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Document 52014SC0022
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
/* SWD/2014/022 final */
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO /* SWD/2014/022 final */
Índice I............ Contexto. 2 II........... Necesidad
de actuar. 2 1........... ¿Cuál
es el problema que se afronta?. 2 2........... ¿Cuál
es el objetivo que esta iniciativa espera alcanzar?. 3 3........... ¿Cuál
es el valor añadido de la actuación a nivel de la UE?. 3 III......... Soluciones. 4 1........... ¿Qué
opciones legislativas y no legislativas se han estudiado? ¿Existe o no una
opción preferida? ¿Por qué motivo?. 4 2........... ¿Quién
apoya cada opción?. 4 IV.......... Impacto
de las opciones. 5 1........... ¿Qué
beneficios tienen las principales opciones?. 5 2........... ¿Cuáles
son los costes de las principales opciones?. 5 3........... ¿Cómo
se verán afectadas las empresas, las PYME y las microempresas?. 5 4........... ¿Se
producirán efectos significativos sobre los presupuestos nacionales y las
administraciones?. 6 5........... ¿Se
producirán otros efectos significativos?. 6 V........... Comparación
de las distintas opciones. 7 VI.......... Seguimiento. 8 I.
Contexto El la pasada década,
los Estados Unidos han asistido al rapidísimo desarrollo de fuentes no
convencionales de gas y petróleo. El concepto «no convencional» se refiere,
sobre todo, a las características de los yacimientos geológicos o de las
formaciones rocosas que contienen hidrocarburos, que son distintas a las de los
yacimientos convencionales. Esas formaciones no convencionales ocupan a menudo una
superficie muy extensa y se caracterizan por un bajo contenido de energía por
volumen de roca y por una permeabilidad baja o muy baja. Los principales tipos
de combustibles fósiles no convencionales son: el gas de baja permeabilidad, el
gas de esquisto, el gas de capas de carbón, los hidratos de metano, el petróleo
de baja permeabilidad, el aceite de esquisto, el esquisto bituminoso y las
arenas bituminosas. El gas de esquisto es el hidrocarburo no convencional que
presenta el mayor potencial de desarrollo en Europa, y en algunos Estados
miembros ya se están llevando a cabo actividades de exploración. En los Estados
Unidos, el aumento de la producción de gas de esquisto ha provocado una bajada
de los precios del gas a nivel nacional e impactos económicos positivos para su
economía. Esos cambios en la economía de los Estados Unidos han tenido
repercusiones también en los mercados energéticos internacionales. Por ejemplo,
han aumentado los suministros de gas natural licuado (GNL) en todo el mundo, lo
que ha influido indirectamente en los precios del gas de la UE[1] y ha
provocado una intensificación de las exportaciones de carbón a la Unión. En los últimos
tres años, algunos Estados miembros de la UE han otorgado o están empezando a
otorgar concesiones y/o autorizaciones de prospección/exploración: Alemania,
Dinamarca, España, Hungría, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino
Unido, Rumanía y Suecia[2].
No todos los titulares de las autorizaciones, sin embargo, han iniciado
actividades concretas de prospección o exploración. En la actualidad, esas
actividades (en las fases de prospección o exploración) se están realizando en
Alemania, Dinamarca, Polonia, Rumanía, el Reino Unido y Suecia. Hasta el
momento, no ha habido una producción comercial de gas de esquisto en Europa,
aunque ya se han realizado algunos pocos ensayos piloto de producción, por
ejemplo en Polonia. La producción comercial podría empezar en 2015-2017 en
ciertos Estados miembros (como en Polonia o el Reino Unido). II.
Necesidad de actuar 1.
¿Cuál es el problema que se afronta? Algunos de los
riesgos e impactos ambientales asociados al desarrollo del gas de esquisto se
deben a las técnicas utilizadas de fracturación hidráulica de alto volumen,
combinadas con la perforación direccional a través de formaciones rocosas.
Hasta el momento, la experiencia con esas técnicas en la UE ha sido muy escasa.
La legislación vigente en Europa no está preparada para afrontar los riesgos e
impactos resultantes (por ejemplo, contaminación subterránea y superficial,
emisiones a la atmósfera, en particular de gases de efecto invernadero, etc.).
