Reforzar la cooperación policial y aduanera en la Unión Europea

La cooperación policial y aduanera de los servicios de los Estados miembros es un elemento fundamental para mantener un espacio de seguridad. En la presente Comunicación, la Comisión hace balance de las medidas y acciones que se han adoptado en este ámbito desde el Tratado de Ámsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Propone mejoras necesarias para reforzar la cooperación policial y aduanera entre los Estados miembros.

ACTO

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: Reforzar la cooperación policial y aduanera en la Unión Europea [COM (2004) 376 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

Espacio de seguridad. La Comisión Europea adoptó el 18 de mayo de 2004 una Comunicación para reforzar la cooperación policial y aduanera. En ella se recomendaba intensificar los intercambios de información y reforzar la cooperación transfronteriza. Es necesario crear una cultura, instrumentos y métodos comunes. La necesidad de avanzar en este ámbito político se manifiesta en los retos del mundo actual, en particular, la lucha antiterrorista. La Comisión apunta los factores que obstaculizan la cooperación policial y aduanera:

• la naturaleza del trabajo de la policía;
• la ausencia de un enfoque estratégico;
• la proliferación de textos no vinculantes;
• el procedimiento de decisión del tercer pilar;
• la insuficiente aplicación de los instrumentos jurídicos adoptados por el Consejo;
• la ausencia de investigación sobre la cooperación policial y aduanera;
• la naturaleza de la cooperación entre la policía y las aduanas;
• las bases de datos y los sistemas de comunicación.

La Comisión viene analizando la cooperación policial y aduanera de la Unión Europea desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999. Se limita a la cooperación entre los servicios de policía y las autoridades aduaneras de los Estados miembros en el marco de la lucha contra la delincuencia. La Comunicación no aborda, o no lo hace sino de manera limitada, las materias vinculadas a la cooperación judicial, a la asistencia administrativa aduanera dentro del primer pilar, y los instrumentos preventivos. La cooperación policial en la Unión completa la cooperación bilateral existente entre los Estados miembros. El programa AGIS apoya financieramente la cooperación policial y aduanera en la Unión Europea.

COOPERACIÓN POLICIAL

La Comisión aborda las realizaciones y el balance de la actividad de la policía y otros servicios competentes en relación con la cooperación Schengen, Europol, la cooperación policial operativa, la Escuela Europea de Policía (CEPOL) y otros temas mencionados en el artículo 30 del Tratado de la Unión Europea (TUE) tales como las técnicas de investigación o la lucha contra el terrorismo.

Convenio de Schengen

El Tratado de Ámsterdam incorporó el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 1990 en el marco de la Unión Europea. El objetivo de Schengen es la supresión de los controles de las personas en las fronteras comunes. La cooperación policial figura como medida complementaria con el fin de garantizar la protección de la seguridad. Obliga a los Estados miembros a atenerse a un determinado número de disposiciones relativas a la cooperación policial en sus fronteras interiores comunes y las fronteras exteriores del espacio Schengen (fronteras terrestres, aeropuertos internacionales, fronteras marítimas) con el fin de compensar el déficit de seguridad que podría resultar de la abolición de los controles en las fronteras interiores. El Plan de Acción de Viena de 1998 y las conclusiones del Consejo Europeo en Tampere de 1999 completan la arquitectura de este espacio de libertad, seguridad y justicia.

La Comisión ha hecho balance de algunos artículos del Convenio de Schengen que juzga más pertinentes para la cooperación policial:

