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1.           Introducción

Los gases fluorados[1] se utilizan cada vez más en una serie de campos de aplicación diferentes, tales como aparatos de refrigeración y de aire acondicionado, espumas, aerosoles, sistemas de protección contra incendios y equipos eléctricos. Sin embargo, se trata de gases con un elevadísimo potencial de calentamiento atmosférico[2]. El Reglamento sobre los gases fluorados vigente se centra principalmente en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida de los equipos y en el tratamiento realizado al término de su vida útil, mientras que apenas restringe el uso de gases fluorados en equipos nuevos. Al mismo tiempo, en casi todos los campos de aplicación existen hoy alternativas a los gases fluorados que son seguras y eficientes desde el punto de vista energético.

La Comisión publicó un informe sobre la aplicación, los efectos y la adecuación del Reglamento sobre los gases fluorados[3], en el que se ponían de manifiesto ciertas deficiencias en la aplicación de dicho Reglamento que conviene resolver. Si dicho Reglamento se aplicara correctamente, en combinación con la Directiva sobre los sistemas de aire acondicionado en vehículos de motor (Directiva 2006/40/CE), podrían estabilizarse las emisiones de gases fluorados en los niveles actuales. No obstante, el informe también señalaba que la UE debe tomar medidas adicionales en materia de gases fluorados, dado su potencial para reducir en mayor medida las emisiones a un coste relativamente reducido.

En términos similares, el Parlamento Europeo ha hecho repetidos llamamientos para que se adopten medidas ambiciosas en este ámbito[4],[5].

A nivel internacional, más de cien países están reclamando medidas sobre los gases fluorados en el marco del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono[6]. Desde 2009, la Unión Europea viene respaldando, en principio, las propuestas presentadas para una eliminación gradual de alcance mundial con arreglo al Protocolo de Montreal. Por su parte, la Coalición del Clima y Aire Limpio para Reducir los Contaminantes del Clima de Corta Vida, que agrupa a EE.UU., los países del G-8, la Comisión Europea, el Banco Mundial y el PNUMA, promueve diversas iniciativas sobre los gases fluorados[7].

2.           Determinación del problema

El cambio climático nos afecta a todos en términos de condiciones climáticas extremas y de costes de adaptación. Hay consenso entre la comunidad científica internacional acerca de la necesidad de limitar el aumento de la temperatura mundial a 2 ºC y, de este modo, evitar efectos climáticos indeseables[8]. En total, los gases fluorados representan actualmente el 2 % de todos los gases de efecto invernadero en la UE, pero tienen un potencial de calentamiento atmosférico mucho más elevado que el CO2. Según la vía económicamente ventajosa para «descarbonizar» la economía de la UE, deben reducirse las emisiones de gases fluorados en un 70 - 78 % de aquí a 2050 y en un 72 - 73 % de aquí a 2030, con un coste marginal de reducción de aproximadamente 50 EUR por tonelada equivalente de CO2[9]. En el sector de los gases fluorados, esto se traduce en una reducción de cerca de 70 millones de toneladas equivalentes de CO2 (Mt CO2eq) con respecto a las emisiones previstas en 2030 si se aplica plenamente la legislación vigente.

La utilización de gases fluorados a nivel mundial está creciendo con rapidez desde 1990, lo que llevará a un aumento considerable de las emisiones si no se aborda el problema. Como los aparatos y productos que contienen gases fluorados tienen una vida útil larga, de hasta cincuenta años (como es el caso de las espumas aislantes para edificios), la falta de intervención pública hoy redundaría en unas emisiones innecesariamente elevadas durante muchos decenios.

Por tanto, aparte de abordar las deficiencias existentes en relación con la aplicación del Reglamento sobre gases fluorados vigente, deben reducirse en mayor medida las emisiones futuras. Los análisis efectuados[10] revelan que dos tercios de las emisiones previstas[11] en la UE podrían evitarse de forma rentable[12] de aquí a 2030 si se tomaran medidas para evitar el uso de gases fluorados cuando existan alternativas viables. En total, se podría alcanzar una reducción rentable de las emisiones de cerca de 625 Mt CO2eq en el periodo comprendido entre 2015 y 2030.

La inacción en este ámbito llevaría al incumplimiento de los objetivos de la UE en materia de emisiones de gases de efecto invernadero o exigiría que otros sectores industriales tomaran medidas más costosas, con la consiguiente pérdida de competitividad de la industria en su conjunto.

