Evaluación de las actividades de la OLAF

Tras tres años de existencia, la Comisión evalúa las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude tal como se prevé en la normativa sobre la materia y aprovecha la ocasión para presentar una serie de recomendaciones destinadas a mejorar los resultados obtenidos por la Oficina. La Comisión propone la creación de la Secretaría, el establecimiento del corpus de normas administrativas, la aplicación estandarizada de los procedimientos de información, el refuerzo del rigor de los métodos de trabajo y el papel del Comité de Vigilancia, así como el desarrollo de las tareas de inteligencia.

ACTO

Informe de la Comisión, de 2 de abril de 2003, evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) [COM (2003) 154 final - no publicado en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

Tal como se prevé en los Reglamentos (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999, que constituyen la base de la actividad de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), la Comisión presentó durante el tercer año posterior a la entrada en vigor de estos Reglamentos, un informe de evaluación de las actividades de la Oficina.

Dicho informe se centra no sólo en una valoración global de sus actividades como su título indica, sino también en la propuesta de recomendaciones para el máximo aprovechamiento del trabajo de la OLAF. Examina distintos capítulos: la misión operativa de la Oficina, las misiones generales de la Comisión y el estatuto mixto de la OLAF.

Según la Comisión, el ejercicio tiene en cuenta el impacto de las actividades de lucha contra el fraude desde el punto de vista de la protección de los intereses financieros de la Unión, la buena ejecución del presupuesto y una gestión financiera saneada y rigurosa. Abarca el período de junio de 1999 a diciembre de 2002, que incluye la transformación de la antigua Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude en la actual OLAF.

La misión operativa de la Oficina: un nuevo enfoque

La OLAF obtuvo el control y verificación in situ en los Estados miembros o los terceros países (investigaciones externas) y el poder de efectuar investigaciones en todas las instituciones, los órganos y organismos de las Comunidades Europeas (investigaciones internas). La Oficina cuenta con una independencia funcional. Este capítulo examina las investigaciones internas y externas, la asociación con los Estados miembros, la asistencia jurídica y el asesoramiento judicial y las acciones de cooperación en la Unión Europea y a nivel internacional.

Por lo que se refiere a las investigaciones internas, el acuerdo interinstitucional de 1999 entre el Parlamento Europeo (PE), el Consejo y la Comisión, ha ampliado su ámbito de aplicación. Sin embargo, solamente lo han firmado estas tres instituciones. La Comisión invita a los otros órganos a adherirse.

Conviene destacar que este nuevo dispositivo de investigación interno fue objeto de una serie de contenciosos que siempre se resolvieron en favor de la Comisión. Por ejemplo, el Tribunal de Primera Instancia desestimó un recurso presentado por 71 miembros del PE, que consideraban que el acuerdo violaba su inmunidad parlamentaria y su independencia. Además, el abogado general del Tribunal de Justicia preconizó en 2002 la anulación de las decisiones del Banco Central Europeo (BCE) y del Banco Europeo de Inversiones (BEI) que la Comisión había considerado incompatibles con los Reglamentos de base en materia de investigaciones contra el fraude.

Además, la Comisión considera necesario el establecimiento de normas administrativas internas que recojan las disposiciones de aplicación de los actos y medidas de investigación interna/externa, que contribuirían a enmarcar los procedimientos y a dar elevadas garantías a las personas interesadas.

Volviendo a la cuestión de la inmunidad, la Comisión considera asimismo que la práctica actual podría simplificarse indicando claramente, en el informe final presentado a la autoridad judicial, cuál es la autoridad competente para autorizar, en su caso, el levantamiento de la obligación de reserva o el levantamiento de la inmunidad.

Las investigaciones externas reúnen no sólo las investigaciones externas a las instituciones, organismos y órganos dirigidas por los servicios comunitarios sino también las realizadas a nivel nacional a petición o con la participación de los servicios comunitarios.

Los informes de la OLAF en esta materia pueden constituir una fase preparatoria previa a las diligencias penales nacionales. A falta de instrumento de cooperación específico, la Comisión considera que es indispensable que la Oficina pueda recurrir a las distintas bases jurídicas existentes para realizar sus investigaciones y que le corresponde adaptar su acción operativa y desarrollar sus herramientas de información para utilizar mejor los instrumentos jurídicos existentes.