Es fundamental que el marco reglamentario sea jurídicamente claro y previsible
para los inversores y, también, para convencer a la población de que los
impactos y riesgos de esas actividades se han prevenido o, si eso no ha sido
posible, por lo menos se han mitigado o gestionado adecuadamente. Esos
problemas persistirán si no se adoptan medidas para resolverlos. Las partes
interesadas más afectadas son las siguientes: las empresas que quieren invertir
en la exploración y extracción de gas de esquisto; los sectores relacionados
con el agua que desean que la protección de la calidad de ese recurso quede
garantizada; las autoridades responsables de los Estados miembros y los
ciudadanos de la UE. La mayoría de los expertos considera que
los principales riesgos e impactos asociados a los proyectos de gas de esquisto
son, fundamentalmente, los relacionados con el uso y la contaminación del agua;
las emisiones atmosféricas (en particular de compuestos orgánicos volátiles y
de metano, un potente gas de efecto invernadero); y los impactos sobre la
comunidad (por ejemplo, usos del suelo, biodiversidad, ruidos, tráfico, etc.). Entre las principales causas de esos
impactos cabe citar las siguientes: - la gran
extensión de la superficie donde se realizan las actividades, - las condiciones
geológicas (por ejemplo, acuíferos profundos, pozos abandonados, posibles
fallas que pueden ser vías de contaminación o provocar una sismicidad inducida,
etc.), - los efectos
acumulativos de muchos pozos, - el uso de
sustancias químicas peligrosas, - el uso de
grandes cantidades de agua, parte de las cuales no se recupera, - los volúmenes y
características de los residuos, - el venteo y la
combustión en antorcha durante el acabado del pozo. 2.
¿Cuál es el objetivo que esta iniciativa espera
alcanzar? El objetivo
general es garantizar que los proyectos de combustibles fósiles no
convencionales, en particular el gas de esquisto, se realicen con las adecuadas
salvaguardias climáticas y ambientales y con la máxima previsibilidad y
claridad jurídica para las autoridades responsables, los ciudadanos y los
operadores, propiciando así el desarrollo del sector. El primer objetivo
específico es garantizar que se detecten y gestionen los riesgos e impactos
ambientales asociados a las técnicas aplicadas en las actividades de
exploración y explotación, tanto en proyectos individuales como en proyectos
acumulativos. El segundo objetivo específico es aclarar el marco jurídico de la
UE para garantizar previsibilidad a los inversores en proyectos de gas de
esquisto a través de la UE. 3.
¿Cuál es el valor añadido de la actuación a
nivel de la UE? Según
estimaciones geológicas, varios yacimientos de gas de esquisto atraviesan las
fronteras de los Estados miembros. Los riesgos e impactos ambientales tampoco
conocen de fronteras, y los impactos que se generan en un país pueden provocar
problemas de contaminación en otros, o agravarlos. Esto es especialmente cierto
en el caso de las aguas superficiales y subterráneas, de la calidad del aire y
de las emisiones de gases de efecto invernadero. La actuación de la UE está,
pues, justificada. Además, el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones, la
mayoría de los participantes en la consulta pública y varios Estados miembros
han reclamado que se adopten medidas a nivel de la UE. III.
Soluciones 1.
¿Qué opciones legislativas y no legislativas se
han estudiado? ¿Existe o no una opción preferida? ¿Por qué motivo? Además de la
situación de referencia se han estudiado con detalle cuatro opciones: La opción A
consiste en una recomendación a los Estados miembros sobre formas de tratar los
aspectos ambientales de la exploración y producción de gas de esquisto. Esa
recomendación también ofrecería orientaciones sobre la interpretación de la
legislación medioambiental (por ejemplo, en materia de aguas y residuos).
También animaría a los operadores del sector a asumir compromisos voluntarios. La opción B
propone una serie de modificaciones de la legislación ambiental de la UE para
aclarar las normas aplicables al sector (combinadas con algunos elementos de la
opción A). La opción C es
una directiva marco en la que se propondría una serie de principios generales,
como la divulgación de las sustancias químicas utilizadas, y que abordaría los impactos
acumulativos, y también introduciría modificaciones en la legislación ambiental
en vigor, como en la opción B. La opción D es
una directiva que establecería requisitos específicos sobre todas las
cuestiones identificadas. No se propone
una única opción preferida, ya que existen compromisos transaccionales entre
los distintos impactos: la finalidad de la evaluación de impacto es presentar
hechos para la adopción de una decisión política. 2.