Además, hay un potencial por explotar para fomentar la penetración en el mercado de tecnologías verdes alternativas, lo que estimularía la innovación, el empleo ecológico y el crecimiento[13].

3.           Objetivos de actuación

La finalidad general de la revisión del Reglamento sobre los gases fluorados es garantizar una contribución rentable[14] a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la UE de entre el 80 % y el 95 % en 2050, en el marco del objetivo global de mantener el cambio climático por debajo de 2 ºC respecto a los niveles preindustriales.

Para la consecución de este objetivo, deben adoptarse las siguientes iniciativas:

– desalentar el uso de gases fluorados con un PCA elevado cuando existan alternativas viables;

– fomentar el uso de sustancias o tecnologías alternativas sin poner en peligro la seguridad, la funcionalidad y la eficiencia energética;

– prevenir las fugas de los aparatos y un tratamiento adecuado al final de la vida útil de las aplicaciones de gases fluorados;

– facilitar la convergencia hacia un posible acuerdo futuro en el marco del Protocolo de Montreal para eliminar gradualmente los HFC;

– impulsar el crecimiento sostenible, estimular la innovación y desarrollar tecnologías ecológicas;

– limitar en la medida de lo posible todo efecto indeseado en las PYME, la competitividad y el empleo, así como las cargas administrativas para las empresas y autoridades, y preservar la competencia en el mercado interior.

4.           Opciones de actuación

En la evaluación de impacto se han contemplado cinco opciones de actuación. La primera opción analizada es no introducir ningún cambio de actuación (opción A); se trataría de no incorporar requisitos legislativos nuevos, pero sí algunas aclaraciones sobre definiciones y medidas no legislativas a escala de la UE para respaldar la mejora de la aplicación de los requisitos vigentes. La legislación actual se considera esencial, pero insuficiente para la consecución de los objetivos establecidos; por tanto, esta opción se usa como opción de base a partir de la cual se evalúan otras cuatro opciones de actuación adicionales:

– Opción B: Recurso a acuerdos voluntarios entre los participantes del mercado en sectores en los que tales acuerdos se consideren realistas gracias a los limitados costes de la reducción de emisiones.

– Opción C: Ampliación del ámbito de aplicación de las medidas de contención y de recuperación, lo que requiere medidas de contención en sectores que ahora no están cubiertos por el Reglamento sobre los gases fluorados.

– Opción D: Eliminación gradual de las emisiones, que introduce límites decrecientes progresivos hasta 2030 para las cantidades de HFC que se podrán comercializar en la UE. Esta opción incluye también la aplicación de medidas sobre los HFC en aparatos precargados, a fin de evitar que solo queden sujetos al límite los productos producidos en la UE.

– Opción E: Aplicación de prohibiciones al uso de gases fluorados en sectores en los que ya se disponga de tecnologías de sustitución para el 100 % de las aplicaciones.

Algunas de estas opciones de actuación y de las medidas que contemplan no se excluyen mutuamente, por lo que podrían combinarse.

Se examinaron otras opciones que se han descartado sobre la base de cuatro criterios:

– efectividad (menos de 1 Mt CO2eq);

– rentabilidad (más de 50 EUR por t CO2eq reducida);

– restricciones técnicas, tales como seguridad o eficiencia energética;

– otras restricciones, tales como la coherencia con otras políticas de la UE.

Así pues, todas las opciones seleccionadas y sus subopciones son de antemano efectivas, rentables y eficientes desde el punto de vista energético, así como seguras (las consideraciones sanitarias y las cuestiones ligadas al ciclo de vida de los gases de efecto invernadero fueron elementos inherentes del análisis).