Considera también que debe continuarse el debate sobre el ámbito de aplicación de las investigaciones externas habida cuenta de las lagunas existentes. Éstas se refieren a la cooperación y a la coordinación con las autoridades nacionales y su asistencia administrativa y sobre los medios jurídicos disponibles a escala comunitaria para reforzar la protección de los intereses financieros en el ámbito de los gastos directos. La Comisión propone ampliar el dispositivo de cooperación/asistencia en los ámbitos del IVA transnacional, el blanqueo y, en su caso, en otros ámbitos. Quiere también reforzar los poderes de investigación en materia de lucha contra el fraude a escala comunitaria.

En el marco del ejercicio de los poderes de investigación externa, la Oficina se enfrenta a algunas dificultades que se derivan de la denegación de cooperación y se traducen en la negación del acceso a la documentación. Así pues, la Comisión recomienda realizar un análisis comparado en este ámbito que podría permitirle establecer mecanismos más eficaces.

El balance de la asociación con los Estados miembros resulta positivo para la Comisión. Recomienda a la Oficina examinar la oportunidad de la ampliación de los memorándum de acuerdo con las autoridades nacionales competentes y desarrollar su función de inteligencia estratégica. Esta función permitiría la creación de una plataforma de servicios para presentar mejor el marco de las actividades de la Oficina y proponer un inventario de los conocimientos y prácticas especializados.

En el marco de la asistencia jurídica y el peritaje judicial, la OLAF se ha tropezado con dificultades. Para solucionarlas, la Comisión considera que la obligación de informar existente en algunos Reglamentos sectoriales debería generalizarse al conjunto de las investigaciones externas y extenderse al seguimiento judicial de las investigaciones internas. Vista la ausencia de competencias comunitarias en materia de diligencias penales, deberían reforzarse los instrumentos de cooperación. Así pues, la Comisión invita al Consejo a adoptar la propuesta de la Directiva encaminada a reforzar la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad mediante la aproximación de las legislaciones nacionales. Sería de desear asimismo la ratificación por los Estados miembros del segundo protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros.

Con respecto a la coordinación de las acciones a escala comunitaria, existe una voluntad de mejorar esta coordinación y la Comisión propone ampliar la aplicación de los protocolos de acuerdo interservicios a los servicios que administran fondos comunitarios. El servicio de auditoría interno y el Centro Común de Investigación ya firmaron un acuerdo y la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales y la Oficina de Cooperación (AIDCO) ya lo aplican.

Existen otras instancias también disciplinarias con competencia de investigación, aunque la Comisión haya confirmado la prioridad de la OLAF en este ámbito. Sin embargo, recomienda memorándums de acuerdo que limitarían la intervención de la Oficina a la búsqueda de hechos graves, susceptibles de asimilarse a delitos de origen económico o financiero. Los mismos instrumentos de coordinación se recomiendan para la relación de la OLAF con otras instituciones, órganos u organismos.

En la Unión Europea y a nivel internacional, la Comisión constata la firma de los acuerdos de cooperación con Europol y Eurojust en 2003. Para las relaciones con los terceros países, recomienda proseguir la negociación de acuerdos internacionales de asistencia administrativa mutua en materia aduanera para reforzar los intercambios de información y cooperación. Se aconseja también la prevención de la falsificación de monedas con la inclusión de disposiciones en los acuerdos de cooperación, asociación y preadhesión. Podrían también firmarse memorándums de acuerdo con otros terceros países.

Las misiones generales de la Comisión: un peritaje particular de la Oficina

La OLAF se encarga de la preparación de los trabajos de elaboración, aplicación de las acciones y ejecución de las decisiones de la Comisión. Su responsabilidad se extiende, más allá de la protección de los intereses financieros de las Comunidades, al conjunto de las actividades vinculadas a la protección de intereses comunitarios frente a comportamientos irregulares susceptibles de procedimientos administrativos o penales.

En materia de estrategia de lucha contra el fraude, la Comisión recomienda a la Oficina establecer su programa teniendo en cuenta las orientaciones y contribuciones de las instituciones en materia de lucha contra el fraude. Considera que se pueden fijar las orientaciones de la política antifraude y contribuir a la definición de las directrices de la estrategia operativa de la Oficina sin afectar a la independencia de este última.

Con respecto al componente preventivo, la Comisión destaca la utilidad de la Oficina. Esta última proporciona un apoyo regular a los otros servicios. Redactó una guía práctica sobre la ética profesional y sus conocimientos especializados pueden ser especialmente útil para la lucha contra el fraude en los nuevos Estados miembros.

Para el componente de la legislación antifraude, la recomendación hecha es examinar la posibilidad de instaurar sanciones administrativas comunitarias distintas de las que se aplican en el ámbito de la política agrícola común. Se aconseja también unificar las sanciones en el ámbito aduanero.

