Desmantelamiento de los buques

Este Libro Verde lanza una consulta sobre el desmantelamiento de los buques, con el fin de determinar cuáles son las medidas más convenientes para promover un desmantelamiento ecológicamente y socialmente sostenible.

ACTO

Libro Verde de la Comisión, de 22 de mayo de 2007: «Mejorar el desmantelamiento de los buques» [COM(2007) 269 final – No publicado en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

El desmantelamiento de los buques inservibles, en particular para la recuperación del acero de los cascos, es una actividad que presenta riesgos importantes para la salud de los trabajadores y la conservación del medio ambiente.

El presente Libro Verde evalúa la situación y las consecuencias de esta actividad en el mundo y propone una serie de pistas de reflexión para que dicha actividad se realice de forma sostenible a escala medioambiental y social.

GESTIÓN ACTUAL DEL DESMANTELAMIENTO DE LOS BUQUES EN EUROPA Y EN EL MUNDO

Aspectos económicos del desmantelamiento de los buques

Los buques que han dejado de prestar servicio –generalmente cuando su explotación ya no es rentable o cuando dejan de ser interesantes para el mercado de segunda mano– en principio se adquieren para ser desmontados en astilleros de desguace. En estos astilleros, se extraen y se reciclan los materiales resultantes del desmantelamiento, principalmente el acero procedente del casco.

La mayoría de los astilleros de desguace están situados en el sur de Asia (sobre todo, en la India o Bangladesh). Las diferencias de costes salariales o las vinculadas a las exigencias de protección del medio ambiente y la salud, así como los ingresos del reciclado y del mercado de segunda mano explican por qué los astilleros de desguace del sur de Asia pueden ofrecer a los armadores unos precios netamente más interesantes que los de sus posibles competidores de otros países, en particular los situados en la Unión Europea (UE).

Varias razones explican la dificultad de hacer económicamente viable el reciclado de los buques y cumplir, al mismo tiempo, normas ecológicamente racionales: la variabilidad del mercado de la carga (que recurre principalmente a petroleros y graneleros); la diversidad de los materiales contenidos en los buques y el hecho de que algunos de estos materiales son difícilmente reutilizables (materiales compuestos) o ya no se utilizan más, o incluso están prohibidos (como el amianto, por ejemplo); el tratamiento, a veces costoso, vinculado al reciclado de algunos materiales; la ausencia de mercado del reciclado del acero para la construcción y de mercado de segunda mano de equipamiento náutico en Europa.

El número de instalaciones de desguace en la UE disminuyó durante los veinte últimos años. La capacidad de desmantelamiento ecológicamente racional disponible en la UE y en otros países de la OCDE (en particular Turquía) es suficiente para el conjunto de buques de guerra y otros buques estatales que se desarmarán durante los diez próximos años. Esta capacidad sigue siendo, no obstante, insuficiente para el tratamiento de los grandes buques comerciales que enarbolan pabellón de un Estado miembro de la UE o pertenecen a sociedades domiciliadas en la UE. Por otra parte, este problema va a agravarse con la próxima retirada de todos los petroleros de casco único, programada a escala comunitaria e internacional a raíz de los accidentes en los que se vieron implicados petroleros como el Erika y el Prestige.

Incidencias sociales y medioambientales vinculadas al desmantelamiento de los buques

La mayoría de los buques contienen grandes cantidades de sustancias peligrosas, como amianto, aceites y fangos de hidrocarburos, PCB (bifenilo policlorado) y metales pesados presentes en la pintura y el equipamiento de los buques. La mayor parte de los centros de desguace del sur de Asia no disponen de ningún dispositivo de aislamiento para evitar la contaminación del suelo y el agua por estas sustancias, de lo que se desprende una contaminación importante de las aguas costeras y de las playas, así como daños importantes para los ecosistemas afectados.

