Infraestructura portuaria: calidad de los servicios en los puertos de mar

Esta Comunicación presenta una serie de ideas propuestas a la Comisión para mejorar la calidad de los servicios en los puertos de mar.

ACTO

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de febrero de 2001: «Refuerzo de la calidad de los servicios en los puertos de mar: una clave para el transporte europeo» [COM (2001) 35 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

El Libro Verde de la Comisión relativo a los puertos y a la infraestructura marítima constituyó el comienzo de un animado debate entre las partes interesadas y las instituciones europeas. Los tres temas fundamentales del debate son los siguientes:

• la inclusión de los puertos en la Red Transeuropea de Transportes
• la regulación sistemática del acceso al mercado de los servicios portuarios
• la financiación pública de los puertos y las infraestructuras portuarias.

Puertos y Red Transeuropea de Transportes

La Decisión 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 1996, sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (RTE-T) constituye una sólida base para el establecimiento de una red infraestructural integrada y multimodal. Los puertos marítimos constituyen, sin duda alguna, una parte importante de esta red.

Por ello, la Comisión propuso que, en relación específica con los puertos de mar, los puertos de navegación interior y los terminales intermodales, se seleccionaran unos 300 puertos utilizando criterios objetivos. Dichos puertos han de ser incluidos en los planes relativos a la red. La Comisión ha comenzado a trabajar para determinar de forma más precisa los proyectos de interés común con una incidencia en los puertos marítimos.

Acceso al mercado de los servicios portuarios

Los «servicios portuarios» son servicios de carácter comercial prestados a cambio de una retribución a los usuarios de un puerto; la cantidad correspondiente a tal retribución no está en general incluida en las tasas abonadas en concepto de autorización para entrar u operar en un puerto. A pesar de los distintos niveles de apertura de mercado que existen entre los Estados miembros, e incluso entre los diferentes puertos del mismo Estado miembro, todos han optado por el principio de apertura gradual de este sector a la competencia.

No obstante, pueden justificarse determinadas restricciones de acceso al mercado de ciertos servicios portuarios por las siguientes razones: espacio limitado ofrecido por algunos puertos, ciertas funciones bien definidas de índole aduanera comunitaria que desempeñar, responsabilidad particular en el ámbito de la seguridad marítima y costera y de la protección medioambiental.

Por ello, la propuesta de Directiva relativa al acceso al mercado de los servicios portuarios tiene por objeto establecer normas más sistemáticas sobre acceso al mercado de los servicios portuarios, según un modo de funcionamiento más competitivo, en puertos de tráfico internacional, que atiendan a las exigencias de seguridad marítima y de protección medioambiental, y tengan presente las obligaciones de servicio público y la diversidad de los puertos en cuestión. Esta reglamentación debería incluir las medidas nacionales destinadas a eliminar las restricciones que aún subsisten en este mercado, asegurando al mismo tiempo, de conformidad con el principio de subsidiariedad, que en este proceso se respetan las especificidades nacionales y locales.

La financiación pública y los puertos

Desde el punto de vista de la competencia, un elemento fundamental es el reparto de los flujos financieros entre las autoridades públicas, los operadores del puerto y los usuarios de los servicios e instalaciones del mismo.

Aunque en el pasado lo normal era que los gastos correspondientes a los puertos y sus instalaciones corrieran a cargo del contribuyente, la tendencia imperante hoy en día es la de una mayor participación del sector privado en su financiación. Al mismo tiempo, cada vez más puertos están intentando desarrollar un papel comercial más activo. Así, algunos puertos funcionan incluso con arreglo a pautas enteramente comerciales.

Informe sobre financiación pública y prácticas de tarificación en los sectores portuarios de la Comunidad («Inventario»)

La Comisión recopiló, con la participación activa de los Estados miembros, una serie de datos que tomaron la forma de inventario en materia de financiación pública y prácticas tarifarias en el sector de los puertos marítimos comunitarios. Las principales conclusiones son las siguientes:

• Un 90% del tráfico marítimo comunitario pasa por puertos en los que las decisiones en materia de inversión y las medidas de tipo organizativo y administrativo (tarificación) dependen de entidades públicas o, al menos, están influenciadas por ellas.
• Las inversiones públicas en proyectos vinculados a los puertos suponen entre un 5% y un 10% de toda la inversión en infraestructuras de transporte de la Comunidad.
• La transparencia de las operaciones de financiamiento público no es satisfactoria.
• La tarificación y los sistemas de recuperación de costes varían considerablemente.
• El sector de los servicios portuarios está en pleno desarrollo y las posibilidades de acceso a este mercado aumentan, aunque las normas destinadas a garantizar un procedimiento de selección de prestadores de servicios abierto y equitativo son poco claras e insuficientes.