5.           Impacto

5.1.        Impacto ambiental

La opción más efectiva para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero es la opción D (eliminación gradual de las emisiones), que supondría un recorte de 71 Mt CO2eq o de dos tercios de las emisiones actuales de aquí a 2030. La opción E (prohibiciones en determinados sectores viables) aportaría una reducción de las emisiones de 53 Mt CO2eq, lo que representa más o menos la mitad de las emisiones actuales, mientras que la opción B (recurso a acuerdos voluntarios) permitiría obtener una reducción de 22 Mt CO2eq de aquí a 2030 (cuadro 1). La reducción de emisiones prevista en la opción C (ampliación del ámbito de aplicación de las medidas de contención) sería muy limitada, ya que se circunscribiría a algunos modos de transporte. El cálculo de la reducción de las emisiones en cada opción incluye los impactos en términos de eficiencia energética (la reducción global posibilitada por el recurso a alternativas). Desde el punto de vista metodológico, esas conclusiones se asientan en un análisis pormenorizado y exhaustivo de la viabilidad de introducir alternativas seguras y eficientes desde el punto de vista energético, a un coste inferior a 50 EUR por tonelada de CO2eq reducida, en cada uno de los veintiocho subsectores principales que utilizan gases fluorados[15]. Los riesgos ecotoxicológicos derivados de la liberación de sustancias al medio ambiente se consideran reducidos o insignificantes en todas las opciones.

5.2.        Impacto económico

El sector de los gases fluorados engloba a toda una serie de participantes diferentes que pueden verse afectados de maneras distintas por un cambio de política: productores de gases fluorados, fabricantes de aparatos, compañías eléctricas, compañías de mantenimiento de aparatos, importadores y exportadores, usuarios de aparatos, y sectores minoristas y de materias primas (p. ej., metales y productos). Se analizaron diversos impactos económicos (cuadro 1), utilizando un modelo input/output (EmIO-F) y un modelo de equilibrio general (GEM-E3). Los efectos globales son reducidos; el modelo input/output apunta a un limitado impacto positivo sobre el output (de hasta el 0,009 %), y el GEM-E3 prevé un ligero descenso (de hasta – 0,006 %). Los efectos más pronunciados se dan en la opción D (eliminación gradual), seguida de la opción E (prohibiciones). Entre los sectores que sufren un impacto directo, la fabricación de aparatos podría experimentar ligeras ganancias, mientras que el sector del suministro de energía podría registrar pérdidas, dada la mayor eficiencia energética de los aparatos alternativos. La incidencia en el sector químico es pequeña. Los modelos prevén algunas pérdidas para el sector de la revisión, dado que el número de aparatos con gases fluorados que necesitarían controles de fugas sería más reducido. Estas pérdidas potenciales, no obstante, se verían compensadas plenamente por las nuevas necesidades de servicios de revisión de los aparatos alternativos, así como por las oportunidades que ofrece la aplicación de las disposiciones vigentes en materia de contención, hasta la fecha no explotadas.

La opción D incide en el mayor número de sectores de aplicación y, por tanto, es la que más estimula la aparición de tecnologías nuevas (ecológicas) y más impulsa el recurso a alternativas. Por la misma razón, los costes directos totales (inversiones y operaciones) para los usuarios de los aparatos serían también algo más elevados en esta opción (seguida de las opciones E y B). La evaluación efectuada radica en un planteamiento conservador, ya que solo se han considerado las opciones de sustitución que están ya disponibles y los cálculos se han efectuado sobre la base de los costes actuales. Por tanto, no se ha tenido en cuenta el probable descenso de los costes gracias al futuro desarrollo tecnológico y a las economías de escala.

Los efectos indirectos se consideran marginales. Debido al bajo coste, la competitividad general no se ve afectada negativamente, pues ninguna de las opciones de actuación exige la sustitución de aparatos existentes, a raíz de lo cual solo se incurriría en costes directos de inversión al término de la vida útil de los aparatos. El impacto en los precios de consumo sería reducido en todas las opciones e insignificante en términos macroeconómicos (del - 0,01 al 0,00 % en las opciones D y E, sobre la base del GEM-E3). En cuanto al impacto regional, el efecto directo podría ser de 1 EUR más por habitante en los países del sur de Europa, debido a que en esos países se utilizan con más frecuencia aparatos de aire acondicionado.

Una gran parte de las empresas que operan en los sectores que utilizan gases fluorados son PYME. Habida cuenta de los escasos efectos económicos observados en el análisis, no se esperan cargas excesivas para estas empresas. La opción D (eliminación gradual) proporcionaría más flexibilidad a la industria que la opción E (prohibiciones), tal como han subrayado con frecuencia las partes interesadas. Cabe la posibilidad de introducir salvaguardias, por ejemplo cláusulas de minimis, para eximir de la presentación de informes y de determinadas obligaciones a los operadores de muy pequeña dimensión.