Por otra parte, la precariedad de las condiciones en materia de salud y seguridad de los trabajadores en los centros de desguace del sur de Asia es la causa de un riesgo elevado de accidentes (a causa de las explosiones vinculadas a los restos de hidrocarburos o a la ausencia de maquinaria pesada y de protección) y de afecciones irreversible vinculadas a la exposición a sustancias peligrosas (cáncer de pulmón, etc.).

La mano de obra empleada en estas instalaciones procede en gran parte de las regiones más pobres de los países en cuestión, implica una parte no desdeñable de niños (para las tareas más ligeras), trabaja a menudo sin contrato ni seguro de enfermedad o accidente, y no tiene derecho a constituir sindicatos. Las indemnizaciones en caso de accidente son mínimas o incluso inexistentes.

Marco jurídico europeo e internacional relativo a las traslados de residuos

El Convenio de Basilea, firmado en 1989 bajo los auspicios del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) (EN) (FR) y al cual la Comunidad y los Estados miembros se adhirieron, regula los traslados de residuos peligrosos. Impone, en particular, la obtención de un acuerdo previo del país destinatario del traslado. Una de las enmiendas a este Convenio, adoptada en 1995, prohíbe además el traslado de residuos peligrosos desde un país miembro de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) hacia un país no miembro de la OCDE. Esta modificación, no obstante, no fue aceptada por el conjunto de los países signatarios del Convenio de Basilea.

Los buques fuera de servicio destinados a ser desguazados se consideran residuos en el sentido del derecho internacional y del derecho comunitario en materia de residuos. Por otro lado, se consideran residuos peligrosos cuando contienen cantidades importantes de sustancias peligrosas o cuando su carga de sustancias peligrosas no ha sido vaciada adecuadamente. Por lo tanto, la exportación de un buque similar desde la UE a un país no miembro de la OCDE para su desmantelamiento está prohibida: dicho buque debe ser tratado en un país miembro de la OCDE en condiciones ecológicamente racionales o ser descontaminado con el fin de dejar de constituir un residuo peligroso.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Marítima Internacional (OMI) (EN) y el PNUMA elaboraron directrices relativas al reciclado de los buques y trabajan de manera coordinada sobre este tema con el fin de evitar los solapamientos. Además, en la OMI se está elaborando un proyecto de Convenio.

OPCIONES PARA MEJORAR ESTA GESTIÓN EN EUROPA

Control reforzado de la aplicación de la normativa comunitaria relativa al traslado de residuos

La Comisión propone una serie de medidas para garantizar un mayor respeto de la normativa en materia de traslados de residuos, entre las cuales destacan:

• más controles y más específicos efectuados por las autoridades responsables del traslado de residuos y las autoridades portuarias europeas (buques de más de veinticinco años o que respondan a ciertos criterios);
• directrices adicionales relativas a las definiciones de residuos y residuos peligrosos y una lista de las instalaciones de reciclado adecuadas;
• un intercambio sistemático de información entre la Comisión y los Estados miembros sobre los buques que llegan potencialmente al final de su vida útil y sobre su trayecto hasta las instalaciones de desmantelamiento;
• una cooperación más estrecha con los terceros países de tránsito o destino de los buques al final de su vida útil;
• una atención especial a los buques de Estado (por ejemplo, los buques de guerra) y a los buques comerciales que navegan habitualmente en aguas comunitarias.

Convenio internacional elaborado bajo los auspicios de la OMI

El Convenio de la OMI en vías de elaboración constituye un marco conveniente para garantizar el desmantelamiento ecológicamente racional de los buques en el mundo. Debería adoptarse lo más rápidamente posible y permitir la participación de las organizaciones de integración regional, como la Comunidad Europea. Por otra parte, para las negociaciones de este Convenio, debería elaborarse una posición comunitaria y reforzarse la coordinación entre las posiciones de los Estados miembros.

El Convenio y sus recomendaciones deberán transponerse en el Derecho comunitario una vez adoptadas con el fin de que sean vinculantes para los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro de la UE o entren en las aguas comunitarias. Sin embargo, no deberían modificar el derecho relativo al traslado de residuos, en particular las normas establecidas a escala comunitaria y del Convenio de Basilea, mientras no establezcan un nivel de seguridad tan elevado.