• El artículo 39 invita a los servicios de policía competentes de los Estados miembros a prestarse asistencia mutua para prevenir e investigar hechos delictivos. La Comisión constata que se producen litigios cuando la competencia de los servicios varía considerablemente entre los Estados miembros. No obstante, constata que está muy avanzada la cooperación bilateral o trilateral entre Estados miembros para la instauración de las estructuras de intercambio de información y cooperación en forma de comisarías comunes y centros de cooperación policial y aduanera (CCPA) en las fronteras interiores. Estos centros de cooperación permitieron solucionar los problemas vinculados al «déficit de seguridad» en las regiones fronterizas tras la desaparición de los controles en las fronteras y a causa de la competencia territorial exclusivamente nacional de los servicios represivos. El Plan de acción de Viena invita a extender esta cooperación transfronteriza.
• El artículo 44 tiene por objeto la mejora de las conexiones técnicas tales como las líneas telefónicas, el fax, los ordenadores, el intercambio de datos (etc.) en las regiones fronterizas. La Comisión no dispone de información suficiente para juzgar si esta disposición se ha cumplido, pero constata que el principal obstáculo relativo a las radiocomunicaciones reside en la incompatibilidad de las normas en materia de comunicación.
• El artículo 45 prevé que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para garantizar que los nacionales de los Estados terceros cumplimenten y firmen personalmente las fichas de declaración y que justifiquen su identidad mediante la presentación de un documento de identidad vigente. Esta información puede resultar capital para la policía. La Comisión estima que no se sabe exactamente en qué medida los Estados miembros respetan esta obligación, ni qué uso hacen los servicios de policía de la información obtenida. Juzga necesario que se discuta al respecto en el Consejo.
• El artículo 46 confiere a las autoridades de policía el derecho de intercambiar información para la prevención de infracciones y amenazas para el orden público con otro Estado miembro sin haber sido invitado a ello. En la práctica, no se sabe en qué medida se aplica este derecho. La Comisión propone pues al Consejo examinar esta cuestión.
• El artículo 93 y siguientes tienen por objeto preservar el orden y la seguridad pública, incluida la seguridad del Estado mediante el intercambio de información por medio del Sistema de información Schengen (SIS).
• En 1999, diez Estados miembros utilizaban el SIS. En la actualidad, el número total de usuarios del SIS es de diecisiete. En su forma actual, el SIS sólo está previsto para dieciocho usuarios, y en cuanto a los diez Estados miembros que se incorporaron a la Unión el 1 de mayo de 2004, está previsto que se conecten en los próximos años. Por esta razón, se encargó a la Comisión elaborar un SIS de segunda generación « SIS II ». La Comisión constata que el SIS es un elemento clave para la cooperación policial en Europa.
• Los otros artículos del Convenio de Schengen prevén instrumentos de cooperación tales como la vigilancia discreta de un sospechoso (artículo 40) o de una persona descubierta en flagrante delito que intenta evitar su detención cruzando la frontera nacional (artículos 41 a 43). La Comisión constata que el recurso a estos instrumentos es infrecuente.

Cooperación en el seno de Europol

Se han aplicado varias medidas vinculadas a Europol mencionadas en el TUE y en el Plan de Acción de Viena, pero el balance es escaso. Como ejemplo, el Consejo adoptó en el año 2000 un Protocolo que extiende la competencia de Europol al blanqueo de dinero en , pero nueve Estados no han ratificado todavía este texto en el momento de la presente Comunicación. Además, la reticencia de los Estados miembros a transmitir información e Inteligencia a Europol impide su desarrollo operativo. La Comunicación recoge los progresos realizados en la firma de los convenios de cooperación con terceros países tales como los Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre. La Comisión tiene en cuenta que una condición previa para el buen funcionamiento de Europol será la existencia del Sistema de información Europol (SIE), sobre el cual Europol trabaja desde hace algunos años. El SIE permitirá almacenar y extraer de manera descentralizada la información sobre la delincuencia organizada en manos de los Estados miembros. La Comisión elaboró recomendaciones para reforzar el control democrático de Europol. Considera que un programa de sensibilización es indispensable para el desarrollo de la comprensión mutua y la cooperación entre Europol y los servicios de policía de los Estados miembros.

El «Grupo de trabajo de los jefes de policía europeos»

El Consejo Europeo de Tampere pide que se establezca una Unidad operativa de jefes policiales dentro de la cual los jefes de policía puedan intercambiar, en cooperación con Europol, experiencia, mejores prácticas e información sobre las actuales tendencias de la delincuencia transfronteriza. Este «Grupo de trabajo de los jefes de policía europeos» se reúne dos veces al año. Ha tomado un gran número de iniciativas, en particular, en materia de protección del euro, aunque no han tenido ningún valor añadido a nivel europeo. La Comisión explica esta falta de resultados por el hecho de que los directores de policía de los Estados miembros deben gestionar una multitud de ámbitos que no permiten centrarse de manera prioritaria en los asuntos europeos. Además, las competencias de los representantes de policía son desiguales. En algunos Estados, existe un único Director nacional de la policía, mientras que en los Estados federales, la representación resulta muy compleja. Por otra parte, las debilidades organizativas dificultan mucho el desempeño de las tareas del grupo de trabajo: dado que se reúne una vez por cada Presidencia, se sobrecarga el orden del día y no se facilita un trabajo eficaz. Sin embargo, las reuniones contribuyen considerablemente a la mejora de los contactos bilaterales. En una reunión en marzo de 2004, los miembros del Grupo de trabajo examinaron un documento de reflexión sobre el futuro del mismo a la luz del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa.

