Gestión integrada de las fronteras exteriores

La Unión propone métodos comunes de trabajo para que los expertos en los controles de las fronteras exteriores puedan coordinar su acción con el fin de establecer un marco coherente para una acción común a medio y largo plazo que permita una gestión integrada de las fronteras exteriores.

ACTO

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea».

SÍNTESIS

En el apartado 42 de las conclusiones del Consejo Europeo de Laeken (14 y 15 de diciembre de 2001), los Estados miembros se comprometieron a aplicar una mejor gestión de los controles en las fronteras exteriores de la Unión Europea con el fin de luchar eficazmente contra el terrorismo, la inmigración ilegal y la trata de seres humanos. El problema del control de las fronteras exteriores se había mencionado en una Comunicación de la Comisión relativa a una política común en materia de inmigración clandestina. La Comunicación «Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea» propone por su parte desarrollar una política común en este ámbito teniendo como objetivo la «seguridad interior del espacio común de libre circulación». Más allá de la única lucha contra la inmigración ilegal, esta Comunicación propone por primera vez una definición de la «seguridad de las fronteras exteriores» en el sentido más amplio posible, a excepción de la defensa militar. Esta Comunicación invita así a los Estados miembros a tener en cuenta también en las fronteras exteriores la dimensión de la delincuencia, el terrorismo, los crímenes contra la infancia, el tráfico de armas, la corrupción y el fraude, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 del Tratado de la Unión Europea.

La seguridad de las fronteras exteriores representa un reto esencial para fomentar la libre circulación de personas y bienes. Además, los países candidatos a la adhesión serán pronto responsables de la seguridad de las futuras fronteras exteriores de la Unión, cuya gestión tendrá un papel central para el desarrollo de las relaciones con los futuros países vecinos, es decir, Bielorrusia y Ucrania.

La Comunicación tiene por objeto definir las necesidades de la Unión sobre este tema después de haber definido el acervo comunitario y las prácticas operativas existentes. Sobre la base de este análisis, la Comisión propuso, en la última parte de la misma, un abanico de posibilidades para el desarrollo de una política común en materia de control de las fronteras exteriores.

I. Análisis del acervo comunitario en materia de paso de las fronteras exteriores

Desde 1995, el control de las fronteras exteriores es regulado por el Convenio de Schengen mientras que las disposiciones más detalladas se encuentran en el Manual común sobre las fronteras exteriores (Diario Oficial L 239 de 22.9.2002).

El Convenio de Schengen contiene, entre otras cosas, las disposiciones generales relativas a la entrada con el fin de una estancia no superior a tres meses, las obligaciones de los Estados miembros en el ámbito del control, la responsabilidad de los transportistas y el Sistema de información de Schengen(SIS). La responsabilidad de supervisar la aplicación correcta y uniforme de estas normas se deja en manos de la «Comisión Permanente de evaluación y aplicación de Schengen» que ha sido instituida mediante una Decisión del Comité ejecutivo de Schengen (Decisión SCH/Com-ex 98 publicada en el Diario Oficial L 239 de 22.9.2000), que se ha convertido en un Grupo de Trabajo del Consejo.

De acuerdo con dicho Convenio, los Estados miembros mantienen su libertad de confiar el control de las fronteras exteriores a las autoridades de su elección. Resulta que en algunos países miembros, es competente una única autoridad mientras que en otros Estados miembros, varios cuerpos dependientes de distintos Ministerios son responsables de los controles en las fronteras. A esto es necesario añadir la heterogeneidad de las responsabilidades, puesto que resulta muy difícil que la autoridad de un Estado miembro cuente con un homólogo exacto en otro Estado miembro (en realidad, los poderes de represión, prevención o investigación varían de un país a otro).

En último lugar, debido a la configuración geográfica, la gestión financiera del control de las fronteras exteriores, que implica la utilización masiva tanto de recursos humanos como técnicos, resulta especialmente compleja para algunos Estados miembros. A este respecto, debido a las distintas zonas geográficas, la Unión Europea puso a disposición de los Estados miembros diversas ayudas, como: PHARE, CARDS así como la Iniciativa comunitaria INTERREG.