Todas las opciones se han concebido de tal manera que tanto los productores domésticos como los importadores de aparatos estarían sujetos a las mismas condiciones de comercialización de sus productos en el mercado de la UE. Por tanto, ninguna de ellas afectaría a la competitividad internacional. Las empresas europeas podrían beneficiarse a escala internacional por su condición de pioneras, sobre todo si se alcanzara un acuerdo mundial para la eliminación gradual de los gases fluorados. Las opciones D y E crearían un mercado importante de tecnologías con PCA reducido, lo que incentivaría también el desarrollo de ese tipo de tecnologías en terceros países exportadores. Los costes administrativos podrían mantenerse dentro de niveles relativamente bajos, dado que gran parte de los datos necesarios para la aplicación de las futuras opciones de actuación se comunicarían a través del sistema de notificación vigente con arreglo al Reglamento sobre los gases fluorados. Solo habría que añadir los costes de la verificación independiente, como en el caso de la opción B para velar por la aplicación correcta de los acuerdos voluntarios.

Cuadro 1: Resumen de los impactos ambiental, económico y social de las opciones de actuación de aquí a 2030[16]

IMPACTO || Opción B || Opción C || Opción D || Opción E ||

|| Acuerdos voluntarios || Ampliación del ámbito de aplicación || Eliminación gradual || Prohibiciones ||

AMBIENTAL || || || || ||

Reducción de las emisiones SUMA [Mt CO2eq] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 ||

Costes directos totales [(mill. EUR/año] || 530 || 66 || 1 500 || 1 330 ||

Costes administrativos [mill. EUR/año] || 10,7 || 0 || 0,2 (coste único de + 1,9) || 1,2 ||

Efectos directos en el output del sector (en % de cambio) [% de 2007, modelo input/output] || 0,006 || Insign. || 0,009 || 0,003 ||

 - maquinaria/equipos || 0,38 || Insign. || 0,52 || 0,23 ||

- revisión/mantenimiento || -0,09 || Insign. || - 0,38 || - 0,37 ||

- productos químicos || - 0,19 || Insign. || 0,17 || 0,03 ||

- electricidad || - 0,19 || Insign. || - 0,59 || - 0,26 ||

Impacto en el PIB (en % de cambio, modelo GEM-E3) || Inferior a opción D || Insign. || - 0,006 || - 0,003 ||

Impacto en las regiones || Insign. || Insign. || Impacto reducido en los países del sur de la UE || Inferior a opción D ||

Impacto en las PYME || Sin impacto significativo || Insign. || Sin impacto significativo || Sin impacto significativo ||

Mercado interior || Ninguno || Ninguno || Ninguno || Ninguno ||

Competitividad, comercio e inversión || Reducido || Insign. || Reducido positivo para las alternativas || Reducido positivo para las alternativas ||

Terceros países || Insign. || Insign. || Incentiva alternativas en términos globales || Incentiva alternativas en términos globales ||

Precios de consumo || Insign. || Insign. || Insign. || Insign. ||

Innovación e investigación || Facilita tecnologías nuevos en una medida limitada || Insign. || Facilita tecnologías y productos nuevos || Facilita tecnologías y productos nuevos ||

SOCIAL || || || || ||

Empleo: Impacto en 2030 [número de empleos] || + 600 || Insign. || - 16 000 a +7 000 || - 12 000 a + 4 000 ||

Riesgos sanitarios y de seguridad || Insign. || Insign. || Insign. || Insign. ||

5.3.        Impacto social

Los efectos en el empleo son limitados. En la opción D (eliminación gradual), los efectos representados oscilan entre un aumento de unos 7 000 y un descenso de entre 1 600 y 16 000 puestos de trabajo. Como los efectos de las demás opciones son más reducidos, el efecto máximo previsto en el empleo se sitúa entre + 0,003 % y – 0,007 % (opción D). Los efectos en la creación de puestos de trabajo se centrarían en el sector de maquinaria y equipos, así como en los sectores que proporcionan insumos (por ejemplo, metales básicos y productos metálicos). Se prevé una pérdida de empleos en el sector de suministro de energía y en el sector de los servicios, pero en este último caso esa pérdida se verá probablemente contrarrestada por otros efectos.

No se espera que aumenten los riesgos sanitarios y profesionales por el recurso a alternativas, siempre y cuando se respeten las normas y los procedimientos de seguridad. El análisis de viabilidad de las alternativas se ha basado en la condición previa de que solo deberían desplegarse tecnologías acreditadas, seguras y eficientes desde el punto de vista energético. Los requisitos mínimos propuestos en materia de formación del personal acreditado, que se aplicarían también a las sustancias alternativas, contribuyen a minimizar los riesgos de seguridad.