Desarrollo de la capacidad de desmantelamiento de buques de la Unión Europea

Por lo que se refiere a los buques que son propiedad del Estado, incluidos los buques de guerra, los Gobiernos de los Estados miembros podrían instaurar criterios ecológicos en la adjudicación de los contratos públicos o incluir cláusulas particulares relativas a la destrucción de estos buques en los contratos de venta a otros países o a sociedades comerciales. Esto permitiría a los Estados miembros guardar un determinado control sobre las condiciones de desmantelamiento de los buques.

En cuanto a la flota mercante, cuyo tamaño es mucho más importante, la Comisión se pregunta sobre la oportunidad de conceder una ayuda financiera a las instalaciones de desguace de la UE respetuosas del medio ambiente o a los propietarios que envían sus buques a tales instalaciones para ser desmontados o descontaminados. Las actuales directrices sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente permiten, caso por caso, tal financiación, así como la política de cohesión de la UE. Sin embargo, algunos argumentos se oponen a tal financiación, entre otros, la movilización de fuertes sumas durante mucho tiempo sin creación de actividad industrial duradera, el riesgo de subvenciones cruzadas y el principio de que «quien contamina, paga».

Cooperación en materia tecnológica y transferencia de conocimientos

La Comisión considera que es necesario reforzar, por una parte, la asistencia técnica a los países en los que la actividad de desmantelamiento es importante desde el punto de vista económico y, por otra parte, impulsar la mejora de la normativa, con el fin de fomentar un desmantelamiento seguro y ecológicamente racional de los buques. Las modalidades de esta cooperación deberán reexaminarse, en particular con motivo de la negociación de nuevos acuerdos políticos o económicos o de la actualización de acuerdos existentes con varios Estados que garantizan el reciclado.

Fomento de actuaciones voluntarias

La UE debería fomentar y apoyar los compromisos voluntarios procedentes de los armadores, de sus asociaciones y de sus clientes, en la medida en que estos acuerdos voluntarios prevén mecanismos claros para garantizar la aplicación de los compromisos así como de los sistemas de vigilancia y control.

Fondo para el desmantelamiento de buques

A más largo plazo, es deseable que los propietarios de buques asuman toda la responsabilidad financiera de la eliminación ecológicamente racional de sus buques de conformidad con el principio de que «quien contamina, paga» y el principio de la responsabilidad del productor. Esta responsabilidad podría adoptar la forma de una contribución obligatoria o voluntaria a un fondo internacional administrado por la OMI. La contribución a este fondo podría vincularse al registro en la OMI o al funcionamiento del buque (mediante tasas portuarias o los seguros obligatorios, por ejemplo). Si la gestión del fondo en la OMI no es viable, podría pensarse en la posibilidad de establecer un sistema regional.

Otras opciones consideradas

La Comisión sugiere una serie de medidas suplementarias para promover un desmantelamiento seguro y ecológicamente racional de los buques, entre las cuales destacan:

• la aprobación de una normativa comunitaria destinada a completar las normas en materia de seguridad marítima o las relativas a la utilización de materiales peligrosos en la construcción de buques;
• la vinculación de las ayudas al transporte marítimo con el desmantelamiento ecológico de buques;
• la creación de un sistema de certificación europeo para el desmantelamiento ecológico de buques, por ejemplo, sobre la base del sistema EMAS y de premios que recompensen las prácticas de reciclado ejemplares;
• la intensificación de la investigación internacional sobre el desmantelamiento de buques.

Consulta

La Comisión ha llevado a cabo una consulta sobre el desmantelamiento de buques y ha recibido las contribuciones de las partes interesadas hasta el 30 de septiembre de 2007. Sobre la base de estas contribuciones, la Comisión presentará, en su caso, las propuestas convenientes.