II. Hacia una política común de gestión de las fronteras exteriores

Puesto que el corpus legislativo en materia de control de las fronteras es relativamente completo, el reto actual consiste más bien en coordinar la acción de los servicios nacionales competentes. Las posibles acciones pueden desarrollarse a corto plazo (un año) o a medio plazo (antes de que los países candidatos puedan aplicar el acervo de Schengen). Se trata pues de prever acciones por lo que se refiere a:

• un corpus legislativo;
• un mecanismo común y operativo de concertación y cooperación;
• una evaluación común e integrada de los riesgos;
• el personal y el material interoperativo;
• el reparto de la carga financiera entre los Estados miembros de la Unión.

Corpus legislativo

La Comisión prevé establecer una verdadera «función de inspección en las fronteras exteriores». A este respecto, será necesario definir el marco jurídico de esta actividad así como las modalidades del apoyo financiero.

Por lo que se refiere al corpus legislativo, otras medidas serán necesarias a corto y a medio plazo:

• proceder a una nueva redacción del Manual Común de fronteras exteriores introduciendo, entre otras cosas, algunas «buenas prácticas» que pueden sacarse del documento «UE Catálogo Schengen». Este documento, adoptado por el Consejo JAI el 28 de febrero de 2002, y publicado por la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea, reúne recomendaciones y buenas prácticas por lo que se refiere al control de las fronteras exteriores, el alejamiento y la readmisión;
• adoptar un memorándum práctico que pueda ayudar a los guardias de fronteras en todo momento en su trabajo diario;
• en el caso de que se creara un Cuerpo europeo de guardias de fronteras, definir el marco jurídico de sus actividades así como los límites geográficos en los que puede intervenir.

Mecanismo de concertación y cooperación

Por lo que se refiere a la cooperación, encargará a una «Instancia común de expertos de las fronteras exteriores» la evaluación de los riesgos, la coordinación de las operaciones sobre el terreno así como la definición de una estrategia común que permita la coordinación de las políticas nacionales. Además, podrá reconocérsele un poder de inspección en caso de crisis. A este respecto, la Comisión destaca que todas estas actividades deberían contribuir a mejorar la aplicación de las normas de derecho ya existentes sin requerir ninguna actividad de propuesta legislativa suplementaria. Esta Instancia común adoptó la forma de «Scifa +» bajo la Presidencia danesa de la UE.

Además, la Comisión prevé la creación de un «procedimiento de seguridad» (PROSECUR) cuyo objetivo principal será permitir el tratamiento permanente de la información entre las autoridades competentes en materia de control de las fronteras exteriores. Con el fin de realizar eficazmente sus propias tareas, PROSECUR podrá utilizar los medios proporcionados por otros sistemas ya existentes como el SIS (Sistema de información Schengen).

Evaluación común e integrada de los riesgos

Un análisis coherente y completo de los riesgos que afectan a la seguridad de las fronteras exteriores requiere sobre todo la adopción de indicadores comunes. Posteriormente, un seguimiento constante de estos indicadores permitirá a las instancias interesadas actuar eficazmente in situ. El análisis deberá definir los riesgos que se manifiestan en la propia frontera exterior así como los que proceden de los terceros países. La Comisión considera que la Instancia común de profesionales de las fronteras exteriores, en virtud de su carácter pluridisciplinar, debe ser la autoridad encargada de realizar este análisis.

Personal y equipamiento interoperativo

A largo plazo, no excluye la institución de un «órgano colegiado europeo de guardias de fronteras». No obstante, otras medidas pueden establecerse a corto y medio plazo con el fin de garantizar una formación común del personal implicado en el control de las fronteras exteriores. Se trata, en particular, de prever períodos de perfeccionamiento, cursos de formación para el aprendizaje de las lenguas o períodos de prácticas en el servicio de guardias de fronteras de otro Estado miembro.

