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Document 52016DC0707

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INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Aplicación del Acuerdo de París: avances de la UE hacia el objetivo de reducción mínima del 40 % (exigido en aplicación del artículo 21 del Reglamento (UE) n.º 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo a un mecanismo para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero y para la notificación, a nivel nacional o de la Unión, de otra información relevante para el cambio climático, y por el que se deroga la Decisión n.º 280/2004/CE)

COM/2016/0707 final
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Bruselas, 8.11.2016

COM(2016) 707 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Aplicación del Acuerdo de París: avances de la UE hacia el objetivo de reducción mínima del 40 %

(exigido en aplicación del artículo 21 del Reglamento (UE) n.º 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo a un mecanismo para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero y para la notificación, a nivel nacional o de la Unión, de otra información relevante para el cambio climático, y por el que se deroga la Decisión n.º 280/2004/CE)

{SWD(2016) 349 final}


1.Resumen

2.Acción interna e internacional mediante la financiación de la lucha contra el cambio climático

3.Mitigación de las emisiones de la UE

4.Adaptación al cambio climático

5.Participación en la política climática internacional

6.Intercambio de experiencia



Índice de gráficos

Gráfico 1: Avances hacia el logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020    

Gráfico 2: Evolución del PIB (en términos reales), de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de la intensidad de emisiones de la economía (relación entre emisiones y PIB); índice (1990 = 100)    

Gráfico 3: Diferencia relativa estimada (2015) y proyectada (2020) entre las emisiones y los objetivos de la Decisión de reparto del esfuerzo (en % de las emisiones del año de base, 2005). Los valores negativos y positivos indican, respectivamente, las diferencias por exceso y por defecto.    

Gráfico 4: Utilización de los ingresos de la subasta de derechos de emisión gastados en clima y energía en los Estados miembros, por sectores (media ponderada de la UE) en 2015    

Gráfico 5: Evaluación ex post del impacto del RCDE UE, de las políticas sobre energías renovables y sobre imposición, y de otras políticas en las emisiones de CO2 de la combustión    

1.Resumen

1.1.Ratificación del Acuerdo de París

El 4 de octubre de 2016, la UE ratificó el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, lo que permite su entrada en vigor el 4 de noviembre de 2016. El 5 de octubre de 2015, la UE depositó sus instrumentos de ratificación junto con los ocho Estados miembros que ya habían completado sus procedimientos nacionales de ratificación: Hungría, Francia, Austria, Malta, Alemania, Portugal Polonia y Eslovaquia. Grecia y Suecia depositaron sus instrumentos de ratificación más adelante, en octubre de 2016. Los demás Estados miembros proseguirán sus procesos internos de ratificación con miras a depositar sus instrumentos de ratificación lo antes posible.

El Acuerdo de París representa un hito mundial para la mejora de la actuación colectiva y la aceleración de la transformación global hacia una sociedad hipocarbónica y resiliente al cambio climático. La Comisión presentó su evaluación del Acuerdo en marzo de 2016. Sobre la base de esa comunicación, los dirigentes europeos resaltaron el compromiso de la Unión Europea de reducir las emisiones internas de gases de efecto invernadero, aumentar la cuota de las energías renovables y mejorar la eficiencia energética, tal como se acordó en octubre de 2014. La adaptación de la legislación con miras a la aplicación de ese marco de actuación sigue siendo prioritaria para la UE.

El Acuerdo de París sustituirá al planteamiento adoptado en aplicación del Protocolo de Kioto de 1997, que contiene una serie de compromisos hasta el final de 2020. La segunda fase del Protocolo de Kioto sirve de pasarela hacia el acuerdo mundial sobre el cambio climático a partir de 2020. La UE ya está cosechando resultados con su legislación de 2020 (Decisión de reparto del esfuerzo, Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE, Reglamento sobre el mecanismo de seguimiento) y, junto con sus Estados miembros, está en vías de alcanzar conjuntamente su objetivo relativo al segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto.

1.2.Avances hacia el objetivo de reducción mínima del 40 % en 2030 

El gráfico 1 muestra que, en 2015, las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE se redujeron un 22 % respecto al nivel de 1990. La cuota mundial de emisiones de la UE también ha ido reduciéndose con el tiempo; según los datos más recientes disponibles de la base de datos EDGAR, en 2012 se situaba en el 8,8 %.



Gráfico 1: Avances hacia el logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020

 

Las emisiones aumentaron ligeramente (en un 0,7 %) en 2015, tras una caída significativa del 4 % en 2014. En efecto, si bien es sabido que el año 2015 fue el más caluroso de la historia a nivel mundial, en Europa fue más frío que en 2014, con un aumento de los grados-día de calefacción del 4 %. Además, en 2015 bajó el precio de los combustibles fósiles, sobre todo el de los carburantes, lo que contribuyó a un aumento de las compras con respecto a 2014. A medio o largo plazo, sin embargo, las emisiones siguen una tendencia decreciente.

De acuerdo con las proyecciones de los Estados sobre la base de las medidas existentes, en 2030 las emisiones totales de la UE se situarán un 26 % por debajo de los niveles de 1990. Se están poniendo en marcha nuevas políticas de mitigación para alcanzar el objetivo de la UE acordado en París de reducir las emisiones internas de gases de efecto invernadero en al menos un 40 % de aquí a 2030, respecto a los niveles de 1990. Teniendo en cuenta que todas esas políticas se están implementando, las emisiones de la UE seguirán la trayectoria indicada en verde en el gráfico 1. En las siguientes secciones se describen esos instrumentos legislativos y no legislativos.

