COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 18.10.2017

COM(2017) 612 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Plan de acción para contribuir a la protección de los espacios públicos

I.    INTRODUCCIÓN

Los recientes atentados terroristas han puesto de manifiesto una tendencia recurrente a elegir como objetivo los espacios públicos, explotando así la vulnerabilidad intrínseca de estos «objetivos no estratégicos» derivada de su carácter abierto y público. Como se ha observado en los atentados perpetrados, por ejemplo, en Barcelona, Berlín, Bruselas, Londres, Manchester, Niza y Estocolmo, estos objetivos son las zonas peatonales, las zonas turísticas, los nudos de transporte, los centros comerciales, los lugares de culto, los mercados al aire libre, las salas de conciertos y las plazas públicas. Europa no solo ha sufrido atentados de elevada intensidad que entrañan mayor complejidad y en los que se combinan explosivos y armas de fuego, sino un número creciente de ataques menos sofisticados perpetrados en los espacios públicos y en los que se utilizan objetos de uso cotidiano tales como vehículos o armas blancas con la intención de atropellar o apuñalar. A menudo, los objetivos se eligen con la intención de causar un gran número de víctimas. Las evaluaciones de amenazas realizadas por Europol y del Centro de Análisis de Inteligencia de la UE (INTCEN) confirman esta orientación en la selección de los objetivos, a la que también se incita abiertamente en las publicaciones terroristas en Internet 1 .

La protección de los espacios públicos plantea a los Estados miembros particulares desafíos derivados de la amplia variedad de lugares públicos que han sido o podrían ser objeto de un atentado, de la diversidad de sus características, puesto que se ven afectados desde espacios totalmente abiertos hasta zonas que gozan de algún tipo de protección, de la diversidad de agentes que participan en su protección, del riesgo de cuantiosos daños personales y, lo que es más importante, de la necesidad de lograr el equilibrio entre un mayor grado de seguridad y la preservación del carácter abierto de estos espacios públicos, de modo que los ciudadanos puedan seguir desarrollando normalmente su vida cotidiana.

Aunque la protección de los espacios públicos incumbe en primer lugar a los Estados miembros, la UE puede y debe apoyar en mayor medida los esfuerzos realizados en este sentido. Tal como se anunciaba en la carta de intenciones al Parlamento Europeo y a la Presidencia del Consejo 2 y en la Hoja de ruta conexa «Hacia una Unión más unida, más fuerte y más democrática», el presente Plan de acción establece medidas para ofrecer orientación y ayuda a los Estados miembros a escala nacional, regional y local en la protección de los espacios públicos. El Plan se inscribe en un paquete más amplio de medidas de lucha contra el terrorismo que deberán emprenderse a lo largo de los próximos dieciséis meses 3 . Aunque nunca podrá existir el «riesgo cero», estas medidas operativas apoyarán a los Estados miembros en la detección de amenazas, la reducción de la vulnerabilidad de los espacios públicos, la atenuación de las consecuencias de los atentados terroristas y la mejora de la cooperación.

El apoyo que puede prestar la UE en la protección de los espacios públicos es doble. En primer lugar, puede fomentar el intercambio de buenas prácticas transfronterizas mediante una financiación selectiva (capítulo II) así como a través de la creación de redes de profesionales y la aportación de documentación orientativa (capítulo III); en segundo lugar, la UE puede asociar en esta tarea a una amplia gama de partes interesadas, tanto de ámbito local como pertenecientes al sector privado (capítulo IV). Aplicando un enfoque coordinado y en red, el presente Plan de acción establece una serie de foros con vistas a lograr un intercambio de información más sistemático y estructurado y la puesta en común de buenas prácticas para la protección de los espacios públicos. Cuando proceda, esta labor de protección se basará en las actuaciones y la experiencia adquirida en ámbitos tales como la protección de infraestructuras críticas o la preparación ante los riesgos de seguridad químicos, biológicos, radiológicos y nucleares 4 , estableciendo sinergias entre estos ámbitos conexos.

