II, destinada a favorecer la revitalización económica y social de las ciudades y de sus áreas periféricas en crisis.

En el contexto de esta definición de los objetivos y de las iniciativas comunitarias, cada uno de los cuatro Fondos Estructurales tiene una misión específica.

El FEDER se dirige a reducir los desequilibrios entre las regiones de la Comunidad. Este Fondo concede ayuda financiera al desarrollo de las regiones desfavorecidas. Así, interviene en el marco de los nuevos objetivos nos 1 y 2 y de las iniciativas INTERREG y URBAN. En términos de recursos financieros, el FEDER es, con mucho, el Fondo Estructural más importante.

El FSE es el principal instrumento de la política social comunitaria. Financia acciones en favor de la formación, la reconversión profesional y la creación de empleo. Desde ahora, se presta una atención particular a mejorar el funcionamiento del mercado laboral y a la reinserción profesional de los desempleados. Interviene en los tres objetivos, pero prioritariamente en el nuevo objetivo nº 3. Además, financia la iniciativa EQUAL. El nuevo reglamento refuerza la función del FSE en la política social comunitaria, a través de su participación en las acciones realizadas en virtud de la estrategia europea para el empleo y de las líneas directrices de las políticas de empleo.

La reforma de 1999 mantiene la doble filiación del IFOP con la política de desarrollo regional y la política pesquera común. Las acciones estructurales en favor del sector de la pesca parecen constituir una parte de la política pesquera común, incluso un instrumento al servicio de una política sectorial.

El FEOGA está dividido en dos Secciones:

• la Sección de Garantía se dirige principalmente a financiar los gastos resultantes de la política común de mercados y de precios agrarios, las acciones de desarrollo rural que acompañan el apoyo de los mercados y las medidas rurales no incluidas en las regiones del objetivo nº 1, los gastos de determinadas medidas veterinarias y las acciones de información sobre la PAC;
• la Sección de Orientación se dirige a financiar otros gastos de desarrollo rural que no están financiados por la Sección de Garantía, incluida la iniciativa LEADER+.

La nueva reglamentación racionaliza y simplifica la política de desarrollo rural en los aspectos siguientes:

• las medidas de desarrollo rural subvencionables (medidas de acompañamiento, tales como las agroambientales o las ayudas a los productores en caso de jubilación anticipada, y medidas de modernización y de diversificación de las explotaciones agrarias, como las inversiones en éstas, la instalación de jóvenes agricultores, la ayuda complementaria a la silvicultura, etc.);
• la programación de las acciones enmarcadas en los objetivos nos 1 y 2 y los nuevos programas de desarrollo rural;
• las fuentes de financiación que corren a cargo de la Sección de Garantía o de la Sección de Orientación del FEOGA, en función del contexto regional en el que se inscriba la medida.

Fondo de Cohesión

Este Fondo se mantiene en la reforma de la política estructural comunitaria y sigue refiriéndose al medio ambiente y a las infraestructuras de transporte. No obstante, se han introducido algunos cambios para simplificar su funcionamiento y reforzar la función de los Estados miembros en el control financiero.

El condicionamiento de la financiación del Fondo de Cohesión en función de criterios macroeconómicos se ha modificado ligeramente. A partir de ahora, el incumplimiento del criterio relativo al déficit público no comporta la suspensión de la financiación, tal como ocurría anteriormente.

Por otra parte, las nuevas disposiciones sobre la financiación de los proyectos fomentan el recurso a la financiación privada complementaria, así como una mejor aplicación del principio "quien contamina paga".

Hacia la mitad del período (2003), se realizará una comprobación de subvencionabilidad en función del criterio del 90% del PNB. En caso de que un Estado miembro deje de ser subvencionable, los recursos asignados al Fondo de Cohesión se reducirán en consecuencia.

CONTINUACIÓN DEL ESFUERZO FINANCIERO EN FAVOR DE LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

A fin de continuar el esfuerzo de cohesión económica y social como objetivo prioritario de la Unión, el Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, de 6 de mayo de 1999, sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario sobre las perspectivas financieras de 2000-2006, prevé que el esfuerzo financiero en favor de la cohesión económica y social se mantenga en el 0,46% del PNB de la UE durante el período 2000-2006 (al igual que en el período 1993-1999).

El nivel global de la dotación de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión se eleva a 213 millardos de euros, según el desglose anual siguiente:

(en millones de euros - precios de 1999)

Dotación de los Fondos Estructurales

La dotación de los Fondos Estructurales, incluidas la ayuda transitoria, las iniciativas comunitarias y las acciones innovadoras, asciende a 195 millardos de euros.

El reparto entre los tres objetivos es el siguiente:

• 69,7% de la dotación global para el objetivo nº 1, es decir, 135,9 millardos de euros;
• 11,5% de la dotación global para el objetivo nº 2, es decir, 22,5 millardos de euros;
• 12,3% de la dotación global para el objetivo nº 3, es decir, 24,05 millardos de euros;
• 0,5% de la dotación global para el IFOP fuera del objetivo nº1, es decir, 1,1 millardos de euros.

El saldo se destina a las iniciativas comunitarias (5,35%) y a las acciones innovadoras y medidas de asistencia técnica (0,65%).

Dotación del Fondo de Cohesión

El nivel global de los recursos disponibles para los compromisos en virtud del Fondo de Cohesión asciende a 18 millardos de euros para el período 2000-2006.