¿Quién apoya cada opción? Según encuestas
Eurobarómetro, la mayoría de los ciudadanos de la UE es favorable a
planteamientos armonizados y coherentes a nivel de la UE. Cuando se analizan
las respuestas sin ponderar a la consulta pública, hay división de opiniones
entre los participantes. No obstante, cuando las respuestas se ponderan para
reflejar la población de un país (más del 90 % de las respuestas procedían
de cinco países), se observa que una fuerte mayoría está a favor de un marco
global a nivel de la UE. Las ONG de medio ambiente se inclinan por un planteamiento
reglamentario para reforzar las salvaguardias medioambientales. El sector del
gas y el petróleo tiende a preferir medidas «blandas», aunque podría plantearse
la introducción de modificaciones en la legislación vigente de la UE. Algunas
empresas de servicios y algunos operadores ajenos a ese sector se han declarado
interesados por una legislación específica y global a nivel de la UE.
Extraoficialmente, un Estado miembro ha indicado que preferiría depender
únicamente de disposiciones nacionales, mientras que otros consideran necesaria
una actuación de la UE, que podría consistir en orientaciones, en modificaciones
de la legislación de la UE o incluso en un planteamiento reglamentario
autónomo. El Parlamento Europeo ha solicitado «que se apliquen disposiciones
armonizadas en materia de protección de la salud humana y del medio ambiente» y
ha insistido en la necesidad de «contar con las normas más estrictas en materia
de seguridad y medio ambiente». El Comité de las Regiones insta a que se adopte
«un marco reglamentario europeo claro y vinculante, preferiblemente en forma de
directiva». IV.
Impacto de las opciones 1.
¿Qué beneficios tienen las principales opciones? Todas las
opciones de A a D tienen por objeto controlar los riesgos e impactos
medioambientales de las operaciones de gas de esquisto (aunque en mayor o menor
medida) ofreciendo más claridad y seguridad jurídicas, y responder a las
inquietudes de la opinión pública, y ahí reside el principal beneficio de esta
iniciativa. Los impactos sanitarios a los que se dirige son los impactos
directos de las emisiones atmosféricas y los impactos indirectos de la
contaminación potencial del agua por sustancias químicas, algunas de las cuales
han sido reconocidas como cancerígenas. La situación de referencia no está resultando
efectiva a la hora de controlar los riesgos e impactos ambientales, de
proporcionar claridad y seguridad jurídicas ni de aliviar las inquietudes de
los ciudadanos. Las opciones B, C y D son crecientemente eficaces para abordar
los impactos y riesgos señalados y, al mismo tiempo, proporcionan un marco
reglamentario más previsible para los inversores y para tranquilizar al
público. La opción A, que es de carácter no vinculante, es la menos efectiva de
todas las opciones estudiadas. El hecho de aclarar los requisitos jurídicos
aplicables a las operaciones de gas de esquisto crearía un entorno más seguro
para la inversión y, por tanto, facilitaría los proyectos de gas de esquisto.
Las opciones reglamentarias (B, C y D), al posibilitar la producción de gas de
esquisto en la UE, podrían provocar una bajada limitada del precio del gas -o evitar una
subida-, con lo
que la economía de la UE resultaría beneficiada de corto a medio plazo. No
obstante, ante la incertidumbre en torno a los niveles estimados de recursos de
gas de esquisto en Europa y las múltiples variables que intervienen en la
fijación del precio del gas, los efectos no son seguros. Además, se mantendría
la ventaja competitiva de los Estados Unidos por sus precios más bajos. El
desarrollo del gas de esquisto en la UE, en el mejor de los casos, sustituiría
a las capacidades menguantes de gas convencional. No alteraría la dependencia
actual de la UE frente a las importaciones de gas, pero podría reforzar su
posición negociadora frente a los proveedores externos de energía. 2.