II.    FINANCIACIÓN DE LA UE PARA LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS PÚBLICOS

La financiación por parte de la UE supone una forma distinta de apoyar a los Estados miembros en la protección de los espacios públicos, aprovechando la experiencia y las buenas prácticas de otros Estados miembros e intensificando la cooperación transfronteriza. Esta financiación puede abarcar, por ejemplo, las medidas de fomento y apoyo del desarrollo de infraestructuras innovadoras a fin de dotar a los espacios públicos de seguridad sin modificar su carácter abierto. A tal fin, la Comisión está incrementando gradualmente los fondos de la UE disponibles, tanto a corto como a medio plazo.

Con objeto de hacer frente a las necesidades inmediatas y a corto plazo, la Comisión pone en marcha hoy, junto con el presente Plan de acción, una convocatoria de propuestas de proyecto con cargo al Fondo de Seguridad Interior - Policía, por un importe total de 18,5 millones EUR. Esta financiación se destinará a respaldar proyectos transnacionales de mejora de la protección de los espacios públicos.

La financiación de la UE permite asimismo apoyar la cooperación operativa sobre el terreno. Con objeto de mejorar la cooperación entre las unidades de primera intervención tras los atentados terroristas, la UE aportará fondos en el marco de la actual convocatoria de proyectos de cooperación para mejorar la coordinación entre las fuerzas policiales, los servicios de protección civil y los servicios médicos en la fase crítica posterior a un atentado.

Esta financiación a corto plazo se complementará en 2018 con la aportación de fondos con cargo al programa Acciones Innovadoras Urbanas (AIU) en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Entre las acciones que pueden acogerse a financiación cabe citar la verificación de la resistencia física de los edificios, la protección física de lugares muy concurridos y el fomento de la seguridad desde la concepción. Esta financiación podría abarcar medidas integradas en iniciativas de rehabilitación urbana y destinadas a aumentar la seguridad y promover la protección pública mediante el diseño de espacios públicos, el alumbrado y la realización de campañas de sensibilización. A fin de examinar el interés que ello suscita en las ciudades y las ideas que estas pueden aportar en el ensayo de soluciones innovadoras con vistas a hacer frente a los retos de seguridad en los espacios públicos, el 15 de septiembre de 2017, la Comisión lanzó una solicitud de manifestaciones de interés en relación con las Acciones Innovadoras Urbanas. La iniciativa ayudará a la Comisión a configurar las próximas convocatorias de propuestas en este ámbito. Partiendo de esta base, en octubre de 2018, la Comisión lanzará una convocatoria de propuestas a la que se asignará un presupuesto total de hasta 100 millones EUR en el marco de las Acciones Urbanas Innovadoras, en las que la seguridad constituirá un aspecto fundamental.

Es importante sensibilizar en mayor medida a las autoridades de gestión, las autoridades locales y los beneficiarios responsables de la administración de dichos fondos respecto de la vulnerabilidad de los espacios públicos, y mejorar los conocimientos y la difusión de buenas prácticas para el fomento de la seguridad desde la concepción. La Comisión insta a los Estados miembros, las regiones y las ciudades a una mejor integración de la protección de los espacios públicos en las inversiones en infraestructuras realizadas con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión.

La planificación y el diseño urbanos pueden contribuir a la protección de los espacios públicos. El Pacto de Ámsterdam, alcanzado en 2016 por los Ministros de la UE responsables de Desarrollo Urbano, estableció la Agenda Urbana de la UE, un enfoque integrado y coordinado para abordar la dimensión urbana de las políticas y la legislación nacionales y de la UE 5 . Actualmente, dicha Agenda consta de 12 prioridades. En octubre de 2017, la Comisión propondrá a los Estados miembros una nueva asociación en torno al tema de la seguridad en los espacios públicos, centrada en la mejora de los conocimientos, de la regulación y de la financiación. La Comisión insta a los Estados miembros y a las autoridades locales a que apoyen esta iniciativa.