La UE continúa disociando con éxito su crecimiento económico de sus emisiones. En el periodo 1990-2015, el PIB combinado de la UE creció un 50 %, mientras que las emisiones totales (excluidas las actividades UTCUTS, pero incluida la aviación internacional) disminuyeron un 22 %. La intensidad de emisiones de gases de efecto invernadero de la economía, definida como la relación entre emisiones y PIB, se redujo casi a la mitad entre 1990 y 2015.

Gráfico 2: Evolución del PIB (en términos reales), de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de la intensidad de emisiones de la economía (relación entre emisiones y PIB); índice (1990 = 100)

1.3.Avances en la consecución de los objetivos de 2020

Según las proyecciones facilitadas por los Estados miembros en 2015, basadas en las medidas existentes, en 2020 se habrán reducido las emisiones en un 24 % con respecto a 1990. Como parte de su Estrategia 2020, la UE se comprometió a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 %, de aquí a 2020, con respecto a los niveles de 1990. Por tanto, la UE está en vías de alcanzar su objetivo interno.

El Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (RCDE UE) es la piedra angular de la política climática de la UE. Se aplica fundamentalmente a los sectores de la industria y la energía. Entre 2005 y 2015, las emisiones reguladas por el RCDE UE, que representan algo menos de la mitad de las emisiones totales de la UE, disminuyeron un 24 %. En el mismo periodo, las emisiones no comprendidas en el RCDE UE disminuyeron un 12 %. Se estima que las emisiones de gases de efecto invernadero de las instalaciones que participan en el RCDE UE se redujeron algo menos del 0,4 % en 2015. Estas cifras confirman la tendencia a la baja de los últimos cinco años. Además, el excedente de derechos de emisión acumulado en el sistema desde 2009 cayó significativamente, hasta situarse en unos 1 780 millones de derechos, como resultado de la aplicación del aplazamiento (back-loading). El excedente, por tanto, se sitúa en su nivel más bajo desde el inicio del periodo de comercio actual, en 2013. Con el aplazamiento se pospuso la subasta de 400 millones de derechos de emisión en 2014, 300 millones en 2015 y 200 millones en 2016. Esos derechos se transferirán a la reserva de estabilidad del mercado, que empezará a funcionar en enero de 2019 y paliará el excedente actual de derechos de emisión. Más adelante este año se publicará un informe sobre el funcionamiento del mercado del carbono.

De acuerdo con la Decisión de reparto del esfuerzo, en el periodo 2013-2020 los Estados miembros deben cumplir objetivos anuales vinculantes de emisiones de gases de efecto invernadero en sectores no comprendidos en el RCDE, tales como la construcción, el transporte, los residuos y la agricultura. Según los inventarios de 2013 y 2014, y el inventario aproximado de 2015 (véase el gráfico 2), 27 Estados miembros han alcanzado sus objetivos para el trienio 2013-2015. Solo las emisiones de Malta han rebasado el objetivo en esos tres años. En consecuencia, las emisiones de Malta son mayores que las estimadas inicialmente en las proyecciones nacionales, de tal modo que el país debe aplicar los mecanismos de flexibilidad de la Decisión de reparto del esfuerzo (por ejemplo, comprando unidades de otros Estados miembros) y, probablemente, deberá también actualizar sus proyecciones para 2020 sobre la base de datos recientes sobre emisiones.

Gráfico 3: Diferencia relativa estimada (2015) y proyectada (2020) entre las emisiones y los objetivos de la Decisión de reparto del esfuerzo (en % de las emisiones del año de base, 2005). Los valores negativos y positivos indican, respectivamente, las diferencias por exceso y por defecto.

Además, se espera que la mayoría de los Estados miembros alcance en 2020 sus objetivos de la Decisión de reparto del esfuerzo, de acuerdo con las proyecciones nacionales basadas en políticas ya aplicadas. Según sus propias proyecciones, algunos Estados miembros aún deben poner en marcha medidas adicionales o aplicar los mecanismos de flexibilidad en 2020:

En Irlanda se prevé que las emisiones permanezcan estables hasta 2020, con un considerable aumento de las emisiones del transporte para entonces. En junio de 2016, en el contexto del Semestre Europeo (ciclo anual de coordinación de las políticas macroeconómicas, presupuestarias y estructurales en la UE), los dirigentes de la Unión recomendaron a Irlanda que siguiera mitigando las emisiones invirtiendo más en transporte público.

Según las proyecciones nacionales más recientes, las emisiones de Luxemburgo rebasarán su objetivo nacional en un 5 % en 2020.

También se prevé que Bélgica incumpla su objetivo de 2020 en un 5 %, aunque más inversiones en infraestructuras de transporte y capacidad de generación de energía podrían contribuir a reducir las emisiones. El mantenimiento del trato favorable a los vehículos de empresa contribuye a la contaminación, la congestión y las emisiones de gases de efecto invernadero.

Según sus respectivas proyecciones, Austria, Dinamarca y Finlandia podrían también incumplir sus objetivos de emisiones de 2020, pero por un margen inferior al 5 %. Con todo, si se aplican las medidas adicionales planificadas, Austria y Finlandia aún están a tiempo de cumplir sus objetivos.