¿Cuáles son los costes de las principales
opciones? Los costes de
conformidad anualizados para los operadores de gas de esquisto en las opciones
B, C y D representan entre el 1,4 % y el 1,6 % de los ingresos
anuales previstos, y en la opción D (la más costosa) hay que añadir un 8 %
a los costes absolutos de las operaciones. En la opción A, los costes para los
operadores dependen de que apliquen o no medidas voluntarias. 3.
¿Cómo se verán afectadas las empresas, las PYME
y las microempresas? Debido al nivel
de inversión necesario para la exploración y explotación de gas de esquisto,
los operadores suelen ser grandes empresas. Las repercusiones para las PYME se
prevé que solo van a ser indirectas, a través de un incremento de las
actividades asociadas (por ejemplo, equipamiento, restauración, transporte,
etc.), y en caso de que las operaciones de gas de esquisto en la UE repercutan
sobre los precios de la energía. No obstante, ante la incertidumbre en torno a
los niveles estimados de recursos de gas de esquisto en Europa y las múltiples
variables que intervienen en la fijación del precio del gas, los efectos no son
seguros. 4.
¿Se producirán efectos significativos sobre los
presupuestos nacionales y las administraciones? Las opciones B,
C y D representan distintos grados de modificación de la legislación de medio
ambiente actual; la opción A no la altera. Las administraciones nacionales
deberían adaptarse a ello. Algunos elementos de las modificaciones -por ejemplo el
establecimiento de un marco integrado o de los requisitos propuestos en las
opciones C y D- podrían
reducir la carga administrativa en comparación con la situación actual. Aparte
de eso, no se espera que esta iniciativa tenga repercusiones significativas
para las autoridades públicas. 5.
¿Se producirán otros efectos significativos? Pueden derivarse
impactos sobre la competitividad, especialmente para las industrias grandes
consumidoras de energía que utilizan gas y sus posibles subproductos como
materia prima, si la opción que se elija conduce a una gran producción de gas
de esquisto en la UE. Eso podría influir en los precios del gas de la Unión y
reducir en parte la diferencia con los precios de los Estados Unidos. No
obstante, esto no es seguro, ya que los precios del gas dependen de toda una
serie de variables. Incluso en la mejor de las hipótesis, se prevé que, en
2035, el precio del gas de la UE seguirá siendo dos veces superior al de los
Estados Unidos. Los impactos económicos para los Estados miembros y
las regiones dependerán de varios factores, por ejemplo la perspectiva de
desarrollo del gas de esquisto; su combinación energética actual y su
dependencia frente a las importaciones; la fase de desarrollo de su
infraestructura gasística; el nivel de eficiencia energética de su economía; y
su situación administrativa. V.
Comparación de las distintas opciones Opciones || Efectividad para || Costes económicos en EUR (cálculos estimativos) || Beneficios económicos || Eficiencia (efectividad/costes) || Impactos sociales || Plazos de aplicación || Facilidad de ejecución || Conherencia con los objetivos pertinentes de la UE || Puntuación general reducir los impactos y riesgos ambientales || ofrecer claridad/segu-ridad jurídicas || calmar las inquietudes de la opinión pública Situación de referencia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0 a 595 000 || + || + || 0 || ++++ || n/a || + || + B || ++++ || ++/+++ || ++++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 a 643 000 || ++ || ++++ || + || ++ || ++++ || ++++ || ++++ DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || ++++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI.
Seguimiento En un plazo de
tiempo adecuado tras la aplicación de la opción preferida, la Comisión
presentará un informe sobre la ejecución y efectividad de la iniciativa. Ese
plazo dependerá de la opción que se elija: será más largo en el caso de las
opciones legislativas (para dar tiempo a su transposición) y más corto en las
que no lo son. Se propone proceder a una recogida de datos sobre una serie de
indicadores para realizar el seguimiento de la aplicación de esta iniciativa. [1] Informe del Instituto de Energía y Transporte del JRC. Unconventional
Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU, septiembre de 2012. [2] Las
autorizaciones concedidas en Bulgaria y Francia fueron revocadas después en
virtud de leyes que prohibieron la fracturación hidráulica.