Dado que las amenazas que se ciernen sobre los espacios públicos están en constante evolución, es preciso comprender mejor las tendencias, los riesgos y las medidas paliativas que pueden aplicarse. Ello exige aprovechar en mayor medida las oportunidades de investigación existentes al respecto. Hasta el momento, la UE ha financiado 48 proyectos de investigación en materia de seguridad relacionados con la protección de los espacios públicos en el contexto del Séptimo Programa Marco y de Horizonte 2020, por un importe total de 195 millones EUR 6 . Muchos de estos proyectos ya están arrojando resultados que es preciso difundir y que, en su caso, deberán ir seguidos de inversiones que permitan traducirlos en medidas prácticas. Con objeto de apoyar la asimilación de los resultados de la investigación en materia de protección de los espacios públicos, la Comisión establecerá un intercambio entre el Foro de Profesionales y la Red Europea de Servicios Tecnológicos Policiales (ENLETS), así como con la red de profesionales en el marco de Horizonte 2020.

Es necesario profundizar en la investigación para mejorar la capacidad de detectar la introducción en los espacios públicos de explosivos, armas de fuego u otras armas químicas, biológicas, radiológicas y nucleares (QBRN). La investigación también debería examinar la eficacia de las diversas medidas paliativas y definir estrategias destinadas a reducir la vulnerabilidad y reforzar la resiliencia de los diversos objetivos potenciales. El desarrollo de ensayos desempeña un papel particular a este respecto. Se desplegarán esfuerzos para adaptar los proyectos de investigación en el marco de Horizonte 2020 a fin de hacer frente a estas necesidades.

III.    REDES DE PROFESIONALES Y ORIENTACIONES DE LA UE PARA LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS PÚBLICOS

Los planteamientos y la experiencia en materia de protección de los espacios públicos varían en función de los Estados miembros. La UE puede ayudarlos a afrontar los crecientes retos que lleva aparejados la protección de los espacios públicos mediante la creación de foros para el intercambio de conocimientos técnicos y buenas prácticas en este ámbito. Esta iniciativa debería emprenderse a todos los niveles pertinentes: a nivel político, a nivel de los profesionales de las fuerzas y cuerpos de seguridad y al nivel, más operativo, de las unidades especializadas de la policía encargadas de la protección de los espacios públicos. Como ya se anunciaba en el Noveno informe de situación relativo a una Unión de la Seguridad genuina y efectiva 7 , y como se señaló asimismo en la Evaluación Global de la Política de Seguridad de la UE, este intercambio se basa en un planteamiento en red que permita una puesta en común más estructurada de buenas prácticas a fin de extraer lecciones de los pasados atentados, elaborar orientaciones y compartir soluciones innovadoras para mejorar la protección de los espacios públicos.

A nivel político, la Comisión ha creado recientemente un Grupo de Política de la UE sobre protección de objetivos no estratégicos a fin de intensificar la cooperación y coordinación entre los Estados miembros. El Grupo, que reúne a los responsables nacionales de la formulación de políticas, deberá recopilar, intercambiar y difundir buenas prácticas y asesorar a la Comisión sobre la adopción de nuevas medidas relativas a la protección de los espacios públicos. El Grupo orientará su trabajo en dos líneas de acción representadas por el Foro de Profesionales y el Foro de Operadores (en relación con este último, véase el capítulo IV).