Escuela Europea de Policía (CEPOL)

El Consejo creó mediante una Decisión de 22 de diciembre de 2000 [Diario Oficial L 336 de 30.12.2000] la Escuela Europea de Policía. La CEPOL ayuda a la policía nacional a comprender mejor el funcionamiento de las estructuras de policía en los otros Estados miembros. Además, la CEPOL tiene por objeto profundizar en el conocimiento mutuo de Europol y la cooperación policial dentro de la Unión Europea y a escala internacional.

La CEPOL debió atravesar unos principios difíciles: no contaba ni con un presupuesto, ni con una personalidad jurídica y debió hacer frente a diversas dificultades administrativas. Mediante una Decisión de 26 de julio de 2004, el Consejo reconoció la personalidad jurídica de la CEPOL [2004/556/JAI - Diario Oficial L 251 de 27.7.2004]. A pesar de las dificultades experimentadas tras su creación, la CEPOL ha realizado progresos considerables:

• la oferta de formación especializada aumenta constantemente: los seminarios tratan sobre la cooperación en la lucha contra el terrorismo, el mantenimiento del orden público, el control de las fronteras exteriores de la Unión, etc;
• creación del sitio Internet de la CEPOL;
• creación de la red europea de formación policial - Red de Aprendizaje de la Policía Europea (European Police Learning Network -EPLN): este sitio Internet ofrece una formación policial virtual. La Comisión contribuye a la EPLN a través de los programas OISIN y AGIS.

La Comisión tiene en cuenta que la falta de conocimientos lingüísticos de los policías europeos puede constituir un obstáculo a una cooperación efectiva. La CEPOL debe elaborar programas y enseñanzas comunes para los ámbitos prioritarios de la cooperación policial.

Otros temas de la cooperación policial

La Comunicación aborda otros ámbitos importantes de la cooperación policial:

• las técnicas de investigación,
• la policía técnica y científica
• el terrorismo
• el orden público y la seguridad de las reuniones de alto nivel;
• el art. 32 del Tratado de la Unión Europea que otorga competencias al Consejo para fijar las condiciones y los límites, con arreglo a los cuales las autoridades de un Estado pueden intervenir en el territorio de otro Estado miembro.

COOPERACIÓN ADUANERA

La cooperación aduanera es crucial para luchar eficazmente contra la gran delincuencia internacional: tráfico de estupefacientes, armas, municiones y explosivos, residuos peligrosos, robo de bienes culturales, materias o equipamientos para la fabricación de armas atómicas, biológicas y/o químicas, etc.

El Plan de acción de Viena prevé objetivos precisos sobre este tema, en particular, la ratificación del:

• Convenio de asistencia mutua y cooperación entre los Estados miembros: Nápoles II . La Comisión destaca que los Estados miembros no utilizan suficientemente las formas especiales de cooperación en materia de persecución de delitos, el control transfronterizo, etc. previstos en el Convenio.
• Convenio sobre el empleo de la informática en el ámbito de las aduanas (SIA) . Con la ayuda de los Estados miembros, la Comisión ha avanzando mucho en el desarrollo técnico de la base de datos, y ha recurrido a los Estados miembros para completar la base de datos SID.

La cooperación aduanera tiene su origen en el desarrollo del aspecto intergubernamental del Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea de 1992. Sin embargo, una parte no desdeñable de la cooperación aduanera está incluida en el primer pilar: el artículo 135 del Tratado constitutivo de las Comunidades Europeas autoriza al Consejo a adoptar, a propuesta de la Comisión, medidas para reforzar la cooperación aduanera entre los Estados miembros.

HACIA UNA COOPERACIÓN EFECTIVA

La Comisión se ha marcado como objetivos mejoras relativas a:

• La naturaleza del trabajo de la policía: las tareas desempeñadas por la policía se encuentra en el centro de la soberanía de un Estado. Por esta razón, parece natural que los Estados sean reticentes a adherirse a convenios internacionales que asumen una parte de su soberanía. La Comisión desea sensibilizar a las autoridades competentes y desarrollar la confianza mutua para facilitar el reparto de información esencial para la cooperación internacional; y juzga indispensable designar puntos de contacto nacionales centralizados para administrar el intercambio internacional de información. Los Estados miembros deben disponer de un sistema electrónico destinado al intercambio rápido y seguro de información. Los instrumentos de investigación técnicos que facilitan la cooperación deben ser utilizados eficazmente por las autoridades judiciales.
• El enfoque estratégico: la Comisión lamenta la ausencia de un enfoque estratégico. Cada Presidencia del Consejo define así la lista de las prioridades en función de las suyas propias. La norma de la unanimidad en este ámbito sigue retrasando los progresos deseables. El Convenio sobre el futuro de la Unión propone mecanismos mejorados de toma de decisiones.
• La proliferación de textos no vinculantes: un problema de la cooperación intergubernamental del tercer pilar sigue siendo la naturaleza no vinculante de los textos adoptados como recomendaciones. Si los Estados miembros consideran el tema como suficientemente importante para ser discutido en el Consejo, los debates deben dar lugar a medidas que sean aplicadas efectivamente por todos.
• El procedimiento de decisión del tercer pilar: la Comisión juzga que los escasos progresos realizados en la cooperación policial y aduanera están vinculados al procedimiento de decisión. En el tercer pilar, el Consejo debe decidir por unanimidad. El derecho de iniciativa se comparte entre la Comisión y los Estados miembros. La Comisión considera que el equilibrio alcanzado en el proyecto de Constitución Europea refleja exactamente las competencias respectivas de los Estados miembros y de la Unión. La Constitución mejora considerablemente el procedimiento de decisión. Prevé que las decisiones acerca del marco y los mecanismos de cooperación como Europol podrán tomarse por mayoría cualificada y mediante codecisión. Las decisiones relativas a la cooperación operativa (por ejemplo: intervención de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro) siguen estando sometidas al requisito de la unanimidad.
• La aplicación de instrumentos jurídicos: la Comisión critica la lentitud con la cual se aplican los instrumentos jurídicos adoptados por el Consejo. Recuerda que el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001 reafirmó la necesidad de transponer rápidamente al Derecho nacional las decisiones tomadas por la Unión.
• La investigación sobre la cooperación policial y aduanera: la Comisión constata que la investigación científica sobre la cooperación policial y aduanera presenta muchas lagunas. Conviene, pues, dotar a la investigación con la suficiente financiación. Esta carga incumbe a la Comisión y a los Estados miembros.
• La naturaleza de la cooperación entre la policía y las aduanas: la Comisión desea establecer una coordinación y una comunicación más eficaz entre los servicios respectivos de policía y aduanas.
• Las bases de datos y los sistemas de comunicación: existen distintos sistemas de comunicación y bases de datos a escala europea. Se puede citar como ejemplo: el Sistema de información Europol, el Sistema de información Schengen, el Sistema de información de aduanas, el fichero de identificación de los expedientes de investigaciones aduaneras. Algunos de ellos corren el riesgo de una duplicación. La Comisión se pregunta también sobre la interoperatividad de estas herramientas. Caben tres opciones, que deben estudiarse:

- unir los sistemas existentes en un único «sistema de información de la Unión»;

- conservar los sistemas independientes y crear nuevos sistemas en caso de necesidad;

- estudiar y posteriormente realizar la armonización de los formatos de los datos y sus normas de acceso respectivas entre los distintos sistemas.

La Comisión recuerda las obligaciones jurídicas y compromisos políticos de la cooperación policial y aduanera que se derivan del Tratado y los Consejos Europeos. Además, la Comisión analiza los principales factores que obstaculizan la cooperación policial y aduanera.

Las obligaciones jurídicas y compromisos políticos en materia de cooperación policial y aduanera se derivan:

• del Tratado de la Unión Europea (TUE);
• del Convenio de Schengen;
• del Plan de acción de Viena de 1998;
• de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999.

La Comisión alega que algunos acontecimientos contribuyeron a dar un impulso político necesario para avanzar en este ámbito. Las violentas manifestaciones que habían tenido lugar ante los Consejos Europeos de Niza y Gotemburgo en 2001 contribuyeron a una intensificación de la cooperación en materia de mantenimiento del orden público. Del mismo modo, los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos dieron lugar a una mayor cooperación en la lucha antiterrorista.

ACTOS CONEXOS

Recomendación del Consejo, de 27 de abril de 2006, sobre la elaboración de acuerdos entre los servicios de policía, de aduanas y otros servicios especializados en el cumplimiento de la ley en materia de prevención y lucha contra la delincuencia [Diario Oficial C 124 de 25.5.2006].

Última modificación: 21.08.2006