1.4.Cumplimiento del objetivo de Kioto en el primer periodo de compromiso y avances hacia el logro del objetivo del segundo periodo de compromiso 

El 2 de agosto de 2016, la CMNUCC publicó los informes finales de las Partes en el Protocolo de Kioto relativos al primer periodo de compromiso, que comprende el periodo 2008-2012. 26 Estados miembros y la UE en su calidad de Parte asumieron un compromiso para este periodo. En el primer periodo de compromiso, las emisiones de la UE alcanzaron los 23,5 Gt equivalentes de CO2, frente a un objetivo acumulativo de 26,7 Gt equivalentes de CO2. Así pues, se cumplió el objetivo por un margen del 12 %, tal como se explica de forma más pormenorizada en el cuadro 7 del documento de trabajo de los servicios.

La UE en su conjunto utilizó 21 800 millones de unidades de la cantidad atribuida (UCA), 818 millones de unidades de reducción certificada de las emisiones (RCE), 1,6 millones de RCE temporal (RCEt), 508 millones de unidades de reducción de las emisiones (URE) y 390 millones de unidades de absorción (UDA) a efectos de cumplimiento. Se arrastraron 4 000 millones de UCA, 1 500 millones de RCE y 1 700 millones de URE. Las unidades arrastradas pueden utilizarse a efectos de cumplimiento en el segundo periodo de compromiso, con sujeción a las normas establecidas por la Enmienda de Doha al Protocolo de Kioto. Ahora bien, las UCA arrastradas no pueden utilizarse a efectos de cumplimiento de los objetivos fijados en la legislación de la UE en materia de clima y energía, y el uso de RCE y URE está limitado en calidad y cantidad.

En el segundo periodo de compromiso (2013-2020), los 28 Estados miembros se comprometieron conjuntamente a cumplir un compromiso a nivel de la UE. Según las proyecciones de los Estados miembros, la UE y sus 28 Estados miembros están en vías de cumplir con creces ese objetivo.

2.Acción interna e internacional mediante la financiación de la lucha contra el cambio climático

2.1.Movilización de los ingresos procedentes de la subasta de derechos de emisión del RCDE UE

Utilización de los ingresos de la subasta por parte de los Estados miembros

En 2015 la subasta de derechos de emisión del RCDE aportó a los Estados miembros unos ingresos de 4 900 millones EUR, de los cuales el 98 % procedió de instalaciones fijas y el 2 % de la aviación. Según la información facilitada a la Comisión, los Estados miembros gastaron o previeron gastar el 77 % de esos ingresos en medidas relacionadas con el clima.

Como se observa en el gráfico 4, esos ingresos se han gastado en función de las prioridades de cada Estado miembro. Por ejemplo, Hungría decidió recientemente invertir una parte de esos ingresos en electromovilidad. Francia y Chequia gastaron la mayor parte de los ingresos en eficiencia energética. La prioridad de España sigue siendo el desarrollo de la energía de fuentes renovables. El próximo Estado de la Unión de la Energía proporcionará más información sobre el uso de los ingresos de la subasta.

Gráfico 4: Utilización de los ingresos de la subasta de derechos de emisión gastados en clima y energía en los Estados miembros, por sectores (media ponderada de la UE) en 2015

NER 300

El programa NER 300 es uno de los mayores programas de financiación de proyectos de demostración de energía hipocarbónica del mundo, y se financia con los ingresos de la subasta de 300 millones de derechos de emisión del RCDE. En el marco del programa NER 300 se han seleccionado 37 proyectos de energía renovable y un proyecto de almacenamiento y captura de carbono para obtener financiación en 19 Estados miembros. Tres de esos proyectos ya son operativos y están produciendo energía limpia. La financiación total concedida por NER 300 alcanza los 2 100 millones EUR, que movilizarán, según las previsiones, otros 2 700 millones EUR de inversión privada.

2.2.Integración de las políticas climáticas en el presupuesto de la UE

Como promedio del periodo 2014-2020, se espera que al menos el 20 % del presupuesto de la UE sea gasto relacionado con el clima; ese porcentaje representa aproximadamente 200 000 millones EUR. La situación varía en función del instrumento utilizado:

-Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) constituyen más del 43 % del presupuesto de la UE. Un total de 28 acuerdos de asociación y más de 530 programas específicos de los Fondos contribuyen a financiar las políticas climáticas. Se ha establecido una metodología común para determinar el nivel de apoyo a los objetivos relacionados con el cambio climático. Se asignarán más de 115 000 millones EUR para financiar los objetivos de la acción por el clima, que representan en torno al 25 % de los fondos totales.

-Política agrícola común (PAC). El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) representan, juntos, el 39 % del presupuesto de la UE. Desde 1990, las emisiones de la agricultura distintas de las de CO2 han disminuido un 24 % en la UE. El apoyo a una agricultura respetuosa con el clima a través de la PAC ha contribuido a esa disociación. La política de desarrollo rural de la PAC, por ejemplo, ayuda a la modernización de las explotaciones para disminuir el consumo de energía, producir energía renovable, mejorar la eficiencia de los insumos y, por ende, reducir las emisiones. Se estima que, en 2015, 13 600 millones EUR del presupuesto de la PAC se destinaron a fines relacionados con el clima.

-Horizonte 2020. Este programa de financiación de la investigación de la UE tiene un presupuesto de 79 000 millones EUR para el periodo 2014-2020 (7 % del presupuesto total de la UE). Está previsto que el 35% de los fondos, por lo menos, se inviertan en proyectos relacionados con el clima. Los datos más recientes revelan que la investigación destinada a los retos sociales (energía, transporte o alimentación) está en vías de alcanzar ese objetivo del 35 %. Ahora bien, las acciones ascendentes de Horizonte 2020 (convocatorias abiertas desde el punto de vista temático) están más rezagadas. Por tanto, la consecución del objetivo de racionalización del 35 % exigirá un mayor nivel de ambición y la aplicación de medidas correctivas.