La dotación de material moderno constituye otro medio de lograr una cooperación eficaz. Los Estados miembros deberían poder desarrollar una política común en el ámbito de las infraestructuras fijas y móviles (embarcaciones de vigilancia marina, helicópteros, patrullas) aprovechando las herramientas de alta tecnología, como el sistema Galileo. No se tratará sólo de garantizar la interoperatividad de los equipamientos sino también su movilidad geográfica puesto que para algunos Estados miembros, el control de las fronteras resulta más difícil que para otros debido a su situación geográfica (por ejemplo, debido a la longitud de sus costas marítimas).

Reparto de la carga financiera y de la carga respecto a las fuerzas operativas

Como se expone más arriba, la situación geográfica de los países miembros determina la distribución no equilibrada de la carga financiera que implica el control de las fronteras exteriores. A este respecto, la Comisión sugiere dotar a la Unión con medidas de reparto de la carga. No obstante, la Comisión recuerda que este reparto no significa en ningún caso que el presupuesto comunitario financiará la integridad de los gastos. La intervención comunitaria será estrictamente complementaria, dado que los presupuestos nacionales seguirán siendo las principales fuentes de financiación. Actualmente, se prevé una intervención del programa ARGO para la financiación de la formación común de las instancias implicadas en el control de las fronteras.

La constitución de un Cuerpo europeo de guardias de fronteras, situado bajo el control operativo de la Instancia común de expertos, podría representar en su momento una solución eficaz con el fin de apoyar el trabajo de los servicios nacionales. Por supuesto, por razones de seguridad jurídica, las competencias de este nuevo cuerpo común deberán ser objeto de actos normativos. No obstante, la Comisión considera que es posible definir ya las tareas que un auténtico Cuerpo europeo debería poder realizar como, por ejemplo:

• garantizar la vigilancia de las fronteras exteriores sin excluir, a más largo plazo, el control de los puntos de paso fronterizos;
• ejercer el conjunto de las prerrogativas del poder público necesarias para las tareas de control y vigilancia del paso de las fronteras exteriores. A este respecto, puede surgir un problema constitucional debido a que un agente del Cuerpo europeo podrá actuar como fuerza pública en el territorio de un Estado miembro cuya nacionalidad no posee.
• respetar las competencias de las autoridades nacionales para las materias que no están incluidas en el ámbito de aplicación del Título IV (visado, asilo, inmigración y otras políticas vinculadas a la libre circulación de personas) y del Título X (cooperación aduanera) del Tratado CE.

En la práctica, el Cuerpo común de guardias de fronteras debería, entre otras cosas, controlar los documentos de identidad, interrogar a los extranjeros sobre las razones de su estancia, subir a bordo de los buques que se encuentran en aguas territoriales de un Estado miembro.

ACTOS CONEXOS

Propuesta de Reglamento del Consejo, del 11 de noviembre de 2003, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores [COM (2003) 687 - no publicado en el Diario Oficial].

Con el fin de promover la solidaridad entre los Estados miembros en materia de gestión de las fronteras exteriores de la Unión, la propuesta sugiere la creación de una Agencia europea encargada de la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores. La nueva Agencia tendrá también como misión facilitar la aplicación de las medidas comunitarias existentes o futuras relativas a la gestión de las fronteras exteriores de la Unión.

Procedimiento de consulta (CNS/2003/0273).

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 3 de junio de 2003, con vistas al Consejo Europeo de Tesalónica, relativa al desarrollo de una política común en materia de inmigración ilegal, trata de seres humanos, fronteras exteriores y retorno de residentes ilegales [COM (2003) 323 - no publicada en el Diario Oficial].

Plan de gestión de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, adoptado por el Consejo JAI de 13 de junio de 2002.

Decisión 2002/463/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, por la que se adopta un programa de acción relativo a la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración (programa ARGO).

Plan de lucha contra la inmigración ilegal, adoptado por el Consejo JAI del 28 de febrero de 2002.

Última modificación: 25.06.2004