Una política global de la UE contra la corrupción

Esta Comunicación hace balance de los progresos de la Unión Europea (UE) en la lucha contra la corrupción e indica las mejoras necesarias para darle un nuevo impulso. El objetivo es reducir toda clase de corrupción, a todos los niveles, en todos los países e instituciones de la UE e incluso en otras partes. El texto también pretende definir aquellos ámbitos en los que la UE podría adoptar adecuadamente iniciativas contra la corrupción.

ACTO

Comunicación de la Comisión, de 28 de mayo de 2003, una política global de la UE contra la corrupción [COM (2003) 317 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

La presente Comunicación retoma la definición de corrupción del Programa Mundial contra la Corrupción de las Naciones Unidas que la define como un «abuso de poder para obtener ganancias privadas». En su conclusión, enuncia los principales elementos de una futura política contra la corrupción de la UE:

• un compromiso político decidido al más alto nivel,
• la supervisión y el refuerzo de la aplicación de los instrumentos contra la corrupción. La Comisión recomienda a la Comunidad Europea (CE) adherirse a los convenios sobre corrupción del Consejo de Europa y participar en el grupo de Estados contra la corrupción (GRECO),
• el desarrollo y la mejora de las herramientas de investigación y la asignación de un personal más especializado a la lucha contra la corrupción,
• el redoblamiento de los esfuerzos por combatir la corrupción perjudicial para los intereses financieros de la CE,
• la elaboración de normas comunes de integridad para las Administraciones públicas,
• el apoyo a los esfuerzos del sector privado por reforzar la integridad y la responsabilidad de las empresas,
• la intensificación de la lucha contra la corrupción política y la financiación ilegal de los agentes sociales y otros grupos de interés,
• la inclusión de los problemas vinculados a la corrupción en el diálogo con los países terceros, adherentes y candidatos,
• el mantenimiento de la lucha contra la corrupción como parte integrante de las políticas exterior y comercial de la UE.

Todos estos elementos se abordan y completan en los distintos puntos de la Comunicación. Tras un primer punto introductivo y un segundo sobre cuestiones terminológicas, el tercer punto hace hincapié en uno de los elementos principales: la prioridad del compromiso político. La Comunicación afirma que una determinación política clara y una postura inequívoca de los Estados miembros y de la UE enviarían una señal clara a los representantes de los demás países.

A continuación, la Comunicación señala la necesidad de desarrollar una cultura de lucha contra la corrupción en las instituciones de la UE. Pasa revista a las iniciativas de la Comisión en este ámbito, en particular, la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). Hace asimismo referencia a la guía práctica para una gestión financiera sana y a las medidas internas instauradas en la Comisión. En 2002, se creó la Oficina de Investigación y Disciplina (IDO) cuyas relaciones con la OLAF deberían regirse en opinión de la Comisión por un memorando de acuerdo.

Dar eficacia a los instrumentos de Derecho penal

En este punto se recuerda la necesidad de llegar a acuerdos sobre definiciones, inculpaciones y sanciones comunes y desarrollar una política comunitaria multidisciplinar. Se hace referencia a algunos elementos capitales, como la necesidad de ratificar los instrumentos de lucha contra la corrupción europeos e internacionales, el control de la aplicación de los instrumentos de lucha contra la corrupción y la lucha contra la corrupción en el sector privado.

Por lo que se refiere al control de la aplicación de los instrumentos de lucha contra la corrupción, la Comisión indica que una vez hayan entrado en vigor los instrumentos comunitarios, deberá llevarse a cabo la aproximación de las disposiciones penales. Además afirma que la evaluación paritaria es necesaria si se quiere probar la eficacia de los esfuerzos internacionales. El texto hace asimismo hincapié en la falta de verdaderos mecanismos de control o evaluación comparables al GRECO, grupo que vela por la aplicación de las medidas contra la corrupción del Consejo de Europa. Sin embargo, la Comisión considera que actualmente no es deseable establecer un instrumento de seguimiento y evaluación propio de la UE, con el fin de evitar las duplicaciones.

Aunque los dos convenios (civil y penal) sobre la corrupción del Consejo de Europa así como el Estatuto del GRECO contienen cláusulas de adhesión específicas para la Comunidad Europea, esta adhesión aún no se ha producido. La Comisión está preparándola. En el caso de que la participación en GRECO no se considere una opción viable, se examinaría la posibilidad de establecer un mecanismo comunitario separado de evaluación.