La Comisión ha invitado sobre todo a las partes interesadas a responder a las siguientes preguntas:

• ¿Cómo mejorar el control de la aplicación de la normativa comunitaria sobre traslado de residuos de los buques que alcanzan el final de su vida útil? ¿Cuál es la combinación de medidas más idónea para lograr que los buques que enarbolan pabellón de un Estado miembro de la UE o que pertenecen a armadores domiciliados en la UE se envíen a astilleros de desmantelamiento que reúnan niveles elevados de seguridad de los trabajadores y de protección del medio ambiente?
• Disponer de directrices sobre las normas en materia de traslados de residuos y la definición sobre los buques que llegan al final de su vida útil, ¿sería útil para mejorar la aplicación de la normativa y de las prácticas comerciales? ¿Qué forma deberían adoptar estas directrices?
• ¿Cuál es el método más idóneo para dirigir las actuales negociaciones del Convenio de la OMI sobre reciclado de buques con el fin de mejorar las prácticas de desmantelamiento a escala mundial?
• ¿Debe la UE tratar de alcanzar, en el marco del Convenio de la OMI, unas normas internacionales en materia de seguridad y protección ambiental que sean comparables a las normas comunitarias?
• ¿De qué modo puede la UE ofrecer la máxima garantía de que los buques europeos se desmantelarán de forma segura y ecológicamente racional durante el período transitorio hasta que el Convenio de la OMI entre en vigor? ¿Cómo puede ofrecer esa garantía en el caso de los buques de propiedad pública? ¿Serán suficientes las estrategias nacionales y los compromisos que asuman voluntariamente los armadores? ¿Qué medidas adicionales se necesitarían en la UE?
• ¿Conviene que la UE y sus Estados miembros pretendan activamente aumentar la capacidad de reciclado de los buques de la Unión Europea? ¿Conviene utilizar las ayudas estatales y los fondos comunitarios para aumentar esta capacidad y de qué modo?
• ¿Qué medidas e iniciativas debería tomar la UE para animar a los países del sur de Asia a adoptar y aplicar normas más exigentes en materia de seguridad y protección del medio ambiente en el ámbito del desmantelamiento de buques?
• ¿Qué medidas e iniciativas debería adoptar la UE para incitar a los armadores a enviar los buques que alcancen el final de su vida útil a astilleros de desmantelamiento que apliquen niveles elevados de seguridad y protección del medio ambiente?
• ¿Qué medidas e iniciativas debería adoptar la UE para garantizar una financiación duradera, compatible con el principio de que «quien contamina, paga», para el desmantelamiento ecológicamente racional de buques?

ACTOS CONEXOS

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 10 de octubre de 2007: Una política marítima integrada para la Unión Europea [COM(2007) 575 final – No publicado en el Diario Oficial]. Esta comunicación define un plan de acción en favor de una política marítima integrada que resalta la identidad y la supremacía marítima de Europa, que es importante preservar en un período en el que las presiones medioambientales amenazan la perpetuidad de las actividades marítimas. La política marítima debe, en consecuencia, tener como objetivo una industria marítima innovadora, competitiva y respetuosa del medio ambiente. En particular, la UE debería apoyar las iniciativas internacionales tendentes a imponer normas mínimas en materia de reciclado de buques y de promoción de infraestructuras de reciclado limpias.

Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos [Diario Oficial L 190 de 12.7.2006]. Este Reglamento tiene por objeto reforzar, simplificar y precisar los procedimientos actuales de control de los traslados de residuos. Reducirá el riesgo de traslado de residuos sin control. También tiene por objeto integrar en la normativa comunitaria las modificaciones de las listas de residuos anexas al Convenio de Basilea así como la revisión adoptada por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en 2001. Sustituye al Reglamento (CEE) nº 259/93 a partir del 12 de julio de 2007.

Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad, del Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (Convenio de Basilea) [Diario Oficial L 39 de 16.12.1993]. El Convenio de Basilea establece normas destinadas a controlar, a nivel internacional, los movimientos transfronterizos y la eliminación de residuos peligrosos para la salud humana y el medio ambiente

Última modificación: 03.06.2008