La industria y las autoridades europeas también han puesto en marcha varias asociaciones público-privadas, como «La industria de transformación sostenible mediante la eficiencia de los recursos y la energía», para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y reducir las emisiones de CO2 en la industria y los edificios. Análisis recientes indican que esas asociaciones público-privadas están aportando reducciones significativas en el uso de la energía y las emisiones de CO2.

Los resultados de la COP21 y la dimensión de innovación del Acuerdo de París contribuyen a paliar el desajuste en los próximos programas de trabajo que abarcan el periodo 2018-2020. Por otra parte, el Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética (EETE) integrado es el primer resultado concreto en relación con la investigación y la innovación en el marco de la Unión de la Energía y da un nuevo impulso al desarrollo y despliegue de tecnologías hipocarbónicas mediante una mejor coordinación y priorización de los esfuerzos. Se centra en diez líneas principales de actuación destinadas a materializar las prioridades de la Unión de la Energía en materia de investigación e innovación sobre la base de una evaluación de las necesidades del sistema energético, su importancia para la transformación del sistema energético y el potencial de generar crecimiento y empleo en la UE. Esas actuaciones abarcan toda la cadena de innovación, desde la investigación básica hasta la adopción por el mercado, tanto en términos de financiación como de marco regulador. Además, el Plan propone un nuevo producto financiero, el instrumento para proyectos de demostración sobre energía desarrollado con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), que se centra en proyectos comerciales de demostración a gran escala y de carácter pionero.

-El Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) es una garantía de 16 000 millones EUR a cargo del presupuesto de la UE, combinada con una dotación de 5 000 millones EUR procedentes de los recursos propios del BEI. Este Fondo apoya las inversiones estratégicas en áreas esenciales, tales como las infraestructuras, la educación, la investigación, la innovación y la financiación de riesgo para las pequeñas empresas. Puede movilizar 315 000 millones EUR. El FEIE ya ha financiado proyectos de demostración de energías renovables en los ámbitos del transporte, la industria y el almacenamiento de energía basados en fuentes de energía renovables. El 16 de septiembre de 2016, la Comisión propuso una ampliación del Fondo para centrar más la atención en proyectos hipocarbónicos innovadores en el periodo 2018-2020. Esa propuesta refuerza el concepto de «adicionalidad» para garantizar que solo se seleccionen proyectos que no se harían realidad sin la financiación del FEIE. Habida cuenta de su importancia para el mercado único, los proyectos transfronterizos de infraestructuras, incluidos los servicios, se han reconocido expresamente como proyectos que aportan adicionalidad. La propuesta debe facilitar al menos 500 000 millones EUR en inversiones hasta 2020. La Comisión ha pedido a los colegisladores que la consideren prioritaria.

-El subprograma de acción por el clima del programa LIFE contribuyó en 2015 a la aplicación y el desarrollo de la política y la legislación de lucha contra el cambio climático mediante subvenciones operativas e instrumentos financieros. Dentro de este subprograma, la Comisión concedió 56 millones EUR a 40 proyectos con valor añadido europeo en términos de mitigación del cambio climático, adaptación o gobernanza e información. Unas 30 ONG especializadas en medio ambiente y acción por el clima recibieron subvenciones operativas por un valor de aproximadamente 10 millones EUR. También se avanzó en los dos instrumentos financieros. Se han firmado 3 operaciones del PF4EE (Instrumento de financiación privada para la eficiencia energética) en España, Francia y Chequia. En el marco del NCFF (Mecanismo de financiación del capital natural) se ha realizado una valoración de la diligencia debida de dos operaciones que podrían firmarse en el otoño de 2016.

-Instrumentos de acción exterior. En consonancia con el Acuerdo de París y para respaldar a los países en desarrollo y países vecinos en la aplicación de sus planes de acción por el clima, los presupuestos de ayuda de la UE también integran la vertiente del clima.

2.3.Apoyo a los países en desarrollo 

Tras la celebración del Acuerdo de París, el apoyo a los países en desarrollo en la aplicación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional desempeña una labor importante en la consecución de su transformación en economías hipocarbónicas.

En la Conferencia sobre el Cambio Climático de Copenhague de 2009, los países desarrollados se comprometieron a movilizar conjuntamente a largo plazo 100 000 millones USD al año, a partir de 2020, en medidas significativas de mitigación y de transparencia de la ejecución. Esa financiación procederá de una gran variedad de fuentes, públicas y privadas, bilaterales y multilaterales, incluidas fuentes de financiación alternativas. En la Conferencia sobre el Cambio Climático de París, de 2015, los países desarrollados acordaron mantener su objetivo de movilización colectiva hasta 2025 y fijar un nuevo objetivo colectivo cuantificado de 100 000 millones USD anuales, como mínimo.

El compromiso de 100 000 millones USD ha contribuido a incrementar considerablemente la financiación de la lucha contra el cambio climático en el contexto de la cooperación para el desarrollo y a través de bancos multilaterales y bancos de desarrollo. La UE y sus Estados miembros son los mayores proveedores de ayuda oficial al desarrollo de los países en desarrollo, ya que aportaron 68 000 millones EUR en 2014. En 2015, la UE, los Estados miembros y el BEI proporcionaron 17 600 millones EUR para ayudar a los países en desarrollo en la lucha contra el cambio climático.