6.           Comparación de las opciones

La evaluación de impacto concluyó que la opción D (eliminación gradual de las emisiones) sería la que más beneficiaría al medio ambiente y más estimularía la innovación, con un coste reducido para la economía y la sociedad en su conjunto. Aportaría una reducción de alrededor del 60 % en 2030 con respecto a 2005, en consonancia con la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica de la UE, y es, en consecuencia, la única opción lo suficientemente efectiva. Para muchas partes interesadas sería también la opción más flexible, en contraste con la opción E (prohibiciones). La opción B (acuerdos voluntarios) y, aún más, la opción C (ampliación del ámbito de aplicación de las medidas de contención y recuperación) están lejos de alcanzar la reducción suficiente de las emisiones, habida cuenta del objetivo general. Los impactos social y económico se consideran marginales en todas las opciones.

En conjunto, puede conseguirse la mayor efectividad combinando la opción D con la opción C, así como estableciendo prohibiciones de comercialización en algunas áreas limitadas (gases no afectados por la eliminación y destrucción de subproductos, ambas subopciones de la opción E). Desde el punto de vista de la integridad medioambiental del mecanismo de eliminación gradual y del establecimiento de condiciones de mercado equitativas, es imprescindible que se adopten medidas para garantizar que las cantidades importadas en aparatos precargados se contabilicen dentro del límite.

Algunas partes interesadas[17] recomendaron igualmente combinar la eliminación gradual con determinadas prohibiciones «de refuerzo», por ejemplo en el ámbito de la refrigeración, a fin de asegurar la disponibilidad de gases fluorados en los sectores en los que la sustitución resulte más difícil. En principio, esas prohibiciones no afectarían a los impactos ambiental, económico y social, ya que esos sectores quedarían en cualquier caso comprendidos en la eliminación gradual. Por tanto, la combinación de las opciones D y C, complementada con la aplicación de prohibiciones complementarias y de refuerzo, permitiría alcanzar una reducción de las emisiones de unos 72 Mt CO2eq (lo que añadiría a la opción D una reducción adicional de emisiones de aproximadamente 1 Mt CO2eq).

[1]               Los gases fluorados incluyen los hidrofluorocarburos (HFC), los perfluorocarburos (PFC) y el hexafluoruro de azufre (SF6). Por peso, los HFC representan el 98 % de los gases fluorados comercializados en el mercado de la UE (datos de 2010).

[2]               El potencial de calentamiento atmosférico de los gases fluorados es hasta 23 000 veces mayor que el del CO2.

[3]               COM(2011) 581. Informe de la Comisión sobre la aplicación, los efectos y la adecuación del Reglamento sobre determinados gases fluorados de efecto invernadero [Reglamento (CE) nº 842/2006]. 26 de septiembre de 2011. http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/docs/report_es.pdf.

[4]               Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de septiembre de 2011, sobre un enfoque global con respecto a las emisiones antropogénicas de gases distintos al CO2 que afectan al clima, P7_TA-PROV(2011)0384.

[5]               Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de marzo de 2012, sobre una hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050 (2011/2095(INI)), P7_TA-PROV(2012)0086.

[6]               http://ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9S.pdf.

[7]               http://www.unep.org/ccac/.

[8]               Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), Contribución del Grupo de Trabajo III al cuarto informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, 2007: Mitigación del Cambio Climático http://www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/es/contents.html.

[9]               COM(2011) 112. Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0112:FIN:ES:HTML.

[10]             Schwarz et al., 2011, «Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases», Öko-recherche et al. http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/docs/report_es.pdf

[11]             Proyección basada en el supuesto de que se aplique plenamente el Reglamento sobre los gases fluorados.

[12]             En muchos casos los costes son muy inferiores a 50 EUR por tonelada equivalente de CO2 reducida.

[13]             Muchas de esas empresas «de crecimiento ecológico», a menudo PYME, han señalado tener dificultades para comercializar sus productos en las condiciones de mercado actuales.

[14]             Se consideran rentables unos costes inferiores a 50 EUR por tonelada de CO2 reducida.

[15]             Schwarz et al., 2011, «Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases», Öko-Recherche et al.

[16]             Insign. = insignificante.

[17]             Por ejemplo, la red de organismos de protección del medio ambiente.