Con el fin de reforzar la dimensión judicial, la Comisión invita a la Convención sobre el futuro de la Unión Europea a tener en cuenta su propuesta para la creación de un Fiscal Europeo en el texto constitucional del Tratado. Además, considera que el peritaje de la Oficina aporta un valor añadido a la preparación de propuestas legislativas en su ámbito.

La Comisión considera que la Oficina aporta una asistencia técnica que permite un seguimiento administrativo y financiero más adecuado. Respecto a los Estados miembros, contribuye de manera específica a la cooperación y al apoyo de las actividades nacionales de investigación, así como a la mejora de la formación de los agentes.

Por lo que se refiere a su misión de representación y cooperación, la Comisión considera que la OLAF debe realizar una evaluación regular de los mecanismos previstos en la normativa para estudiar la oportunidad de posibles adaptaciones. Se aconseja asimismo el desarrollo de la cooperación con el conjunto de las autoridades nacionales competentes en este ámbito. Además, el Comité consultivo para la coordinación de la lucha contra el fraude, presidido por la OLAF en la Comisión, debería ver actualizado su papel con el fin de desarrollar la dimensión judicial y la función de interlocutor de las autoridades policiales y judiciales.

Independencia y vinculación: estatuto mixto

La aprobación de un estatuto particular para la OLAF permitió hacer compatible la independencia funcional de la Oficina con su vinculación a la Comisión.

Por lo que se refiere a su organización y personal, la Comisión recomienda la definición de las modalidades particulares en materia de política de personal en la OLAF en aras de un deseo de transparencia.

Con respecto al presupuesto, el Comité de Vigilancia había pedido mayor autonomía para la OLAF. Sin embargo, el nuevo Reglamento financiero (junio de 2002) confirma que el régimen presupuestario aplicable a la Oficina está vinculado a la Comisión.

Sobre la acción de información y comunicación, la Comisión constata prácticas variables que pueden dar lugar a determinadas incertidumbres. Por ejemplo, considera que la posibilidad de no informar inmediatamente a la persona implicada vaya acompañada de medidas que permitan informar a las autoridades competentes, para que éstas puedan dar el visto bueno sobre la base de un mínimo de información. Además, la Comisión destaca la necesidad de mejorar los intercambios de información en materia de investigación interna y externa, principalmente a través de una práctica estandarizada. Se congratula por la intención de la Oficina de desarrollar la aplicación de prácticas estandarizadas comunes para las autoridades nacionales competentes, todas las instituciones, órganos y organismos así como para las personas interesadas con el fin de garantizar una aplicación uniforme de los procedimientos de información. En efecto, la Comisión considera que es necesario mejorar los intercambios de información en materia de investigaciones internas y externas, en pleno cumplimiento de las disposiciones aplicables a las actividades de la Oficina.

Se recomienda también la instauración de una célula de comunicación para administrar las solicitudes de información que van dirigidas a la Oficina, además de desempeñar tareas de asistencia al director.

Por lo que se refiere al acceso a los documentos, la Comisión, mediante la Decisión 2001/937/CE, CECA, Euratom de 5 de diciembre de 2001, por la que se modifica su Reglamento interno, adoptó disposiciones particulares que cubren, en particular, el procedimiento que debe seguirse para el acceso a los documentos de la Oficina. El Director de la Oficina es competente por lo que se refiere a las solicitudes confirmatorias. La decisión del director de la Oficina requiere el acuerdo previo del Servicio Jurídico de la Comisión.

En el marco del control de la función de investigación, en su componente administrativo, la Comisión apoya la sugerencia del Comité de Vigilancia de crear un servicio de Secretaría en la Oficina para una gestión más rigurosa y una mayor transparencia. La Comisión constata también que las investigaciones de la OLAF pueden afectar a los derechos individuales de las personas interesadas, destaca la importancia del control de las operaciones efectuadas de conformidad con una investigación y señala los distintos tipos de control que pueden realizarse y se inscriben en el marco del estatuto mixto de la OLAF.

Consolidación de la reforma

En términos de balance, la Comisión constata que todo cambio de estrategia sería prematuro e implicaría costes adicionales, que la consolidación de la Oficina es una prioridad y que es prematuro poner en entredicho la situación que se deriva de la reforma de 1999. El dispositivo elegido permite economías de escala, concede una mayor eficacia y una mejor visibilidad. Por otra parte, las dificultades encontradas en la transición muestran una tendencia a reducirse. Para la consolidación de la Oficina, la Comisión considera necesario garantizar un período de estabilidad institucional.

Última modificación: 25.02.2004