3.Mitigación de las emisiones de la UE

En octubre de 2014, los dirigentes de la UE alcanzaron un acuerdo sobre los principales elementos del marco de actuación en materia de clima y energía de la UE hasta 2030. La UE fijó un objetivo vinculante de reducción de las emisiones aplicable al conjunto de la economía de al menos el 40 % de aquí a 2030, en comparación con los niveles de 1990. Ese compromiso está en consonancia con el mantenimiento de una trayectoria rentable en la consecución del objetivo climático de la UE a largo plazo; se convirtió en la base del compromiso internacional de la UE en el marco del Acuerdo de París sobre Cambio Climático y lo alcanzarán colectivamente todos los Estados miembros.

Para empezar a aplicar dicho compromiso, la Comisión presentó en julio de 2015 una propuesta de reforma del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (véase la sección 3.1). En julio de 2016, la Comisión presentó un conjunto de medidas para abordar los otros elementos principales de la economía que contribuirán a la acción por el clima: los sectores de la construcción, el transporte, los residuos, la agricultura, y el uso de la tierra y la silvicultura (véase la sección 3.2).

Por otra parte, la Comisión está desplegando las iniciativas previstas en el contexto de la Estrategia Marco para una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva para abordar los ámbitos de las energías renovables, la eficiencia energética, el transporte, la investigación y el desarrollo, y desarrollar la gobernanza de la Unión de la Energía.

3.1.Revisión del RCDE UE - fase 4 (2021-2030) 

El Consejo y el Parlamento Europeo están analizando la propuesta legislativa de la Comisión de julio de 2015 sobre la revisión del RCDE UE de cara a la fase 4. El objetivo de la propuesta es alcanzar un 43 % de reducción de las emisiones en los sectores comprendidos en el régimen de aquí a 2030, respecto a los niveles de 2005.

3.2.Propuestas legislativas para un Reglamento sobre el reparto del esfuerzo y sobre el uso de la tierra en el periodo 2021-2030

En octubre de 2014, los dirigentes de la UE asumieron el compromiso político de reducir en un 30 % las emisiones de los sectores económicos no comprendidos en el RCDE UE de aquí a 2030, respecto a los niveles de 2005. Acordaron también que todos los sectores, incluido el del uso de la tierra, deberán contribuir a los compromisos de la UE derivados del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático.

La actual Decisión de reparto del esfuerzo, que obliga a los Estados miembros a cumplir objetivos anuales vinculantes de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en sectores excluidos del RCDE, a excepción del uso de la tierra, es aplicable en el periodo 2013-2020. El 20 de julio de 2016, la Comisión presentó un paquete de medidas para acelerar la transición hacia una economía hipocarbónica en todos los sectores de actividad de Europa en el periodo 2021-2030, en respuesta al compromiso político de 2014. La primera propuesta legislativa fija para los Estados miembros objetivos anuales vinculantes de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030 en los sectores no regulados por el RCDE UE, entre los que figuran la construcción, la agricultura, la gestión de residuos, el transporte y determinadas actividades industriales.

La fijación de objetivos nacionales de reducción de las emisiones se basa en los principios de equidad, solidaridad, rentabilidad e integridad medioambiental. La propuesta reconoce las diferencias entre Estados miembros en cuanto a su capacidad de actuar diferenciando los objetivos en función del PIB per cápita, lo que garantiza la equidad, ya que los Estados miembros de mayor renta asumen compromisos más ambiciosos que los de renta más baja. Los objetivos de 2030 oscilan entre el 0 % y el - 40 % con respecto a los niveles de 2005.

Los dirigentes de la UE reconocieron, asimismo, que un planteamiento basado exclusivamente en el PIB per cápita relativo impondría a determinados Estados miembros de renta elevada unos costes de cumplimiento relativamente altos. Por tanto, los objetivos de los Estados miembros de renta elevada se ajustan en la propuesta para reflejar el factor de rentabilidad. Se proponen además dos nuevos mecanismos de flexibilidad rigurosamente limitados: los Estados miembros elegibles podrían acceder a derechos de emisión del RCDE UE, y se autoriza a todos los Estados miembros a recurrir a medidas más rigurosas en los sectores de uso de la tierra para cumplir sus compromisos vinculantes.

La segunda propuesta legislativa se refiere e las emisiones y absorciones de CO₂ procedentes del uso de la tierra en la agricultura y la silvicultura (UTCUTS) y establece un compromiso vinculante para cada Estado miembro y las normas contables para determinar su cumplimiento. La propuesta exige a cada Estado miembro que garantice que las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del uso de la tierra contabilizadas se compensen íntegramente por una eliminación equivalente de CO₂ de la atmósfera mediante intervenciones en el sector. Por ejemplo, si un Estado miembro reduce su superficie forestal (deforestación), debe compensar las emisiones resultantes plantando nuevos bosques (forestación), mejorando la gestión sostenible de sus bosques, cultivos y pastizales existentes o, alternativamente, mediante reducciones adicionales en los sectores sujetos al reparto del esfuerzo.

La propuesta de la Comisión se basa en un equilibrio adecuado entre el refuerzo de los incentivos para capturar carbono en suelos y bosques y la necesidad de mantener la integridad medioambiental del marco de la UE en materia de clima, de tal modo que se incentiven las reducciones de emisiones en los sectores de la construcción, el transporte y la agricultura. Asimismo, incluye la posibilidad de que los Estados miembros intercambien créditos UTCUTS.