El Foro de Profesionales reúne a expertos de los cuerpos y fuerzas de seguridad de los Estados miembros y a redes policiales como AIRPOL 8 , ATLAS 9 , ENLETS 10 y RAILPOL 11 con vistas al intercambio de conocimientos especializados en materia de protección de los espacios públicos. Este Foro se complementará con la Red de Seguridad de Alto Riesgo, de reciente creación, que reunirá a representantes de las unidades especializadas de los cuerpos y fuerzas de seguridad encargados de la protección de espacios públicos expuestos a riesgos elevados. A través de una plataforma de formación común y ejercicios conjuntos, la red trata de ayudar a los Estados miembros a mejorar su preparación frente a los ataques y potenciar su capacidad de reacción en caso de atentado.

Dado que la protección de los espacios públicos constituye un desafío mundial, es importante intercambiar las buenas prácticas conexas en los foros multilaterales y con los países socios fuera de la UE. El Foro Mundial contra el Terrorismo ha abordado la protección de los espacios públicos y elaborado manuales de buenas prácticas para compartir la experiencia adquirida en este ámbito. A fin de profundizar en esta labor, es preciso intensificar la cooperación internacional, en particular con socios esenciales como los Estados Unidos. Debería abordarse a este respecto la ampliación de la cooperación ya existente entre la UE y los EE.UU. en ámbitos tales como la detección de explosivos.

La cooperación de la UE en materia de protección de los espacios públicos también puede aportar valor añadido mediante el desarrollo de orientaciones comunes, el ensayo de equipos, el fomento de la armonización de las normas y el intercambio de buenas prácticas. Basándose en las buenas prácticas ya existentes en los Estados miembros, la documentación orientativa de la UE puede tratar una amplia gama de cuestiones relacionadas con la protección de los espacios públicos, que van desde la protección física de los edificios y lugares, la elaboración de directrices específicas para eventos y lugares concretos (como, respectivamente, los acontecimientos deportivos y culturales y las zonas de tierra en los aeropuertos) hasta el apoyo de las evaluaciones de la vulnerabilidad y la mejora de la detección y la capacidad de reacción. La documentación orientativa de la UE también puede ayudar a los Estados miembros a aumentar la sensibilización de los ciudadanos. Una mayor concienciación por parte de estos últimos contribuirá a garantizar la rápida comunicación de comportamientos sospechosos. Algunos Estados miembros han elaborado materiales de sensibilización eficaces, por ejemplo, vídeos, folletos y carteles. Estas buenas prácticas deberían compartirse con otros Estados miembros.

Además, existen soluciones técnicas que pueden contribuir a hacer más seguros los espacios públicos, preservando al mismo tiempo su carácter abierto y público. La «seguridad desde la concepción» debería convertirse en un principio fundamental desde una fase muy temprana de su desarrollo. Por ejemplo, la aplicación de este concepto de diseño en el acceso a los edificios puede contribuir a evitar la intrusión de terroristas (por ejemplo, creando zonas de control de acceso a fin de reducir los riesgos) y garantizar la protección del perímetro de los edificios frente a la invasión de vehículos. Es preciso proseguir con la investigación práctica, los ensayos y las orientaciones y desarrollarlos aún en mayor medida a fin de garantizar un equilibrio adecuado entre el mantenimiento del carácter abierto de los espacios públicos y una protección eficaz de los mismos. Las medidas de protección, tales como barreras o equipos de detección, deben ser lo más discretas posible a fin de que su impacto en la sociedad sea mínimo y evitar que surjan vulnerabilidades secundarias.

El sector del transporte ha sido durante muchos años tanto el objetivo de los actos terroristas como el medio utilizado para perpetrarlos (por ejemplo, el secuestro de aviones o el atropello con camiones). La Comisión está elaborando un conjunto de herramientas de orientación relativas a las buenas prácticas en materia de seguridad destinadas al sector del transporte comercial por carretera. Estas herramientas tendrán por objeto la mejora de la seguridad de los camiones, para mitigar los riesgos de acceso no autorizado a los mismos, como por ejemplo los robos y secuestros, con el fin de utilizarlos en atentados terroristas mediante atropello. La guía práctica estará disponible antes de finales de 2017 y ofrecerá orientaciones para los sectores nacionales de transporte por carretera. Es preciso explorar nuevas soluciones tecnológicas, como los sistemas anticolisión, los frenos de emergencia automáticos o la posibilidad de detención de los vehículos mediante control a distancia por parte de las fuerzas de seguridad.