EXTENSIÓN DE LA POLÍTICA ESTRUCTURAL A LOS FUTUROS ESTADOS MIEMBROS

El reto de la ampliación de la Unión a diversos Estados de Europa Central y Oriental (PECO) y a Chipre supondrá problemas muy importantes para la cohesión económica y social, dadas las considerables diferencias de desarrollo de las regiones de estos países en relación con los quince Estados miembros actuales. En efecto, la ampliación aumentará la heterogeneidad de la Unión, lo que traerá consigo problemas de ajuste sectorial y regional y exigirá una preparación adecuada.

A fin de garantizar una aplicación eficaz de la política estructural en relación con la ampliación, deberán reunirse varias condiciones. Para que este proceso llegue a buen fin, los países candidatos deberán disponer de tiempo para adaptarse al funcionamiento de las acciones estructurales. Por consiguiente, es necesario reforzar la estrategia de preadhesión con la entrada en vigor desde el año 2000 de una ayuda de preadhesión.

En este marco intervendrán diversos instrumentos. En primer lugar, el programa PHARE, que, estando destinado a ayudar a los países de Europa Central y Oriental, ha sido objeto de una reorientación y dispone ahora de 10,92 millardos de euros para la ayuda de preadhesión entre 2000 y 2006. En segundo lugar, el ISPA (Instrumento Estructural de Preadhesión), que financia proyectos en los sectores del medio ambiente y del transporte y cuenta con 7,28 millardos de euros. Y, en tercer lugar, el SAPARD, que es otro instrumento financiero para la agricultura, dotado con 3,64 millardos de euros.

Tras la adhesión, los programas de los Fondos Estructurales y los proyectos del Fondo de Cohesión sustituirán a la ayuda de preadhesión teniendo en cuenta la capacidad de absorción de cada país.

ACTOS CONEXOS

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 6 de septiembre de 2004, titulada «Responsabilidades respectivas de los Estados miembros y de la Comisión en la gestión compartida de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión. Situación actual y perspectivas para el nuevo período de programación después de 2006» [COM (2004) 580 final - no publicada en el Diario Oficial].

Esta Comunicación responde al compromiso que contrajo la Comisión en la Síntesis de los informes anuales de actividad 2002 de las direcciones generales y servicios. La Comisión se comprometió a efectuar un análisis jurídico de sus responsabilidades y de las de los Estados miembros en la gestión compartida del presupuesto de las Comunidades Europeas, así como a aclarar los procedimientos por los que ejerce en cooperación con aquéllos su responsabilidad general de ejecución del presupuesto.

De esta forma, con el fin de aclarar la responsabilidad de cada uno de los agentes que participan en la gestión compartida, la primera parte (Título II) de la Comunicación expone la interpretación que hace la Comisión de la normativa aplicable a los Fondos Estructurales y al Fondo de Cohesión. La Comisión considera que sus obligaciones en materia de ejecución del presupuesto pueden conciliarse en esa normativa con la particularidad de la política de cohesión de la Unión y de su sistema de gestión, sistema que, según la normativa del Consejo, confiere a los Estados miembros la responsabilidad principal de la gestión, seguimiento y control financiero diario de los recursos de los Fondos. La normativa, en efecto, contiene disposiciones que permiten a la Comisión, para el ejercicio de su responsabilidad general, comprobar la existencia y el buen funcionamiento de los sistemas nacionales de gestión, auditoría y control. Además, si sus tareas de auditoría posteriores detectan deficiencias en algún sistema, la Comisión debe determinar el riesgo de gastos irregulares e imponer las correcciones financieras que sean oportunas. Para ajustarse a estas disposiciones, la Comisión ha emprendido una serie de medidas que se describen también en la Comunicación.

La segunda parte de ésta (Título III) recoge las orientaciones generales que guiaron a la Comisión en la preparación de sus propuestas de normativa para el período 2007-2013, adoptadas el 14 de julio de 2004. El objetivo que se persigue con ellas es aumentar la coherencia, complementariedad y eficacia del sistema de ejecución en su conjunto, aclarando al mismo tiempo los deberes de cooperación de los Estados miembros y las consecuencias que pueden sufrir en caso de incumplimiento de la normativa.

Propuesta de Reglamento del Consejo, de 14 de julio de 2004, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión [COM (2004) 492 final - no publicada en el Diario Oficial].

En julio de 2004, la Comisión presentó un paquete de propuestas para la reforma de la política regional, reforma cuya entrada en vigor está prevista el 1 de enero de 2007. Mientras la propuesta de Reglamento que establece las disposiciones generales contiene las bases de esa reforma, las otras propuestas atañen específicamente a los Fondos Estructurales, al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE), al Fondo de Cohesión y a la nueva agrupación europea de cooperación transfronteriza.

La Comisión propone que las intervenciones se centren en un número limitado de prioridades comunitarias que respondan a las agendas de Lisboa (empleo) y de Gotemburgo (medio ambiente). Para los programas operativos, se ha elaborado una lista de los temas considerados clave: innovación, economía del conocimiento, medio ambiente, prevención de riesgos, accesibilidad y servicios de interés económico general. Los principios fundamentales siguen siendo la programación, la cooperación, la cofinanciación y la evaluación.

El objetivo es reforzar la cohesión económica y social para impulsar en la Comunidad un desarrollo armónico, equilibrado y sostenible. La acción comunitaria debe hacer frente por ello al desafío que representan las disparidades económicas, sociales y territoriales, la aceleración de las reestructuraciones económicas y el envejecimiento de la población.

La principal novedad que introduce la propuesta es la desaparición de los objetivos nos 1, 2 y 3 y su sustitución por tres nuevos ejes: «Convergencia», «Competitividad regional y empleo» y «Cooperación territorial»

Última modificación: 19.07.2005