El uso de la tierra y la silvicultura engloban la utilización de suelos, árboles, plantas, biomasa y madera, y tienen un papel destacado que desempeñar para contribuir a una política climática eficaz, no solo porque el sector no emite únicamente gases de efecto invernadero, sino porque también puede retirar CO₂ de la atmósfera.

3.3.Sector del transporte por carretera 

En julio de 2016, la Comisión adoptó una estrategia europea de movilidad hipocarbónica en el contexto de un paquete de medidas destinadas a acelerar la transición hacia una economía hipocarbónica en Europa. El transporte representa casi una cuarta parte de las emisiones de gases de efecto invernadero en Europa y es la principal causa de la contaminación atmosférica en las ciudades.

La estrategia tiene un objetivo claro: para mediados de siglo, las emisiones de gases de efecto invernadero del transporte deberán haberse reducido como mínimo un 60 % con respecto a 1990 y habrán de estar en vías de eliminarse completamente. Las emisiones de contaminantes atmosféricos del transporte son perjudiciales para la salud humana y deben reducirse drásticamente sin demora. La respuesta a esos retos brindará oportunidades para modernizar la economía europea y fortalecer su mercado interior.

La estrategia enmarca las iniciativas que la Comisión tiene previstas en los próximos años, centradas especialmente en el transporte por carretera, que representa más del 70 % de las emisiones del transporte y una gran parte de la contaminación atmosférica. Esas iniciativas abordarán tres ámbitos clave: i) mejorar la eficiencia del sistema de transporte, ii) energía hipocarbónica alternativa para el transporte, y iii) vehículos de bajas emisiones y de emisiones cero. Además, instrumentos horizontales como la Estrategia de la Unión de la Energía, la investigación y la innovación, la política industrial y de inversión, las estrategias del mercado único digital y el programa de capacidades apuntalarán esa transformación.

3.4.Sistema de seguimiento, notificación y verificación (SNV) para el transporte marítimo en la UE 

La UE ha sido partidaria de un planteamiento de alcance mundial para reducir las emisiones del transporte marítimo internacional, que es una importante y creciente fuente de emisiones. En abril de 2015 se adoptó un Reglamento que establece un sistema de seguimiento, notificación y verificación a escala de la UE para el transporte marítimo como primera etapa de una estrategia de la UE hacia la reducción de las emisiones en este sector. Ese Reglamento exige que los grandes buques de más de 5 000 toneladas de arqueo bruto que utilicen los puertos de la UE a partir del 1 de enero de 2018 supervisen y a continuación notifiquen sus emisiones anuales de CO2 y otros datos energéticos conexos.

El sistema de seguimiento, notificación y verificación de las emisiones del transporte marítimo de la UE está diseñado para contribuir al desarrollo de un sistema internacional en el sector del transporte marítimo. Están en curso los debates al respecto en la Organización Marítima Internacional. Por otro lado, dicho sistema brindará nuevas oportunidades para acordar normas eficaces respecto a los buques existentes. Una vez adoptado un sistema mundial, la legislación sobre seguimiento, notificación y verificación de la UE deberá ser evaluada por la Comisión con miras a su adaptación al sistema de la UE, según proceda.

3.5.Captura y almacenamiento de carbono

En los informes facilitados a la Comisión sobre la aplicación de la Directiva sobre captura y almacenamiento de carbono, los Estados miembros indicaron que, pese a no haberse valorado positivamente la viabilidad técnica y económica de la conversión a la captura y el almacenamiento de carbono, las centrales eléctricas de nueva construcción suelen ir más allá de los requisitos legales y están dejando espacio para la posible conversión a la captura y el almacenamiento de carbono en caso de que las condiciones cambien en el futuro. El segundo informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono, cuya publicación está prevista más adelante este mismo año, facilitará más información a este respecto. Además, el informe ofrecerá un resumen de los hechos más recientes en relación con la preparación de instalaciones de almacenamiento, la exploración y los permisos, las licencias de explotación de grandes centrales eléctricas, los planes nacionales para desarrollar infraestructuras de almacenamiento y transporte de CO2, y los proyectos de investigación relevantes para la Directiva.

3.6.Gases fluorados

El nuevo Reglamento europeo relativo al control de los gases fluorados de efecto invernadero se aplica desde el 1 de enero de 2015. Ese Reglamento refuerza las medidas existentes (contención de los gases mediante la detección de fugas, instalación de equipos por personal formado, recuperación de gases usados, etc.) y prevé la reducción progresiva de hidrofluorocarburos (HFC), lo que ayudará a reducir dos tercios de las emisiones totales de gases fluorados de la UE, de aquí a 2030, con respecto a los niveles de 2014. En 2016, las cuotas necesarias para la comercialización legal de HFC en el mercado de la UE se han reducido en un 93 % respecto a los niveles de 2015. El Reglamento sobre los gases fluorados prohíbe asimismo la comercialización de esos gases en determinadas circunstancias cuando se disponga de alternativas. Por ejemplo, el 1 de enero de 2016 entró en vigor una prohibición de los aparatos de protección contra incendios que utilizan HFC-23.

3.7.Gobernanza 

La Estrategia Marco para la Unión de la Energía, adoptada por los jefes de Estado de la UE en febrero de 2015, garantizará que Europa tenga energía segura, asequible y respetuosa con el clima. Exigirá importantes inversiones en generación, redes y eficiencia energética, que se han estimado en unos 200 000 millones EUR anuales en los próximos diez años. Los objetivos de esa Estrategia solo podrán conseguirse si las políticas nacionales son coherentes con las de otros Estados miembros y complementan la legislación de la UE en materia de clima y energía.