La UE puede brindar a los Estados miembros un apoyo eminentemente práctico con vistas a potenciar su capacidad de mejorar la protección de los espacios públicos. Con el apoyo de la Comisión, se ha desarrollado una herramienta europea de evaluación in situ de objetivos no estratégicos, actualmente en fase de prueba, que permite evaluar la vulnerabilidad de todo tipo de espacios públicos a fin de reforzar su protección. La Comisión está dispuesta a apoyar a los Estados miembros en la realización de evaluaciones in situ voluntarias. Se pondrá a punto una aplicación electrónica para facilitar estas evaluaciones de la vulnerabilidad.

Dado que las organizaciones terroristas tratan de innovar continuamente, tanto en sus técnicas como en su modus operandi, la UE debe mostrarse asimismo innovadora en su reacción, aprovechar las tecnologías y favorecer la puesta en común de conocimientos técnicos en toda la Unión a fin de detectar y reducir las amenazas emergentes. Se trata, por ejemplo, de las eventuales amenazas que plantean las aeronaves no tripuladas, que pueden ser utilizadas por los terroristas. Los trabajos en curso sobre las normas de la UE para garantizar la seguridad y la protección de las operaciones civiles de los sistemas de aeronaves no tripuladas abordarán esta amenaza, por ejemplo, mediante medidas para facilitar la detección de aeronaves no tripuladas hostiles.

IV.    PARTICIPACIÓN DE LOS OPERADORES LOCALES Y DEL SECTOR PRIVADO

En la protección de los espacios públicos pueden intervenir diversos operadores. La UE puede fomentar la cooperación con una amplia gama de interesados, aspecto que se considera esencial para mejorar la protección de estos espacios.

A menudo, los espacios públicos tales como centros comerciales o salas de conciertos son propiedad de entidades privadas o están gestionados por estas últimas. Es necesario por tanto asociarlas a la labor de intensificación de la protección de estos espacios. La Comisión creará un Foro de Operadores a fin de implicar a estos operadores privados y a otras partes interesadas pertinentes procedentes del sector privado, como empresas de alquiler de vehículos, etc. Ello permitirá una concienciación común sobre los retos de seguridad actuales y fomentará las asociaciones público-privadas a fin de mejorar la protección.

Las autoridades regionales y locales son asimismo importantes partes interesadas en la protección de los espacios públicos. La Comisión reforzará la participación de estas autoridades y entablará un diálogo con ellas, por ejemplo, con los alcaldes de grandes ciudades, para intercambiar información y buenas prácticas en el ámbito de la protección de los espacios públicos. Como actuación consecutiva a la Declaración de Niza de 29 de septiembre de 2017 12 , a principios del próximo año la Comisión organizará, conjuntamente con el Comité de las Regiones, una reunión de alto nivel con los alcaldes que firmaron la Declaración de Niza y otros representantes interesados a escala regional y local para proseguir el intercambio de buenas prácticas en el ámbito de la protección de los espacios públicos.

V.    CONCLUSIONES

Frente a la evolución de las amenazas, Europa tiene que unirse y aunar fuerzas para desarrollar soluciones innovadoras, sostenibles y eficaces con vistas a reforzar la protección de los espacios públicos. Aunque el «riesgo cero» es imposible, las medidas operativas, la coordinación de actividades y las orientaciones establecidas en el presente Plan de acción pueden ayudar a los Estados miembros a hacer frente a las importantes vulnerabilidades que han revelado los recientes atentados terroristas y marcar una verdadera diferencia en la protección de los espacios públicos.