La lucha contra la corrupción en el sector privado es otro de los puntos abordados. En 1998 se adoptó una acción común, que pretende tipificar como infracciones penales los actos de corrupción. En 2002, Dinamarca presentó una iniciativa para la aprobación de una decisión marco más vinculante sobre el mismo tema. La Comisión acogió con satisfacción esta iniciativa, ya que consigue dar el mismo grado de protección jurídica frente a la misma conducta corrupta con independencia de que se trate del sector público o privado.

En el ámbito de la cooperación judicial y policial en la UE, se han producido diversas mejoras:

• en 2002 se creó la red de cooperación judicial Eurojust, cuyo ámbito de competencia abarca, en particular, el fraude, la corrupción, el blanqueo de dinero y la participación en organizaciones delictivas,
• se amplió el mandato de la Oficina Europea de Policía (Europol),
• la Comisión propuso la creación de un Fiscal Financiero Europeo para enfrentarse a los delitos de corrupción que afecten a los intereses financieros de la Comunidad (véanse los trabajos posteriores en la ficha sobre el Fiscal Europeo),
• la Decisión Marco relativa a la orden de detención europea, aplicada desde el 1 de enero de 2004, es un elemento clave en la lucha contra la corrupción puesto que permite la entrega del sospechoso a las autoridades judiciales del Estado solicitante,
• la segunda Directiva sobre el blanqueo de capitales adoptada en 2001 (véase las medidas posteriores en la ficha sobre el blanqueo de capitales, Directiva 2001/97/CE) incluye la corrupción en la categoría de infracciones graves, lo que obliga aún más a los Estados miembros a combatirla,
• en la actualidad, se están debatiendo en el Consejo dos propuestas de nuevos actos legislativos relativos al reconocimiento mutuo de las decisiones de incautación de los productos de la corrupción así como a la simplificación de la confiscación de estos productos.

Para la Comisión, sin embargo, el principal problema sigue siendo la aplicación de la legislación, ya que habría que conceder aún más importancia a la prevención, la investigación, el procesamiento y la resolución de los actos de corrupción. La Comisión pide a los Estados miembros que adopten normas comunes sobre recogida de pruebas, confiscación de los productos, técnicas especiales de investigación y protección de denunciantes, víctimas y testigos. Además invita a los Estados miembros a adoptar, en su caso, directrices claras para el personal de las Administraciones públicas.

Las autoridades competentes en la lucha contra la corrupción deben ser independientes, autónomas y disponer de medios eficaces para reunir pruebas y proteger a aquéllos que les ayudan a luchar contra la corrupción. Conviene fomentar la cooperación entre autoridades y las investigaciones conjuntas.

Prevenir la corrupción - el mercado único y otras políticas internas

La Comisión desea centrar las iniciativas en las medidas preventivas con el fin de evitar los conflictos de intereses e introducir controles y verificaciones sistemáticos. A este respecto, aboga por un refuerzo de la integridad en el sector público y recomienda entablar un amplio diálogo sobre normas mínimas y baremos de integridad. Por otra parte, se compromete a analizar la cuestión de la adjudicación de los contratos públicos a la luz de la aplicación de las nuevas normas y destaca el hecho de que los sobornos ya no puedan desgravarse fiscalmente.

Con el fin de reforzar la integridad en el sector privado, la Comisión invita a las asociaciones profesionales de notarios, abogados, contables, inspectores y consejeros fiscales a reforzar aún más sus regímenes autorreguladores. Además con el fin de reforzar también la responsabilidad de las empresas, sean autoras o víctimas de prácticas corruptas, anima a las empresas a, por una parte, aplicar normas contables modernas y adoptar sistemas de auditoría interna y códigos de conducta adecuados, y por otra, a dotarse de normas claras de denuncia. Debe sensibilizarse en mayor medida al sector privado en su conjunto y la Comisión se propone impulsar aún más el diálogo entre los sectores público y privado a través de iniciativas tales como el Foro europeo para la prevención de la delincuencia organizada.

Por otra parte, la auditoría legal de cuentas será objeto de una comunicación de la Comisión en la que se expondrán las futuras prioridades políticas en este ámbito. Aunque en 2002, la UE adoptó un Reglamento sobre la obligación de elaborar las cuentas consolidadas de acuerdo con las normas contables internacionales y publicó unas Recomendaciones sobre la independencia del auditor legal, no existen, actualmente, normas de auditoría armonizadas en la UE.