Por esas razones, los dirigentes de la UE acordaron el desarrollo, a nivel de la UE, de un sistema de gobernanza fiable y transparente sin una carga administrativa innecesaria. Además, se precisó que ese sistema de gobernanza integrará una planificación estratégica y la presentación de informes sobre la aplicación de las políticas de clima y energía. Antes de finalizado 2016, la Comisión presentará una propuesta de racionalización de las obligaciones de planificación, información y seguimiento, así como un proceso de gobernanza de la Unión de la Energía. Está previsto que, a partir de 2021, el informe sobre la aplicación del Acuerdo de París forme parte del informe periódico de seguimiento de la Comisión en el marco de la propuesta de Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía que se adoptará próximamente.

3.8.Iniciativas sobre el mercado de carbono y Asociación para la Preparación del Mercado

La UE sigue respaldando la aplicación de instrumentos de mercado, tales como el RCDE, en su calidad de herramientas esenciales para impulsar reducciones de las emisiones internas que sean rentables. Esto se consigue mediante apoyo e intercambios técnicos bilaterales, principalmente en China y Corea del Sur, pero también mediante iniciativas multilaterales del Banco Mundial, tales como la Asociación para la Preparación del Mercado, de la que la UE es el mayor contribuyente. Este año se ha ampliado el apoyo bilateral a China y se ha reorientado la financiación de la Asociación para la Preparación del Mercado a fin de brindar apoyo a los análisis estratégicos iniciales de la tarificación del carbono y sostener la aplicación de los compromisos resultantes del Acuerdo de París. La focalización en la acción interna se mantiene como uno de los objetivos clave del compromiso internacional en los mercados.

4.Adaptación al cambio climático 

La estrategia de adaptación al cambio climático de la UE de 2013 tiene por objetivo preparar a la Unión para hacer frente al impacto actual y futuro del cambio climático. Promueve la acción adaptativa en toda la UE, garantizando que la adaptación se integra sistemáticamente en todas las políticas pertinentes de la UE y mejorando la coordinación, la coherencia y el intercambio de información entre los Estados miembros. La Comisión informará al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la estrategia de adaptación y evaluará dicha aplicación.

Las tendencias generales son las siguientes:

Muchos Estados miembros están abordando la planificación de la adaptación y definiendo los riesgos y puntos vulnerables frente al cambio climático. 21 Estados miembros han adoptado estrategias nacionales de adaptación; la mayoría de los demás las están preparando. Ahora bien, casi ningún Estado miembro ha definido ni aplicado aún un plan de medidas de adaptación.

Los sectores que se resaltan con más frecuencia con miras a la integración sistemática de la adaptación son la gestión del agua y los recursos hídricos, los bosques y la silvicultura, la agricultura, la biodiversidad y los ecosistemas, y la salud humana. Como se señalaba en la estrategia global de la UE en materia de política exterior y de seguridad presentada al Consejo Europeo este verano, el cambio climático exacerba las situaciones de conflicto en la UE.

Menos de la mitad de los Estados miembros están aplicando medidas de adaptación en sectores clave.

El desarrollo y la aplicación de sistemas de seguimiento y evaluación están en su fase inicial en casi todos los Estados miembros.

Se han intensificado los esfuerzos de adaptación al cambio climático de las ciudades y las políticas urbanas. En el marco del nuevo Pacto de los Alcaldes, la adaptación se ha unido a los esfuerzos de mitigación en una iniciativa europea en la que participan casi 7 000 ciudades de todo el mundo. El reconocimiento de las ciudades como agentes esenciales en este ámbito por parte del Acuerdo de París refuerza la política climática de las ciudades.

5.Participación en la política climática internacional

5.1.Aviación 

Política de aviación

La Unión Europea ha venido apoyando el desarrollo de un mecanismo mundial para reducir las emisiones de CO2 de la aviación internacional, participando en ese proceso. Desde el acuerdo suscrito en la 38.ª Asamblea de la OACI de 2013 para desarrollar un mecanismo de mercado mundial, la OACI ha trabajado intensamente, junto con sus Estados miembros, en su diseño. La OACI ha optado por un sistema de compensación de las emisiones de carbono con el objetivo de estabilizar las emisiones de la aviación internacional en los niveles de 2020. En la 39.ª Asamblea de la OACI, de principios de octubre de 2016, se adoptó una Resolución respecto a ese mecanismo, que deberá aplicarse a partir de 2020. Sobre la base del nivel de participación en la primera fase voluntaria del sistema, que se prolongará hasta 2027, la cobertura de las emisiones se sitúa en el 80 % del volumen necesario para alcanzar la neutralidad en las emisiones de carbono a partir de 2020. Esa primera fase deberá completarse con otros elementos esenciales de diseño del sistema, en particular con normas sobre seguimiento, notificación y verificación de las emisiones y con criterios de elegibilidad de las unidades de emisiones, así como con el establecimiento de un registro. Se trata de elementos esenciales en términos de eficacia e integridad, y todos ellos deberán estar implantados antes de 2020 para que el sistema empiece a funcionar según lo previsto.

Tras la decisión de la Asamblea sobre el mecanismo de mercado mundial, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el resultado de la Asamblea y propondrá, en su caso, una revisión del alcance del RCDE UE respecto a la aviación.