Transparencia

El inventario muestra que en los puertos se utilizan al menos tres sistemas contables, y al analizar estos tres modelos contables se llega a la conclusión de que ninguno de ellos puede facilitar una información transparente y clara sobre las transferencias de fondos públicos y la utilización que de ellos hace el organismo gestor del puerto.

Las consultas celebradas con motivo de la publicación del Libro Verde han puesto de relieve esta situación poco satisfactoria, que impide que la Comisión controle de manera adecuada, cuando procede, el respeto de las normas sobre ayudas estatales y que conlleva en general el peligro de obstaculizar la competencia en un momento en que los Estados miembros y las autoridades portuarias están dando un margen cada vez mayor a la iniciativa privada, a la competencia y al capital en los puertos.

Por consiguiente, la Comisión considera que la aplicación de la Directiva 2000/52/CE de la Comisión, de 26 de julio de 2000, por la que se modifica la Directiva 80/723/CEE relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (la llamada «Directiva de transparencia»), unida a la obligación de llevar una contabilidad separada, que debe incorporarse a la Directiva sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios, serviría para mejorar considerablemente la situación.

Ayudas estatales a los puertos

Se ha pedido a la Comisión que elabore directrices sobre ayudas estatales concedidas a los puertos a efectos de la construcción de infraestructuras, como ha hecho en otros sectores, pero, dado que apenas existe jurisprudencia en este ámbito, la Comisión prefiere seguir efectuando exámenes caso por caso, y la solución vendrá determinada por los hechos y especificidades de cada uno.

En virtud del apartado 1 del artículo 87, el criterio de la selectividad de una ayuda es la única referencia válida para decidir si una determinada medida de inversión, independientemente de si se trata de una infraestructura portuaria, de una superestructura, bien mueble o servicio operativo, es constitutiva de ayuda o no.

Las infraestructuras públicas (de interés general) están disponibles para todos los usuarios del puerto de una forma no discriminatoria. Las inversiones realizadas en este sentido son normalmente consideradas por la Comisión medidas de carácter general, siempre que las infraestructuras estén abiertas a todos los usuarios reales o potenciales.

Por lo que respecta a las infraestructuras «específicas a un usuario», si las autoridades públicas acondicionan un terreno que tienen en su posesión para venderlo o alquilarlo a condiciones de mercado, la Comisión no considerará que dichas inversiones en infraestructuras son ayudas estatales.

Las inversiones efectuadas en superestructuras pueden concernir a todo tipo de edificios (almacenes, talleres, oficinas) y a todo tipo de bienes de equipo fijos o semimóviles. Suelen favorecer a empresas concretas y ser, por lo tanto, constitutivas de ayuda estatal, salvo excepciones previstas en el Tratado.

El respaldo público a inversiones efectuadas en bienes de equipo inmuebles y en servicios operativos (los de prestadores individuales de servicios portuarios, por ejemplo) suele favorecer a empresas concretas y es constitutivo, por tanto, de ayuda estatal, salvo excepciones previstas por el Tratado.

ACTOS CONEXOS

Directiva 2005/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, sobre mejora de la protección portuaria (Texto pertinente a efectos del EEE) [Diario Oficial L 310 de 25.11.2005].

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 13 de febrero de 2001, «Refuerzo de la calidad de los servicios en los puertos de mar: una clave para el transporte europeo» [COM (2001) 35 final - no publicada en el Diario Oficial].

Libro Verde, de 10 de diciembre de 1997, sobre los puertos y las infraestructuras marítimas [COM (97) 678 final - no publicado en el Diario Oficial].

Última modificación: 30.01.2008