Los órganos y organismos de especial naturaleza que se encuentran a caballo entre el sector público y el privado como, por ejemplo, partidos políticos, sindicatos, etc. también tienen su sitio en esta Comunicación. La Comisión impulsa la elaboración de un estudio para analizar la naturaleza de estos vínculos. En su opinión, la transparencia es la única solución para evitar posibles conflictos de intereses en el ámbito de la financiación de los agentes sociales y otros grupos de interés así como en el de los gastos electorales. Sobre la base de dicho estudio, la Comisión presentará propuestas sobre mejores prácticas por lo que a la transparencia se refiere.

Aspectos exteriores

Para fomentar las políticas de lucha contra la corrupción en los diez nuevos Estados miembros de la UE, los países candidatos y otros terceros países, la Comisión estableció diez principios generales que se adjuntan en anexo a la Comunicación. La Comisión también propone intensificar los esfuerzos para extender la aplicación efectiva de la estrategia global de lucha contra la corrupción a todos estos países. El establecimiento de una sola unidad o de un órgano único de lucha contra la corrupción, una sugerencia repetidamente realizada por la Comisión, podría contribuir a mejorar la coordinación. Una mejora de la formación y la especialización en este ámbito también se consideran convenientes, lo mismo que un refuerzo general de las instituciones nacionales.

En su lucha contra la corrupción y dentro de su nueva política de vecindad, la UE estudia las posibilidades de intensificar la cooperación judicial y policial con sus países vecinos y desarrollar la asistencia jurídica mutua.

Por lo que se refiere a los acuerdos de cooperación y los programas de ayuda exterior, la Comisión está revisando actualmente su contrato marco, sus convenios de financiación específicos y los documentos de las licitaciones para incluir en ellos cláusulas relativas a la corrupción; lo que ya se hizo en el caso del Acuerdo de Asociación ACP-UE, firmado en Cotonú en 2000.

En el ámbito de la política comercial, una serie de estudios demostraron que la corrupción puede combatirse con unas condiciones de mercado abiertas, transparentes y competitivas, por lo que la Comisión trabaja en esa dirección. Además de preconizar la ampliación a otras Partes en la OMC del Acuerdo sobre Contratación Pública, la Comisión también se ha comprometido a negociar un acuerdo multilateral sobre la transparencia de los contratos públicos.

Con respecto a los créditos a la exportación con apoyo público, la Comisión invita finalmente a los Estados miembros a supervisar la aplicación de las cláusulas de lucha contra la corrupción, de acuerdo con la «Declaración de actuación» de la OCDE, revisada en 2003.

Antecedentes

Con el fin de reducir la corrupción a todos los niveles, la UE ha elaborado varios documentos sobre este tema:

• el artículo 29 del Tratado sobre la UE menciona la prevención y la lucha contra la corrupción como uno de los objetivos para lograr la creación y salvaguardia de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia,
• el Plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada de 1997 aboga por una política de lucha contra la corrupción global, basada en las medidas preventivas,
• la Primera Comunicación sobre una política de la Unión en materia de lucha contra la corrupción sugiere la prohibición de la desgravación fiscal de los sobornos, normas sobre la adjudicación de contratos públicos, introducción de normas contables y de auditoría, así como medidas en relación con la ayuda y asistencia externas,
• el Plan de acción del Consejo de Viena de 1998 y el Consejo Europeo de Tampere de 1999 también hacen hincapié en la corrupción como un ámbito de especial importancia en el que es preciso adoptar medidas,
• la Estrategia del milenio sobre la prevención y el control de la delincuencia organizada de 2000 reitera la necesidad de una aproximación de las legislaciones nacionales y el desarrollo de una política comunitaria multidisciplinar al tiempo que incita a la ratificación de los instrumentos jurídicos de lucha contra la corrupción de la UE y del Consejo de Europa,
• la Comunicación sobre la lucha contra el fraude, que prevé la adopción de un enfoque estratégico global.

La UE también ha creado sus propios instrumentos para luchar contra la corrupción, como:

• los dos convenios relativos a: la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas y la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados miembros,
• la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), creada en 1999, dotada de competencias de investigación interinstitucionales.

Existen asimismo instrumentos de otros organismos internacionales, a los cuales la Comisión recomienda adherirse. El objetivo es tener en cuenta las actividades ya realizadas para no repetirlas y fomentar que las medidas que adopten los organismos internacionales tengan un carácter coercitivo equivalente al de las medidas ya existentes en la UE. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), el Consejo de Europa y las Naciones Unidas han elaborado sus propios convenios sobre corrupción:

• el Convenio de la OCDE sobre la lucha contra la corrupción de los agentes públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales;
• el Convenio penal sobre la corrupción del Consejo de Europa,
• el Convenio civil sobre la corrupción del Consejo de Europa;
• la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción.

Última modificación: 29.04.2005