Impacto global de la aviación en el cambio climático

Las emisiones totales de la aviación notificadas representaron aproximadamente el 3,6 % del total de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE en 2015. La mayoría de esas emisiones proceden de los vuelos internacionales. Si bien la media de combustible consumido por pasajero y kilómetro de vuelo se redujo en un 19 % entre 2005 y 2014, en el mismo periodo las emisiones de CO2 aumentaron un 5 %.

Las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx), aerosoles y sus precursores (hollín y sulfato), así como el aumento de la nubosidad, contribuyen también al cambio climático. La iniciativa de la UE Flightpath 2050 reconoce esos factores distintos del CO2 y pretende reducir en un 90 % las emisiones de NOx, de aquí a 2050, respecto a los niveles de 2000. En los últimos años se ha trabajado en la valoración del impacto de los factores distintos del CO2 en el cambio climático. Un estudio financiado parcialmente por el programa de financiación de la investigación de la UE, denominado QUANTIFY, trató de calcular el impacto global de la aviación y llegó a la conclusión de que la aviación había representado alrededor de un 3,5 % de la presión antropogénica total (es decir, el cambio en el equilibrio energético de la tierra derivado de la actividad económica humana) en 2005.

5.2.Reducción progresiva de los HFC en aplicación del Protocolo de Montreal

La UE participó activamente en las negociaciones de un ambicioso objetivo mundial, en el marco del Protocolo de Montreal, para limitar la producción y utilización de HFC a nivel mundial. Los estudios científicos apuntan a que una reducción progresiva significativa de los HFC permitiría evitar hasta 0,5 ºC de calentamiento mundial de aquí al final de este siglo. La entrada en vigor del Reglamento de la UE relativo a los gases fluorados en 2015 y la propuesta de enmienda de la UE presentada en 2015 contribuyeron a lograr el consenso en torno a la Enmienda de Kigali, adoptada el 15 de octubre de 2016, que constituye un gran paso adelante en la aplicación del Acuerdo de París.

Para facilitar una pronta actuación respecto a los HFC en América Latina y los países del Caribe, África, Sudeste Asiático y el Pacífico, la Comisión Europea sigue proporcionando apoyo financiero a proyectos específicos en esas regiones.

6.Intercambio de experiencia

La Comisión realiza evaluaciones ex post periódicas sobre las políticas climáticas para comprender mejor los factores que más contribuyen a reducir las emisiones y para cuantificar el impacto de las políticas climáticas en las emisiones. Un primer estudio basado en un análisis de descomposición muestra que las reducciones de emisiones observadas desde 1990 y los avances en la intensidad de emisiones de la economía (véase el gráfico 2) han venido determinados fundamentalmente por los cambios tecnológicos y la innovación. El traslado relativo del peso de un sector económico a otro, en particular de la industria a los servicios, ha tenido un efecto marginal en la UE como promedio. Así, la disociación que se observa en el gráfico 2 se explica sobre todo por el desarrollo tecnológico, que ha permitido incrementar el PIB emitiendo menos gases de efecto invernadero.

En 2016 se elaboraron dos modelos econométricos para mostrar cómo contribuye la política climática a la reducción de las emisiones. Debido a las restricciones de las metodologías utilizadas, solo pudieron analizarse las emisiones de CO2 procedentes de la combustión en el periodo 1990-2012. El primer modelo proporciona una estimación cuantitativa del impacto del RCDE UE en las emisiones. El segundo, basado en un planteamiento distinto, cuantifica el impacto de las políticas nacionales —en particular, la imposición de la energía y el transporte— y de las políticas sobre energías renovables en las emisiones.

El gráfico 5 ilustra de forma simplificada los resultados de ese análisis en el periodo 1990-2012. En esa representación, la reducción debida al RCDE se indica en rojo. También se representan las reducciones derivadas de la imposición de la energía y el transporte y de las políticas sobre energías renovables, comparándolas con las emisiones reales, que se indican abajo en azul. El total alude a las emisiones que se habrían producido en ausencia de tales políticas.

Por razones de simplicidad metodológica, en el gráfico se asume que el RCDE no ha repercutido en el uso de energías renovables ni en la aplicación de las otras políticas. En el sitio web de la DG Acción por el Clima se facilita una descripción más detallada de las metodologías y de sus límites.

Gráfico 5: Evaluación ex post del impacto del RCDE UE, de las políticas sobre energías renovables y sobre imposición, y de otras políticas en las emisiones de CO2 de la combustión

El gráfico 5 muestra que, en ausencia de las políticas climáticas señaladas, las emisiones de CO2 en 2012 se habrían situado un 30 % por encima de las observadas. Además, queda patente que el desarrollo de las energías renovables es un factor decisivo para reducir las emisiones y que la imposición y el RCDE también han incidido en las emisiones. Las evaluaciones ex post concluyen que la política climática funciona, ya que reduce las emisiones y estimula la adopción de tecnologías limpias.

Por otro lado, en julio de 2016, la Comisión publicó una evaluación de la aplicación de la Decisión de reparto del esfuerzo hasta 2015, que llegó a la conclusión de que, si bien la Decisión se encuentra aún en la fase inicial de aplicación, los compromisos que conlleva han contribuido a estimular nuevas políticas nacionales destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Por otra parte, la Decisión ha mejorado la coordinación entre las administraciones nacionales, regionales y locales. También han desempeñado su labor en este contexto las políticas comprendidas en el paquete de medidas sobre clima y energía de 2020.

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