Las medidas establecidas en la presente Comunicación pretenden allanar el camino para una cooperación eficaz de la UE en la protección de los espacios públicos. La Comisión anima a los Estados miembros a que aprovechen las diversas posibilidades ofrecidas en el presente Plan de acción, incluida la financiación de la UE disponible. Invita al Parlamento Europeo y al Consejo a que refrenden el presente Plan de acción y se comprometan activamente en su aplicación, en estrecha cooperación con todas las partes interesadas pertinentes. La Comisión examinará los progresos realizados en la aplicación de este Plan de acción antes de finales de 2018.

(1) Europol, Changes in Modus Operandi of IS revisited (2.12.2016): https://www.europol.europa.eu/ newsroom/news/islamic-state-changing-terror-tactics-to-maintain-threat-in-europe y Terrorism Situation and Trend report 2017 (15.6.2017): https://www.europol.europa.eu/tesat/2017/index.html .

(2) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/letter-of-intent-2017_en.pdf .

(3) Véase el «Undécimo informe de situación hacia una Unión de la Seguridad genuina y efectiva» [COM(2017) 608 final, de 18.10.2017].

(4) Véase el Plan de acción para mejorar la preparación ante los riesgos de seguridad químicos, biológicos radiológicos y nucleares [COM (2017) 610 final de 18.10.2017].

(5) Agenda urbana de la UE — Pacto de Ámsterdam:  http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/themes/urban-development/portal/ .

(6) A continuación se aportan algunos ejemplos de proyectos: SECUR-ED (Transporte Urbano Protegido) es un proyecto de demostración por valor de casi 40 millones EUR que ha reunido a los operadores de transporte más importantes, así como a representantes del sector y del mundo académico, a fin de desarrollar un conjunto coherente e interoperable de tecnologías y procesos, validado mediante demostraciones, para mejorar la seguridad del transporte público; DESURBS (Diseño de espacios urbanos más seguros) es un proyecto de 2 años de duración y dotado con 3, 2 millones EUR, que ha dado lugar a nuevas metodologías, bases de datos y herramientas de software, como por ejemplo un portal con sistemas de apoyo de decisiones para ayudar a los urbanistas, diseñadores e ingenieros a detectar y corregir las deficiencias de seguridad en el diseño urbanístico; por último, SURVEIRON (Sistema avanzado de vigilancia para la protección de objetivos urbanos no estratégicos e infraestructuras urbanas críticas) es un proyecto dotado con 2,5 millones EUR destinado a las PYME, que ofrece soluciones innovadoras para la protección de estos espacios y que proporciona a los responsables de la seguridad pública y privada servicios de vigilancia inteligente y de toma de decisiones en situaciones críticas. En el enlace que figura a continuación puede consultarse la lista completa de los proyectos de investigación en materia de seguridad en el contexto del Séptimo Programa Marco y de Horizonte 2020: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/industry -for-security/index_en.htm.

(7) COM(2017) 407 final, de 26.7.2017.

(8) La red AIRPOL, financiada por la UE, es un órgano de coordinación de unidades de las fuerzas de seguridad en los aeropuertos europeos.

(9) La red ATLAS, financiada por la UE, agrupa las unidades especiales de intervención de los Estados miembros.

(10) Red Europea de Servicios Tecnológicos Policiales (véase también el capítulo V).

(11) La red europea de fuerzas policiales en los ferrocarriles, financiada por la UE, se ocupa de la seguridad en el sector del transporte ferroviario en el contexto de la creciente internacionalización del transporte ferroviario en Europa.

(12) La Declaración de Niza se adoptó con motivo de una conferencia de alcaldes de la región euromediterránea celebrada en Niza el 29 de septiembre de 2017, organizada a iniciativa del Alcalde de esa ciudad, con la participación de la Comisión, con vistas al intercambio de buenas prácticas entre las ciudades y a escala local y regional en materia de prevención de la radicalización y protección de los espacios públicos.